第一篇：深化投資體制改革 推行市政府投資項目管理代建制

我國政府在實施新一輪投資體制改革中，提出對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”。改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機(jī)制。核心是切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，確立投資主體地位，形成工程管理市場，通過市場有效提高政府公共資源的配置效率, 防范投資風(fēng)險，節(jié)約投資成本，提高投資效益，提升建設(shè)管理水平。目前，“代建制”作為一種新型的政府投資項目管理制度已在全國各地興起并成全面推廣之勢。我市政府投資項目全面推行“代建制”已勢在必行。

一、傳統(tǒng)政府投資項目管理模式的弊端

長期以來，我市政府財政性資金投資項目管理，基本上沿襲傳統(tǒng)管理模式，即:

首先，由建設(shè)單位提出項目建議方案，報政府研究決策，政府決定同意建設(shè)項目;

第二,組織基建班子。其模式可歸納為幾種：一是政府各部門單位自行組織建設(shè)；二是成立臨時機(jī)構(gòu)、專門負(fù)責(zé)某項工程建設(shè)，如**大橋、**工程指揮部等；三是由建設(shè)主管部門委托某些國有企業(yè)或事業(yè)單位代表政府行使某些市政公用基礎(chǔ)設(shè)施工程的業(yè)主職能，如路橋建設(shè)管理處，市政設(shè)施維護(hù)處，學(xué)校、醫(yī)院的基建科（處）等；四是由建設(shè)行政主管部門行使監(jiān)督職能和具體負(fù)責(zé)項目管理職能;

第三,項目前期程序。由發(fā)改、建設(shè)、國土等部門對相關(guān)手續(xù)進(jìn)行審批，并由發(fā)改委與財政局進(jìn)行資金對接后，提出年度政府投資計劃報政府審定，項目年度投資計劃下達(dá)后，工程正式動工建設(shè)。

這種財政出資、部門管理的“自建式”投資運作模式，對于調(diào)動各方面的積極性，保證基建任務(wù)的完成，曾發(fā)揮重要作用，但其弊端也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在：

（一）所有者缺位。政府投資項目主要是政府運用財政資金以拔款方式建設(shè)，投資主體是政府。在傳統(tǒng)投資體制下，出資人即政府的工作重心主要放在項目立項、資金審批等前期環(huán)節(jié)上。而在整個建設(shè)實施過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)真正代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任，“各自為政，多頭管理”，“各負(fù)其責(zé)”又“不知誰最后負(fù)責(zé)”，存在著較嚴(yán)重的所有者缺位。

（二）概（預(yù)）算軟約束，“三超”現(xiàn)象普遍存在。政府投資項目資金主要由政府撥付，建設(shè)單位基本上是無償使用資金而享有(或使用)投資成果。概（預(yù)）算越大，項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概（預(yù)）算的主觀動機(jī)，許多部門從自身小團(tuán)體利益出發(fā)，想方設(shè)法擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模或提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，增加政府投資，導(dǎo)致“超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超摡算”三超現(xiàn)象普遍存在，使工程造價得不到有效控制。對于建設(shè)施工及監(jiān)理單位而言，由于現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)基本上依項目投資規(guī)模而定，因而投資規(guī)模越大，對建設(shè)施工及監(jiān)理單位就越有利，于是在追加概（預(yù)）算的問題上，建設(shè)施工甚至監(jiān)理單位具有推波助瀾的動因。總之，由于在傳統(tǒng)投資體制下，概（預(yù)）算是軟性的，于是，政府投資項目經(jīng)?！叭北愠蔀楝F(xiàn)實。

（三）缺乏專業(yè)化管理，“三低”現(xiàn)象時有發(fā)生。由于臨時組建管理機(jī)構(gòu)（一次性業(yè)主），管理人員往往缺乏全面、專業(yè)化的基建工作經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)知識。在規(guī)劃設(shè)計審查，工程質(zhì)量控制，工期控制以及成本控制等方面難以全面達(dá)到專業(yè)化高標(biāo)準(zhǔn)。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等?！暗退?、低質(zhì)量、低效益”現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項目借鑒。

（四）容易滋生腐敗。傳統(tǒng)模式“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，某些項目政府部門既做運動員，又做裁判員，無法構(gòu)建有效的制約，缺乏有效的運作及監(jiān)管機(jī)制，容易引發(fā)“暗箱操作”，在建設(shè)施工、材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)腐敗。

由于上述種種弊端，嚴(yán)重影響了政府投資的總盤子安排以及資金的使用效率和投資效益。加快推進(jìn)政府投資項目管理的制度創(chuàng)新，盡快建立符合市場經(jīng)濟(jì)和國際規(guī)范的新型管理模式勢在必行。在這種需求背景下，作為國際上比較成熟的一種項目法人運作方式“代建制”應(yīng)運而生。

所謂“代建制”，是指政府投資項目通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（簡稱代建單位）負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)，“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的法人職責(zé)。代建單位工作性質(zhì)為建設(shè)管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險是相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險?！按ㄖ啤?管理模式將真正形成依靠市場配置公共資源，遵循市場規(guī)則，輔之于行政手段的市場化政府建設(shè)項目的管理體系。是對政府投資項目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措，是克服傳統(tǒng)項目管理模式弊端的制度創(chuàng)新。

近年來，全國各地均已開始“代建制”模式的試點工作，并取得顯著成效，目前已漸成全面推廣之勢。1993年開始，廈門市就通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，開始“代建制”的試點。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設(shè)的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程

資計劃、安排建設(shè)資金、按計劃及時撥付資金。

3．稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題。

4．依法監(jiān)督

對建設(shè)過程中項目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

（二）項目管理公司的權(quán)利義務(wù)

1．在政府委托的職責(zé)范圍內(nèi)對項目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理。

2．在項目策劃、方案設(shè)計、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購等整個建設(shè)過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化控制與管理。

3．負(fù)責(zé)對建設(shè)資金進(jìn)行管理，保證建設(shè)資金控制專用，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。

（三）項目使用單位的權(quán)利義務(wù)

1．提出功能要求

根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設(shè)計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對建筑物的具體要求和指標(biāo)。

2．協(xié)助配合并參與監(jiān)督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)過程中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護(hù)。

四、“代建制”的運作模式和組織實施程序

（一）運作模式

1．政府指定專業(yè)代建公司模式。由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營管理。如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如上海市實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了1l家單位為首批承擔(dān)政府投資項目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營進(jìn)行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。

這種模式的優(yōu)點是政府意愿可以較好地實現(xiàn)。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學(xué)，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。這種模式往往在代建制試點階段運用較多。

2．政府常設(shè)代建管理機(jī)構(gòu)模式。由政府成立代建管理機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有或部分政府投資實行代理建設(shè)。如“安徽省公益性項目建設(shè)管理中心”、“深圳市建筑工務(wù)局”等都是專門組建的政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位。深圳主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。工務(wù)局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對工程前期工作、設(shè)計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負(fù)責(zé)提出項目功能設(shè)計要求，并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標(biāo)選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強對政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工日期。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。

這種模式的優(yōu)點是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設(shè)機(jī)構(gòu)，并且政府管理機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)超概算責(zé)任。

3．項目管理公司競爭代建模式。由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，通過招標(biāo)擇優(yōu)選擇。如北京市發(fā)改委委托專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)選定具備資格的代建單位。

這種模式的優(yōu)點是引入競爭，避免指定做法的不科學(xué)及發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)水平和能力，方可與專業(yè)公司進(jìn)行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣會存在著激勵和約束問題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優(yōu)的選擇。這種模式也正是國務(wù)院常務(wù)會議通過的《投資體制改革方案》所明確的代建制方式。根據(jù)《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》的精神，浙江目前著力推行的也是項目管理公司競爭代建模式。

（二）組織實施程序

代建管理因項目特點不同，在組織實施的具體操作中略有差別。

1．全過程代建的操作——適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強的項目。由發(fā)改委在使用人提出項目建議書后，確定項目建設(shè)的必要性，并委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇代建人，投資人、代建人、使用人三方簽訂合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承

擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰(以初步設(shè)計階段的文件為標(biāo)準(zhǔn))。由代建人提出項目可行性報告，發(fā)改委委托咨詢機(jī)構(gòu)通過評估、論證，確定建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項目立項審批等手續(xù)；由代建人(或由發(fā)改委委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu))通過招標(biāo)選擇設(shè)計單位開展方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計和概算審核后，開展施工圖的設(shè)計，取得項目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)；通過招標(biāo)選擇施工單位包括工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。

該模式的優(yōu)點是突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于加快建設(shè)進(jìn)度和提高工程總體質(zhì)量；缺點是建設(shè)的投資規(guī)模和水平在建設(shè)期間有可能發(fā)生較大的變更，建設(shè)投資在項目建設(shè)的階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建人負(fù)責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對缺陷。

2．兩階段代建的操作——適用于投資規(guī)模較大的政府項目。將代建工作分為兩個階段。第一階段為管理代建(前期代理)，第二階段為工程代建。第一階段由發(fā)改委招標(biāo)選擇管理代建(前期代理)人，在使用人編制完成項目建議書的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項目可行性報告，負(fù)責(zé)組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標(biāo)落實設(shè)計單位，完成項目方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計通過內(nèi)容和概算審核，施工圖設(shè)計工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人(發(fā)改委)通過招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。第二階段，按照初步設(shè)計所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算，由發(fā)改委招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。授權(quán)代建人辦理項目開工申請等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過招標(biāo)選擇施工單位(包括工程分包單位)，組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。

該模式的優(yōu)點在于由于建設(shè)項目第一階段的工作，使代建的內(nèi)容明確，能更好的提高政府投資項目的管理水平和投資效益，強化了投資人的地位和作用，監(jiān)管能力強，如果組織管理有力，有利于加快建設(shè)進(jìn)度，工程質(zhì)量有保障。從實施代建制度的背景和法律環(huán)境上講，可操作性強，專業(yè)化管理的程度較全過程代建模式相對較高；缺點是投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，相互之間的銜接水平較重要。

3．聯(lián)合代建的操作——適用于有一定收益的以及綜合性較強的政府項目。由發(fā)改委在項目可行性報告通過論證，基本確定了建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃后，通過公開招標(biāo)選擇代建人，該代建人的投標(biāo)必須提供和達(dá)到初步設(shè)計階段圖紙文件的深度，中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。這種模式對代建人招標(biāo)時，擴(kuò)大招標(biāo)內(nèi)容，即一般要求代建人需要組成聯(lián)合體(如包括投融資、法律、設(shè)計、施工多方參加)投標(biāo)，投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計。

這種模式的優(yōu)點是通過評審初步設(shè)計方案、建設(shè)投資概算、工期等，評標(biāo)效果較好，可以較優(yōu)地選擇代建人(聯(lián)合投標(biāo)體)；缺點是投資人需要組織強大的顧問機(jī)構(gòu)進(jìn)行代建人、代建方案的評審、選擇和認(rèn)定，成本較高，代建前期投入不足將影響投標(biāo)人的積極性和參與感，并直接關(guān)系到項目的成敗。

