第一篇：對于農(nóng)村拆遷問題的一些思考

對于農(nóng)村拆遷問題的一些思考

摘要：近些年來，隨著我國城市化進程的加快和市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，需要大量征收、征用城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村集體土地，目前這一過程存在著不少問題。伴隨拆遷量的連年攀升,農(nóng)房拆遷引發(fā)的矛盾日趨尖銳,對抗性越來越明顯,也有了農(nóng)房拆遷是“天下第一難”的說法。因此,農(nóng)房拆遷問題已嚴重危及農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定,直接影響工業(yè)化和城市化的進程及當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的水平,成為一個嚴峻的社會問題，為使征地拆遷公平、合理、透明、時效，同時減少社會矛盾，體現(xiàn)“以人為本”，本文在綜合各種資料的基礎上做一個簡單的綜述，對拆遷問題作了一個初步的思考，以供相關部門參考。

1農(nóng)村拆遷所存在的主要問題

從總體上來說,幾年來,全國各地在土地征收、農(nóng)房拆遷等方面的工作是穩(wěn)定有序的,特別是北京和上海等城市在集體土地拆遷房屋安置政策方面進行了卓有成效的探索,走在了全國的前列,值得其他城市學習借鑒。但在大部分地區(qū),農(nóng)房拆遷問題沒有得到實質(zhì)性解決,引發(fā)的矛盾持續(xù)不斷,部分地方有愈演愈烈之勢。我們要認真分析,理性對待。

1.1征地數(shù)量增加直接導致拆遷數(shù)量上升

黨中央、國務院從我國國情出發(fā)和基于國家糧食安全的戰(zhàn)略考慮,把保護土地及耕地作為一項基本國策。但近幾年來我國耕地銳減,據(jù)國土資源部調(diào)查結果顯示,我國耕地從2000年的19.24億畝已減少到2005年的18.31億畝。這就意味著我國“十五”期間耕地減少了近1億畝。各類開發(fā)區(qū)遍地開花,有些市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一窩蜂”地建開發(fā)區(qū)及園區(qū)。有的地方不論項目有無或多少,先圈地再說;有的地方征地隨意性很大,先用后征,邊用邊征;有的地方招商時在土地上爭相壓價,惡性競爭,使土地資源流失。以嘉興經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(省級開發(fā)區(qū))為例,從1992年開發(fā)區(qū)建區(qū)到2000年只拆遷了16萬平方米,從2001年至2003年3年間的拆遷量則成倍增加,達到112.13萬平方米,從2004年起,受國家土地、資金等宏觀調(diào)控因素的制約,拆遷量開始回落。事實表明,大量農(nóng)村集體土地被征收,勢必會有大量農(nóng)房需要拆遷。

1.2農(nóng)村拆遷相關法律法規(guī)的缺失

長期以來，農(nóng)村房屋拆遷處于無法可依的狀態(tài)，對農(nóng)民房屋的私有財產(chǎn)權，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補償事宜時主要參照國有土地上的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照的資格都沒有，農(nóng)民公平受償權利在法律上受到了不當?shù)南拗?，把本該由上位法保護的農(nóng)民的合法財產(chǎn)權，移位于下位法，由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財產(chǎn)。這種法律的移位，不能不說是我國法律的一大缺撼。

1.3政府行為和職能出現(xiàn)偏差

征地拆遷與城市房屋拆遷有很多不一致，不能按照城市房屋拆遷的規(guī)定來實施，更不能由土地行政主管部門以外的其他部門按照城市房屋拆遷的有關規(guī)定來實施征地拆遷。征地拆遷存在的問題與政府工作的職能和方式有著密切關聯(lián)。征地拆遷中的權力約束機制和利益平衡機制的缺乏使政府行為失范和政府自利性膨脹。由于拆遷情況紛繁復雜，政府及其受托人在集體土地房屋拆遷過程存在著許多非規(guī)范的行為。（1）拆遷許可證頒發(fā)程序不規(guī)范；（2）私定房屋評估機構；（3）擅用自由裁量權，使農(nóng)戶間補償不平衡；（4）強行拆遷時有發(fā)生。不管農(nóng)民對拆遷補償是否滿意，有些地方對不愿拆遷的農(nóng)民采取強制拆遷。

1.4補償安置的標準不夠完善

由于拆遷時間、區(qū)域的不同，特別是隨著城市建設，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設和社

會各項事業(yè)的發(fā)展需要，地方政府對農(nóng)民建房先后分批進行了控制，造成了農(nóng)民建房的占地面積、建筑面積相差懸殊，同時造成鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、戶與戶的農(nóng)民得到補償價格、安置房面積相差懸殊，貧富差別越來越大。搭建違章建筑、拖延拆遷時間等情況比較突出。目前拆遷中普遍存在農(nóng)民一旦得知要拆遷消息，第一件事就是突擊裝修和突擊搭建，不僅在室內(nèi)室外的墻面和墻壁上動腦筋裝修，有院子的更把院子搭建成房子，房屋能夠向空中發(fā)展的，就想盡一切方法抬樓，還有部分拆遷戶甚至采取改變原房屋用途，臨時用作店面、廠房等非住宅，他們的目的就是希望在補償安置中得到更多的優(yōu)惠，當愿望不能滿足時，就有人與拆遷人打持久戰(zhàn)拖延時間，討價還價迫使拆遷人做出讓步，這些因素的存在，均使拆遷補償難以平衡。

2存在問題的原因

2.1.保護耕地意識不強

一些基層領導干部認為,要發(fā)展經(jīng)濟必須多上新項目,而上新項目必須大量占用耕地,在資金短缺、財力不足,科技水平落后情況下,土地幾乎成了各地擴大投入,增加產(chǎn)出的唯一選擇。于是形成了很多開發(fā)區(qū)“開”而不 “發(fā)”“,圈”而不用的情況。在一些地方,考核干部政績的評價指標體系存在偏差,指標層層下壓。加之地方各級行政長官任期的短期化,助長了干部在任期內(nèi)急于出“政績”的短期行為,不顧客觀經(jīng)濟規(guī)律、不顧實際情況,置長遠利益不顧,置廣大人民群眾的根本利益不顧。在工業(yè)上大量圈地上項目,在城建上大量拆民房建廣場。只要自己“政績”顯赫,而不管群眾的承受能力。

2.2拆遷程序不規(guī)范

目前拆遷中出現(xiàn)的各種現(xiàn)象,很大程度上應歸咎于拆遷程序不規(guī)范。有的地方政府集法規(guī)制定者、參與者、裁判員、運動員于一身,使農(nóng)民的公平受償權利至少從程序上得不到保障。在農(nóng)房拆遷補償標準制定方面,本無制定補償權力的基層政府及有關部門,以行政文件、通知或決定來制定適用標準,以此處理農(nóng)民私有財產(chǎn)的現(xiàn)象時有存在。農(nóng)房拆遷管理工作除政府外沒有具體職能部門管,碰到拆遷出現(xiàn)糾紛時沒有一個權威的部門出來處理、裁定,多數(shù)情況是由拆遷入和被拆遷人二者討價還價、相互讓步,從而造成政策處理的不連續(xù)性、不平衡性。同時拆遷過程透明度不高,沒有給予拆遷戶知情權,造成拆遷戶顧慮較大.2.3.各方利益的驅(qū)使

