第四章　領(lǐng)導(dǎo)體制與改革發(fā)展

一、領(lǐng)導(dǎo)體制的含義與屬性

1．領(lǐng)導(dǎo)體制的含義

領(lǐng)導(dǎo)體制是指政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的劃分為基礎(chǔ)所設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)及用以規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)范圍和方式的制度體系。它包括的主要內(nèi)容有：

（1）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的劃分與職責(zé)的確定是核心。

（2）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置是載體。

（3）領(lǐng)導(dǎo)層次與領(lǐng)導(dǎo)幅度是內(nèi)在聯(lián)系機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)層次，是指領(lǐng)導(dǎo)體制中縱向組織結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，有多少等級(jí)層次，就有多少領(lǐng)導(dǎo)層次。領(lǐng)導(dǎo)幅度亦稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)控制跨度”，是指領(lǐng)導(dǎo)者可直接指揮下級(jí)的人員范圍。

（4）狹義的人事制度是外在體現(xiàn)形式。狹義人事制度主要包括領(lǐng)導(dǎo)者的選舉、招考、任免、考核、監(jiān)督、輪換、培訓(xùn)、離退休等方面的制度規(guī)范。

2．領(lǐng)導(dǎo)體制的屬性

領(lǐng)導(dǎo)體制具有自然屬性與社會(huì)屬性的雙重屬性。雙重屬性中，社會(huì)屬性是本質(zhì)屬性，而自然屬性則是外在屬性，隨社會(huì)屬性的發(fā)展而發(fā)展。

二、領(lǐng)導(dǎo)體制的特征與作用

1．領(lǐng)導(dǎo)體制的特征

領(lǐng)導(dǎo)體制除了具備自然屬性與社會(huì)屬性這兩種根本屬性之外，還具備以下基本特征：（1）系統(tǒng)性；（2）適應(yīng)性；（3）穩(wěn)定性；（4）靈活性。

2．領(lǐng)導(dǎo)體制的作用

（1）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于更好地推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。

（2）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于保障領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的正常開(kāi)展。

（3）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于造就優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者。

（4）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于建立領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的良性關(guān)系。

（5）科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制有助于克服官僚主義，提高領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的效率并增強(qiáng)活力。

三、領(lǐng)導(dǎo)體制的結(jié)構(gòu)與類(lèi)型

1．領(lǐng)導(dǎo)體制的組織結(jié)構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)體制的組織結(jié)構(gòu)作為領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部各個(gè)基本要素的組合形式及相互關(guān)系與聯(lián)系方式，主要有四種基本表現(xiàn)形式，即直線(xiàn)式、職能式、混合式和矩陣式。

（1）直線(xiàn)式。直線(xiàn)式組織結(jié)構(gòu)又稱(chēng)層次制、分級(jí)制、金字塔式或傳統(tǒng)式組織結(jié)構(gòu)，指一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，在縱向上垂直劃分為若干層次，從最高的指揮中心到最低的基層單位，形成一個(gè)逐級(jí)擴(kuò)散、層次分明的金字塔式的組織結(jié)構(gòu)。

（2）職能式。職能式組織結(jié)構(gòu)又稱(chēng)分職制，它是一種為了完成某一較為復(fù)雜的工作任務(wù)或特定的領(lǐng)導(dǎo)功能而成立的某些專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)。

（3）混合式。混合式組織結(jié)構(gòu)是一種將直線(xiàn)式組織結(jié)構(gòu)與職能式組織結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合起來(lái)的組織結(jié)構(gòu)形式。它以直線(xiàn)式組織結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，在每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層次都設(shè)立專(zhuān)業(yè)性的職能部門(mén)，按照職能分工分別處理各類(lèi)問(wèn)題。

（4）矩陣式。矩陣式組織結(jié)構(gòu)是一種在混合式領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照數(shù)學(xué)上的矩形方陣原理建立起來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)體制，又稱(chēng)“規(guī)劃—目標(biāo)”結(jié)構(gòu)形式。