五、政府投資項目管理推進(jìn)“代建制”要著重解決的幾個問題

推行政府投資項目管理“代建制”，是當(dāng)前我國投資體制改革的大趨勢。麗水市政府投資項目管理代建制已經(jīng)起步，后鋪經(jīng)濟(jì)適用房、接官亭農(nóng)民公寓項目、及遂昌體育中心主體工程項目的試點工作，為我市推行“代建制”積累了一些經(jīng)驗。但總體來說，我市此項改革尚處于剛剛起步階段，要全面推行政府投資項目管理的“代建制”，還需要加快構(gòu)建完善的體制和機(jī)制，加大政府投資體制改革的步伐。

（一）明確代建制的范圍。要嚴(yán)格區(qū)分政府投資項目和非政府投資項目，進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性政府投資項目，對經(jīng)營性政府投資項目仍然采用項目法人責(zé)任制。對非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)實施采用代建制，在此基礎(chǔ)上再逐步推廣。這樣界定，符合國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》和《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》的精神。根據(jù)我省的《暫行規(guī)定》，非經(jīng)營性政府投資（公益性）建設(shè)項目，主要包括：1．黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等；2．科教文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項目；3．看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施；4．環(huán)境保護(hù)、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項目；5．其他公用事業(yè)項目。并規(guī)定投資規(guī)模在500萬元以上的上述項目實行代建制。

（二）制定《麗水市政府投資項目實施代建制管理辦法》。實行政府投資項目“代建制”是一項重要的改革，為了確保這項制度的順利實施，我市政府應(yīng)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》和相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合麗水市的實際情況，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，出臺相應(yīng)的管理辦法，為項目的代建管理提供依據(jù)?！豆芾磙k法》應(yīng)該對“代建制”的內(nèi)涵、實施的范圍和原則、各主體的權(quán)利和義務(wù)、代建程序（包括項目立項、項目建設(shè)、項目年度投資計劃、項目竣工及移交等）、資金管理、監(jiān)督和獎懲等等都要作出明確而具體的規(guī)定。從過程來看，要從項目的決策開始，到項目執(zhí)行組織、項目執(zhí)行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴(yán)格管理制度。同時，要完善政府投資

工程招標(biāo)投標(biāo)管理制度，政府投資工程投資控制、審計監(jiān)理制度，政府投資工程財務(wù)管理制度等配套制度，讓各方主體，各個環(huán)節(jié)都能有章可循，有法可依。

（三）加強對代建合同的管理。合同管理是工程項目全過程管理的核心和提高管理水平、經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵，貫穿于工程實施的全過程和各個方面。加強對代建合同的管理是政府部門對“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在實際操作中，有必要為政府投資項目設(shè)計專門的項目管理標(biāo)準(zhǔn)合同文本，將要實施的工程的各種邊界條件(如各方協(xié)調(diào)機(jī)制、范圍管理、費用與采購管理、代建單位報酬、出資方提供的條件、各方權(quán)利和義務(wù)、爭議解決、工程擔(dān)保、違約責(zé)任等等)事先作約定，以加強對政府投資項目的規(guī)范管理。

政府與代建單位簽定合同不是一般的商業(yè)行為，在遵循合同法一般原則的基礎(chǔ)上，具有較強的行政性，其合同應(yīng)該體現(xiàn)公益性和行政優(yōu)益權(quán)兩方面。公益性體現(xiàn)在，行政合同目的是實施行政管理，維護(hù)公共利益。優(yōu)益權(quán)體現(xiàn)在，在行政合同履行過程中，行政主體被賦予特權(quán)，享有合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)以及制裁權(quán)。因此，政府在政府投資項目管理中應(yīng)享有一般建設(shè)單位所沒有的特權(quán)，有必要強調(diào)業(yè)主可根據(jù)代建人的表現(xiàn)，為了公共利益而解除合同或中止合同。

（四）加強代建單位的培育及管理。代建單位在項目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)管理的實施者和政府投資管理部門控制投資意志的貫徹執(zhí)行者。但面對這種新的管理方式，我市目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)極為短缺。如果參照《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的規(guī)定，目前麗水市范圍內(nèi)還沒有符合代建資格的單位。這對我市政府投資項目“代建制”的全面實施和建筑行業(yè)的發(fā)展很不利，培養(yǎng)專業(yè)的管理公司是我市目前的當(dāng)務(wù)之急。同時對該行業(yè)的管理也還是個空白。為改變這一被動局面，在《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的基礎(chǔ)上，我市應(yīng)該結(jié)合本地的實際制定出臺相關(guān)的資格評審辦法，科學(xué)、合理地設(shè)定麗水市代建單位資格評審條件，對本地的代建單位進(jìn)行培育，促進(jìn)我市的建筑行業(yè)的快速發(fā)展。在試行階段我市可以考慮從本地房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和監(jiān)理單位中培養(yǎng)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然應(yīng)該看到，目前這些企業(yè)僅在某一方面具有專業(yè)水平，不一定具有項目全過程管理經(jīng)驗，因此在推行“代建制”過程中，要鼓勵這類企業(yè)接受業(yè)主委托和主動參與市場竟標(biāo)，按照合同約定，對工程項目組織實施全過程的管理和服務(wù)，在實踐中逐漸成熟壯大。但是，最終代建市場還是要打破界限，擴(kuò)大到全社會范圍，將企業(yè)交給“看不見的手”調(diào)節(jié)，以支持保障市場優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制，消除企業(yè)主體不平等待遇。實行項目管理公司競爭代建模式要求適度開放市場，打破行業(yè)之間和專業(yè)之間的壁壘，在代建人的行業(yè)、專業(yè)選擇上，應(yīng)當(dāng)按照能力優(yōu)先的原則，面向能力相當(dāng)?shù)拇笮凸こ坛邪獭㈨椖客顿Y公司、咨詢顧問機(jī)構(gòu)等各類法人實體或其聯(lián)合體，進(jìn)行公平公開公正的競爭。同時，隨著條件的逐漸成熟，要進(jìn)一步完善對代建單位的管理。包括代建單位的市場準(zhǔn)入、代建單位資格、代建單位的選擇等都要進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的管理。

（五）完善招投標(biāo)制度，加強對招投標(biāo)全過程監(jiān)督。實行代建制度，原來由政府機(jī)關(guān)直接面向市場的許多交易轉(zhuǎn)由招標(biāo)投標(biāo)市場進(jìn)行，加強招投標(biāo)的管理被提到越來越重要的地位上。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》早已施行，但實施以來，過去存在的針對政府投資工程一些特有的問題尚沒有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市應(yīng)該按照公平、公正、公開的原則，結(jié)合麗水市實際，完善政府投資項目招標(biāo)投標(biāo)的管理制度和辦法。

同時要加大對招投標(biāo)的監(jiān)管力度。政府投資項目依法必須進(jìn)行招投標(biāo)的，都應(yīng)該進(jìn)入有形市場進(jìn)行招投標(biāo)活動，由政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)和有關(guān)制度的規(guī)定，對相應(yīng)的工程招投標(biāo)活動實施監(jiān)督或共同監(jiān)督。除了嚴(yán)格按照招標(biāo)評審工作程序，完善評標(biāo)專家管理制度，加大對有形建筑市場的監(jiān)管力度之外，招投標(biāo)中的幾個重要環(huán)節(jié)必須改進(jìn)：一是推行合理最低價中標(biāo)，將投標(biāo)人之間競爭的內(nèi)容直接鎖定在價格上；二是實行工程量清單計價模式，提供一個由市場形成工程價格的平臺。要加強對政府投資項目招投標(biāo)活動的全過程監(jiān)管，既要依法對工程招投標(biāo)活動實施監(jiān)督，又要加大對中標(biāo)后工程實施全過程的監(jiān)督檢查，實行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督管理，督促建設(shè)項目各方主體嚴(yán)格履行合同。

（六）要本著“先行試點，逐步推廣”的原則，循序漸進(jìn)穩(wěn)步推廣“代建制“模式。實施“代建制”的目的在于政府借此實現(xiàn)財政投資績效最大化，實現(xiàn)公共資源通過市場配置效率最大化。制度是合理的，如果盲目激進(jìn)的推進(jìn)，恐欲速則不達(dá)，會出現(xiàn)副作用，有悖于國家提倡“代建制”的初衷。根據(jù)我市的實際情況，要在原有試點的基礎(chǔ)上擴(kuò)大非經(jīng)營性政府投資項目“代建制”的試點實踐，積累政府相關(guān)部門對“代建制”項目的管理技術(shù)和經(jīng)驗，提高代建單位進(jìn)行工程管理的競爭能力，為我市全面推行非經(jīng)營性政府投資項目的“代建制”管理積累經(jīng)驗和夯實條件。在此基礎(chǔ)上，再逐步推廣。

第二篇：深化投資體制改革推行市政府投資項目管理代建制

我國政府在實施新一輪投資體制改革中，提出對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”。改革的目標(biāo)是建立“決策科學(xué)化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的管理模式和運行機(jī)制。核心是切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，確立投資主體地位，形成工程管理市場，通過市場有效提高政府公共資源的配置效率,防范投資風(fēng)險，節(jié)約投資成本，提高投資效益，提升建設(shè)管理水平。目前，“代建制”作為一種新型的政府投資項目管理制度已在全國各地興起并成全面推廣之勢。我市政府投資項目全面推行“代建制”已勢在必行。

一、傳統(tǒng)政府投資項目管理模式的弊端

長期以來，我市政府財政性資金投資項目管理，基本上沿襲傳統(tǒng)管理模式，即:

首先，由建設(shè)單位提出項目建議方案，報政府研究決策，政府決定同意建設(shè)項目;

第二,組織基建班子。其模式可歸納為幾種：一是政府各部門單位自行組織建設(shè)；二是成立臨時機(jī)構(gòu)、專門負(fù)責(zé)某項工程建設(shè)，如**大橋、**工程指揮部等；三是由建設(shè)主管部門委托某些國有企業(yè)或事業(yè)單位代表政府行使某些市政公用基礎(chǔ)設(shè)施工程的業(yè)主職能，如路橋建設(shè)管理處，市政設(shè)施維護(hù)處，學(xué)校、醫(yī)院的基建科（處）等；四是由建設(shè)行政主管部門行使監(jiān)督職能和具體負(fù)責(zé)項目管理職能;

第三,項目前期程序。由發(fā)改、建設(shè)、國土等部門對相關(guān)手續(xù)進(jìn)行審批，并由發(fā)改委與財政局進(jìn)行資金對接后，提出政府投資計劃報政府審定，項目投資計劃下達(dá)后，工程正式動工建設(shè)。

這種財政出資、部門管理的“自建式”投資運作模式，對于調(diào)動各方面的積極性，保證基建任務(wù)的完成，曾發(fā)揮重要作用，但其弊端也是顯而易見的，主要表現(xiàn)在：

