第一篇：我國城市房屋拆遷存在的問題及其治理
我國城市房屋拆遷存在的問題及其治理
文章摘要】城市房屋拆遷制度是我國一項重要的公共政策和法律制度。文章詳細(xì)討論了我城市拆遷制度本文詳細(xì)分析了我國城市房屋動拆遷管理中存在的問題及難點，針對這些問題，作者提出了一定的對策。
【關(guān)鍵詞】房屋拆遷；問題；治理
隨著城市舊城改造步伐的加快，城市拆遷量日益增多。城市拆遷為城市建設(shè)創(chuàng)造了條件，帶動了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，推進了城市功能的進一步完善，改善了居民的居住條件，提升了城市土地的使用價值，因此得到了全社會的廣泛認(rèn)可。
一、我國城市房屋拆遷活動中的存在的問題
1、補償安置的標(biāo)準(zhǔn)不夠完善
由于拆遷時間、區(qū)域的不同，特別是隨著城市建設(shè)，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)和社會各項事業(yè)的發(fā)展需要，地方政府對農(nóng)民建房先后分批進行了控制，造成了農(nóng)民建房的占地面積、建筑面積相差懸殊，同時造成鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村、戶與戶的農(nóng)民得到補償價格、安置房面積相差懸殊，貧富差別越來越大。搭建違章建筑、拖延拆遷時間等情況比較突出。
2、房屋拆遷手續(xù)不健全
在城市房屋拆遷過程中，有一些具備拆遷資質(zhì)的公司，常常把拆遷工程出包或轉(zhuǎn)包給那些沒有拆遷資質(zhì)的拆遷單位進行拆遷；有些單位雖具備拆遷資質(zhì)，但拆遷手續(xù)卻不健全，一邊拆遷，一邊辦理拆遷手續(xù)，有的甚至根本不辦理拆遷手續(xù)就開始拆遷等等，這些都嚴(yán)重?fù)p害了被拆遷人的權(quán)益。
3、住宅擅自改造成的非住宅房屋拆遷補償
安置矛盾突出改革開放以來，政府為多渠道解決勞動就業(yè)問題，允許破門、破窗
開店，一定程度上解決了部分人的就業(yè)問題，緩解了政府的壓力，但遇到拆遷補償安置時卻又產(chǎn)生了新的問題。有的地區(qū)規(guī)定：取得工商營業(yè)執(zhí)照并持續(xù)營業(yè)一年以上的，可以參照非住宅房屋進行評估。于是，個別人鉆政策的空子，在住宅樓內(nèi)開公司、搞經(jīng)營，一旦遇到拆遷就可比同區(qū)位、同結(jié)構(gòu)住宅房屋多獲得些補償，因而引起住戶相互仿效，給拆遷安置工作增加了難度。
4、操作程序不夠規(guī)范
對居民房和單位房拆遷操作程序不夠規(guī)范，未嚴(yán)格按照拆遷管理辦法執(zhí)行。（1）補償協(xié)議簽訂主體不規(guī)范。按規(guī)定，單位房拆遷應(yīng)與具有拆遷資質(zhì)的拆遷公司簽訂補償協(xié)議。而在實際操作中，有的與拆遷公司簽訂，有的與建設(shè)方簽訂。（2）補償協(xié)議簽訂程序不規(guī)范。部分單位房在沒有正式評估報告前就已簽訂補償協(xié)議，正式評估報告是后來補的；（3）補償政策執(zhí)行操作不規(guī)范。在具體實施過程中，各單位掌握補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不一致，有的實施單位為了趕進度任意提高補償標(biāo)準(zhǔn)，影響了城市的拆遷市場。
二、解決我國城市房屋拆遷的治理措施
1、進一步完善房屋拆遷立法
由于我國城市房屋拆遷的相關(guān)法規(guī)尚不夠健全，在法規(guī)中存在一些自相矛盾的現(xiàn)象。如我國《城市房屋拆遷管理條例》第10條與第17 條規(guī)定的相互矛盾，應(yīng)當(dāng)對其進行修改。將《城市房屋拆遷管理條例》第17條內(nèi)容修改，與第10條相銜接，保持一致，避免法規(guī)內(nèi)部的矛盾?？茖W(xué)構(gòu)建城市房屋拆遷法律法規(guī)體系，對拆遷活動的基本原則、合理的拆遷規(guī)模確認(rèn)程序、拆遷人的市場準(zhǔn)入制度、拆遷補償和安置、拆遷糾紛的仲裁制度、對拆遷人的監(jiān)督機制等內(nèi)容做出詳盡的規(guī)定。建立對各方拆遷當(dāng)事人公平、合理的法律法規(guī)體系，保證各方拆遷當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)對等，依法建立公平有序的社會環(huán)境。
2、強化城市拆遷締約中的政府管制行為城市房屋拆遷締約中，拆遷人和被拆遷人之間的締約過程理論上是一個在完全壟斷市場上有限討價還價的雙頭壟斷博弈過程。然而，實踐中該雙頭壟斷市場卻又無法形成，而一般只存在拆遷人一方產(chǎn)品市場上賣方壟斷和拆遷安置補償中要素市場上買方壟斷的“單方雙重壟斷性”，原因在于，除了少數(shù)“釘子戶”外，單個被拆遷人在拆遷締約中常常處于“弱勢” ；還由于集體行動的邏輯，被拆遷人聯(lián)盟的不穩(wěn)定。拆遷人的這種單方雙重壟斷行為，必然導(dǎo)致拆遷締約成本的加大、社會福利的損失以及資源配置的無效率。為此，政府有必要對城市拆遷契約條款加以管制。
3、健全拆遷補償制度
(1)確立土地使用權(quán)補償制度。在城市房屋拆遷中，房屋及附屬物所占用土地使用權(quán)的補償是一個非常重要的問題，在許多情況下已超過了房屋所有權(quán)補償本身。
(2)完善城市房屋拆遷補償制度。確定房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)明確規(guī)定按照房地產(chǎn)市場價格評估確定的價格給予補償，充分體現(xiàn)公平合理原則。
(3)確定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是動態(tài)的，應(yīng)隨市場的變化及時調(diào)整，根據(jù)被拆遷房屋的土地區(qū)位、用途、建筑等因素，按照拆遷當(dāng)時的市場正常交易價格評估。
4、不斷完善拆遷政策和辦法，規(guī)范拆遷操作行為作為政府拆遷主管部門，一方面要全面了解和掌握全市的拆遷形勢，正視存在的問題，積極做宣傳解釋工作，對一些帶有普遍性的明顯與市場不相符的政策、辦法及時進行研究，會同評估機構(gòu)主管部門制定補充規(guī)定，盡量使目前的拆遷政策與市場接軌。另一方面，拆
遷主管部門要加大對各拆遷實施單位的檢查和監(jiān)督，規(guī)范各拆遷實施單位的行為，對部分拆遷實施單位自定拆遷標(biāo)準(zhǔn)與政策，影響全市拆遷市場的行為要堅決予以糾正，確保全市拆遷政策完整和統(tǒng)一。
5、完善城市房屋拆遷估價方法一般情況下，對住宅房屋的評估主要采用市場比較法；對非住宅的評估，首選市場比較法，結(jié)合成本法與收益法，按照其性質(zhì)與用途分類后，進行市場化評估。對于采用“基準(zhǔn)價格＋修正”方法的地區(qū)，應(yīng)從三方面加以完善，一是房屋拆遷補償基準(zhǔn)價格的制定，要依據(jù)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場實際情況，真正體現(xiàn)出房屋的區(qū)位、用途、結(jié)構(gòu)、樓層、朝向和建筑面積等因素；二是基準(zhǔn)價格的制定要公開、透明，建議采取包括房地產(chǎn)開發(fā)商、普通居民和土地、房屋等部門專業(yè)人員在內(nèi)的聽證會方式；三是基準(zhǔn)價格要定期修訂，房價變化較快的地區(qū)可半年修訂一次，一般地區(qū)應(yīng)每年修訂一次。
【參考文獻】
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第二篇：我國城市房屋拆遷存在問題研究(開題報告)
畢 業(yè) 論 文 開 題 報 告
學(xué)生姓名: 論文題目：我國城市房屋拆遷存在問題研究 專 業(yè)： 班 級： 指導(dǎo)教師：
2011年4月12日
一、論文題目：
《我國城市房屋拆遷存在問題研究》
二、論文選題的目的與意義