2．領(lǐng)導(dǎo)體制的類(lèi)型

（1）集權(quán)制與分權(quán)制

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者職責(zé)權(quán)限的集中與分散程度，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為集權(quán)制與分權(quán)制。

集權(quán)制是指一切重大問(wèn)題的最后決定權(quán)都集中在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者，下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者必須完全按照上級(jí)的指示或決定辦事的領(lǐng)導(dǎo)體制。

分權(quán)制是指下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與領(lǐng)導(dǎo)者在自己的管轄范圍內(nèi)有獨(dú)立的自主權(quán)，可以自主解決問(wèn)題，上級(jí)對(duì)下級(jí)在自己的管轄范圍內(nèi)決定處理的事情不得隨便干預(yù)的領(lǐng)導(dǎo)體制。

（2）一長(zhǎng)制與委員會(huì)制

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中最高決策者人數(shù)的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為一長(zhǎng)制與委員會(huì)制，或者稱(chēng)之為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與合議制。

一長(zhǎng)制，又稱(chēng)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制或獨(dú)任制，是指在一個(gè)系統(tǒng)或者組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)部，其法定的最高決策權(quán)力完全集中在一位行政首長(zhǎng)身上的領(lǐng)導(dǎo)體制。

委員會(huì)制又稱(chēng)會(huì)議制或者合議制，是指在一個(gè)系統(tǒng)或者組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)內(nèi)部，其法定的最高決策權(quán)力由兩位或者兩位以上的行政負(fù)責(zé)人共同行使的領(lǐng)導(dǎo)體制。

（3）完整制與分離制

根據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指揮、控制方式與程度的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為完整制與分離制。

完整制，也稱(chēng)為集約制、一元制或者統(tǒng)屬制，是指屬于同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的各機(jī)關(guān)，或者一個(gè)機(jī)關(guān)中的各個(gè)構(gòu)成單位，不分工作性質(zhì)異同，其所接受的上級(jí)指揮、監(jiān)督與控制完全集中在一位行政首長(zhǎng)或者是一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。

分離制，又稱(chēng)為獨(dú)立制或者多元統(tǒng)屬制，是指凡屬同一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)的各機(jī)關(guān)，或者一個(gè)機(jī)關(guān)中的各個(gè)構(gòu)成單位，不分工作性質(zhì)異同，其所接受的上級(jí)指揮、監(jiān)督與控制不集中于一位行政首長(zhǎng)或者是一個(gè)上級(jí)機(jī)關(guān)，而是按照各個(gè)行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的不同職責(zé)分別賦予相應(yīng)的權(quán)限，且彼此之間相互獨(dú)立并制約的領(lǐng)導(dǎo)體制。

（4）層級(jí)制與職能制

根據(jù)組織系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限的性質(zhì)與范圍的不同，可以將領(lǐng)導(dǎo)體制劃分為層級(jí)制與職能制。

層級(jí)制，又稱(chēng)為直線(xiàn)制、層次制、分級(jí)制或者系統(tǒng)制，是指將一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在縱向上劃分為若干個(gè)層級(jí)，每一個(gè)下屬層級(jí)對(duì)上一個(gè)層級(jí)負(fù)責(zé)，從指揮中心到基層形成一個(gè)類(lèi)似金字塔式的指揮系統(tǒng)，每一個(gè)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)范圍基本相同，但管轄的范圍與規(guī)模隨層級(jí)的降低而逐漸縮小的領(lǐng)導(dǎo)體制。

職能制，又稱(chēng)之為分職制、功能制或者機(jī)能制，是指在一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中在橫向上平行地設(shè)置若干個(gè)職能部門(mén)，輔助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，各個(gè)職能部門(mén)所管轄的范圍都以本領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的整體為對(duì)象，只是工作的性質(zhì)與內(nèi)容不同的領(lǐng)導(dǎo)體制。