（一）所有者缺位。政府投資項目主要是政府運用財政資金以拔款方式建設(shè)，投資主體是政府。在傳統(tǒng)投資體制下，出資人即政府的工作重心主要放在項目立項、資金審批等前期環(huán)節(jié)上。而在整個建設(shè)實施過程中，沒有一個相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)真正代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任，“各自為政，多頭管理”，“各負(fù)其責(zé)”又“不知誰最后負(fù)責(zé)”，存在著較嚴(yán)重的所有者缺位。

（二）概（預(yù)）算軟約束，“三超”現(xiàn)象普遍存在。政府投資項目資金主要由政府撥付，建設(shè)單位基本上是無償使用資金而享有(或使用)投資成果。概（預(yù)）算越大，項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)就越高，這無疑促成了使用單位盡可能爭取追加概（預(yù)）算的主觀動機(jī)，許多部門從自身小團(tuán)體利益出發(fā)，想方設(shè)法擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模或提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，增加政府投資，導(dǎo)致“超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超摡算”三超現(xiàn)象普遍存在，使工程造價得不到有效控制。對于建設(shè)施工及監(jiān)理單位而言，由于現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)基本上依項目投資規(guī)模而定，因而投資規(guī)模越大，對建設(shè)施工及監(jiān)理單位就越有利，于是在追加概（預(yù)）算的問題上，建設(shè)施工甚至監(jiān)理單位具有推波助瀾的動因?？傊捎谠趥鹘y(tǒng)投資體制下，概（預(yù)）算是軟性的，于是，政府投資項目經(jīng)?！叭北愠蔀楝F(xiàn)實。

（三）缺乏專業(yè)化管理，“三低”現(xiàn)象時有發(fā)生。由于臨時組建管理機(jī)構(gòu)（一次性業(yè)主），管理人員往往缺乏全面、專業(yè)化的基建工作經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)知識。在規(guī)劃設(shè)計審查，工程質(zhì)量控制，工期控制以及成本控制等方面難以全面達(dá)到專業(yè)化高標(biāo)準(zhǔn)。因此，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，隨意調(diào)整方案，前期及實施階段各環(huán)節(jié)之間相互脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等?！暗退?、低質(zhì)量、低效益”現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，基建班子一般在項目建成后隨即撤銷，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗教訓(xùn)不能轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項目借鑒。

（四）容易滋生腐敗。傳統(tǒng)模式“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體，某些項目政府部門既做運動員，又做裁判員，無法構(gòu)建有效的制約，缺乏有效的運作及監(jiān)管機(jī)制，容易引發(fā)“暗箱操作”，在建設(shè)施工、材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)上容易出現(xiàn)腐敗。

由于上述種種弊端，嚴(yán)重影響了政府投資的總盤子安排以及資金的使用效率和投資效益。加快推進(jìn)政府投資項目管理的制度創(chuàng)新，盡快建立符合市場經(jīng)濟(jì)和國際規(guī)范的新型管理模式勢在必行。在這種需求背景下，作為國際上比較成熟的一種項目法人運作方式“代建制”應(yīng)運而生。

所謂“代建制”，是指政府投資項目通過招標(biāo)方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（簡稱代建單位）負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，項目建成后交付給使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)，“代建制”的核心也正是代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的法人職責(zé)。代建單位工作性質(zhì)為建設(shè)管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費、咨詢費、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險是相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險?！按ㄖ啤惫芾砟Ｊ綄⒄嬲纬梢揽渴袌雠渲霉操Y源，遵循市場規(guī)則，輔之于行政手段的市場化政府建設(shè)項目的管理體系。是對政府投資項目管理模式進(jìn)行市場化改革的重要舉措，是克服傳統(tǒng)項目管理模式弊端的制度創(chuàng)新。

近年來，全國各地均已開始“代建制”模式的試點工作，并取得顯著成效，目前已漸成全面推廣之勢。1993年開始，廈門市就通過采用招標(biāo)或直接委托等方式，開始“代建制”的試點。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財

政性投融資建設(shè)的社會公益性工程項目中實施項目代建制度。1999年初，上海浦東咨詢公司受原上海市計委委托，全過程代理建設(shè)上海市收教收治綜合基地項目，開始了上海市財政投資項目以“代建制”形式委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)的試點。在2001年就先后出臺《關(guān)于推進(jìn)政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》和《上海市市政工程建設(shè)管理推行代建制試行規(guī)定》。北京市從2002年10月開始，對全額使用政府投資的公益性建設(shè)項目進(jìn)行“代建制”試點。目前，北京市提出包括奧運項目在內(nèi)，凡是北京市新批的公益性政府投資建設(shè)項目，將百分之百的實行“代建制”管理。據(jù)不完全統(tǒng)計，重慶、黑龍江、山東、江蘇、四川、湖南、安徽、貴州、福建、云南、深圳以及浙江等都相繼進(jìn)行了多形式的“代建制”試點，并出臺了一些關(guān)于“代建制”的管理規(guī)定。

國家對實行政府投資項目管理“代建制”非常重視。2004年9月財政部出臺了《財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》。2004年7月國務(wù)院頒步實施《關(guān)于投資體制改革的決定》，指明了政府投資體制改革的方向，加快了我國對非經(jīng)營性政府投資項目實施“代建制”的步伐?！稕Q定》明確指出：“對非經(jīng)營性政府投資項目加快實行代建制”。

2005年2月《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》頒布實施，為我省各市、縣人民政府投資項目實行代建制管理提供了參照標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)省政府批準(zhǔn)選擇華強學(xué)校作為第一個試點項目。2005年我市遂昌縣對投資2754萬元的體育中心主體工程試行項目“代建制”。

各地試點項目的建設(shè)實踐說明“代建制”與過去的“自建式”相比，在項目建設(shè)管理過程中能夠發(fā)揮獨特的作用，效果比較顯著，優(yōu)勢十分明顯。

二、“代建制”的優(yōu)勢

（一）為出資人補位，使投資概（預(yù)）算成為剛性指標(biāo)。從制度設(shè)計的角度來看，“代建制”的基本架構(gòu)大致如下：一是運用市場競爭機(jī)制，以招標(biāo)為手段，確定專業(yè)代建單位，并通過高度專業(yè)化的管理體系保證投資效率和項目建設(shè)質(zhì)量；二是在出資人、代建人、使用單位之間建立起市場合約關(guān)系，以法律為手段使合約主體間的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)形成剛性約束，從而使投資概（預(yù)）算等成為剛性指標(biāo)，項目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動，從而能有效的遏制“三超”現(xiàn)象。三是賦予代建人項目法人地位，使其為出資人補位，從而化解所有者缺位的矛盾，這是使“代建制”行之有效的根本保證。

（二）提高政府投資項目管理水平和工作效率?！按ㄖ啤毕?，通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進(jìn)行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率，從而有效的解決“三低”問題。

（三）發(fā)揮市場競爭機(jī)制作用，使政府的項目管理向市場化轉(zhuǎn)變?！按ㄖ啤钡膶嵤兄诩涌鞂崿F(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項目具體執(zhí)行實施依靠市場機(jī)制管理。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購，競爭充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

（四）有利于遏制腐敗?！按ㄖ啤钡膶嵭袑⒋蚱片F(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

（五）有利于加強和規(guī)范政府對投資項目的監(jiān)管。“代建制”將增強項目建設(shè)各方的責(zé)任意識。通過職責(zé)分工，項目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為?！按ㄖ啤庇欣谡訌妼ν顿Y項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項目建設(shè)計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽查、審計、監(jiān)察等手段，對項目進(jìn)行強力有效的外部監(jiān)督。

三、“代建制”各方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系

投資方關(guān)注的是項目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項目建設(shè)實施工程的效率和效益，使用單位關(guān)注的是項目建成后的質(zhì)量、性能。投資方負(fù)責(zé)投融資，代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為了實現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，從資產(chǎn)所有權(quán)來看，投資方具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，實行“代建制”需要將投資方的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，即代建單位具有與勘察設(shè)計、施工承包商的依法招標(biāo)投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)、付款控制權(quán)、關(guān)鍵(重要)設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)。當(dāng)然為減少投資風(fēng)險，投資部門應(yīng)對上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護(hù)政府的投資效益?！按ㄖ啤敝腥礁髯缘臋?quán)利和義務(wù)：

（一）政府投資部門的權(quán)利義務(wù)

1．審批審核

審批項目可行性研究報告，初步設(shè)計，審核設(shè)計規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算。

2．計劃督促

下達(dá)投資計劃、安排建設(shè)資金、按計劃及時撥付資金。

3．稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實施過程中的重大變更和資金調(diào)整計劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題。

4．依法監(jiān)督

對建設(shè)過程中項目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

（二）項目管理公司的權(quán)利義務(wù)

1．在政府委托的職責(zé)范圍內(nèi)對項目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理。

2．在項目策劃、方案設(shè)計、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購等整個建設(shè)過程中，對項目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化控制與管理。

3．負(fù)責(zé)對建設(shè)資金進(jìn)行管理，保證建設(shè)資金控制專用，并接受政府有關(guān)部門的審查和監(jiān)督。

（三）項目使用單位的權(quán)利義務(wù)

1．提出功能要求

根據(jù)本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書，在項目方案設(shè)計階段提出項目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對建筑物的具體要求和指標(biāo)。

2．協(xié)助配合并參與監(jiān)督

在完成項目立項后，及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)過程中涉及有關(guān)部門和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)過程中提出意見和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護(hù)。

四、“代建制”的運作模式和組織實施程序

（一）運作模式

1．政府指定專業(yè)代建公司模式。由政府指定的項目管理公司，對指定項目實行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營管理。如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項目管理公司作為代建單位，對于具體項目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如上海市實行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”的三級管理模式，已在市政、水務(wù)、環(huán)衛(wèi)、交通等系統(tǒng)確定了1l家單位為首批承擔(dān)政府投資項目的工程管理公司。上海政府主要借助工程管理公司完成政府投資工程的管理，并賦予投資公司較大的責(zé)任，確立投資公司作為政府業(yè)主代表的投資主體地位，主要對項目投資與還貸、設(shè)施經(jīng)營進(jìn)行全過程管理。投資公司直接委托工程管理公司對政府投資工程進(jìn)行專業(yè)化管理。工程管理公司根據(jù)政府或經(jīng)政府授權(quán)的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研究、初步設(shè)計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。

這種模式的優(yōu)點是政府意愿可以較好地實現(xiàn)。缺點是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學(xué)，并且由于缺乏競爭，管理力度和水平不能得到提高。這種模式往往在代建制試點階段運用較多。