征地拆遷主要涉及到政府、用地單位、村集體和被拆遷人之間的利益調(diào)整關系。一是政府及拆遷人考慮的是拆遷成本最小化,時間的最短化及政績的最大化。許多地方通行的做法是政府直接規(guī)定拆遷的補償方式和標準。一些地方出臺的拆遷標準多年不變,對被拆遷人的合法權益保護不夠。二是相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村社的基層干部既要考慮應付上級工作的壓力,又不能得罪朝夕相處的村民,只得在上下之間周旋、游說,尋求平衡。三是拆遷戶農(nóng)民作為最典型經(jīng)濟人,出于保護家庭財產(chǎn)目的,絞盡腦汁,通過各種努力爭取家庭利益最大化。正是各方各自利益的驅(qū)使,才會出現(xiàn)補償不到位,安置不及時,拆遷難進展,拆遷時的糾紛時有發(fā)生,矛盾不斷激化現(xiàn)象。拆遷問題的解決對策研究

農(nóng)房拆遷問題能否解決好,關系到加快城鎮(zhèn)化建設的進程,關系到新農(nóng)村建設目標的實現(xiàn),關系到人民群眾的根本利益的維護,影響深遠。

3.1確立科學發(fā)展觀,切實維護人民群眾合法權益

在農(nóng)房拆遷工作中,各級政府要確立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀,堅持以人為本,以人民利益為根本出發(fā)點, 樹立“善待人民群眾”的觀念,做到權為民所用,情為民所系,利為民所謀,切實維護人民群眾的合法權益。要樹立正確的政績觀,依法自覺保護耕地,克服政績行為短期化。我們要進一步增強政治意識、大局意識、責任意識、群眾意識,認真處理好建設發(fā)展和保護群眾利益之間的關系,及時化解農(nóng)房拆遷中的各種矛盾,把工作做細,把好事辦好,確保社

會的穩(wěn)定和人民群眾的根本利益。

3.2.盡快制定法律法規(guī),確保農(nóng)房拆遷工作有法可依

農(nóng)房拆遷相關法律缺失,政策供給又落伍是造成農(nóng)房拆遷矛盾突出的重要根源。目前所見的行政法規(guī)、規(guī)章的適用范圍均是國有土地上的城市房屋拆遷補償規(guī)定,而對集體土地上房屋的拆遷補償尚無規(guī)定,致使農(nóng)村集體房屋拆遷在現(xiàn)實中遇到許多難以解決的問題。因此,規(guī)范征收土地行為,保護當事人合法權益,盡快制定一部關于集體土地上房屋拆遷補償安置法律十分必要。我們要根據(jù)憲法的原則精神,對涉及農(nóng)房拆遷的一些具體政策和實際問題進行分析和研究,把成熟的經(jīng)驗和做法,用立法的形式固定下來,制定出合乎民意的法律法規(guī),規(guī)范農(nóng)房拆遷行為,名稱可以是《農(nóng)村房屋拆遷補償安置法》,或者至少可盡快出臺一個《農(nóng)村房屋拆遷管理條例》。

3.3 深入宣傳政策，規(guī)范拆遷行為

實踐證明，只要及時做好政策宣傳工作，就能得到廣大群眾的理解和支持，許多矛盾都可以得到預防和解決。一是應及時向被拆遷人宣傳相關法律法規(guī)及政策，告知他們享有的權利及如何維護自己的合法權益不受損害。同時，告知他們應盡的義務，引導農(nóng)民依法辦事，重德為人，服從國家建設需要，配合拆遷，是拆遷工作順利進行。二是要建立透明的拆遷工作制度。怎樣拆遷、如何安置補償和依據(jù)的相關法律法規(guī)政策都應該向被拆遷戶公示，主動接受公眾監(jiān)督，給被拆遷人一個平等的權利。三是完善拆遷程序，規(guī)范拆遷具體操作行為。在拆遷安置具體操作中要堅持公開、公正、公平原則，以公開促公正，以公正保穩(wěn)定，做到合情、合理、合法，使拆遷工程成為政府和被拆遷人的共贏工程。

3.4 政府的職責履行

政府掌握著創(chuàng)新必不可少的制度資源，在制度創(chuàng)新中具有強制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、效率優(yōu)勢。當今城市化中存在的諸如農(nóng)地產(chǎn)權制度、土地征用制度、社會保障制度、基層組織制度等難題，只能由握有界定產(chǎn)權、配置資源以及獨具宏觀調(diào)控職能的政府當主角才能從根本上解決。首先，政府要建立公正、公開的資源性資產(chǎn)配置的新機制，推行征地拆遷的制度改革，建立配套、完善的司法救濟途徑，切實保障和維護被拆遷人的利益。其次，要規(guī)范拆遷管理行為，做到拆遷人執(zhí)證上崗，增加工作透明度，避免出現(xiàn)拆遷標準不一的現(xiàn)象。最后，解決征地拆遷問題不能單打一，不能就事論事，必須綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧。

3.5 健全拆遷補償安置機制,完善失地農(nóng)民的社會保障體系

要為失地、失房、失業(yè)的農(nóng)民構筑一個合法權益的社會保障體系,要防止“因拆遷致貧”,對弱勢群眾給予各方幫助、扶持。一是建立完善對失地農(nóng)民重新就業(yè)培訓的機制。失地農(nóng)民普遍認為失業(yè)是他們面臨的最大問題。我們要根據(jù)農(nóng)民的實際能力和市場的需求情況,轉變他們的思想觀念,提高他們的勞動技能。二是建立完善失地農(nóng)民基本生活保障制度。它包括最低生活保障機制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠機制、養(yǎng)老醫(yī)療保險機制和資金籌措管理機制等。在這方面,嘉興市和蘇州市的探索實踐是比較成功的,對其他地方具有參考價值。三是建立完善失地農(nóng)民的司法救濟機制。要疏通失地農(nóng)民的司法救濟途徑,減少人為因素對資源配置的干預和不合理控制,防止和糾正拆遷中的不公正現(xiàn)象,遏制權力進入市場,以健全的司法制度,形成對農(nóng)民利益保護的最后一道防線,切實保障和維護農(nóng)民的合法利益。

第二篇：農(nóng)村拆遷問題

農(nóng)村房屋拆遷問題的法律思考 http://211.99.130.92/ItemView/query/141/20286/11004277.shtml

近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程不斷加快，大批的農(nóng)民私有房屋被夷為平地，拆遷量連年上升，農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的矛盾日趨尖銳，對抗性越來越強，農(nóng)民反拆遷的上訪有增無減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時有發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷問題已嚴重危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為社會各界關注的熱點。從深層次進行剖析，有其制度性的根源，主要存在四個方面的問題：

第一，法律規(guī)范移位。拆遷是公法行為，屬于對公民重大財產(chǎn)權的征收，涉及對民事基本權利及財產(chǎn)權利的調(diào)整。從法理上說，拆遷房屋應由憲法等相關的上位法作出規(guī)定，并符合嚴格的法定條件。今年全國人大十屆二次會議通過的憲法修正案第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！边@一條的修改，為農(nóng)村房屋拆遷提供了憲法依據(jù)。也就是說，征地權的行使只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果這種從農(nóng)村土地向城市土地的轉換并不具有公共利益性質(zhì)，如征地目的是修建高爾夫球場、開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，政府就不應該啟動征地權。由于我國現(xiàn)行法律沒有對“公益”和“經(jīng)營性”作出明確界定，用地性質(zhì)的判別完全由政府隨意確定。事實上現(xiàn)在不論何種投資主體搞建設，都是以公共利益為由進行征地拆遷。上位法缺乏對下位法和地方政府行為的必要約束，公權力濫用越來越離譜，致使許多地方掛公益“羊頭”賣商業(yè)“狗肉”以規(guī)避法律，個別地方甚至已經(jīng)發(fā)展到索性取下“羊頭”公然無視憲法的地步！迄今為止，我國沒有一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律，僅有國務院頒布的專門針對城市居民房屋拆遷的行政法規(guī)——《城市房屋拆遷條例》。長期以來，大量的農(nóng)村房屋拆遷處于無法可依的狀態(tài)，對農(nóng)民房屋的私有財產(chǎn)權，一直采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨立的房屋概念，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補償事宜時，主要參照國有土地的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照的資格都沒有，農(nóng)民公平受償權利在法律上就受到了不當?shù)南拗?，把本該由上位法保護的農(nóng)民的合法財產(chǎn)權，移位于下位法，由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財產(chǎn)。這種法律的移位，不能不說是我國法律的一大缺憾。