1、目的：我國始于20世紀(jì)90年代的大規(guī)模城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，近年來，為適應(yīng)國家經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展的需要，各地加大了房屋拆遷管理工作的力度。根據(jù)相關(guān)資料顯示，“九五” 期間，全國城鎮(zhèn)累計拆除房屋約3.3億平方米，比“八五”期間增長了近一倍。北京市“九五”期間拆除房屋總量415萬平方米，拆遷戶近14萬戶，被拆遷人數(shù)近50萬人。大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環(huán)境，在加快了舊城改造步伐的同時也保證了城市總體建設(shè)的順利進行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發(fā)矛盾、引起沖突的領(lǐng)域之一。而本應(yīng)體現(xiàn)政府關(guān)愛、能夠輕易贏得群眾擁戴的“民心工程”，近年來在大多數(shù)地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強制執(zhí)行的“擾民工程”。
根據(jù)建設(shè)部的相關(guān)統(tǒng)計，2002年1—8月共受理群眾來信4820件次，其中涉及拆遷問題的占28%；群眾上訪1720批次，其中反映拆遷問題的占70%，在集體上訪的123批次中拆遷問題占83.7%；國家信訪局近年來接到的關(guān)于拆遷問題的信件也逐年遞增，截至2003年8月底，當(dāng)年該局收到拆遷投訴信件11641封，比2002年同期上升50%；上訪人數(shù)5360人次，同比增長47%。一件件因拆遷而起的**更讓人怵目驚心。而在近幾年，由于我國城市化進程的不斷加快，城區(qū)改造正在以難以想象的速度蔓延，政府、開發(fā)商、被拆遷人三方為了各自的利益都在不停地角逐，而隨之而來的便是越來越多的矛盾。從而使房屋拆遷糾紛問題以及解決方法成為受到民眾及政府高度關(guān)注且亟待妥善解決的重大和復(fù)雜的問題。
而為了更好的建設(shè)我們的國家，建設(shè)我們的家鄉(xiāng)，我們就必須對城市房屋拆遷問題有一個細(xì)致、理性的了解，并在理解的基礎(chǔ)之上研究出妥善的解決方案，促進我國政治、經(jīng)濟建設(shè)平穩(wěn)健康的發(fā)展。
2、意義：房屋和土地是城鄉(xiāng)居民的生存之本，土地的地上附著物凝結(jié)了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產(chǎn)的基本物質(zhì)條件，這類糾紛一旦無法妥善處理就易激化國家與民事行為個體之間的矛盾，而政府公權(quán)力與私權(quán)利的交鋒往往會產(chǎn)生兩敗俱傷的結(jié)局，進而影響到社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的速度。
而如果能夠妥善的處理這一類問題，不僅對于被拆遷人來說是值得慶幸的事情，對政府以及開發(fā)商來說也是一個提升公信力以及自身信譽的好事，可謂是一箭三雕。
三、論文寫作的主要路線和方法
1、主要路線：本文在大量搜集我國城市房屋拆遷問題資料的基礎(chǔ)之上，通過對所搜集的資料進行整理和分析，聯(lián)系相關(guān)理論基礎(chǔ)以及結(jié)合我國的現(xiàn)實情況，對我國城市房屋拆遷問題進行一個詳盡的闡述，并著重分析其原因和危害。同時，通過查閱目前政府已經(jīng)出臺的政策并分析其實施的效果對該問題進行研究和分析，最后就是借鑒國外、香港、臺灣等地區(qū)解決城市房屋拆遷問題的方法對我國內(nèi)地現(xiàn)有的解決辦法進行增補，并對未來做出展望。
2、方法：本文的基本研究方法是比較分析法、統(tǒng)計分析法以及實證分析法，以基本理論為基礎(chǔ)，以具體的事實和數(shù)據(jù)為依據(jù)，采用理論和實踐相結(jié)合的方法，對我國城市房屋拆遷問題進行研究。
四、論文基本結(jié)構(gòu)： 摘要
ABSTRACT
一、緒論：
（一）研究我國城市房屋拆遷存在問題的目的
（二）研究我國城市房屋拆遷存在問題的意義
二、城市房屋拆遷的概述
（一）城市房屋的含義
1、房屋定義及房屋分類
2、城市房屋
（二）城市房屋拆遷的含義
1、拆遷
2、城市房屋拆遷
三、我國城市房屋拆遷的發(fā)展現(xiàn)狀
（一）我國城市房屋拆遷的發(fā)展歷史
（二）我國城市房屋拆遷的現(xiàn)狀
1、現(xiàn)行的法律條例
2、目前的拆遷狀況
四、我國城市房屋拆遷存在問題及危害：
（一）我國城市房屋拆遷問題歸納
1、政府方面
2、開發(fā)商方面
3、被拆遷人方面
4、拆遷評估機構(gòu)方面
（二）危害分析
1、對政府的危害
2、對拆遷人的危害
3、對被拆遷人的危害
4、對拆遷評估機構(gòu)的危害
五、國外、中國香港、中國臺灣解決城市房屋拆遷問題的方法實例
（一）國外城市房屋拆遷解決方案實例
（二）中國香港城市房屋拆遷解決方案實例
（三）中國臺灣城市房屋拆遷法律解讀
六、我國城市房屋拆遷問題改進措施及展望
（一）改進措施
（二）未來展望 結(jié)論
參考文獻
附錄一 附錄二
五、進度安排
預(yù)計用17周完成畢業(yè)論文，具體時間安排如下： 第1-2周：查找資料，初步確定論文研究方向；
第3-4周：與老師商討，確定論文研究方向及寫作思路；
第5-6周：根據(jù)論文題目進一步查找材料，并且撰寫六篇調(diào)研日志和一篇調(diào)研報告，翻譯相關(guān)英文資料；
第7-8周：完成開題報告及論文大綱交給老師批閱； 第 9 周：修改論文開題報告及論文大綱交給老師批閱； 第10-11周：依據(jù)論文大綱完成論文一稿交給老師批閱； 第12-13周：依據(jù)論文大綱完成論文二稿交給老師批閱； 第 14 周：完成論文三稿
第15-16周：定稿打印，完成相關(guān)論文簡介、答辯提綱等； 第 17 周：答辯
參考文獻
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第三篇：城市房屋拆遷問題
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城市房屋拆遷問題
土地使用權(quán)是憲法確定的私有產(chǎn)權(quán)，在涉及對這種私人產(chǎn)權(quán)的征收、征用、拆遷時，就應(yīng)當(dāng)考慮補償。然而近年來，在城市房屋拆遷過程中，拆遷往往只是對房屋進行補償，不對土地進行補償，有關(guān)土地使用權(quán)的補償糾紛時有發(fā)生，從而影響了社會的穩(wěn)定。此外，不合理的法定拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)使得居民在缺乏合理依據(jù)的情況下根據(jù)自己喜好提出要求，一旦前人的要求得到滿足，后人會以此為依據(jù)提出更高的要求，這也致使拆遷方和地方政府承受了巨大的交易成本和財政負(fù)擔(dān)。
1、城市房屋拆遷的本質(zhì)及其所涉及的土地問題
為了考察國有土地使用權(quán)的獨立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，必須理解什么是產(chǎn)權(quán)。阿曼·阿爾奇安(1965)指出：“在任何社會里，資源的個人使用權(quán)(即產(chǎn)權(quán))都能得到解釋，產(chǎn)權(quán)意味著對于其他人在資源使用方面做出的違背我意愿的選擇的一種保護”。E.G.弗魯博頓和S.配杰威齊(1972)認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確
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定了每個人相應(yīng)于物時的行為規(guī)范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這些關(guān)系的成本。”
土地使用權(quán)雖然是不完全物權(quán)，但仍然是獨立的財產(chǎn)權(quán)利，具有對世性的特征。土地使用權(quán)者直接和不特定多數(shù)人發(fā)生法律關(guān)系，也都可以獨立地行使物權(quán)請求以保護自己的合法權(quán)利，也可以自主決定將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，或在其權(quán)利上設(shè)定其他性質(zhì)的物權(quán)。土地使用權(quán)人實施上述法律行為時，不受土地所有權(quán)人即國家及社會任何其它個體或組織的干涉。因此，土地使用權(quán)是其使用權(quán)人的一項獨立產(chǎn)權(quán)。