2．政府常設(shè)代建管理機(jī)構(gòu)模式。由政府成立代建管理機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對所有或部分政府投資實行代理建設(shè)。如“安徽省公益性項目建設(shè)管理中心”、“深圳市建筑工務(wù)局”等都是專門組建的政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位。深圳主要借鑒香港等地的做法設(shè)立工務(wù)局，作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，總體思路是按“相對集中，區(qū)別對待”的原則，取消政府投資工程“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式。工務(wù)局承建的政府投資工程一律實行“交鑰匙工程”，由政府財政撥款；工務(wù)局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和建設(shè)管理任務(wù)，對工程前期工作、設(shè)計委托、施工及監(jiān)理單位的確定、工程竣工驗收等進(jìn)行全方位、全過程負(fù)責(zé)，并接受建設(shè)行政主管部門的監(jiān)督；使用單位負(fù)責(zé)提出項目功能設(shè)計要求，并派人參與項目的設(shè)計審定和工程竣工驗收。在工程實施階段，通過公開招標(biāo)選擇社會監(jiān)理、咨詢、擔(dān)保等中介組織，加強對政府投資工程建設(shè)的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，嚴(yán)格控制建設(shè)投資和施工日期。這樣有利于發(fā)揮工務(wù)局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，解決政府投資工程分散管理的弊端，提高工程項目管理水平，全面做好質(zhì)量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。

這種模式的優(yōu)點是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問題，政府易于管理。缺點在于要新設(shè)機(jī)構(gòu)，并且政府管理機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)超概算責(zé)任。

3．項目管理公司競爭代建模式。由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，符合條件的均可參與項目代建的競爭，通過招標(biāo)擇優(yōu)選擇。如北京市發(fā)改委委托專業(yè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)選定具備資格的代建單位。

這種模式的優(yōu)點是引入競爭，避免指定做法的不科學(xué)及發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點是政府主管部門必須具有較強的經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)水平和能力，方可與專業(yè)公司進(jìn)行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位，用合同管理代替行政管理。而如果缺乏公開競爭，代建單位具有壟斷性，同樣會存在著激勵和約束問題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項目管理公司競爭代建模式是較優(yōu)的選擇。這種模式也正是國務(wù)院常務(wù)會議通過的《投資體制改革方案》所明確的代建制方式。根據(jù)《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》的精神，浙江目前著力推行的也是項目管理公司競爭代建模式。

（二）組織實施程序

代建管理因項目特點不同，在組織實施的具體操作中略有差別。

1．全過程代建的操作——適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強的項目。由發(fā)改委在使用人提出項目建議書后，確定項目建設(shè)的必要性，并委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇代建人，投資人、代建人、使用人三方簽訂合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰(以初步設(shè)計階段的文件為標(biāo)準(zhǔn))。由代建人提出項目可行性報告，發(fā)改委委托咨詢機(jī)構(gòu)通過評估、論證，確定建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項目立項審批等手續(xù)；由代建人(或由發(fā)改委委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu))通過招標(biāo)選擇設(shè)計單位開展方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計和概算審核后，開展施工圖的設(shè)計，取得項目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)；通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)；通過招標(biāo)選擇施工單位包括工程分包單位，履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。

該模式的優(yōu)點是突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于加快建設(shè)進(jìn)度和提高工程總體質(zhì)量；缺點是建設(shè)的投資規(guī)模和水平在建設(shè)期間有可能發(fā)生較大的變更，建設(shè)投資在項目建設(shè)的階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建人負(fù)責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對缺陷。

2．兩階段代建的操作——適用于投資規(guī)模較大的政府項目。將代建工作分為兩個階段。第一階段為管理代建(前期代理)，第二階段為工程代建。第一階段由發(fā)改委招標(biāo)選擇管理代建(前期代理)人，在使用人編制完成項目建議書的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項目可行性報告，負(fù)責(zé)組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標(biāo)落實設(shè)計單位，完成項目方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計通過內(nèi)容和概算審核，施工圖設(shè)計工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作，投資人(發(fā)改委)通過招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。第二階段，按照初步設(shè)計所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算，由發(fā)改委招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。授權(quán)代建人辦理項目開工申請等手續(xù)，取得施工許可證，由工程代建人通過招標(biāo)選擇施工單位(包括工程分包單位)，組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。

該模式的優(yōu)點在于由于建設(shè)項目第一階段的工作，使代建的內(nèi)容明確，能更好的提高政府投資項目的管理水平和投資效益，強化了投資人的地位和作用，監(jiān)管能力強，如果組織管理有力，有利于加快建設(shè)進(jìn)度，工程質(zhì)量有保障。從實施代建制度的背景和法律環(huán)境上講，可操作性強，專業(yè)化管理的程度較全過程代建模式相對較高；缺點是投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，相互之間的銜接水平較重要。

3．聯(lián)合代建的操作——適用于有一定收益的以及綜合性較強的政府項目。由發(fā)改委在項目可行性報告通過論證，基本確定了建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃后，通過公開招標(biāo)選擇代建人，該代建人的投標(biāo)必須提供和達(dá)到初步設(shè)計階段圖紙文件的深度，中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。這種模式對代建人招標(biāo)時，擴(kuò)大招標(biāo)內(nèi)容，即一般要求代建人需要組成聯(lián)合體(如包括投融資、法律、設(shè)計、施工多方參加)投標(biāo)，投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計。

這種模式的優(yōu)點是通過評審初步設(shè)計方案、建設(shè)投資概算、工期等，評標(biāo)效果較好，可以較優(yōu)地選擇代建人(聯(lián)合投標(biāo)體)；缺點是投資人需要組織強大的顧問機(jī)構(gòu)進(jìn)行代建人、代建方案的評審、選擇和認(rèn)定，成本較高，代建前期投入不足將影響投標(biāo)人的積極性和參與感，并直接關(guān)系到項目的成敗。

五、政府投資項目管理推進(jìn)“代建制”要著重解決的幾個問題

推行政府投資項目管理“代建制”，是當(dāng)前我國投資體制改革的大趨勢。麗水市政府投資項目管理代建制已經(jīng)起步，后鋪經(jīng)濟(jì)適用房、接官亭農(nóng)民公寓項目、及遂昌體育中心主體工程項目的試點工作，為我市推行“代建制”積累了一些經(jīng)驗。但總體來說，我市此項改革尚處于剛剛起步階段，要全面推行政府投資項目管理的“代建制”，還需要加快構(gòu)建完善的體制和機(jī)制，加大政府投資體制改革的步伐。

（一）明確代建制的范圍。要嚴(yán)格區(qū)分政府投資項目和非政府投資項目，進(jìn)一步區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性政府投資項目，對經(jīng)營性政府投資項目仍然采用項目法人責(zé)任制。對非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)實施采用代建制，在此基礎(chǔ)上再逐步推廣。這樣界定，符合國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》和《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》的精神。根據(jù)我省的《暫行規(guī)定》，非經(jīng)營性政府投資（公益性）建設(shè)項目，主要包括：1．黨政工團(tuán)、人大政協(xié)、公檢法、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)的辦公業(yè)務(wù)用房及培訓(xùn)教育中心等；2．科教文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項目；3．看守所、勞教所、監(jiān)獄、消防設(shè)施、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施；4．環(huán)境保護(hù)、市政道路、水利設(shè)施、風(fēng)沙治理等公用事業(yè)項目；5．其他公用事業(yè)項目。并規(guī)定投資規(guī)模在500萬元以上的上述項目實行代建制。

（二）制定《麗水市政府投資項目實施代建制管理辦法》。實行政府投資項目“代建制”是一項重要的改革，為了確保這項制度的順利實施，我市政府應(yīng)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》、《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規(guī)定》和相關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合麗水市的實際情況，按照“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離、互相制約的原則，出臺相應(yīng)的管理辦法，為項目的代建管理提供依據(jù)?！豆芾磙k法》應(yīng)該對“代建制”的內(nèi)涵、實施的范圍和原則、各主體的權(quán)利和義務(wù)、代建程序（包括項目立項、項目建設(shè)、項目投資計劃、項目竣工及移交等）、資金管理、監(jiān)督和獎懲等等都要作出明確而具體的規(guī)定。從過程來看，要從項目的決策開始，到項目執(zhí)行組織、項目執(zhí)行中對人、財、物的管理，到項目后評估等，制定出嚴(yán)格管理制度。同時，要完善政府投資工程招標(biāo)投標(biāo)管理制度，政府投資工程投資控制、審計監(jiān)理制度，政府投資工程財務(wù)管理制度等配套制度，讓各方主體，各個環(huán)節(jié)都能有章可循，有法可依。

（三）加強對代建合同的管理。合同管理是工程項目全過程管理的核心和提高管理水平、經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)鍵，貫穿于工程實施的全過程和各個方面。加強對代建合同的管理是政府部門對“代建制”管理最有效和有力的核心手段。在實際操作中，有必要為政府投資項目設(shè)計專門的項目管理標(biāo)準(zhǔn)合同文本，將要實施的工程的各種邊界條件(如各方協(xié)調(diào)機(jī)制、范圍管理、費用與采購管理、代建單位報酬、出資方提供的條件、各方權(quán)利和義務(wù)、爭議解決、工程擔(dān)保、違約責(zé)任等等)事先作約定，以加強對政府投資項目的規(guī)范管理。

政府與代建單位簽定合同不是一般的商業(yè)行為，在遵循合同法一般原則的基礎(chǔ)上，具有較強的行政性，其合同應(yīng)該體現(xiàn)公益性和行政優(yōu)益權(quán)兩方面。公益性體現(xiàn)在，行政合同目的是實施行政管理，維護(hù)公共利益。優(yōu)益權(quán)體現(xiàn)在，在行政合同履行過程中，行政主體被賦予特權(quán)，享有合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單方變更權(quán)、解除權(quán)以及制裁權(quán)。因此，政府在政府投資項目管理中應(yīng)享有一般建設(shè)單位所沒有的特權(quán)，有必要強調(diào)業(yè)主可根據(jù)代建人的表現(xiàn)，為了公共利益而解除合同或中止合同。