第二，農(nóng)村土地所有權缺位。目前，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權不清，是農(nóng)村房屋拆遷農(nóng)民權益得不到有效保護的深層次原因。

我國現(xiàn)行《憲法》第十條中規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！鞭r(nóng)民集體所有實質(zhì)上是一種所有權主體缺位的所有制。農(nóng)村集體土地所有權的代表究竟是誰，集體所有到底又歸誰所有？立法和實踐中都不甚明確，理論與現(xiàn)實是兩張皮。土地管理法第８條進一步確定了鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體為農(nóng)村土地集體所有權的代表，其實不然。首先，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織事實上不存在。政社合一的體制廢除后，不論是在法律規(guī)定中還是事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機構作為農(nóng)村土地所有權的代表，法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實際上是無人所有。鄉(xiāng)政府作為一級國家行政機關，在法律上不可能成為集體土地的所有者。由于存在著鄉(xiāng)集體土地無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成了國有土地。其次，村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權的代表。根據(jù)村民委員會組織法（試行）第２條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織”。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。再次，村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權的代表。因為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，村小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟組織的成員，不是一級集

體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。

實際操作中，農(nóng)民憑借擁有的土地承包權、使用權和宅基地是無法獲得平等的談判地位的，無法在承包權或使用權讓渡過程中獲得土地增值的最佳收益，而村集體經(jīng)濟組織或村民小組等憑借法律確認的農(nóng)民集體土地所有權，實質(zhì)上在代替農(nóng)民行使著補償安置費、勞力安置費的測算、支配和使用權，這就難以避免損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生。

第三，政府角色錯位。農(nóng)村房屋拆遷，政府已經(jīng)不單純是管理者，它的權力已經(jīng)延伸到對公共資源的商業(yè)運作。從法理上講，政府征用的土地用于商業(yè)性目的，不應動用政府行政征用權。政府沒有理由為了私人的利益出面去征用另一部分私人的財產(chǎn)。如果政府以強權將低價征用來的土地，高價出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價使用，實際上政府已經(jīng)充當了合伙人的角色。

在農(nóng)村房屋拆遷的實際操作過程中，政府的角色錯位還表現(xiàn)在以下四個方面：一是層層轉授行政權，使農(nóng)民房屋拆遷補償?shù)貌坏奖Ｕ?。根?jù)立法法的規(guī)定，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力，被授權機關不得將該項權力轉授給其他行政機關。土地管理法等有關法律規(guī)定，對農(nóng)地征用后補償辦法由國務院規(guī)定，國務院授權給省級政府作出相應的實施細則，省級政府又授權給市、縣級政府，把本應由上級政府行使的權力層層下放，本無權制定補償標準的基層政府及有關部門，可以行政文件、命令、通知任意處分農(nóng)民的財產(chǎn)。轉授權力的結果導致地方政府各自為政，拆遷補償標準高低無據(jù)，拆遷補償工作失范。二是行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民的公平受償權利受到不當限制。在農(nóng)村房屋拆遷過程中，農(nóng)民是房屋所有權的主體，拆遷補償協(xié)議應由農(nóng)民與拆遷方簽訂，村組非經(jīng)農(nóng)民授權不能代理。由于缺乏法律對征用補償法律關系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，“打包”順代處分了農(nóng)民的房產(chǎn)、樹木、青苗等私產(chǎn)，非法剝奪了農(nóng)民的私產(chǎn)所有權主體地位。三是行政機關不當干預，非法剝奪了農(nóng)民的訴訟權。依據(jù)現(xiàn)行訴訟程序法精神，被拆遷方與拆遷方就拆遷補償有關問題達不成協(xié)議，對行政裁決又不服，可以向人民法院起訴。有的地方卻由黨委、政府聯(lián)合發(fā)文：要求黨員、干部、人大代表在拆遷補償標準問題上，不得有任何異議。如果拆遷時，農(nóng)民連基本的訴訟權都有沒有，就無法保障農(nóng)民作為房屋產(chǎn)權人的合法權益。四是行政權力過大，行政強制拆遷違法。按照憲法和《立法法》的有關規(guī)定，政府無權制定強制拆遷的行政法規(guī)和規(guī)章，更不能借助國家強制力去行營利之目的。第四，補償不到位。在農(nóng)村房屋拆遷實際操作中，普遍采用的三種補償辦法均有明顯瑕疵。一是“參照法”：即參照城市房屋拆遷進行補償。由于房屋所立足的土地性質(zhì)不同，房屋建造成本的形成機制也不同，再加上中國城鄉(xiāng)二元結構所存在的工農(nóng)身份上的差異產(chǎn)生的福利不同，作為農(nóng)民的集體土地房屋拆遷參照城市房屋拆遷來補償是不妥當，也是不合理的。二是“征地法”：即先將土地變性質(zhì)，再行補償。采用先征地后補償，依國有土地房屋拆遷補償，當然是方便了。但現(xiàn)實是，往往發(fā)生在集體土地上的房屋拆遷不具備征地的前提條件。換句話說，這里的房屋拆遷只是也僅僅是集體土地上的行為，不涉及征地問題，拆遷又該如何進行？三是“協(xié)商法”：即由拆遷主體和被拆遷主體相互商量決定補償。這種當事人之間“私了”的辦法，由于缺乏法律法規(guī)依據(jù)，很容易埋下矛盾的種子，一旦成訟，兩敗俱傷，后患無窮。同時，由于被拆遷方農(nóng)民了解情況相對較少而處于弱勢，易出現(xiàn)不合理的傷農(nóng)補償結果。

如何有效地保護農(nóng)民合法的財產(chǎn)權，規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為，這不僅是一個法學理論問題，而且是實際工作中迫切需要解決的社會問題。為此，筆者建議：

（一）確立科學的發(fā)展觀，切實維護農(nóng)民群眾合法權益。在農(nóng)村房屋拆遷工作中，各級政府要確立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀，堅持以人為本，以人民利益為根本出發(fā)點，樹立“善待人民群眾”的觀念，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，切實維護人民群眾的合法權益。要充分考慮被拆遷的農(nóng)民群眾的可承受能力，及時化解農(nóng)村房屋拆遷中各種

矛盾，確保農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

（二）完善現(xiàn)行法律，規(guī)范拆遷行為。在憲法修正案已通過的前提下，為防止農(nóng)村征地和拆遷工作中的政出多門、政策前后矛盾、補償標準混亂等現(xiàn)象的出現(xiàn)，應當順應社會發(fā)展客觀規(guī)律，盡快對有關拆遷的法律法規(guī)進行一次全面的審查，按照憲法和基本法律的要求，對于涉及農(nóng)村房屋拆遷的一些具體問題進行分析和研究，該修改的修改，該廢止的廢止，把成熟的經(jīng)驗和做法，上升為國家意志，用立法的形式固定下來，制定出合乎民意的新規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村征地和拆遷行為。