盡管城市的土地按照憲法規(guī)定屬于國家所有，但這些國有土地上建立了各種不同所有權(quán)的房屋，這些房屋是因為擁有國有土地使用權(quán)而存在的。城市房屋拆遷的直接目的在于國有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，被拆遷人的財產(chǎn)價值構(gòu)成不僅涵蓋房產(chǎn)，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出土地的價值。從表面上看，拆遷似乎指向的是房屋，但其本質(zhì)卻是在公權(quán)力干預(yù)下的平等主體之間土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)交易?；谕恋厥褂脵?quán)的獨立產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，其流轉(zhuǎn)交易應(yīng)依法實行有償轉(zhuǎn)讓，房地產(chǎn)開發(fā)及拆遷行為應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金、城鎮(zhèn)拆遷費等相關(guān)費用，以平等協(xié)商、等價有償?shù)脑瓌t上取得土地使用權(quán)。
然而無論是相關(guān)法律理論，還是拆遷補償實踐，大多有意無意地
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偏離了拆遷的本質(zhì)。長期以來，一些部門和單位宣稱拆遷方產(chǎn)權(quán)人購買的只是地上建筑物的所有權(quán)，利用地方規(guī)章和政策無視、模糊以至于抹殺公民合法擁有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，不能給予被拆遷方公正合理的拆遷補償。因此，國有土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)的不明晰界定導(dǎo)致了對于受損失方不合理的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，進而引發(fā)拆遷交易成本急劇上升、致使矛盾糾紛頻繁涌現(xiàn)，不利于社會的和諧發(fā)展。
2、土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升
“交易成本包括事前發(fā)生的為達成一項合同而發(fā)生的成本和事后發(fā)生的監(jiān)督貫徹該合同而發(fā)生的成本”(R.Matthews，1986)。樊綱(1992)對交易成本的具體成本支出內(nèi)容進行了劃分，本文所要分析的拆遷交易成本上升問題則主要涉及其中的議價成本，即為確定買者和賣者的真實要價而進行的討價還價過程，此外還應(yīng)包括因無法達成合同而產(chǎn)生的訴訟賠償?shù)确矫娴某杀局С觥?/p>
交易與交換，無論是物品的交換還是勞務(wù)的交換，說到底都是一種權(quán)利即“產(chǎn)權(quán)”的交換，也就是放棄對某一物品的產(chǎn)權(quán)換得對另一物品的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明確，事實上從兩個方面使交易成本上升，一方面是造成交易對象之間發(fā)生議價博弈，雙方為追逐私利引起了“有形交易成本”的上升;另一方面，模糊的產(chǎn)權(quán)會阻礙交換行為的發(fā)生，導(dǎo)致交易規(guī)模的縮小，使人無法通過交易行為提高經(jīng)濟效率，這一由
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產(chǎn)權(quán)不確定造成的效率損失，也被稱為“無形的交易成本”。下面就有形和無形交易成本兩個方面，對土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰界定引發(fā)的拆遷交易成本上升問題進行考察。
有形交易成本方面，假定拆遷方對其所致?lián)p失(包括房屋所有權(quán)和土地使用權(quán))負(fù)完全責(zé)任，被拆遷方就沒有任何理由修改他們的安排，因為對被損害權(quán)益的賠償總是能夠替代他們損失的市場價值。但是，如果拆遷方抹殺公民的土地所有權(quán)即不用負(fù)完全賠償責(zé)任，他們就會堅持這一安排，這樣輪到被拆遷方設(shè)法減少損失，采取與拆遷方進行議價博弈的形式。進而，在議價過程中，居民往往具有更高的博弈資本，由于一旦對某個地塊進行拆遷，這個拆遷的程序是不可逆轉(zhuǎn)的，政府和開發(fā)商無論投入多大成本都必須將這個工作完成，此時，居民就不會擔(dān)心因為自己要價過高而使得開發(fā)商知難而退。因此，在后一種情形下即土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰的情形下，原先的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)名存實亡，被拆遷方不合理地提高補償要求，使拆遷方和政府承受了大大超出預(yù)算范圍的有形交易成本。
無形交易成本方面，當(dāng)拆遷雙方就補償標(biāo)準(zhǔn)進行議價談判陷入僵局而無法達成拆遷協(xié)議契約，甚至引起雙方法律糾紛時，就產(chǎn)生了無窮大的無形交易成本。即當(dāng)我們以“機會成本”的觀點來看該問題時，產(chǎn)權(quán)界定不清楚，事實上阻礙交易的實現(xiàn)，使任何交易成為不可能，事實上使?jié)撛跓o形的交易成本無限大。
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從這個意義上說，明確界定產(chǎn)權(quán)，不僅是減少有形交易成本的前提，而且本身也減少了“無形的交易成本”。對于我們分析的城市房屋拆遷問題帶來的借鑒意義便是：承認(rèn)并明晰界定被拆遷方應(yīng)有的土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)，并為此建立公平合理的產(chǎn)權(quán)制度以保護公民的私人獨立產(chǎn)權(quán)，將會大大降低拆遷過程的交易成本，提高社會資源配置效率。
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第四篇：城市房屋拆遷糾紛裁決問題淺析
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城市房屋拆遷糾紛裁決問題淺析
城市房屋拆遷糾紛行政裁決(以下簡稱拆遷糾紛裁決)是指房屋拆遷管理部門，根據(jù)拆遷當(dāng)事人的申請，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件、爭議事實和相關(guān)證據(jù)，針對平等民事主體之間因房屋拆遷發(fā)生的糾紛做出居中裁判的一種準(zhǔn)司法性質(zhì)的具體行政行為。拆遷糾紛裁決是一項集行政執(zhí)法、準(zhǔn)司法行為于一體的政策性、規(guī)范性、程序性、法制性都很強的特殊工作，其目的是及時、公正地解決、處理房屋拆遷糾紛，更好地維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障工程建設(shè)項目的順利進行。
《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《條例》)第十六條規(guī)定，拆遷人與被拆遷入或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)做出。
因此，拆遷糾紛裁決就成為城市房屋拆遷管理部門不能回避的法定職責(zé)。在現(xiàn)行拆遷管理體制下，為了進一步提高裁決工作的質(zhì)量和效率，需要對拆遷糾紛裁決工作進行實踐總結(jié)和理性探討。
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一、城市房屋拆遷管理部門要勇敢面對矛盾