（四）加強代建單位的培育及管理。代建單位在項目建設(shè)管理中起關(guān)鍵作用，是建設(shè)管理的實施者和政府投資管理部門控制投資意志的貫徹執(zhí)行者。但面對這種新的管理方式，我市目前有能力接受工程項目全過程委托管理的比較獨立、成熟的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)極為短缺。如果參照《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的規(guī)定，目前麗水市范圍內(nèi)還沒有符合代建資格的單位。這對我市政府投資項目“代建制”的全面實施和建筑行業(yè)的發(fā)展很不利，培養(yǎng)專業(yè)的管理公司是我市目前的當(dāng)務(wù)之急。同時對該行業(yè)的管理也還是個空白。為改變這一被動局面，在《浙江省代建單位資格評審暫行辦法》的基礎(chǔ)上，我市應(yīng)該結(jié)合本地的實際制定出臺相關(guān)的資格評審辦法，科學(xué)、合理地設(shè)定麗水市代建單位資格評審條件，對本地的代建單位進(jìn)行培育，促進(jìn)我市的建筑行業(yè)的快速發(fā)展。在試行階段我市可以考慮從本地房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和監(jiān)理單位中培養(yǎng)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然應(yīng)該看到，目前這些企業(yè)僅在某一方面具有專業(yè)水平，不一定具有項目全過程管理經(jīng)驗，因此在推行“代建制”過程中，要鼓勵這類企業(yè)接受業(yè)主委托和主動參與市場竟標(biāo)，按照合同約定，對工程項目組織實施全過程的管理和服務(wù)，在實踐中逐漸成熟壯大。但是，最終代建市場還是要打破界限，擴(kuò)大到全社會范圍，將企業(yè)交給“看不見的手”調(diào)節(jié)，以支持保障市場優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制，消除企業(yè)主體不平等待遇。實行項目管理公司競爭代建模式要求適度開放市場，打破行業(yè)之間和專業(yè)之間的壁壘，在代建人的行業(yè)、專業(yè)選擇上，應(yīng)當(dāng)按照能力優(yōu)先的原則，面向能力相當(dāng)?shù)拇笮凸こ坛邪獭㈨椖客顿Y公司、咨詢顧問機(jī)構(gòu)等各類法人實體或其聯(lián)合體，進(jìn)行公平公開公正的競爭。同時，隨著條件的逐漸成熟，要進(jìn)一步完善對代建單位的管理。包括代建單位的市場準(zhǔn)入、代建單位資格、代建單位的選擇等都要進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)格的管理。

（五）完善招投標(biāo)制度，加強對招投標(biāo)全過程監(jiān)督。實行代建制度，原來由政府機(jī)關(guān)直接面向市場的許多交易轉(zhuǎn)由招標(biāo)投標(biāo)市場進(jìn)行，加強招投標(biāo)的管理被提到越來越重要的地位上。我國《招標(biāo)投標(biāo)法》早已施行，但實施以來，過去存在的針對政府投資工程一些特有的問題尚沒有有效地得到克服，尚有一些立法空白。因此，我市應(yīng)該按照公平、公正、公開的原則，結(jié)合麗水市實際，完善政府投資項目招標(biāo)投標(biāo)的管理制度和辦法。

同時要加大對招投標(biāo)的監(jiān)管力度。政府投資項目依法必須進(jìn)行招投標(biāo)的，都應(yīng)該進(jìn)入有形市場進(jìn)行招投標(biāo)活動，由政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)和有關(guān)制度的規(guī)定，對相應(yīng)的工程招投標(biāo)活動實施監(jiān)督或共同監(jiān)督。除了嚴(yán)格按照招標(biāo)評審工作程序，完善評標(biāo)專家管理制度，加大對有形建筑市場的監(jiān)管力度之外，招投標(biāo)中的幾個重要環(huán)節(jié)必須改進(jìn)：一是推行合理最低價中標(biāo)，將投標(biāo)人之間競爭的內(nèi)容直接鎖定在價格上；二是實行工程量清單計價模式，提供一個由市場形成工程價格的平臺。要加強對政府投資項目招投標(biāo)活動的全過程監(jiān)管，既要依法對工程招投標(biāo)活動實施監(jiān)督，又要加大對中標(biāo)后工程實施全過程的監(jiān)督檢查，實行事前、事中、事后的全過程監(jiān)督管理，督促建設(shè)項目各方主體嚴(yán)格履行合同。

（六）要本著“先行試點，逐步推廣”的原則，循序漸進(jìn)穩(wěn)步推廣“代建制“模式。實施“代建制”的目的在于政府借此實現(xiàn)財政投資績效最大化，實現(xiàn)公共資源通過市場配置效率最大化。制度是合理的，如果盲目激進(jìn)的推進(jìn)，恐欲速則不達(dá)，會出現(xiàn)副作用，有悖于國家提倡“代建制”的初衷。根據(jù)我市的實際情況，要在原有試點的基礎(chǔ)上擴(kuò)大非經(jīng)營性政府投資項目“代建制”的試點實踐，積累政府相關(guān)部門對“代建制”項目的管理技術(shù)和經(jīng)驗，提高代建單位進(jìn)行工程管理的競爭能力，為我市全面推行非經(jīng)營性政府投資項目的“代建制”管理積累經(jīng)驗和夯實條件。在此基礎(chǔ)上，再逐步推廣。

第三篇：中山市政府投資項目代建制管理暫行規(guī)定

中山市政府投資項目代建制管理暫行規(guī)定

印發(fā)中山市政府 投資項目代建制 管理暫行規(guī)定的通知 中府〔2009〕137號

火炬區(qū)管委會，各鎮(zhèn)政府、區(qū)辦事處，市屬各單位：

現(xiàn)將《中山市政府投資項目代建制管理暫行規(guī)定》印發(fā)給你們，請貫徹執(zhí)行。

中山市人民政府

二○○九年十二月三十一日

第一章 總 則

第一條 為進(jìn)一步深化投資體制改革，提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和投資效益，規(guī)范政府投資建設(shè)程序，按照“投資、建設(shè)、管理、使用、監(jiān)督”彼此分離、互相制約的原則，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）、《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2006〕12號）及相關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合我市實際，制定本規(guī)定。

第二條 本規(guī)定所稱代建制，是指投資主體通過招標(biāo)等方式選擇社會專業(yè)化的項目建設(shè)管理單位（以下簡稱“代建單位”），由代建單位負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度。

第三條 實行代建制的建設(shè)工程項目范圍：

（一）黨政機(jī)關(guān)、人大政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等辦公業(yè)務(wù)用房項目；

（二）教科文衛(wèi)體、民政及社會福利等社會事業(yè)項目；

（三）勞教所、戒毒所、看守所、治安拘留所和收容教育所、審判用房、技術(shù)偵察用房等政法設(shè)施項目；

（四）市政道路、交通建設(shè)項目；

（五）環(huán)境保護(hù)項目；

（六）其他政府投資項目。

總投資3000萬元及以上的建設(shè)工程項目，實行代建制?？偼顿Y低于上述標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)工程項目，可通過若干同類項目捆綁后實行代建制或由市政府投資項目管理中心或市政工程建設(shè)中心組織建設(shè)。

第四條 市政府成立代建項目管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)市政府投資建設(shè)工程代建項目的組織和協(xié)調(diào)管理工作。第五條 市有關(guān)部門依照現(xiàn)行職責(zé)分工和程序?qū)Υ椖繉嵤┕芾砗捅O(jiān)督。

第六條 建設(shè)工程項目代建形式：

（一）全過程代建，是指建設(shè)工程項目從項目建議書批復(fù)后開始，由代建單位負(fù)責(zé)項目可行性研究、設(shè)計、施工、竣工驗收并交付使用，直至工程保修期結(jié)束。

（二）建設(shè)實施階段代建，是指建設(shè)工程項目從初步設(shè)計及項目概算批復(fù)后開始，由代建單位負(fù)責(zé)項目施工圖設(shè)計、施工、竣工驗收并交付使用，直至工程保修期結(jié)束。

第七條 代建項目執(zhí)行基本建設(shè)程序，遵守有關(guān)投資項目管理的各項規(guī)定。

第二章 代建單位的資格條件

第八條 代建單位必須具備下列基本條件：

（一）具有獨立法人資格；

（二）具有總承包資質(zhì)、或甲級工程設(shè)計資質(zhì)、或甲級監(jiān)理資質(zhì)、或綜合甲級工程咨詢資質(zhì)、或一級房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)；

（三）具有相應(yīng)的建設(shè)管理組織機(jī)構(gòu)和項目管理能力；

（四）具有相應(yīng)的資金實力；

（五）具有與工程同類或者相近項目的管理經(jīng)驗，滿足項目管理需要的自有管理、技術(shù)、財務(wù)等方面的專業(yè)人員。

第九條 市發(fā)展改革部門會同市財政、建設(shè)等部門制定代建單位的招標(biāo)投標(biāo)管理辦法，明確代建單位的條件以及招標(biāo)的操作程序。

第十條 代建單位有下列情況之一的，不得參與代建項目招標(biāo)：

（一）已被依法責(zé)令停業(yè)或停止承接工程任務(wù)的；

（二）企業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的信用和信譽危機(jī)又未能提供相應(yīng)擔(dān)保的；

（三）近3年發(fā)生過建設(shè)工程安全、質(zhì)量重大責(zé)任事故的；

（四）無法履行代建職責(zé)的其他情形。

第三章 職責(zé)與分工

第十一條 市發(fā)展改革部門牽頭會同有關(guān)部門制訂項目代建制的實施細(xì)則，負(fù)責(zé)代建項目的綜合協(xié)調(diào)和投資管理；并會同有關(guān)部門對項目建議書提出審查意見報市政府審定，審批項目可行性研究報告、項目概算，下達(dá)投資計劃。

市監(jiān)察部門參與推進(jìn)代建制的實施，負(fù)責(zé)對相關(guān)職能部門履行職責(zé)情況進(jìn)行檢查，對違紀(jì)違法問題組織查處。

市財政部門對代建項目的財務(wù)活動實施管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)安排項目基建支出預(yù)算，按進(jìn)度撥付建設(shè)資金，并對建設(shè)資金使用績效進(jìn)行跟蹤評價，審查工程預(yù)、結(jié)（決）算。

市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對代建項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)行為及工程的質(zhì)量、安全等實施監(jiān)管，負(fù)責(zé)審查代建項目的初步設(shè)計。

市審計部門對代建項目實施全過程審計監(jiān)督，負(fù)責(zé)對項目的前期審計、項目概（預(yù)）算執(zhí)行審計和項目竣工決算審計，以及對代建管理機(jī)構(gòu)、代建單位、施工、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、采購等單位與建設(shè)有關(guān)的財務(wù)收支的真實、合法、效益情況的審計監(jiān)督。

第十二條 市代建項目管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)：

（一）審查代建單位的基本條件，依照法律、法規(guī)組織開展代建單位的招標(biāo)工作，對代建單位的中標(biāo)結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)；負(fù)責(zé)代建項目監(jiān)理招標(biāo)工作；

（二）與代建單位簽訂項目代建合同，并依法履行合同；

（三）協(xié)調(diào)代建單位和使用單位關(guān)系，向市發(fā)展改革、財政、建設(shè)等部門報告項目進(jìn)展情況，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問題，并將代建過程中發(fā)生的違規(guī)行為及時報告有關(guān)行政主管部門；