（三）規(guī)范征地拆遷主體，正確界定公共利益的性質(zhì)。在拆遷工作中，由于地塊的用途不同，政府所起的作用也應有所區(qū)別。征地拆遷權作為國家的強制性權力，只能由政府行使，并嚴格用于公共利益的需要，經(jīng)營性項目用地不能啟動國家的權力。房屋拆遷立法應將出于商業(yè)目的與出于社會公益目的的拆遷區(qū)別開來。

（四）規(guī)范政府行為，建設法治和服務型政府。要強化各級政府的法治理念，規(guī)范抽象行政行為和具體行政行為，提高依法行政的水平；要構筑失地、失房、失業(yè)農(nóng)民的社會保障體系，防止“因拆致貧”。借鑒深圳、廣州、佛山等地的經(jīng)驗，建立起以土地經(jīng)營權為中心的股份合作制，以土地入股的方式，將農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權價值化，賦予農(nóng)民永久性的集體資產(chǎn)股權和分紅權利，使農(nóng)民變成“股民”，建立“以土地換社保”的新機制，建立有效的農(nóng)民社會保障安全網(wǎng)絡。要抑制房價的過快增長，加快中低價商品房的建設，適當提高拆遷補償標準，讓失房群眾買得起房。對拆遷農(nóng)民中買不起房的特殊困難群體，實行“廉租屋”制度。要堅決杜絕征地、拆遷工作中的不文明行為，把文明執(zhí)法和依法行政統(tǒng)一起來，切實履行好政府的公共服務職能。

（五）完善拆遷程序，加強監(jiān)督管理。要建立農(nóng)村征地拆遷的協(xié)商機制和司法裁決機制，把征地拆遷過程納入規(guī)范化、法制化的軌道。要堅持“兩公告一登記”制度，提高征地補償安置工作透明度，使被征地農(nóng)民有知情權、參與權和監(jiān)督權。要實行村務公開，對征地拆遷補償安置費的收支、使用情況有農(nóng)民進行監(jiān)督，嚴格征地拆遷補償安置費的結轉、收支管理程序。要建立公開、公平、公正的資源性資產(chǎn)配置的新機制，適應我國社會主義市場經(jīng)濟體制要求，推行征地拆遷制度改革，拓寬被征地拆遷農(nóng)民的安置途徑，把征地拆遷補償安置落到實處。要建立配套的、完善的司法救濟途徑，減少人為因素對資源配置的干預和不合理控制，防止和糾正拆遷中發(fā)生的不公正現(xiàn)象，遏制權力進入市場，以健全的司法制度，形成對農(nóng)民利益保護的最后一道防線，切實保障和維護農(nóng)民利益。

淺談農(nóng)村房屋拆遷問題與對策(3)

來源： 教育觀察雜志 作者：

一是貨幣補償方式，貨幣安置補償是市場經(jīng)濟條件下房屋拆遷一種新的安置方式，通過貨幣支付形式把被拆遷房屋戶的安置房屋推向市場。補償費用除了包括房屋及其附屬物補償費，土地使用權外，還應包括一定的精神損害賠償金。經(jīng)濟學者茅以軾認為必須提高現(xiàn)行的補償標準，他建議應在市場價格的基礎上再加10%比較合適。④貨幣安置補償標準要以原地搬遷實物安置標準作為測算的主要依據(jù)。從價格上給房屋使用人一次性購房款額應達到本地段安置房的成本價比為合理。

對被拆遷房屋所有人，拆遷人一般應按房屋的安置價格結合成新評估作價補償，因此拆除自有自用的私有房屋，拆遷人按上述除一次性貨幣購房款外還應給一筆拆除房屋補償費。同時對被拆遷房屋戶的這種一次性貨幣補償?shù)摹百I斷”方式，要建立相關的養(yǎng)老保險和醫(yī)療體制，保障農(nóng)民拆遷戶應享有的權利?，F(xiàn)在白沙村中村民很多是搞副業(yè)養(yǎng)豬，養(yǎng)雞等等，因此建設了很多設施和建筑，在補償時應對此部分建筑給予相應的補償，同時，由于村民房屋拆遷只是得到一次性的貨幣補償，而沒有生活保障，因此，當?shù)卣畱鶕?jù)情況建立起符合村民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療體制，使村民能夠得到基本的生活保障。

二是在住房安置時，要堅持讓利于民，最大限度地考慮被拆遷人的利益。一方面要堅持“以人為本”的原則，想方設法確保被拆遷戶拆遷安置后的實際生活水平有所提高，要注意照顧村中不同需求對象對住房置換面積的多樣性需求。農(nóng)村房屋拆遷需要取消以戶籍及有關條件要求為硬性標準的規(guī)定。要根據(jù)具體面積和人數(shù)來安排，在安置標準上可以這樣：(1)一至二人戶，原面積不足40平方米，安置面積為40平方米;原面積在40至80平方米，按原面積安置;原面積超過80平方米的，安置面積為80平方米。(2)三人戶，原面積不足50平方米的，安置面積為50平方米;原面積在50至110平方米，按原面積安置;原面積為超過110平方米的，按原面積安置110平方米。

(3)四人以上戶，原人均面積不足15平方米的，人均建筑面積15平方米安置;原人均建筑面積在15至35平方米的，按原面積安置;原人均建筑面積在35平方米以上的，按人均面積35平方米安置。被拆遷人在同一拆遷范圍內(nèi)有多處合法住房的，應合并計算其原住宅房的建筑面積，這樣就可以很好地照顧到不同家庭的情況。例如，對單身老人或老齡夫婦群體來說，原有面積大都在100平方米左右，還給他原有住房面積，置換成兩套住房，一套自己使用，一套出租流轉，可以輔助解決養(yǎng)老生計。他們雖然享受醫(yī)療和養(yǎng)老保險，但已經(jīng)完全失去社會工作能力。實踐證明，以這種的置換方式，能夠有效化解相當一部分農(nóng)村老人的生計困難。再比如，對身邊有婚齡子女同居的農(nóng)民，也應考慮到他們子女的婚嫁住房需要，適當調(diào)整和加大置換面積。還有，為了保障農(nóng)村獨生子女國策的長效實施，住房置換也應體現(xiàn)某種優(yōu)惠等等。

另一方面對村中那些生活有特殊困難的被拆遷戶要采取一些特殊的優(yōu)惠政策，使他們親身感受到黨的政策的溫暖，千萬不要動不動用法律法規(guī)嚇唬人，要以一個平常心進行換位思考。在建立被拆遷房屋農(nóng)民基本生活保障制度的同時，規(guī)定對被拆遷房屋農(nóng)民中的特殊困難群體，包括以往歷次征地已安置和保養(yǎng)的人員，凡符合要求和最低生活保障條件的，允許其按照有關規(guī)定申辦和享受最低生活保障。同時可設立住房保障線，對被拆遷的特殊困難戶給予照顧，規(guī)定被拆遷農(nóng)民獲得的貨幣補償款金額低于本市當年最小戶型的經(jīng)濟適用房總價，拆遷人應當將其拆遷補償款補足到這一標準，保證每一戶被拆遷農(nóng)民至少都能得到一套最小戶型的經(jīng)濟適用住房。