根據(jù)《條例》的規(guī)定，拆遷當(dāng)事人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。目前申請裁決的當(dāng)事人幾乎全是拆遷人，如果拆遷管理部門不依法受理，拆遷人可以起訴管理部門不履行法定職責(zé)、不作為;如果受理，就必須在30日內(nèi)做出裁決，并且要承受被拆遷人的“充當(dāng)拆遷人打手”的指責(zé)。如果被拆遷人對裁決這個具體行政行為不服，依照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡稱《裁決規(guī)程》)的規(guī)定，可以在裁決書送達之日起60日內(nèi)申請行政復(fù)議或者在三個月內(nèi)提起行政訴訟，拆遷管理部門將忙于應(yīng)訴。即使在行政復(fù)議和行政訴訟中勝訴，拆遷管理部門還要申請人民法院強制拆遷或者申請人民政府責(zé)成有關(guān)部門實施行政強制拆遷。這樣一來，一是拆遷管理部門在裁決、復(fù)議、訴訟、強制拆遷中沖在了第一線，陷入了矛盾的漩渦之中，耗費了大量精力;二是激化了與拆遷當(dāng)事人的矛盾，成為信訪投訴的對象;三是忙于行政裁決，耗費了大量的行政資源，卻出力不討好。拆遷人與被拆遷入本是平等的民事主體，在房屋拆遷法律關(guān)系中，雙方地位平等，凡雙方不能自行解決的問題，應(yīng)通過民事訴訟程序最終由法院裁定：而通過行政裁決的方式干涉兩個平等的民事主體之間的合同訂立，會使拆遷管理部門陷入矛盾不能自拔、成為被告增大了行政風(fēng)險。對此，拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)勇敢面對，充分發(fā)揮主觀能動性，想
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方設(shè)法做好拆遷糾紛裁決工作。
二、合理的裁決受理條件和裁決量是保證裁決質(zhì)量的必要條件
當(dāng)前，各地拆遷糾紛裁決申請量一直居高不下，且呈上升趨勢。據(jù)分析，其主要原因表現(xiàn)在：
一是拆遷糾紛救濟途徑單一?！稐l例》規(guī)定，拆遷當(dāng)事人達不成拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決，當(dāng)事人對裁決不服的，可以向人民法院起訴。這樣，對于達不成協(xié)議的拆遷糾紛，法院不再直接受理，先由房屋拆遷管理部門進行裁決，法院只受理當(dāng)事人對裁決不服的行政訴訟案件，這就迫使拆遷管理部門沖在了解決大量拆遷糾紛的第一線并且隨時準(zhǔn)備當(dāng)被告應(yīng)訴。
二是拆遷管理部門提供免費裁決服務(wù)?！恫脹Q規(guī)程》沒有明確拆遷管理部門可以收取裁決費用，因此裁決申請人(幾乎全是拆遷人)就可以享受免費裁決服務(wù)。這就客觀上鼓勵了拆遷人設(shè)法通過免費的行政裁決來解決難以處理的拆遷糾紛，而不去積極地同被拆遷人進行協(xié)商。
三是拆遷糾紛裁決申請條件過于寬松。餓決規(guī)程》第五條規(guī)定了拆遷入提出申請時應(yīng)當(dāng)提交的資料，如被拆遷房屋權(quán)屬證明、估價報
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告，補償安置方案、當(dāng)事人協(xié)商記錄等，以上資料拆遷人比較容易提供，從而使大量的裁決申請涌向拆遷管理部門。由于拆遷糾紛裁決案件較為復(fù)雜，一件拆遷糾紛裁決案件從受理、調(diào)查取證、調(diào)解、開庭審理到下達裁決書、送達到應(yīng)對行政復(fù)議、應(yīng)對行政訴訟、申請強制執(zhí)行等起碼要經(jīng)過半年時間，裁決人員消耗了大量精力，難以保證在法定的時間內(nèi)完成受理案件的裁決工作，形成大量積壓案件，而新的裁決申請又不斷涌入，拆遷管理部門的裁決壓力可想而知;匆忙做出的裁決難免不出現(xiàn)瑕疵，裁決質(zhì)量無法保證。
為進一步規(guī)范拆遷糾紛行政裁決行為，有效控制裁決量，提高裁決工作效率和成功率，切實維護拆遷雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益尤其是被拆遷人的合法權(quán)益，裁決受理條件在符合《裁決規(guī)程》要求的前提下，各地還要結(jié)合具體裁決實踐情況進一步補充和完善，提高受理條件的針對性和可操作性。因此，拆遷入申請行政裁決時提交的資料除滿足《裁決規(guī)程》第五條規(guī)定的內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)補充以下內(nèi)容：
l、補償安置資金存儲證明。核實拆遷補償安置資金在許可前是否已足額到位，確保拆遷糾紛裁決后拆遷人能夠有足夠資金及時履行補償義務(wù)。
2、拆遷許可證及拆遷公告。審查拆遷許可證是否真實有效、是否辦理了必要的延期手續(xù)、是否進行了廣泛告知。
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3、評估機構(gòu)資質(zhì)證書及委托合同、動遷單位資質(zhì)證書及委托合同。核實評估機構(gòu)和動遷機構(gòu)的資質(zhì)情況，確保拆遷服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)包給有資質(zhì)的單位并在其業(yè)務(wù)承攬范圍內(nèi)。
4、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋估價報告。核實產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋估價報告與被拆遷房屋估價報告是否由同一家評估機構(gòu)采用同一時點、同一參數(shù)、同一評估規(guī)則做出的，確保實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置時差價計算的公平性、合理性。
5、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋權(quán)屬證明或施工進度證明。產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋為期房的，要提供建設(shè)工程規(guī)劃許可證、土地使用證、施工許可證、施工進度證明等，確保裁決的安置房屋能夠按期建成、及時安置被拆遷人。
6、拆遷現(xiàn)場各種資料的公示證明。核實拆遷許可證、拆遷公告、各種資質(zhì)證書、委托合同、評估報告、安置房源、補償安置方案等是否全部公示，是否充分保障了被拆遷人的知情權(quán)。
7、受理裁決聽證意見書。當(dāng)未達成協(xié)議戶數(shù)占總戶數(shù)一定比例如30%以上時，應(yīng)當(dāng)召開受理裁決申請前的聽證會，并出具聽證意見書。
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8、不適宜出庭的高齡老人、高危病人等被申請人出具的授權(quán)委托書。
三、加強裁決隊伍建設(shè)
要做好裁決工作，拆遷管理部門必須健全裁決機構(gòu)、充實裁決人員、提高人員綜合素質(zhì)、完善裁決程序。
要根據(jù)工作需要充實培養(yǎng)裁決人員。按照審理規(guī)定的要求，開庭審理必須有首席裁決員、裁決員、書記員，每個裁決室至少要配備三名工作人員，裁決量較大的城市要設(shè)置二個以上的裁決室。裁決人員應(yīng)當(dāng)由拆遷管理部門中的行政人員擔(dān)任，但由于管理部門在編人數(shù)有限，現(xiàn)有人員中通曉法律、拆遷業(yè)務(wù)和裁決業(yè)務(wù)的人員又少，目前各地普遍存在裁決力量薄弱的問題。要根據(jù)工作需要及時充實裁決人員。要加強對在崗人員的培訓(xùn)，注重對政治理論、思想道德、拆遷管理、法律知識、裁決實務(wù)等方面的綜合培訓(xùn)。
拆遷糾紛裁決工作是由裁決工作人員完成的，工作人員的綜合素質(zhì)決定了裁決工作的質(zhì)量和效率。要做好拆遷糾紛裁決工作，裁決人員應(yīng)當(dāng)具備的綜合素質(zhì)包括：有較高的政治理論水平、有較高的思想道德水平和原則性、善于鉆研理論和業(yè)務(wù)知識、始終做到嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致。
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只有建設(shè)一支高水平、高素質(zhì)的裁決隊伍，才能做好拆遷糾紛裁決工作。
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第五篇：我國城市房屋拆遷中的若干法律問題
我國城市房屋拆遷中的若干法律問題 ——以北京酒仙橋拆遷案為例
胡錦光 中國人民大學(xué)法學(xué)院 教授 , 王鍇 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院
關(guān)鍵詞: 城市房屋拆遷/公共利益/公民投票/平等權(quán)