（四）審查代建單位編制的項目投資計劃和基建支出預(yù)算；

（五）對代建單位的資金撥付申請?zhí)岢鰧彶橐庖姡?/p>

（六）參與代建項目的竣工驗收；

（七）組織資產(chǎn)移交。

第十三條 使用單位的主要職責(zé)：

（一）根據(jù)項目建議書確定的建設(shè)規(guī)模和總投資額，在可行性研究階段提出項目使用需求意見，明確項目使用績效目標(biāo)；

（二）參與項目設(shè)計審查，在初步設(shè)計階段對設(shè)計方案提出具體的使用功能配置要求；

（三）參與確定代建單位及項目招標(biāo)活動，監(jiān)督工程建設(shè)；

（四）參與有關(guān)合同的洽談；

（五）協(xié)助代建單位辦理有關(guān)手續(xù)，參與工程中間驗收和竣工驗收；

（六）對代建單位編制的項目投資計劃提出意見；

（七）對工程設(shè)計變更的合理性提出意見；

（八）根據(jù)代建單位編制并經(jīng)市代建項目管理機(jī)構(gòu)審查的代建項目基建支出預(yù)算，向市財政部門提出基建支出預(yù)算申請。

第十四條 代建單位的主要職責(zé)：

（一）采用全過程代建的項目，代建單位負(fù)責(zé)組織項目可行性研究報告、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、概算預(yù)算編制及相關(guān)報批工作；負(fù)責(zé)辦理項目規(guī)劃、土地、拆遷、施工、環(huán)保、消防、水電、園林、綠化、市政等有關(guān)報批手續(xù)；負(fù)責(zé)工程勘察設(shè)計、施工和材料設(shè)備采購等招標(biāo)工作，并將招標(biāo)投標(biāo)情況和中標(biāo)通知書報市代建項目管理機(jī)構(gòu)備案；

（二）采用建設(shè)實施階段代建的項目，代建單位負(fù)責(zé)組織項目施工圖設(shè)計、預(yù)算編制及相關(guān)報批工作，負(fù)責(zé)辦理建筑許可證等工程實施中有關(guān)手續(xù)；負(fù)責(zé)工程施工和材料設(shè)備采購等招標(biāo)工作，并將招標(biāo)投標(biāo)情況和中標(biāo)通知書報市代建項目管理機(jī)構(gòu)備案；

（三）在執(zhí)行代建合同期間，履行建設(shè)單位職責(zé)，辦理項目建設(shè)有關(guān)報批手續(xù)；

（四）負(fù)責(zé)工程合同的洽談及簽訂，負(fù)責(zé)合同履行的全過程管理；

（五）按項目進(jìn)度要求上報投資建議計劃，并按月向業(yè)主單位和有關(guān)部門上報工程進(jìn)度和資金使用情況；

（六）審核、簽證工程進(jìn)度報表及提出進(jìn)度撥款申請；

（七）向市建設(shè)行政主管部門及市代建項目管理機(jī)構(gòu)報告工程質(zhì)量安全情況；

（八）負(fù)責(zé)施工中出現(xiàn)的工程設(shè)計變更的報批手續(xù)，并嚴(yán)格按合同控制項目概算；

（九）組織工程中間驗收和竣工驗收，并將驗收結(jié)果報告市代建項目管理機(jī)構(gòu)；

（十）協(xié)助編制項目竣工決算報告，經(jīng)市代建項目管理機(jī)構(gòu)審查并經(jīng)市審計部門進(jìn)行竣工決算審計后報市財政部門審批。負(fù)責(zé)項目竣工驗收，把項目有關(guān)技術(shù)資料整理匯編及移交，并按批準(zhǔn)的資產(chǎn)價值向使用單位辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。

第四章 項目組織實施

第十五條 使用單位按《中山市市級財政性資金投資項目管理暫行辦法》（中府〔2006〕62號）的規(guī)定編制項目建議書，由市發(fā)展改革部門會市財政部門審查并報市政府同意后，按基本建設(shè)程序辦理項目建議書審批手續(xù)。

市發(fā)展改革部門在批復(fù)項目建議書時，把采用代建制的方式和代建單位的選擇方式納入批復(fù)內(nèi)容；項目建議書與可行性研究報告合并審批的，在批復(fù)項目可行性研究報告時，把采用代建制的方式和代建單位的選擇方式納入批復(fù)內(nèi)容。

第十六條 采用全過程代建的項目，項目建議書批復(fù)后，由市代建項目管理機(jī)構(gòu)按照國家、省、市關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)等方式確定代建單位，并與代建單位簽訂《項目代建合同》。

采用建設(shè)實施階段代建的項目，初步設(shè)計及項目概算批復(fù)后，由市代建項目管理機(jī)構(gòu)按照國家、省、市有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)等方式確定代建單位，并與代建單位簽訂《項目代建合同》。

第十七條 代建項目實行履約擔(dān)保制度，在代建合同生效前，代建單位應(yīng)向市代建項目管理機(jī)構(gòu)提供《項目代建合同》約定工程總投資5%-10%的銀行履約保函。

市發(fā)展改革部門會市財政部門、建設(shè)行政主管部門、審計部門制定統(tǒng)一的《項目代建合同》規(guī)范文本。

第十八條 采用全過程代建的項目，代建單位依照已批準(zhǔn)的項目建議書及合同開展項目前期工作，并組織編制項目可行性研究報告，項目建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、方案和投資規(guī)模報市發(fā)展改革部門審批；可行性研究報告估算投資如超過經(jīng)批準(zhǔn)的項目建議書投資額，需報市政府同意。

代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報告組織編制初步設(shè)計及項目概算。項目概算投資不得超過可行性研究報告批準(zhǔn)的估算總投資。項目概算投資超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告估算總投資10%的，需修改初步設(shè)計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報批。

第十九條 市發(fā)展改革部門審批項目概算前，須委托造價咨詢中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。代建單位應(yīng)以批準(zhǔn)的項目概算作為投資控制最高限額。

第二十條 代建單位應(yīng)嚴(yán)格按照合同約定做好代建項目投資、質(zhì)量、工期的控制工作，確保投資不超過項目概算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用。在項目施工過程中，因各種原因確需進(jìn)行設(shè)計變更或增減工程量的，須按照《關(guān)于進(jìn)一步加強市級財政性資金投資項目工程變更管理的通知》（中府辦〔2008〕9號）有關(guān)規(guī)定，由代建單位提出，監(jiān)理和使用單位同意，經(jīng)市審計部門審計，由初步設(shè)計和項目概算審批部門商市財政部門批準(zhǔn)后方可調(diào)整。涉及增加項目概算投資的，由市發(fā)展改革部門報市政府同意后方可調(diào)整。

第二十一條 代建單位必須按照國家和省的有關(guān)規(guī)定，對項目的勘察、設(shè)計、施工和設(shè)備材料采購進(jìn)行招投標(biāo)。代建單位及與其有直接利害關(guān)系的單位不得承擔(dān)代建項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、設(shè)備材料供應(yīng)等工作。

第二十二條 代建項目建成后，必須按國家、省、市的有關(guān)規(guī)定以及代建合同的約定進(jìn)行竣工驗收，工程竣工驗收合格，進(jìn)行竣工決算審計后，方可交付使用。

代建單位應(yīng)在竣工驗收合格后3個月內(nèi)向市財政部門申請辦理項目決算審批手續(xù)。項目決算投資經(jīng)審核不超過委托代建合同約定投資、竣工驗收合格和不超過約定工期的，代建單位的銀行履約保函約束即可解除。

第二十三條 自工程竣工驗收合格之日起，代建單位應(yīng)在6個月內(nèi)按市財政部門批準(zhǔn)的資產(chǎn)價值向使用單位辦理資產(chǎn)移交手續(xù)。

代建單位要按照《中華人民共和國檔案法》的有關(guān)規(guī)定，建立有關(guān)檔案。項目建設(shè)各階段的文件資料，要嚴(yán)格按照規(guī)定收集、整理、歸檔。在向使用單位辦理資產(chǎn)移交手續(xù)時，一并將工程檔案、財務(wù)檔案及相關(guān)資料向使用單位和有關(guān)部門移交。

第二十四條 項目維護(hù)在工程保修期內(nèi)由代建單位負(fù)責(zé)，工程保修期結(jié)束后由使用單位負(fù)責(zé)。

第五章 項目投資計劃與資金管理

第二十五條 項目代建合同簽訂后，代建單位根據(jù)實際工作進(jìn)度和資金需求，提出投資計劃和基建支出預(yù)算，報市代建項目管理機(jī)構(gòu)審查。投資計劃由市代建項目管理機(jī)構(gòu)報請市發(fā)展改革部門審核?；ㄖС鲱A(yù)算由市代建項目管理機(jī)構(gòu)送交項目使用單位，由使用單位向市財政部門申報項目基建支出預(yù)算。

第二十六條 市發(fā)展改革部門審核批復(fù)市代建項目管理機(jī)構(gòu)上報的投資計劃，抄送代建單位和使用單位。

市財政部門審核批復(fù)使用單位上報的項目基建支出預(yù)算，抄送代建單位、市代建項目管理機(jī)構(gòu)和市審計部門。

第二十七條 代建單位根據(jù)項目進(jìn)展情況提出撥款申請，送市代建項目管理機(jī)構(gòu)審查后報市財政部門。

第二十八條 代建項目資金撥付實行財政直接支付方式。

第二十九條 代建單位必須嚴(yán)格執(zhí)行國家、省、市的基建財務(wù)會計制度，設(shè)立資金專戶，對代建項目單獨建賬核算，完整反映代建項目所發(fā)生的各項開支費用和財產(chǎn)物資購置的情況。

第三十條 代建項目管理費為代建單位在項目前期、實施、驗收階段發(fā)生的管理費用（包括代建管理服務(wù)費、利潤和稅金），不包括代建單位自行承擔(dān)代建項目可行性研究報告編制、招標(biāo)代理等咨詢服務(wù)費用。代建項目管理費計入項目初步設(shè)計概算。

采用全過程代建的項目總投資2億元以下項目，代建管理服務(wù)費為批準(zhǔn)工程概算總投資的2%；總投資超過2億元項目的代建管理服務(wù)費分段累進(jìn)計算，2億元部分按2%計算，超出2億元部分按1.5%計算；采用建設(shè)實施階段代建的項目，代建管理服務(wù)費應(yīng)不高于全過程代建管理服務(wù)費的70%，具體在代建合同中雙方約定。項目代建管理服務(wù)費在項目實施階段支付60%，項目建成交付使用后支付30%，工程保修期結(jié)束后支付10%。

第三十一條 代建管理服務(wù)費一經(jīng)確定，原則上不再因項目投資規(guī)模的調(diào)整而調(diào)整，不再因人工、物價、稅率、匯率、利率等因素的變動而調(diào)整。但當(dāng)核定的投資有下列情況之一，且導(dǎo)致項目投資超過原定范圍正負(fù)20%以上時，由代建單位提出，經(jīng)市代建項目管理機(jī)構(gòu)同意，并由市發(fā)展改革部門會同財政、行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，可參照第三十條規(guī)定作相應(yīng)調(diào)整。