三是對于土地征用拆遷房屋的補償，可以采用“分年補貼”建立“以土地換社?！钡男聶C制，建立起以土地經(jīng)營權為中心的股份合作制，讓農(nóng)民拆遷戶以土地入股的方式，使農(nóng)民成為集體資產(chǎn)或股份有限公司的一個股民，賦予了農(nóng)民長久擁有集體資產(chǎn)股權和分紅權利，而不至于有些農(nóng)民用完補償費，使日后的生活失去了經(jīng)濟來源，成為“貧民”。這種“分年補貼”的長久保障方式，有效地保障了農(nóng)民生活。總之，農(nóng)村房屋拆遷補償應遵循公平的原則，公平地補償符合市場經(jīng)濟的要求，有利于社會的安定。

(三)在政府行為上，要做到如下幾個方面

一是政府必須從商業(yè)性的拆遷活動中完全退出，要轉變觀念，改變直接進行房屋拆遷或者代替拆遷人進行房屋拆遷的錯誤作法。政府專心扮演裁判員的角色，切實轉變職能，依法行政。拆遷管理部門要與拆遷單位、拆遷評估機構分離，確保拆遷管理部門獨立、公正地履行行政管理職責。即使是農(nóng)村基礎設施、農(nóng)村公益事業(yè)建設項目，也應當成立項目法人或委托具有獨立法人資格的企業(yè)去承擔，主管部門決不能直接充當拆遷人或者接受委托拆遷?？傊?，村中房屋拆遷時，本地政府都要以正規(guī)程序來進行，有相應部門管理。

二是對于大旺本地政府轉授權行政方面，要嚴格根據(jù)立法法的規(guī)定，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力，被授權機關不得將該項權力轉授給其他行政機關。按照《立法法》第八條規(guī)定，涉及對民事基本權利及財產(chǎn)權利的調(diào)整只能由基本法律調(diào)整?！稇椃ā返诹l規(guī)定，基本法律的制定主體只能為全國人民代表大會。因此，從法理上說，拆遷房屋應由憲法等相關的上位法作出規(guī)定，并符合嚴格的法定條件。把本應由上位法規(guī)范的拆遷事項應該用上位法自行規(guī)定來實施，不能移位于下位法，由地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財產(chǎn)。

三是地方(如白沙村當?shù)卣?得到行政授權行政中，可以建立起法治化的利益表達機制，把農(nóng)民的利益表達行為納入法治化軌道，提高部分執(zhí)法人員的素質(zhì)，對于上訪的農(nóng)民要耐心積極對待，使農(nóng)民的利益能夠得到充分的表達，又能使政府行為受到嚴格規(guī)范。

在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，尤其是在我國農(nóng)村占比例較大的中國，完善農(nóng)村房屋拆遷工作，保護被拆遷人的利益，是十分重要的，需要政府，社會，人人的共同努力。

第三篇：對于浙江城市房屋拆遷問題的經(jīng)濟學思考

對于浙江城市房屋拆遷問題的經(jīng)濟學思考

摘要：城市房屋拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地的房屋拆遷，并需要對拆遷人補償、安置的，城市拆遷筆削符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護文物古跡。但現(xiàn)實中，城市房屋拆遷帶來了許多問題，帶來這些問題的根本原因是我國現(xiàn)行的拆遷法律制度和政策存在問題，并且在拆遷中行政權力過多地干預和參與民事行為，有悖于憲政基本原理，拆遷制度運行機制存在嚴重缺陷。對此我們應該利用新制度經(jīng)濟學和法經(jīng)濟學相關理論對其展開分析并提出對策性措施。

關鍵詞 房屋拆遷 現(xiàn)代制度經(jīng)濟學 法經(jīng)濟學 對策

一、引言法經(jīng)濟學基礎及其適用性法經(jīng)濟學，又稱“法和經(jīng)濟學”或“法律的經(jīng)濟學分析”，是用經(jīng)濟學的方法和理論來考察、研究法律和法律制度的形成、結構、過程、效果、效率及未來發(fā)展的學科。而新經(jīng)濟學理論體系擴張了傳統(tǒng)經(jīng)濟學的解釋力，已成為一種能更準確和全面地解釋現(xiàn)實世界的經(jīng)濟學工具。房屋拆遷，對于政府而言，則是政府占用行為，對于被拆遷居民而言，則是房屋財產(chǎn)法律處置的經(jīng)濟行為。房屋拆遷的目的是強制取得財產(chǎn)以實現(xiàn)公共利益，其終極問題是怎樣的資源配置才能使效率最大化，才能使各參與主體都達到最佳效果。對房屋拆遷制度進行法經(jīng)濟學分析旨在運用經(jīng)濟學的原理和原則分析城市房屋拆遷這一法律制度，在假定各主體“最大化行為”的前提下，分析拆遷主體行為的成本效益和相互間的博弈關系，尋求拆遷達到高效率的條件，從而為城市房屋拆遷制度的改革和創(chuàng)新提供依據(jù)。

二、三、浙江城市房屋拆遷的現(xiàn)狀 對房屋拆遷問題的法經(jīng)濟學的框架分析和應用

1成本效益分析

2.均衡分析

3.博弈分析

4.供求分析

四、對房屋拆遷問題的新制度經(jīng)濟學理論分析

1.拆遷的必要性分析

2.土地使用產(chǎn)權的明晰化分析

五、對浙江城市房屋拆遷問題的對策性措施思考

第四篇：淺談農(nóng)村房屋拆遷問題（精選）

中國農(nóng)業(yè)大學現(xiàn)代遠程教育 課程論文（設計）課程名稱：

論文題目：淺談農(nóng)村房屋拆遷問題22鄉(xiāng)村傳播學

學生姓名張建

專業(yè)會計學

層次專升本

批次102

學號w320801102061

學習中心江蘇畜牧獸醫(yī)職業(yè)技術學院

2011年5月

中國農(nóng)業(yè)大學網(wǎng)絡教育學院制

淺談農(nóng)村房屋拆遷問題

摘要：近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程不斷加快，大批的農(nóng)民私有房屋被夷為平地，拆遷量連年上升，農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的矛盾日趨尖銳，對抗性越來越強，農(nóng)民反拆遷的上訪有增無減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時有發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷問題已嚴重危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為社會各界關注的熱點。這一問題的解決應當從征地規(guī)范化、拆遷合理化、補償標準化、安置親情化，堅決杜絕拆遷工作中的不規(guī)范、不文明行為。

關鍵詞：農(nóng)村房屋拆遷規(guī)范化合理化標準化

房屋拆遷關系到群眾的切身利益，如何在城市化進程中既維護公共利益的實現(xiàn)，又能讓個體利益主體得到最大限度的法律保護，這是一個涉及到城市的有序發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要問題?，F(xiàn)就如何做好拆遷工作，談談本人的粗淺看法。