內(nèi)容提要: 城市房屋拆遷的性質(zhì)是國家收回被拆遷人的國有土地使用權(quán)，本質(zhì)上是國家基于公共利益，強制取得公民的私有財產(chǎn)權(quán)。因此，現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》將其定位為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關(guān)系，是存在合憲性爭議的。同時，政府在城市房屋拆遷中并非處于“配角”的地位，政府應(yīng)當(dāng)對公民的私有財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)不作為義務(wù)和保護義務(wù)。北京酒仙橋拆遷案中所首創(chuàng)的“公民投票決定拆遷”和“同步拆遷杜絕釘子戶”的措施，前者是對直接民主的迷信，公民投票并不能完全體現(xiàn)理性，而且容易對少數(shù)人的權(quán)益構(gòu)成打壓；后者的“一刀切”則容易侵犯被拆遷人的平等權(quán)，所以，我國城市房屋拆遷并非一兩個創(chuàng)新措施就能解決，需要從根本上突破制度的“瓶頸”。
關(guān)鍵詞: 城市房屋拆遷/公共利益/公民投票/平等權(quán)
內(nèi)容提要: 城市房屋拆遷的性質(zhì)是國家收回被拆遷人的國有土地使用權(quán)，本質(zhì)上是國家基于公共利益，強制取得公民的私有財產(chǎn)權(quán)。因此，現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》將其定位為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關(guān)系，是存在合憲性爭議的。同時，政府在城市房屋拆遷中并非處于“配角”的地位，政府應(yīng)當(dāng)對公民的私有財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)不作為義務(wù)和保護義務(wù)。北京酒仙橋拆遷案中所首創(chuàng)的“公民投票決定拆遷”和“同步拆遷杜絕釘子戶”的措施，前者是對直接民主的迷信，公民投票并不能完全體現(xiàn)理性，而且容易對少數(shù)人的權(quán)益構(gòu)成打壓；后者的“一刀切”則容易侵犯被拆遷人的平等權(quán)，所以，我國城市房屋拆遷并非一兩個創(chuàng)新措施就能解決，需要從根本上突破制度的“瓶頸”。
2007年6月發(fā)生在北京的酒仙橋拆遷案是近年來中國諸多城市房屋拆遷案中比較有代表性的案件。這個案件中所反映出來的諸多問題，既有與其他拆遷案件一樣的共性問題，比如城市房屋拆遷的性質(zhì)、政府在城市房屋拆遷中的角色定位，也有這個案件本身的一些特色問題，比如這個案件中所采用的“公民投票決定拆遷”、“同步拆遷杜絕釘子戶”的“創(chuàng)新方法”，這些都著實值得我們深思。
一、城市房屋拆遷的性質(zhì)如何？ 根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》，城市房屋拆遷是一種拆遷人與被拆遷人之間的合同行為，即拆遷人與被拆遷人在基于合意的基礎(chǔ)上的不動產(chǎn)的移轉(zhuǎn)。而政府在其中的角色只是對拆遷過程進行監(jiān)督管理，從而“維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行”。[1]由此來看，城市房屋拆遷似乎成為一種私人之間的民事行為。但是，這僅僅是問題的表面。由于我國實行土地與房屋的分開管理，而根據(jù)憲法第10條第1款，城市的土地屬于國家所有。所以，被拆遷人雖然對房屋享有所有權(quán)，但卻是在使用國有的土地。由此，房屋拆遷實際上變成了國有土地使用權(quán)人的改變，即從原來的被拆遷人變更為拆遷人。但是，這個改變不是由拆遷人和被拆遷人自行決定的，而是通過國家先從被拆遷人處收回土地的使用權(quán)，然后再轉(zhuǎn)移給拆遷人來完成的。這也就是《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定拆遷人在拆遷之前必須向國家申請拆遷許可證的原因，所謂國家許可拆遷就是國家同意了將該塊土地的使用權(quán)人從被拆遷人變更為拆遷人。
那么，國家收回國有土地使用權(quán)的性質(zhì)如何？它與憲法第13條第2款規(guī)定的國家的征收或征用行為有什么聯(lián)系呢？從《土地管理法》的規(guī)定來看，并沒有給出明確的答案。對此，筆者認(rèn)為，既然被拆遷人之前曾經(jīng)合法地取得國有土地的使用權(quán)，并且可以通過對該土地的使用來獲取經(jīng)濟利益，比如將自己的房屋出租給他人，那么，這個土地的使用權(quán)就應(yīng)當(dāng)成為被拆遷人的私有財產(chǎn)權(quán)的一部分，因為根據(jù)財產(chǎn)權(quán)的定義，一切具有經(jīng)濟利益或者財產(chǎn)價值的權(quán)利都可以屬于財產(chǎn)權(quán)。如此，國家收回被拆遷人的國有土地的使用權(quán)就是對被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)的侵害。那么，這種侵害究竟是對被拆遷人的私有財產(chǎn)的征收還是征用呢？根據(jù)王兆國副委員長在《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》中對征收、征用的解釋為：征收主要是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，征用只是使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。然而，這種對征收、征用的定義無法涵蓋所有的在當(dāng)事人沒有過錯的情況下，國家強制取得私有財產(chǎn)權(quán)的情形。因為無論是所有權(quán)還是使用權(quán)，都是針對物權(quán)而言的，只有物權(quán)才有所謂的所有權(quán)和使用權(quán)，而對于物權(quán)之外的其他財產(chǎn)權(quán)甚至物權(quán)之下的某個“子物權(quán)”，都很難區(qū)分所有權(quán)和使用權(quán)。[2]比如，我們無法說債權(quán)的所有權(quán)和債權(quán)的使用權(quán)，同樣，我們也不可能說收回當(dāng)事人的國有土地使用權(quán)是剝奪了當(dāng)事人的國有土地使用權(quán)的所有權(quán)還是剝奪了他的國有土地使用權(quán)的使用權(quán)。[3]因此，根據(jù)現(xiàn)行憲法的對征收和征用的定義是很難說清楚國家收回當(dāng)事人的國有土地使用權(quán)的性質(zhì)的，估計這也是《土地管理法》對此“模棱兩可”的原因。對此，筆者認(rèn)為，要么取消征收或征用的劃分，將其統(tǒng)一為一種行為，比如征用（當(dāng)然這需要修改憲法，實現(xiàn)起來難度很大），要么對征收或征用作擴大解釋，將其擴充到一切在當(dāng)事人沒有過錯的情形下，國家強制取得私有財產(chǎn)權(quán)的行為。
二、城市房屋拆遷中的公共利益在哪里？
誠如前述，既然城市房屋拆遷本質(zhì)上仍是國家對私有財產(chǎn)權(quán)的征收或征用，那么，根據(jù)憲法第13條，國家必須基于公共利益進行。雖然，《城市房屋拆遷管理條例》中沒有出現(xiàn)任何公共利益的字眼，但是，根據(jù)《土地管理法》第58條，國家收回國有土地使用權(quán)的條件是：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報廢的。這其中的第一個條件就是基于公共利益的需要，但是，令人疑惑的是，該條將“公共利益”與“舊城改造”并列，且分別規(guī)定，似乎舊城改造并不屬于公共利益。但如果舊城改造不屬于公共利益，在當(dāng)事人沒有過錯的情況下，國家收回國有土地使用權(quán)的合憲性就很值得懷疑。所以，為了維護城市房屋拆遷的正當(dāng)性，對于《土地管理法》第58條中的公共利益，立法者最好進行具體解釋。[4] 況且，我國的危房改造往往與土地的商業(yè)開發(fā)聯(lián)系在一起，即除將危房改造后騰出的土地一部分用作原來居民的回遷房外，其余的則進入土地交易市場用于商業(yè)目的。比如，酒仙橋拆遷案中，在實際改造的84萬余平方米中，其中58萬余平方米用于回遷及配套規(guī)劃面積，占69％；入市交易的土地面積為25萬余平方米，占31％。[5]那么，即使危房改造屬于公共利益，而對于危房改造所遺留的土地的商業(yè)開發(fā)，能否因為危房改造也一并取得收回這部分國有土地使用權(quán)的正當(dāng)目的呢？ ?