（一）不可抗力；

（二）國家重大政策調(diào)整；

（三）因使用單位要求，內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)計方案有重大變更；

（四）因受地質(zhì)等自然條件制約，施工圖設(shè)計時有重大技術(shù)調(diào)整。

代建項目建設(shè)資金財務(wù)管理的具體辦法由市財政部門會同市發(fā)展改革、審計等有關(guān)部門另行制訂。

第六章 監(jiān)督與獎懲

第三十二條 市代建項目管理機(jī)構(gòu)應(yīng)將代建項目工作進(jìn)展情況及時向市發(fā)展改革、財政、監(jiān)察、建設(shè)、審計等部門通報，并依法接受有關(guān)職能部門和公眾的監(jiān)督。

第三十三條 代建項目如為政府重大投資項目，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)合同中列明須經(jīng)審計部門審計后方可辦理工程結(jié)算和竣工決算。

第三十四條 代建單位應(yīng)嚴(yán)格按照項目代建合同約定履行義務(wù)，不得向他人轉(zhuǎn)讓代建業(yè)務(wù)。

第三十五條 代建單位未能完全履行代建合同，擅自變更建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以及因代建單位原因致使工期延長、投資增加或工程質(zhì)量不合格，所造成的損失或產(chǎn)生的投資增加額一律從代建單位的履約保證金中賠付；履約保證金額不足的，相應(yīng)扣減代建項目管理費；代建項目管理費不足的，由代建單位以自有資金賠償。

第三十六條 受政府部門委托對項目進(jìn)行咨詢、評審的中介機(jī)構(gòu)，應(yīng)客觀公正提出評審意見，對評估意見嚴(yán)重失實并造成重大損失的中介機(jī)構(gòu)，經(jīng)查實由市發(fā)展改革部門向全市通報，并依法追究責(zé)任人的責(zé)任。

第三十七條 市代建項目管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門工作人員在代建項目實施過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，依法給予行政處分，有違法所得的，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第三十八條 代建單位在代建工作中與市代建項目管理機(jī)構(gòu)或勘察、施工、監(jiān)理、設(shè)備材料供應(yīng)單位串通、弄虛作假、謀取不正當(dāng)利益或降低工程質(zhì)量的，依法追究代建單位和責(zé)任人的責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。

第三十九條 代建項目實行投資節(jié)余獎勵制度。項目竣工決算審核批準(zhǔn)后，如決算投資比合同約定投資有節(jié)余，可按不超過節(jié)余投資10％的比例對代建單位進(jìn)行獎勵，獎勵金額計入項目建設(shè)成本。

第七章 附 則

第四十條 各鎮(zhèn)區(qū)的非經(jīng)營性政府投資項目實行代建制管理可參照本規(guī)定執(zhí)行。

第四十一條 市屬國有企業(yè)的投資項目參照本規(guī)定執(zhí)行。

第四十二條 本規(guī)定自發(fā)布之日起實施。

第四篇：昆山市政府投資項目實行代建制管理暫行辦法

昆山市政府投資項目實行代建制管理暫行辦法

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【頒布單位】昆山市人民政府 【法規(guī)文號】昆政辦發(fā)〔2008〕93號 【頒布日期】2008年9月16日 【實施日期】2008年9月16日

為了積極推進(jìn)政府投資項目代建制，規(guī)范代建制工程的決策程序和組織實施程序，提高我市政府投資項目的建設(shè)管理水平，控制工程造價，提高財政資金使用效益，特制定本辦法。

第一條 本辦法所稱的代建制是指政府投資項目由政府根據(jù)項目類型委托具備項目建設(shè)管理條件的單位，作為項目建設(shè)期間代甲方，根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項目概算和代建合同，代理組織和管理項目建設(shè)，保證項目功能要求、質(zhì)量和進(jìn)度，合理控制項目投資規(guī)模的項目管理模式。

第二條 本辦法所稱的政府投資代建項目主要是指本市范圍內(nèi)項目使用單位不具備自行管理項目建設(shè)條件的，并且使用政府性資源投資的概算達(dá)到500萬元以上的新建、擴(kuò)建、改建等房屋建筑及附屬項目、構(gòu)筑物和投資概算達(dá)到300萬元以上的裝飾項目。其他政府投資的市政基礎(chǔ)設(shè)施、水利、交通道路和園林綠化等項目仍由目前建設(shè)單位按建設(shè)程序組織實施。

上述限額以下的房屋建筑及附屬項目、構(gòu)筑物和裝飾項目，可由項目使用單位自行實施，也可申請實施代建。

第三條 本辦法所稱的政府性資源是指：

1．使用財政性資金投資的建設(shè)項目； 2．使用國債資金投資的建設(shè)項目；

3．使用國有資產(chǎn)抵押的金融貸款資金投資的建設(shè)項目； 4．其他利用政府性資源投資的建設(shè)項目。

第四條 昆 山市政府工程代建工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）是市政府投資項目代建制管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括制訂代建制管理的重大政策，審查確定實行代建 制的具體項目，根據(jù)項目類型確定代建單位，協(xié)調(diào)政府投資項目代建過程中相關(guān)部門職能，落實政府投資項目建設(shè)資金，協(xié)調(diào)解決政府投資項目代建過程中的重大問 題和研究政府投資項目代建管理體制改革等。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由市建設(shè)局、發(fā)改委、財政局、規(guī)劃局、監(jiān)察局、審計局等單位組成，辦公室設(shè)在市建設(shè)局，負(fù)責(zé)擬定政府投資項目的代建方案，并上報領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)后落實執(zhí)行，負(fù)責(zé)政府投資項目代建過程中的日常管理，包括代建合同的簽訂和鑒證，項目概算、預(yù)算和決算的初審，參與竣工驗收，負(fù)責(zé)項目建設(shè)資料管理等工作。

第五條 市政府投資項目實行代建制應(yīng)遵循以下原則：

1．規(guī)范管理原則，實行代建制的政府投資項目必須按照項目建設(shè)的各項規(guī)范程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)，不得簡化程序、違反程序?qū)嵤┙ㄔO(shè)。

2．逐步推進(jìn)原則，目前政府投資代建項目由領(lǐng)導(dǎo)小組指定國有公司負(fù)責(zé)代建，待代建市場成熟后，可擴(kuò)大代建范圍，擇優(yōu)引進(jìn)市場專業(yè)代建公司實施政府投資項目的代建。

3． 職權(quán)明晰原則，項目使用單位負(fù)責(zé)提出項目建設(shè)要求；項目代建單位負(fù)責(zé)具體實施項目建設(shè)；市監(jiān)察局負(fù)責(zé)對項目建設(shè)程序的規(guī)范性實施監(jiān)督；市建設(shè)局負(fù)責(zé)對項目 建設(shè)的行業(yè)管理；市財政局負(fù)責(zé)對代建項目資金實施監(jiān)督管理；市審計局等其他有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)做好相關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)、管理工作。

第六條 代建單位應(yīng)建立與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項目管理體系，擁有與工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價、財務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，并具有從事同類工程建設(shè)管理的資質(zhì)和經(jīng)驗。

第七條 項目代建單位確定后，項目使用單位與代建單位簽訂代建合同，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對代建合同予以鑒證。

第八條 項目使用單位的主要職責(zé)：

1．編制項目建議書，闡明項目的建設(shè)性質(zhì)、用途、功能配置和建設(shè)內(nèi)容，列出項目建設(shè)分項估算，初步確定項目投資總估算，并報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織市財政局等相關(guān)行政主管部門及專家進(jìn)行初審，著重對項目建設(shè)的功能配置、建設(shè)內(nèi)容及投資估算進(jìn)行審核。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將初審意見報領(lǐng)導(dǎo)小組，由領(lǐng)導(dǎo)小組審定并確定項目代建方式。項目建議書一經(jīng)審定，項目使用單位原則上不得再自行提出項目建設(shè)內(nèi)容變更申請。

2．根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項目建議書編制可行性研究報告，由市發(fā)改委組織相關(guān)行政主管部門和專家對可行性研究報告開展論證，通過論證的可行性報告須按照規(guī)范建設(shè)程序報批。

3．負(fù)責(zé)辦理土地使用手續(xù)。

4．負(fù)責(zé)辦理報建、環(huán)保、消防、動遷及市政接用等審批手續(xù)；委托經(jīng)市拆遷辦資質(zhì)審核通過的社會中介拆遷公司實施拆遷。

5．參與項目設(shè)計的審查工作和施工、監(jiān)理等招標(biāo)活動，負(fù)責(zé)申請辦理政府采購手續(xù)。6．根據(jù)確定的施工圖監(jiān)督項目建設(shè)。7．初審代建單位提出的涉及項目功能的變更意見，確需變更的按規(guī)定辦理項目變更審批手續(xù)。

8．按照政府投資項目財務(wù)決算審批程序辦理資產(chǎn)的接交使用手續(xù)和項目資料的歸檔工作。第九條 代建單位的主要職責(zé)：

1．開展工程勘察、規(guī)劃設(shè)計等，編制項目初步設(shè)計方案和項目概算，嚴(yán)格控制項目概算不超估算，并將有關(guān)方案報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審批。概算超過估算10%以上的，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室重新組織論證。

2．根據(jù)立項批復(fù)的初步設(shè)計方案細(xì)化設(shè)計，組織編制施工圖設(shè)計，編制全面預(yù)算，報市財政局審核，配合開展預(yù)算評審工作，確保預(yù)算金額不超過經(jīng)批準(zhǔn)的概算金額。預(yù)算金額超過經(jīng)批準(zhǔn)的概算金額5%以上的，由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室重新組織論證，并報領(lǐng)導(dǎo)小組審批。3．組織項目施工、監(jiān)理等招標(biāo)活動，負(fù)責(zé)簽訂施工合同和監(jiān)理合同等。

4．嚴(yán)格按照施工圖組織施工，控制投資規(guī)模和建設(shè)規(guī)模，保證項目建設(shè)質(zhì)量和工期按計劃完成。

5．申請開立專門的基建賬戶，設(shè)立項目基建賬，合理核算項目建設(shè)成本。

6．負(fù)責(zé)編制項目進(jìn)度支付憑證，按項目進(jìn)度向市財政局申請并合理分配項目資金；根據(jù)項目建設(shè)需要和市政府市場化運作的要求，積極籌措金融貸款和其他社會資金，保證項目建設(shè)進(jìn)度。

7．項目建設(shè)過程中，只有當(dāng)發(fā)生以下事項時，代建單位可提出項目變更意見，并對重大變更組織開展專家論證后，提請項目使用單位辦理變更審批手續(xù)：（1）重大政策調(diào)整；

（2）項目建設(shè)的基礎(chǔ)條件發(fā)生重大變化；（3）發(fā)生不可抗力事件。

8．組織工程階段驗收和竣工驗收，對工程質(zhì)量負(fù)有終身責(zé)任。

9．編制工程決算報告，匯總決算材料，報市財政局審核，配合開展項目決算審計。10．在項目資金結(jié)算完畢后，負(fù)責(zé)基建帳號的銷戶和基建賬的結(jié)賬工作。