一 做好群眾思想工作是做好征地拆遷工作之關鍵

群眾利益無小事。征地拆遷是關系群眾切身利益的大事。征地拆遷過程說到底是利益分配調(diào)整的過程。因此，在征地拆遷工作中，要得到群眾的理解支持，我們必須時刻站在群眾的立場上去想問題、做工作，對被征地拆遷群眾的所想、所盼、所慮，要做到心中有數(shù)。在實施補償安置工作中，我們既要堅持實事求是原則，又要有靈活性。要堅持用足政策，凡是政策規(guī)定必須補償?shù)模徽鄄豢鄣貓?zhí)行；凡是可補可不補的，要堅決補償；凡是被征地農(nóng)民提出的合理請求，都要最大限度地予以解決。在鐵山港工業(yè)區(qū)的征地搬遷工作中，我們不乏突破現(xiàn)有政策的創(chuàng)新舉措。如：異地搬遷戶人人享有的低保制度、異地搬遷戶漁業(yè)交通補貼制度、搬遷獎勵制度、房屋拆除補助辦法等。對被征地群眾提出的人畜飲水工程、農(nóng)村道路建設等的要求，只要政府有能力解決的都予以優(yōu)先安排。在征地拆遷工作中，工作組遇到的群眾生產(chǎn)生活困難問題，都千方百計予以解決。如為患病群眾送醫(yī)送藥、組織醫(yī)療隊伍進村為群眾檢查治療、籌資捐款資助困難家庭學生上學等等。既解決了被征地農(nóng)民的實際困難，也增進了與群眾的感情，大大加快了征地拆遷工作的順利推進。

二 完善和健全征地制度，實現(xiàn)征地規(guī)范化是當務之急

嚴格征地程序，實行最嚴格的耕地保護制度。這是征地制度改革的重要內(nèi)容，也是保護農(nóng)民權益的重要措施。沒有程序保障，就不會有真正的權利保障。程序的混亂

勢必造成權力的濫用。因此，土地征用和流轉必須制定詳細具體的程序，明確征地方和被征方各自的權利和義務。在征地程序上，要嚴格堅持以下原則：（1）公開性原則。政府征地要頒布征地公告，告知運作程序，保證農(nóng)民有充分的知情權；（2）參與原則。要規(guī)定農(nóng)民參與土地征用過程中的所有程序，確保他們享有參與權和異議權；（3）聽證原則。補償過程中要讓農(nóng)民自由參加聽證。并使農(nóng)民有充分的發(fā)言權；（4）公示原則。從規(guī)劃、征地、建設、補償?shù)绞褂?，采取一條龍公示制度，給農(nóng)民監(jiān)督權；（5）司法救助原則。允許農(nóng)民尋求司法保護，通過司法權制約政府和有關部門不合理的土地征用行為

三 完善拆遷程序，保證其合理化理順征收、補償、拆遷的關系,堅持先補償,再征收,最后拆遷的程序 如前所述,房屋拆遷必須先依法對房屋進行征收,而《拆遷條例》卻授權房屋拆遷管理部門在沒有依法征收的前提下就可給予拆遷許可,且拆遷補償順序顛倒,存在嚴重立法缺陷。立法應明確規(guī)定:按照市場價值給予被拆遷人補償?shù)那疤嵯抡魇諉挝缓蛡€人的房產(chǎn),然后再進入拆遷程，一般程序如下：

(1)申領規(guī)劃用地許可證

(2)編制拆遷計劃和方案

(3)申領拆遷許可證

(4)發(fā)布拆遷公告

(5)簽訂拆遷補償、安置協(xié)議

(6)實施拆遷

其中被拆除房屋的用途和建筑面積，一般以房地產(chǎn)權證、農(nóng)村宅基地使用證或者建房批準文件的記載為準。如記載與實際不符的，除已依法確認的違章建筑外，應以實際面積為準。

特別情況的處理：

(1)征地公告時，被拆遷人已取得建房批準文件且新房已建造完畢的，對新房予以補償，對應當拆除而未拆除的舊房不予補償。征地公告時，被拆遷人已取得建房批準文件但新房尚未建造完畢的，被拆遷人應當立即停止建房，具體補償金額可以參照建房批準文件內(nèi)容補償，也可由拆遷當事人協(xié)商議定;

(2)拆除未超過批準期限的臨時建筑，可以給予適當補償。

(3)違法并應無償拆除的建筑、超過批準期限的臨時建筑，以及征地公告后擅自進行房屋及其附屬物新建、改建、擴建的部分，一般不予補償。

(4)一拆遷范圍內(nèi)，既有國有土地、又有集體土地的，國有土地范圍內(nèi)的拆遷房屋補償安置按城市房屋拆遷管理規(guī)定執(zhí)行;被征集體土地范圍內(nèi)的房屋拆遷補償安置按集體所有土地房屋拆遷補償安置的規(guī)定執(zhí)行，如當?shù)匾?guī)定按城市房屋拆遷規(guī)定執(zhí)行的，從其規(guī)定。完善被拆遷人的程序權利,保護被拆遷人的合法利益

有專家指出:“一個人或一個社會集團的貧困,大體是兩個類型的原因引起的:一個是他們的資源(資本、土地以及教育水準)不足,再一個是他們沒有享有與其他人一樣的平等權利?！币淖儽徊疬w人弱勢的法律地位,應增加被拆遷人作為行政相對人應享有的權利,主要有:請求權;參與權;知情權;正當程序權;對行政主管部門及其工作人員的批評、建議權;對行政主管部門及其工作人員作出的對自己不公正的行政行為的申訴、控告、檢舉權;抵制違法行為權;獲得權利救濟的權利,包括:申請行政復議、提起行政訴訟、申請國家賠償和補償。

3完善拆遷中的正當法律程序,提高聽證制度效力

“不公正勝于無秩序”的法諺使得我們有理由推論,當征收法律程序公開、透明,當利益各方能夠充分參與到征收的各個步驟之中,“釘子戶”出現(xiàn)的概率將減少,由之引發(fā)的社會緊張局面也將逐漸減少。拆遷程序中應逐步完善聽證制度:變事中聽證為事前聽證(前移聽證時間);變?nèi)我饴犠C為必要聽證(提高聽證地位);變形式聽證為實質(zhì)聽證(擴大聽證內(nèi)容)。

四 完善補償程序，以程序界定“合理補償”

首先征地拆遷實質(zhì)是一個利益調(diào)整過程，必須依法進行。要把依法足額補償放在征地拆遷工作的首要位置，在補償標準制定和安置方案的確定上，往法律規(guī)定的最高限額上靠，確保征地拆遷后群眾生活水平不下降，切實維護群眾的合法權益。要按照實事求是、人性化拆遷的原則，依法解決分歧和矛盾，對群眾的利益訴求不堵不避，不拖不壓，對群眾反映的熱點問題，安排專人跟蹤聯(lián)系和協(xié)調(diào)解決。要建立與村民代表座談協(xié)商制定、工作例會制度等快捷的利益表達通道和協(xié)調(diào)解決機

制，真正變“對抗”為“對話”，是拆遷戶所反映的問題能夠在最短時間內(nèi)得到妥善處理。

其次，確定合理補償標準時應遵循下列程序：（1）以公平、充分、合理和及時作為補償?shù)脑瓌t。（2）擴大補償?shù)膶ο螅喊ǚ课菟诘氐膰型恋厥褂脵?、房地產(chǎn)本身，還包括房地產(chǎn)的附屬物，以及該房地產(chǎn)經(jīng)營損失。（3）以市場的標準作為合理補償?shù)囊罁?jù)，等量的財產(chǎn)獲得等量的價格。首選貨幣補償，實物安置其次。（4）市場的價格確定首先是雙方當事人在補償價格上能達成一致，在協(xié)議不能時選擇房屋價格評估機構對房屋價格進行評估。在房屋價格評估時，首先應當保證評估主體的的獨立性和市場化。允許房屋價格評估機構自主進行評估。其次，采用市場化和科學化的估價標準和方法。由房屋價格評估機構綜合考慮各種影響房屋價格的因素并根據(jù)現(xiàn)時的市場價格確定。