三、能否通過公投的方式?jīng)Q定拆遷？
酒仙橋拆遷案中最令人矚目的就是對拆遷人提出的補償方案的“全民公投”，有人認(rèn)為，這是拆遷邁向民主化的進步。這是否屬于進步？仍然需要細(xì)致的分析。所謂公民投票是指由官方舉辦的，由公民直接對“事”，而非對“人”，以投票的方式表達其接受與否的意見。[6]由于公民可以通過投票決定的“事”有很多，這就導(dǎo)致了公民投票的內(nèi)涵非常的豐富。首先，公民投票有涉及主權(quán)建立而具有國際法意義的投票或為制定憲法而進行的投票和單純涉及體制內(nèi)公共事務(wù)，只有國內(nèi)法意義的投票。前者由于尚未建立國家，所以嚴(yán)格地講，并非公民投票而是住民投票。[7]其次，對于體制內(nèi)的投票，又可以分為創(chuàng)制和復(fù)決。創(chuàng)制就是公民從無到有的創(chuàng)設(shè)，而復(fù)決是指公民對已有決定的同意。當(dāng)然，根據(jù)提起復(fù)決的主體的不同，又可分為主動的復(fù)決和被動的復(fù)決。前者是由公民自己發(fā)動，自己復(fù)決；后者是由國家機關(guān)發(fā)動，“丟”給公民復(fù)決。再次，根據(jù)公民投票的效力，又可分為有拘束力的公民投票和咨詢性的公民投票兩種。[8]前者具有法律效力，決策機關(guān)必須遵守；而后者的目的只是就公投的主題探尋民意的看法，以作為決策機關(guān)的施政參考。最后，以公民投票有無法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，可以將其分為有法律依據(jù)的公民投票和無法律依據(jù)的公民投票。前者是制度化的、可重復(fù)進行的投票，后者則是在“機緣巧合”時，一時發(fā)生的投票。體制內(nèi)的公民投票多屬于前者，而咨詢性的公民投票多屬于后者。[9] 如果根據(jù)上述定義與分類來看待酒仙橋拆遷案中的公民投票，并不完全符合公民投票的定義。蓋因為公民投票一般都是由官方舉辦的，而本案中的公民投票則是由拆遷人——北京電控陽光房地產(chǎn)開發(fā)有限公司組織的，當(dāng)?shù)卣皇秦?fù)責(zé)協(xié)助維持投票的秩序和相關(guān)的安全穩(wěn)定事宜。[10]同時，從該次公民投票的性質(zhì)來看，應(yīng)屬于不具有法律效力的咨詢性投票。因為根據(jù)投票的組織者的說法，“我們只是想通過這個方式全面了解居民的真實意愿，隨后再召開一次決策會商定最后的方案”。[11]雖然咨詢性投票不對決策者產(chǎn)生法律上的拘束力，但由此所帶給決策者巨大的民意壓力，成為一種事實上的拘束力。即決策者不得不根據(jù)民意來調(diào)整自己的決定。所以，世界各國仍然對咨詢性投票給與法律上的規(guī)范。以德國為例，對咨詢性投票的合法性，通說持反對的態(tài)度。理由主要在于：（1）咨詢性的投票雖不具有法律效力，但在事實上有如此強烈的政治壓力，國家機關(guān)皆不敢違背，這種現(xiàn)象不符合國民主權(quán)和法治國家的原理；（2）咨詢性的投票容易為了贏得支持所設(shè)計的問卷調(diào)查而變質(zhì)，因此危險的是，問卷的設(shè)計是為了特定的答案所作的誘導(dǎo)性的提問，然而，執(zhí)政黨最后并不用為了承擔(dān)政治責(zé)任的問題而道歉，因為可以以公民意見普查的中的多數(shù)也希望如此的結(jié)果去推脫責(zé)任。（3）咨詢性的投票容易使得參與普查的公民陷于個人偶發(fā)利益的表白與應(yīng)負(fù)政治責(zé)任之間的分裂，所以不適合對此進行的意見普查。（4）任何一種由國家組織所發(fā)動的咨詢性投票具有代議機關(guān)成員下達指令的意義，這種指令根據(jù)憲法原理是不被允許的。因為這種結(jié)果在政治道德上的拘束力幾乎無法和憲法拘束力區(qū)別。[12] 采用公民投票這種直接民主的方式來決定拆遷的根本原因在于對直接民主的迷信，認(rèn)為直接民主即多數(shù)決具有超越一切的正當(dāng)性。但根據(jù)學(xué)者的研究，直接民主是否真正優(yōu)越于間接民主是有疑問的。首先，公民投票容易形成對少數(shù)人權(quán)益的打壓。即使在酒仙橋拆遷案中有44％的居民同意拆遷的情況下，仍有人發(fā)出疑問：“為什么要讓我的鄰居決定我的房子拆不拆？” [13]公民投票的程序設(shè)計有可能侵害少數(shù)者的權(quán)利。比如，公民投票下的個人，由于無法預(yù)知何時和何種議題會再度被交付公民投票，因此失去在投票行為中與其他人進行交換支持的動機，同時秘密投票的運用也使其無法判斷對方是否信守諾言。這種情況下，個別投票行為人便會根據(jù)自己對此單一議題的偏好做投票決定，問題在于，多數(shù)決可能出現(xiàn)多數(shù)人微弱的贊成無關(guān)緊要的利害關(guān)系勝過少數(shù)人強烈的反對、事關(guān)重大的權(quán)益損害的情形。[14]再比如，公民投票中往往將問題簡化為二選一，讓投票者作出非此即彼的選擇，如此怎能解決所有可能發(fā)生的問題？這不僅失去多種結(jié)果的可能性，并且使問題被壓縮為兩種答案，妨礙少數(shù)人的言論自由的表達。[15]其次，公民投票具有非理性。有學(xué)者研究證明，在對人選舉和對事決定方面，個人的理性是不同的。對人選舉時，往往個人利益變得無足輕重，選賢能成為唯一的要求，因此，選民不從本性的我出發(fā)，而從較好的我出發(fā)去作決定。