四、西方領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷

1．西方企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的演變

第一階段，家長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)體制。

第二階段，經(jīng)理制領(lǐng)導(dǎo)體制。

第三階段，集中領(lǐng)導(dǎo)、分散管理體制。

第四階段，職業(yè)“軟專(zhuān)家”領(lǐng)導(dǎo)制。

第五階段，專(zhuān)家集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)制。

2．西方政治領(lǐng)導(dǎo)體制的沿革

（1）家長(zhǎng)制領(lǐng)導(dǎo)體制。

（2）議會(huì)制領(lǐng)導(dǎo)體制。

（3）議行合一的領(lǐng)導(dǎo)體制。

五、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史沿革與本質(zhì)特征

1．我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史沿革

第一階段：1949—1956年，領(lǐng)導(dǎo)體制的基本確立階段。

第二階段：1956—1966年，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行探索與調(diào)整并走向集權(quán)化階段。

第三階段，1966—1976年，領(lǐng)導(dǎo)體制的混亂與畸形階段。

第四階段，1976年以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)體制的改革發(fā)展階段。

2．我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的本質(zhì)特征

（1）人民群眾的主人地位。

（2）中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

（3）中央集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)體制。

六、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的主要弊端

1．權(quán)力過(guò)分集中。

2．規(guī)則和規(guī)范仍然缺失。

3．組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置不科學(xué)。

七、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的歷史回顧與發(fā)展方向

改革開(kāi)放之初，鄧小平同志明確提出了政治體制改革的初步設(shè)想，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，以黨的十五大的召開(kāi)為分界，大致可以分為兩個(gè)階段。

第一階段的改革，鮮明地提出了要與經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則，并把改革目標(biāo)明確地規(guī)定為克服“官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，家長(zhǎng)制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。這就決定了領(lǐng)導(dǎo)體制的改革領(lǐng)域必然以行政管理領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，在形式上體現(xiàn)為轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)等一系列舉措。

黨的十五大召開(kāi)之后，開(kāi)始第二階段的改革。在行政管理領(lǐng)域的體制改革持續(xù)開(kāi)展的同時(shí)，我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革在目標(biāo)、內(nèi)容、領(lǐng)域和體現(xiàn)形式上都得到了進(jìn)一步的深化和擴(kuò)展。概括來(lái)說(shuō)，在改革目標(biāo)上，更著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義民主；在內(nèi)容上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主監(jiān)督、公眾政治參與；在領(lǐng)域上擴(kuò)展到黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革和執(zhí)政能力建設(shè)；在形式上延展到嘗試推進(jìn)基層民主選舉制度，拓寬基層政治參與渠道。

黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，黨和政府準(zhǔn)確把握我國(guó)發(fā)展的階段性特征，對(duì)深化重要領(lǐng)域改革做出了新部署，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，積極發(fā)展社會(huì)主義民主政治，扎實(shí)推進(jìn)文化建設(shè)。

在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中，政治體制改革的重點(diǎn)明確地指向了三個(gè)方面：推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展；改革司法體制和運(yùn)行機(jī)制；健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。這三個(gè)方面與我國(guó)長(zhǎng)期積累的突出問(wèn)題是相適應(yīng)的。因此，作為國(guó)家政治體制的重要組成部分，領(lǐng)導(dǎo)體制改革重點(diǎn)必然聚焦于這三個(gè)方面。

八、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的原則與內(nèi)容

1．我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的原則

（1）環(huán)境適應(yīng)原則。

（2）民主法治原則。

（3）公平正義原則。

（4）效能與效率原則。

（5）權(quán)責(zé)相應(yīng)原則。

2．我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的內(nèi)容

（1）加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度建設(shè)，提升民主參與的效能。

（2）加強(qiáng)權(quán)力制約機(jī)制的建設(shè)，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的核心內(nèi)容。

（3）建立健全司法體制，持續(xù)維護(hù)公平正義。

（4）進(jìn)一步深化行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革，提高領(lǐng)導(dǎo)效能。