參考文獻

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第五篇：農(nóng)村拆遷問題1

近年來，隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程不斷加快，大批的農(nóng)民私有房屋被夷為平地，拆遷量 連年上升，農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的矛盾日趨尖銳，對抗性越來越強，農(nóng)民反拆遷的上訪有增無 減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時有發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷問題已嚴重危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為社會各界關注的熱點。從深層次進行剖析，有其制度性的根源，主要存在四個方面的問 題： 第一，法律規(guī)范移位。拆遷是公法行為，屬于對公民重大財產(chǎn)權的征收，涉及對民事基 本權利及財產(chǎn)權利的調(diào)整。從法理上說，拆遷房屋應由憲法等相關的上位法作出規(guī)定，并符 合嚴格的法定條件。今年全國人大十屆二次會議通過的憲法修正案第十條規(guī)定：“國家為了 公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！边@一條的修 改，為農(nóng)村房屋拆遷提供了憲法依據(jù)。也就是說，征地權的行使只有在符合公共利益的前提 下才是合法的，如果這種從農(nóng)村土地向城市土地的轉換并不具有公共利益性質(zhì)，如征地目的 是修建高爾夫球場、開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，政府就不應該啟動征地權。由于我 國現(xiàn)行法律沒有對“公益”和“經(jīng)營性”作出明確界定，用地性質(zhì)的判別完全由政府隨意確定。事實上現(xiàn)在不論何種投資主體搞建設，都是以公共利益為由進行征地拆遷。上位法缺乏對下 位法和地方政府行為的必要約束，公權力濫用越來越離譜，致使許多地方掛公益“羊頭”賣商 業(yè)“狗肉”以規(guī)避法律，個別地方甚至已經(jīng)發(fā)展到索性取下“羊頭”公然無視憲法的地步！迄今為止，我國沒有一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律，僅有國務院頒布的專門針對城市 居民房屋拆遷的行政法規(guī)——《城市房屋拆遷條例》。長期以來，大量的農(nóng)村房屋拆遷處于 無法可依的狀態(tài)，對農(nóng)民房屋的私有財產(chǎn)權，一直采取忽略或放任態(tài)度，甚至根本就沒有獨 立的房屋概念，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴重混淆了農(nóng)民土地 的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。地方政府在辦理農(nóng)村房屋拆遷補償事宜時，主要參照國 有土地的城市房屋拆遷補償辦法進行，有的甚至連參照的資格都沒有，農(nóng)民公平受償權利在 法律上就受到了不當?shù)南拗?，把本該由上位法保護的農(nóng)民的合法財產(chǎn)權，移位于下位法，由 地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件擅自處分農(nóng)民的財產(chǎn)。這種法律的移位，不能不說 是我國法律的一大缺憾。第二，農(nóng)村土地所有權缺位。目前，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權不清，是農(nóng)村房屋拆遷農(nóng)民權 益得不到有效保護的深層次原因。我國現(xiàn)行

《憲法》第十條中規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國家 所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”農(nóng)民集體所有 實質(zhì)上是一種所有權主體缺位的所有制。農(nóng)村集體土地所有權的代表究竟是誰，集體所有到 底又歸誰所有？立法和實踐中都不甚明確，理論與現(xiàn)實是兩張皮。土地管理法第８條進一步 確定了鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體為農(nóng)村土地集體所有權的代表，其實不 然。首先，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織事實上不存在。政社合一的體制廢除后，不論是在法律規(guī)定 中還是事實上都不存在所謂的鄉(xiāng)農(nóng)民合作社。因而也就找不到一個代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或 機構作為農(nóng)村土地所有權的代表，法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實際上是無人所有。鄉(xiāng)政府 作為一級國家行政機關，在法律上不可能成為集體土地的所有者。由于存在著鄉(xiāng)集體土地無 人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對土地的管理職能與所有權合二為一，集體土地事實上成了國有土 地。其次，村民委員會也不能作為農(nóng)村土地所有權的代表。根據(jù)村民委員會組織法（試行）第２條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務的基層群眾性自治組織”。村民委員會不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體 土地的所有者。再次，村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權的代表。因為在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責 任制后，村小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟組織的成員，不是一級集 體組織，因而它也不能作為集體土地所有權的代表。實際操作中，農(nóng)民憑借擁有的土地承包權、使用權和宅基地是無法獲得平等的談判地位的，

無法在承包權或使用權讓渡過程中獲得土地增值的最佳收益，而村集體經(jīng)濟組織或村民小組 等憑借法律確認的農(nóng)民集體土地所有權，實質(zhì)上在代替農(nóng)民行使著補償安置費、勞力安置費 的測算、支配和使用權，這就難以避免損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象發(fā)生。第三，政府角色錯位。農(nóng)村房屋拆遷，政府已經(jīng)不單純是管理者，它的權力已經(jīng)延 伸到對公共資源的商業(yè)運作。從法理上講，政府征用的土地用于商業(yè)性目的，不應動用政府 行政征用權。政府沒有理由為了私人的利益出面去征用另一部分私人的財產(chǎn)。如果政府以強 權將低價征用來的土地，高價出讓給商家、企業(yè)使用，或者用地人給政府某些好處后低價使 用，實際上政府已經(jīng)充當了合伙人的角色。在農(nóng)村房屋拆遷的實際操作過程中，政府的角色錯位還表現(xiàn)在以下四個方面： 一是層層轉授 行政權
，使農(nóng)民房屋拆遷補償?shù)貌坏奖Ｕ?。根?jù)立法法的規(guī)定，被授權機關應當嚴格按照授 權目的和范圍行使該項權力，被授權機關不得將該項權力轉授給其他行政機關。土地管理法 等有關法律規(guī)定，對農(nóng)地征用后補償辦法由國務院規(guī)定，國務院授權給省級政府作出相應的 實施細則，省級政府又授權給市、縣級政府，把本應由上級政府行使的權力層層下放，本無 權制定補償標準的基層政府及有關部門，可以行政文件、命令、通知任意處分農(nóng)民的財產(chǎn)。轉授權力的結果導致地方政府各自為政，拆遷補償標準高低無據(jù)，拆遷補償工作失范。二是 行政行為缺乏法律邊界，農(nóng)民的公平受償權利受到不當限制。在農(nóng)村房屋拆遷過程中，農(nóng)民 是房屋所有權的主體，拆遷補償協(xié)議應由農(nóng)民與拆遷方簽訂，村組非經(jīng)農(nóng)民授權不能代理。由于缺乏法律對征用補償法律關系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂 《土地征用 協(xié)議書》，“打包”順代處分了農(nóng)民的房產(chǎn)、樹木、青苗等私產(chǎn)，非法剝奪了農(nóng)民的私產(chǎn)所有 權主體地位。三是行政機關不當干預，非法剝奪了農(nóng)民的訴訟權。依據(jù)現(xiàn)行訴訟程序法精神，被拆遷方與拆遷方就拆遷補償有關問題達不成協(xié)議，對行政裁決又不服，可以向人民法院起 訴。有的地方卻由黨委、政府聯(lián)合發(fā)文：要求黨員、干部、人大代表在拆遷補償標準問題上，不得有任何異議。如果拆遷時，農(nóng)民連基本的訴訟權都有沒有，就無法保障農(nóng)民作為房屋產(chǎn) 權人的合法權益。四是行政權力過大，行政強制拆遷違法。按照憲法和《立法法》的有關規(guī) 定，政府無權制定強制拆遷的行政法規(guī)和規(guī)章，更不能借助國家強制力去行營利之目的。第四，補償不到位。在農(nóng)村房屋拆遷實際操作中，普遍采用的三種補償辦法均有明 顯瑕疵。一是“參照法”：即參照城市房屋拆遷進行補償。由于房屋所立足的土地性質(zhì)不同，房屋建造成本的形成機制也不同，再加上中國城鄉(xiāng)二元結構所存在的工農(nóng)身份上的差異產(chǎn)生 的福利不同，作為農(nóng)民的集體土地房屋拆遷參照城市房屋拆遷來補償是不妥當，也是不合理 的。二是“征地法”：即先將土地變性質(zhì)，再行補償。采用先征地后補償，依國有土地房屋拆 遷補償，當然是方便了。但現(xiàn)實是，往往發(fā)生在集體土地上的房屋拆遷不具備征地的前提條 件。換句話說，這里的房屋拆遷只是也僅僅是集體土地上的行為，不涉及征地問題，拆遷又 該如何進行？三是“協(xié)商法”：即由拆遷主體和被拆遷主體相互商量決定補償。這種當事人之 間“私了”的辦法，由于缺乏法律法規(guī)依據(jù)，很容易埋下矛盾的種