11．協(xié)助項目使用單位按照政府投資項目財務(wù)決算審批程序，辦理資產(chǎn)的移交使用手續(xù)，督促施工單位在規(guī)定的維護(hù)保養(yǎng)期內(nèi)做好維護(hù)保養(yǎng)工作。

12．做好項目資料的歸檔移交工作。第十條 市財政局負(fù)責(zé)項目資金的撥付、管理與監(jiān)督，組織開展項目概預(yù)算和決算的審計，指導(dǎo)代建單位基建賬務(wù)的會計核算，參與代建項目各環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

第十一條 市財政局按照市政府有關(guān)規(guī)定按進(jìn)度撥付項目建設(shè)資金。代建拼盤項目的拼盤資金須按工程進(jìn)度同步納入市財政局扎口管理；有金融貸款資金的項目應(yīng)實行信用額度、提貸審批的方式實施撥款，由市財政局根據(jù)工程進(jìn)度在提貸單上簽署意見后方可提貸撥款。

第十二條 項目代建費用是項目建設(shè)成本的組成部分，由基準(zhǔn)費用和獎懲費用組成，由市財政局負(fù)責(zé)核定。

市財政局根據(jù)代建合同約定的項目投資預(yù)算，按照超額累進(jìn)的方式核定代建單位代建基準(zhǔn)費用。國有公司代建項目的基準(zhǔn)費用核定標(biāo)準(zhǔn)為：項目投資預(yù)算在1000萬元（含1000萬元）以下的基準(zhǔn)費用按投資預(yù)算的3%計算；投資預(yù)算在1000萬元至5000萬元（含5000萬元）的部分，基準(zhǔn)費用按投資預(yù)算的2%計算；投資預(yù)算在5000萬元至1億元（含1億元）的部分，基準(zhǔn)費用按投資預(yù)算的1%計算；投資預(yù)算在1億元至3億元（含3億元）的部分，基準(zhǔn)費用按投資預(yù)算的0.5%計算；投資預(yù)算超3億元的部分，基準(zhǔn)費用按投資預(yù)算的0.3%計算。以后市場專業(yè)代建公司的代建費用待簽代建合同時另行制定標(biāo)準(zhǔn)。

第十三條 項目代建費用在市財政批準(zhǔn)的項目代建基準(zhǔn)費用的基礎(chǔ)上，執(zhí)行以下獎懲制度： 1．合同約定的代建項目投資預(yù)算與經(jīng)審批的變更成本之和即項目投資控制目標(biāo)，代建單位應(yīng)將實際造價控制在投資控制目標(biāo)內(nèi)。如項目決算送審造價低于投資控制目標(biāo)，則節(jié)余部分的20%作為對代建單位的獎勵，其余80%部分上繳財政；如項目決算送審總額超出投資控制目標(biāo)，則按超出比例相應(yīng)扣減代建基準(zhǔn)費用。

2．代建單位未能恪盡職守，導(dǎo)致工期延長、工程質(zhì)量不符合驗收要求或功能建設(shè)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，在代建合同中約定扣減標(biāo)準(zhǔn)。對于獲得蘇州市級、省級和國家級工程優(yōu)質(zhì)質(zhì)量獎的項目，對代建單位分別按節(jié)余部分的5%、10%、15%給予獎勵；對于決算送審總額超出投資控制目標(biāo)的項目，原則上不予獎勵。

3．代建項目應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行先審批、后變更的管理規(guī)定，如有先變更、后審批的事項發(fā)生，該筆變更成本不得計入投資控制目標(biāo)范圍內(nèi)。

第十四條 代建單位未嚴(yán)格執(zhí)行公開招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定的，或未能按照規(guī)定程序報批，擅自變更設(shè)計、施工方案的，由代建單位向領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室書面說明情況，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)有關(guān)規(guī)定向領(lǐng)導(dǎo)小組提出處理意見，包括中止代建合同的執(zhí)行。在此處理過程中，市財政局暫停項目建設(shè)資金撥款。

第十五條 在項目代建過程中，凡發(fā)現(xiàn)政府工作人員有收受賄賂、玩忽職守、貪污挪用等行為的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，移交司法部門追究刑事責(zé)任。

第十六條 本辦法由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)解釋。第十七條 昆山開發(fā)區(qū)、花橋經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、昆山高新區(qū)、旅游度假區(qū)和各鎮(zhèn)可參照本辦法規(guī)定的程序，自行選擇代建單位開展政府投資項目的代建工作。

第十八條 本辦法自發(fā)布之日起實施。

第五篇：政府投資項目代建制

政府投資項目代建制

項目代建制最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來負(fù)責(zé)整個工程項目的管理，包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作，但不承包工程費用。

一、項目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計師和承包商，業(yè)主則對建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進(jìn)行項目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來說，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計、施工等知識和技能，并具有豐富經(jīng)驗和良好信譽，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)在所說的代建制則是指項目業(yè)主(使用單位)通過招標(biāo)的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)組織實施工作，項目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進(jìn)性。

二、與工程總承包和工程項目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達(dá)國家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計-建造總承包

承包商負(fù)責(zé)工程項目的設(shè)計和建造，對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)；

（2）設(shè)計-采購-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計、設(shè)備材料采購、施工、試運行等服務(wù)工作，實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對工程質(zhì)量、安全、工期、造價全面負(fù)責(zé)，承包商在試運行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔(dān)全部責(zé)任。

工程項目委托管理指工程項目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對工程項目的組織實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)。項目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程管理，如在項目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項目策劃、編制項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計管理、采購管理、施工管理和試運行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對建設(shè)資金的支配權(quán))，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。而不論總承包商，還是項目管理企業(yè)都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，項目使用單位無法從項目建設(shè)中超脫出來。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對施工合同進(jìn)行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項目的重大決策外，一般的管理工作和項目決策均由代建方進(jìn)行。而工程項目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場，收集工程建設(shè)信息、對工程項目的實施進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對施工承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補充或輔助，或者說，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項目代建制的作用

1、項目決策更加科學(xué)深入

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為“三拍”項目，什么意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項目時與過去相比，已經(jīng)理性很多，不少項目在前期也開始進(jìn)行可行性研究，但不可否認(rèn)，仍有不少項目在決策時還是比較草率，不切實際、盲目攀比、跟風(fēng)上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當(dāng)一批項目所做的可行性研究報告實際上是“可批性”報告。同時，不少政府部門的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實際要求，常常給項目建設(shè)帶來不便、埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實體現(xiàn)。同時，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為。這將改變當(dāng)前因政府實施項目過多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負(fù)責(zé)人一般由單位負(fù)責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調(diào)的人員。有時候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團(tuán)隊中連一個行家也沒有。在這種情況下，使用單位對于項目的管理必然是低水平的管理，并進(jìn)而影響工作效率的優(yōu)化。同時，由于人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項目建設(shè)管理知識和經(jīng)驗，熟悉整個建設(shè)流

程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對項目進(jìn)行管理，能夠在項目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過制訂全程項目實施計劃，設(shè)計風(fēng)險預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項目控制得到真正落實

在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機(jī)制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關(guān)系進(jìn)入擠進(jìn)項目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進(jìn)式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項目提前竣工作為進(jìn)度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

4、競爭機(jī)制發(fā)揮充分作用

競爭是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購，競爭充分，無論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項目總成本，還能起到優(yōu)化項目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項目建設(shè)過程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對項目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項目容易“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗不足這個淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。項目建設(shè)單位、施工單位及其他與項目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過程中的問題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強項目建設(shè)各方的責(zé)任意識。通過職責(zé)分工，項目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對代建單位的監(jiān)督，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強對投資項目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據(jù)國家政策審批項目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項目建設(shè)計劃和資金使用計劃；財政部門將政府資金集中起來，根據(jù)發(fā)展改革部門下達(dá)的資金使用計劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財政、審計、監(jiān)察等部門運用稽察、審計、監(jiān)察等手段，對項目進(jìn)行強力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項目組織實施程序

（1）使用單位提出項目需求，編制項目建議書，按規(guī)定程序報發(fā)展改革部門審批；

（2）發(fā)展改革部門批復(fù)項目建議書，并在項目建議書批復(fù)中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，通過招標(biāo)確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目勘察、設(shè)計進(jìn)行公開招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國家有關(guān)規(guī)定，如果報審的初步設(shè)計概算投資超過可行性研究報告批準(zhǔn)估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過批準(zhǔn)面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計或重新編制可行性研究報告，并按規(guī)定程序報原審批部門審批；

（5）發(fā)展改革部門會同規(guī)劃、建設(shè)等部門，對政府投資代建項目的初步設(shè)計及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項目初步設(shè)計及概算投資編制招標(biāo)文件，并組織建設(shè)實施代建單位的招投標(biāo)；

（7）發(fā)展改革部門與建設(shè)實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設(shè)實施代建單位按照合同約定在建設(shè)實施階段代行使用單位職責(zé)，《項目代建合同》生效前，建設(shè)實施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項目行業(yè)特點，在項目招標(biāo)文件中確定；

（8）建設(shè)實施代建單位按照國家和地方有關(guān)規(guī)定，對項目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購進(jìn)行公開招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計變更的，應(yīng)由建設(shè)實施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報發(fā)展改革部門審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關(guān)規(guī)定和《項目代建合同》約定進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗收，辦理政府投資財務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗收合格后，方可交付使用。

六、項目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點采用的模式。在政府投資主管部門下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業(yè)主”，由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實質(zhì)，是委托代建單位對項目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點一：相當(dāng)于政府投資主管部門自己作為建設(shè)單位“包攬”項目工程建設(shè)，然后將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點采用的模式。政府投資主管部門采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質(zhì)：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點：可以實現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現(xiàn)行投資體制進(jìn)行任何改革。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點采用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤保?guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門“的權(quán)限和義務(wù)：對代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對所建設(shè)完成的工程和采購設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠?biāo)中的腐敗行為，實現(xiàn)對公共工程建設(shè)施工和項目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計劃的執(zhí)行，實現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題，2006年以來，廣東推行代建制，并在全國成立了首個專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)——廣東省代建項目管理局，有效隔離了代建管理機(jī)構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日報 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目管理模式。在我國，“代建制”是指政府投資主管部門對政府投資的非經(jīng)營性項目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標(biāo)方式選定專業(yè)工程項目管理單位（代建人），委托其進(jìn)行項目建設(shè)，建成竣工驗收后移交給建設(shè)（使用）單位的項目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門對實行代建制的建設(shè)項目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項目中，我國一直采取行政部門組建基建指揮部(辦公室)的方式來組織建設(shè)，這種方式被稱為“項目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計，再向政府申請追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點之一就是將在全國范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理公司，作為項目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過合同來約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說從根本上杜絕了“首長工程”的后路。

“代建制”這個解決建筑領(lǐng)域長治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實際操作過程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚嵤┯行ПO(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運行，盡快制定《政府投資項目代建制管理辦法》，編制《政府投資項目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項目各方利益主體的行為，以實現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離