相反，如果公民在對事作決定，并且詢問的事情沒有任何拘束力時，所作出的決定往往是擴大的自私，且投票的結(jié)果有隨著情緒而定的危險。[16]再次，破壞正常決策的持續(xù)性，使決策者推脫責(zé)任。公民投票的存在使代議機關(guān)中的少數(shù)往往動輒借助公民投票來反對代議機關(guān)的決定。但是民意多變，如果完全要求代議機關(guān)的決策與民意保持同步的話，必然會損害代議機關(guān)本身決策的形成與持續(xù)性。同時也容易養(yǎng)成代議機關(guān)為了避免得罪任何選民，將那些高度爭議性的燙手山芋丟給公民，從而使代議機關(guān)正常的決策能力逐漸退化。最后，并非對任何議題都適合公民投票?，F(xiàn)代社會的政策議題復(fù)雜而充滿技術(shù)性，透過人數(shù)不多但比較專業(yè)的民意代表和政府官員的充分的論辯、協(xié)商，可以較好地保障決策的品質(zhì)，對此專業(yè)性的問題，公民是否有能力作出深思熟慮的判斷，令人生疑。再比如，對于預(yù)算、租稅、薪俸等具有財政效果的決策，一般認(rèn)為選民比較容易受自利的心態(tài)所左右，而導(dǎo)致輸出不理性的結(jié)果，所以即使承認(rèn)公民投票的國家也往往將其排除在公投議題之外。[17] 鑒于公民投票的種種缺點，有學(xué)者提出了實施公民投票的幾大原則，值得我們思考：（1）補充原則。公民投票只能作為彌補正常決策的不足，而不是直接阻擾或取代正常的決策。所以，只有在正常決策通道無法進行，比如代議機關(guān)的立法怠惰，或者系爭事物非常重大且分歧嚴(yán)重，代議機關(guān)無法作有效的決定，才能進行。（2）少數(shù)人權(quán)益尊重原則。對于單純涉及特定區(qū)域居民的生命、財產(chǎn)、安全等事項的決定，原則應(yīng)由最直接的利害關(guān)系人來進行，不能由事不關(guān)己，或利害根本相沖突的其他民眾以公投的方式來決定，否則勢必造成多數(shù)人的暴力。（3）專業(yè)問題排除原則。專業(yè)問題、技術(shù)性較強的問題應(yīng)尊重專家的決定。比如哪些藥品應(yīng)列為劇毒性藥品、輻射安全標(biāo)準(zhǔn)等如何制定，都需要專業(yè)的、科學(xué)的認(rèn)定，不適合簡單地通過多數(shù)決來決定。[18]（4）合法性原則。筆者認(rèn)為，公民投票也必須合法，對于法律規(guī)定的強制性的事項，除非執(zhí)行其將會導(dǎo)致極度的不公正，否則不能通過公民投票來反對之。比如，在酒仙橋拆遷案中，如果該處居民居住的的確是危房，符合危房改造的標(biāo)準(zhǔn)，并且危房改造屬于公共利益的范疇，那么對其拆遷就是必需的，不可能通過公民投票的多數(shù)決來反對該項規(guī)定的執(zhí)行。否則，法律的權(quán)威何在？我們的法律還如何貫徹實施？而針對法律中的任意性規(guī)定，比如本案中的補償標(biāo)準(zhǔn)問題，既然法律允許拆遷人與被拆遷人的協(xié)商，那么，通過公民投票來咨詢民意才是可以的。?
四、同步拆遷是否侵犯被拆遷人的平等權(quán)？
酒仙橋拆遷案的另一個創(chuàng)新之處在于首次采用了同步拆遷方法。所謂同步拆遷，與其他拆遷方法不同的是，為有效杜絕“釘子戶”，拆遷并非采取簽一戶搬一戶的方式，而是居民中達到一定比例的人都簽訂補償協(xié)議后，才實行搬遷，從而避免了越到最后拿到的補償越多的現(xiàn)象。[19] 釘子戶也是我國城市房屋拆遷的“頑疾”，[20]在政府與被拆遷人的關(guān)系中，要么政府居于強勢地位（常態(tài)如此），可能對被拆遷人進行強制拆遷，甚至野蠻拆遷。[21]要么被拆遷人“占據(jù)上風(fēng)”，成為政府無可奈何的釘子戶，向政府索取高額的補償款。我國的城市房屋拆遷總是在這兩種力量的較量中“左右搖擺”。
但是，筆者認(rèn)為，這兩種極端狀態(tài)都是不合法的。在沒有充分補償甚至不符合拆遷條件的情形下，政府對被拆遷人進行強制拆遷違反了《城市房屋拆遷管理條例》中所規(guī)定的維護被拆遷人合法權(quán)益的目的。另一方面，在符合拆遷條件或者應(yīng)當(dāng)拆遷的情形下，通過索要高于同等條件的被拆遷人的補償款來阻礙拆遷是抗法行為，政府不能一味遷就，應(yīng)當(dāng)強制執(zhí)行的必須強制執(zhí)行。否則就是政府的不作為。當(dāng)然，對于釘子戶，我們必須區(qū)別對待，釘子戶本身要求高于同等條件的被拆遷人的補償款，如果滿足，構(gòu)成對其他被拆遷人的不平等對待；反之，如果釘子戶的確具備不同于其他被拆遷人的特殊困難，那么，也需要不同情況不同對待，對其給與不同于其他被拆遷人的補償。所以，釘子戶問題歸根結(jié)底是一個政府如何平等對待的問題。
酒仙橋拆遷案中所采取的同步拆遷制度在杜絕第一種不平等——同等條件的被拆遷人被不同對待的問題上確實會起到有益的作用，但反過來，卻可能造成第二種不平等——不同條件的被拆遷人被同等對待。即如果強行要求所有的居民都贊成同樣的補償標(biāo)準(zhǔn)，這對于一些有特殊情形的被拆遷人來說又造成了新的不平等。因此，筆者不主張任何形式的“一刀切”，比如本案中的同步拆遷方法，政府在拆遷補償問題上，必須區(qū)別情況，同等條件的同等對待，不同條件的不同對待，當(dāng)然后者需要政府充分地說明理由，即基于被拆遷人之間合理的差別。[22] ? ?