子，一旦成訟，兩敗俱傷，后患無窮。同時，由于被拆遷方農(nóng)民了解情況相對較少而處于弱勢，易出現(xiàn)不合理的傷農(nóng)補 償結果。如何有效地保護農(nóng)民合法的財產(chǎn)權，規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為，這不僅是一個法學理論 問題，而且是實際工作中迫切需要解決的社會問題。為此，筆者建議：

（一）確立科學的發(fā)展觀，切實維護農(nóng)民群眾合法權益。在農(nóng)村房屋拆遷工作中，各 級政府要確立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀，堅持以人為本，以人民利益為根本出發(fā)點，樹立“善待人民群眾”的觀念，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，切實維護人民群 眾的合法權益。要充分考慮被拆遷的農(nóng)民群眾的可承受能力，及時化解農(nóng)村房屋拆遷中各種 矛盾，確保農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

（二）完善現(xiàn)行法律，規(guī)范拆遷行為。在憲法修正案已通過的前提下，為防止農(nóng)村征

地和拆遷工作中的政出多門、政策前后矛盾、補償標準混亂等現(xiàn)象的出現(xiàn)，應當順應社會發(fā) 展客觀規(guī)律，盡快對有關拆遷的法律法規(guī)進行一次全面的審查，按照憲法和基本法律的要求，對于涉及農(nóng)村房屋拆遷的一些具體問題進行分析和研究，該修改的修改，該廢止的廢止，把 成熟的經(jīng)驗和做法，上升為國家意志，用立法的形式固定下來，制定出合乎民意的新規(guī)定，規(guī)范農(nóng)村征地和拆遷行為。

（三）規(guī)范征地拆遷主體，正確界定公共利益的性質(zhì)。在拆遷工作中，由于地塊的用 途不同，政府所起的作用也應有所區(qū)別。征地拆遷權作為國家的強制性權力，只能由政府行 使，并嚴格用于公共利益的需要，經(jīng)營性項目用地不能啟動國家的權力。房屋拆遷立法應將 出于商業(yè)目的與出于社會公益目的的拆遷區(qū)別開來。

（四）規(guī)范政府行為，建設法治和服務型政府。要強化各級政府的法治理念，規(guī)范抽 象行政行為和具體行政行為，提高依法行政的水平；要構筑失地、失房、失業(yè)農(nóng)民的社會保 障體系，防止“因拆致貧”。借鑒深圳、廣州、佛山等地的經(jīng)驗，建立起以土地經(jīng)營權為中心 的股份合作制，以土地入股的方式，將農(nóng)民對集體土地的承包經(jīng)營權價值化，賦予農(nóng)民永久 性的集體資產(chǎn)股權和分紅權利，使農(nóng)民變成“股民”，建立“以土地換社保”的新機制，建立有 效的農(nóng)民社會保障安全網(wǎng)絡。要抑制房價的過快增長，加快中低價商品房的建設，適當提高 拆遷補償標準，讓失房群眾買得起房。對拆遷農(nóng)民中買不起房的特殊困難群體，實行“廉租 屋”制度。要堅決杜絕征地、拆遷工作中的不文明行為，把文明執(zhí)法和依法行政統(tǒng)一起來，切實履行好政府的公共服務職能。

（五）完善拆

遷程序，加強監(jiān)督管理。要建立農(nóng)村征地拆遷的協(xié)商機制和司法裁決機 制，把征地拆遷過程納入規(guī)范化、法制化的軌道。要堅持“兩公告一登記”制度，提高征地補 償安置工作透明度，使被征地農(nóng)民有知情權、參與權和監(jiān)督權。要實行村務公開，對征地拆 遷補償安置費的收支、使用情況有農(nóng)民進行監(jiān)督，嚴格征地拆遷補償安置費的結轉、收支管 理程序。要建立公開、公平、公正的資源性資產(chǎn)配置的新機制，適應我國社會主義市場經(jīng)濟 體制要求，推行征地拆遷制度改革，拓寬被征地拆遷農(nóng)民的安置途徑，把征地拆遷補償安置 落到實處。要建立配套的、完善的司法救濟途徑，減少人為因素對資源配置的干預和不合理 控制，防止和糾正拆遷中發(fā)生的不公正現(xiàn)象，遏制權力進入市場，以健全的司法制度，形成 對農(nóng)民利益保護的最后一道防線，切實保障和維護農(nóng)民利益。

淺談農(nóng)村房屋拆遷問題與對策(3)來源： 教育觀察雜志 作者：

一是貨幣補償方式，貨幣安置補償是市場經(jīng)濟條件下房屋拆遷一種新的安置方式，通過貨幣支付形式 把被拆遷房屋戶的安置房屋推向市場。補償費用除了包括房屋及其附屬物補償費，土地使用權外，還應包 括一定的精神損害賠償金。經(jīng)濟學者茅以軾認為必須提高現(xiàn)行的補償標準，他建議應在市場價格的基礎上 再加 10%比較合適。④貨幣安置補償標準要以原地搬遷實物安置標準作為測算的主要依據(jù)。從價格上給房 屋使用人一次性購房款額應達到本地段安置房的成本價比為合理。對被拆遷房屋所有人，拆遷人一般應按房屋的安置價格結合成新評估作價補償，因此拆除自有自用的 私有房屋，拆遷人按上述除一次性貨幣購房款外還應給一筆拆除房屋補償費。同時對被拆遷房屋戶的這種 一次性貨幣補償?shù)摹百I斷”方式，要建立相關的養(yǎng)老保險和醫(yī)療體制，保障農(nóng)民拆遷戶應享有的權利?，F(xiàn)在白 沙村中村民很多是搞副業(yè)養(yǎng)豬，養(yǎng)雞等等，因此建設了很多設施和建筑，在補償時應對此部分建筑給予相 應的補償，同時，由于村民房屋拆遷只是得到一次性的貨幣補償，而沒有生活保障，因此，當?shù)卣畱?據(jù)情況建立起符合村民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療體制，使村民能夠得到基本的生活保障。二是在住房安置時，要堅持讓利于民，最大限度地考慮被拆遷人的利益。一方面要堅持“以人為本”的原 則，想方設法確保被拆遷戶拆遷安置后的實際生活水平有所提高，要注意照顧村中不同需求對象對住房置 換面積的多樣性需求。農(nóng)村房屋拆遷需要取消以戶籍及有關條件要求為硬性標準的規(guī)定。要根據(jù)具體面積 和人數(shù)來安排，在安置