五、政府在城市房屋拆遷中扮演什么樣的角色？
雖然在整個酒仙橋拆遷案中，政府始終處在一個“配角”的地位上（這恐怕是我國城市房屋拆遷制度的最大特色，即政府努力逃避與被拆遷人進行直接接觸，從而防止 “惹火燒身”），但實際上，通過對《城市房屋拆遷管理條例》的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，城市房屋拆遷處處體現(xiàn)著政府與被拆遷人之間的行政法律關(guān)系。首先，根本上，由于我國實行土地和房屋的雙重管理，那么，如果房屋使用的是國有的土地，要拆遷該房屋，就必然要收回被拆遷人對國有土地的使用權(quán)。誠如前述，這種政府土地管理部門收回國有土地使用權(quán)屬于一種行政行為，而收回的國有土地使用權(quán)又以有價出讓或劃撥的方式提供給拆遷人，這仍然是行政行為。所以，在拆遷中的關(guān)鍵——獲得國有土地使用權(quán)階段，拆遷人與被拆遷人之間尚不存在法律關(guān)系，而只有政府與被拆遷人、政府與拆遷人之間的行政法律關(guān)系。其次，拆遷人在獲得被拆遷房屋的土地使用權(quán)之后，緊接著就要向建設(shè)行政主管部門申請房屋拆遷許可證。這雖然是行政機關(guān)向拆遷人作出的一種行政許可，但由于涉及到被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)，被拆遷人成為該行政許可的利害關(guān)系人。
再次，在具體的拆遷過程中，雖然拆遷人與被拆遷人之間表面上是一種合同關(guān)系，但《城市房屋拆遷管理條例》同時又規(guī)定，如果雙方達不成協(xié)議的，可以申請建設(shè)行政部門裁決，房地產(chǎn)管理部門的裁決是一種行政裁決，雙方當(dāng)事人不服可以提起行政訴訟。這樣，這種民事關(guān)系又進入了行政領(lǐng)域。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達不成拆遷補償安置協(xié)議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人向有關(guān)部門申請裁決。由此可見，拆遷人與被拆遷人之間并非一種單純的民事關(guān)系，因為他們有關(guān)拆遷補償協(xié)議的爭議無法通過民事訴訟解決，而是必須通過行政途徑來解決。
由此可見，雖然立法者極力想將房屋拆遷關(guān)系定性為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關(guān)系，但實際上，由于房屋拆遷屬于一種對公民私有財產(chǎn)權(quán)的強制剝奪，沒有公權(quán)力的參與，私人根本無法進行。所以，政府在城市房屋拆遷中是無法逃避責(zé)任。政府不僅不能逃避責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)勇于承擔(dān)責(zé)任，這個責(zé)任就是政府針對公民憲法上享有的私有財產(chǎn)權(quán)的不作為義務(wù)和保護義務(wù)。一方面，政府本身不能作出對被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)進行非法侵害的行為，[23]另一方面，政府應(yīng)當(dāng)主動保護被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)，防止其受到拆遷人行為的侵害。[24] 誠如筆者在一篇有關(guān)公共利益的文章所說，我們當(dāng)前的房屋拆遷（包括土地的征用、征收）并非單純的法律不完善問題，而是有很深的制度難題。[25]就城市房屋拆遷來說，由于土地與房屋的分離，房屋拆遷本質(zhì)上是國家在收回被拆遷人的國有土地使用權(quán)，而國家在什么情況下可以收回被拆遷人的國有土地使用權(quán)？如果基于公共利益收回，公共利益包括哪些？政府在城市房屋拆遷中扮演什么樣的角色？等等，這些根本問題不解決，任何的有創(chuàng)意的措施也只是“杯水車薪”，“治標(biāo)不治本”。
注釋:
[1] 參見《城市房屋拆遷管理條例》第1條。
[2] 從德、日等國對征收或征用的定義來看，都籠統(tǒng)地針對財產(chǎn)權(quán)，并不區(qū)分所有權(quán)和使用權(quán)。比如，德國學(xué)者通稱公用征收，是指對作為財產(chǎn)保護的具有財產(chǎn)價值的法律地位的全部或者部分地剝奪，參見【德】哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯《行政法學(xué)總論》第683頁，法律出版社2000年版。日本學(xué)者通稱為公用收用，是指為了公共公共事業(yè)之用，而強制地取得私人的特定財產(chǎn)權(quán)的活動或制度。參見楊建順著《日本行政法通論》第471頁，中國法制出版社1998年版。
[3] 我國民法學(xué)者馬俊駒、梅夏英將其稱為“物權(quán)的物權(quán)的怪圈”，參見馬俊駒、梅夏英：《財產(chǎn)權(quán)制度的歷史評析和現(xiàn)實思考》，載《中國社會科學(xué)》1999年第1期。
[4] 公共利益是否真的像某些學(xué)者所說的難以具體化，筆者認(rèn)為不然：首先，公共利益是憲法委托。憲法固然可以對公共利益作概括規(guī)定，但這既是出于憲法本身的特點所決定，也代表了立憲者對立法者的一種立法的委托，即寄希望于立法者續(xù)其未竟之志，而為一定之作為。因此，假如憲法并未對該內(nèi)容確定之，而該內(nèi)容又是必須規(guī)定者，則由立法制定執(zhí)行性質(zhì)法律，來貫徹憲法，不僅是權(quán)限，亦是一種義務(wù)。立法者違反這種義務(wù)，將承擔(dān)立法不作為的責(zé)任。其次，從其他國家的情況來看，在普通立法中對公共利益進行列舉是普遍做法。比如德國、日本。
[5] 《北京酒仙橋危改多數(shù)居民贊成 公證人員全程監(jiān)督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。
[6] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第56頁，元照出版有限公司2007年版。
[7] 蘇永欽：《創(chuàng)制復(fù)決與咨詢性公投——從民主理論與憲法的角度探討》，載《憲政時代》第27卷第2期。
[8] 曲兆祥著《公民投票理論與臺灣的實踐》第70－71頁，揚智文化事業(yè)股份有限公司2004年版。
[9] 蘇永欽：《創(chuàng)制復(fù)決與咨詢性公投——從民主理論與憲法的角度探討》，載《憲政時代》第27卷第2期。
[10] 《北京酒仙橋危改多數(shù)居民贊成 公證人員全程監(jiān)督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日訪問。
[11] 同上。
[12] 陳英淙：《以德國為例探討直接民主的可能性及可行性》，載《憲政時代》第24卷第4期。
[13] 《北京酒仙橋危改項目投票民主試驗再陷僵局》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml。2007年6月26日訪問。
[14] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第57頁，元照出版有限公司2007年版。
[15] 在酒仙橋拆遷案中，即出現(xiàn)這樣的情況。投反對票的人中多數(shù)實際上并不反對拆遷，而是對補償不滿意，但由于議題的二選一，不得不投出整個的反對票。
[16] 陳英淙：《以德國為例探討直接民主的可能性及可行性》，載《憲政時代》第24卷第4期。
[17] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第83頁，元照出版有限公司2007年版。
[18] 上述三個原則參考了臺灣學(xué)者許宗力的論述，參見同上，許宗力文，第81－84頁。
[19] 《北京酒仙橋危改多數(shù)居民贊成 公證人員全程監(jiān)督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日訪問。
[20] 參見此前引起廣泛報道的重慶最牛釘子戶事件，資料來源：http://news.sina.com.cn/s/2007-03-09/032512468160.shtml。2007年6月26日訪問。
[21] 參見此前的江蘇“鐵本事件”、湖南“嘉禾事件”報道。參見何禹欽、陳芳：《鐵本之亂》，載《財經(jīng)》2004年第10期；曾鵬宇：《嘉禾拆遷事件，誰在撒謊》，載《北京青年報》2004年5月22日。
[22] 從這個角度來說，一些學(xué)者主張的逐個協(xié)商的方式反而是值得推廣的（參見《北京酒仙橋危改項目投票民主試驗再陷僵局》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml，2007年7月1日訪問）。當(dāng)然有同志可能會說，這種方式太浪費時間，會拖延拆遷的進行。對此，筆者認(rèn)為，首先，由于房屋拆遷影響到許多被拆遷人的生存，不能一味以效率來犧牲公平；其次，制度上的適當(dāng)設(shè)計可以提高逐個協(xié)商的效率，比如，對具有相同條件的被拆遷人進行分類，對屬于同一類別的被拆遷人進行集體協(xié)商，而在不同類別的被拆遷人之間進行個別協(xié)商，這種集體協(xié)商與個別協(xié)商相結(jié)合的方式相信會兼顧效率與公平。
[23] 這就是所謂的基本權(quán)利的防御權(quán)功能，是指公民可以根據(jù)基本權(quán)利規(guī)定，請求國家不作出非法侵害其基本權(quán)利的行為。
[24] 這就是所謂的基本權(quán)利的保護義務(wù)功能，是指公民可以根據(jù)基本權(quán)利規(guī)定，向國家請求保護其基本權(quán)利所保障的法益免受其他人民的侵害。參見張嘉尹：《論“價值秩序”作為憲法學(xué)的基本概念》，載《臺大法學(xué)論叢》第30卷第5期。
[25] 參見胡錦光、王鍇：《我國憲法上“公共利益”的界定》，載《中國法學(xué)》2005年第1期。
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