第一篇：推行政府投資項(xiàng)目代建制管理方式改革情況

推行政府投資項(xiàng)目代建制管理方式改革情況

2000年以來(lái)，××市針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)政府投資項(xiàng)目以自營(yíng)性、分散性和臨時(shí)性管理為主的建設(shè)管理方式，提出了“投、建、管、用”適當(dāng)分離的建設(shè)管理改革原則，為此，在政府投資公益性項(xiàng)目的建設(shè)管理上，采用代建制的方式進(jìn)行了一些探索，取得了較好的成效。

一、××市推行政府投資

項(xiàng)目代建制總體情況

隨著我國(guó)投融資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的內(nèi)涵、范圍及其建設(shè)管理方式也在不斷發(fā)生著變化：具有收益性的政府投資項(xiàng)目，大多數(shù)由專業(yè)企業(yè)按照市場(chǎng)化規(guī)律進(jìn)行有償經(jīng)營(yíng)管理；不具收益性或收益很少的政府投資項(xiàng)目，過(guò)去則大多采用政府部門(mén)或者由使用單位自建基建班子實(shí)行傳統(tǒng)的自建自管模式。這種自建自管的方式以使用者（如學(xué)校）或者政府各部門(mén)為項(xiàng)目建設(shè)管理主體，或長(zhǎng)期組建基建班子（工程較多的單位），或臨時(shí)籌建項(xiàng)目班子（工程較少的單位），具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施。這種自建自管的方式，無(wú)論是在投資控制、質(zhì)量控制，還是在人才資源的合理使用上，都存在著不可克服的弊端，迫切要求進(jìn)行改革。××直轄后，固定資產(chǎn)投資規(guī)模迅速增加，在這種背景下，如何實(shí)施好政府投資公益性項(xiàng)目建設(shè)，成為了市政府十分關(guān)注的問(wèn)題。

2000年，為適應(yīng)××中國(guó)三峽博物館和××人民廣場(chǎng)三期工程建設(shè)需要，經(jīng)市政府第36次常務(wù)會(huì)議決定，由市政府授權(quán)市建委在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)抽調(diào)專業(yè)建設(shè)技術(shù)管理人員組建××市城市建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱××城建發(fā)展公司），專門(mén)主管政府投資項(xiàng)目建設(shè)?！痢脸墙òl(fā)展公司是××的第一個(gè)建設(shè)管理代理公司，公司成立后，成功代理了××中國(guó)三峽博物館、××人民廣場(chǎng)三期工程等近十個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)?！痢脸墙òl(fā)展公司代理政府投資項(xiàng)目的成功運(yùn)作，直接推動(dòng)了代建制在××市的推行。

2003年2月，××市政府印發(fā)了《政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》，在我市的政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中全面推行代建制。實(shí)行代建制的范圍是：使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金和經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)收費(fèi)籌集的資金1000萬(wàn)元以上，以及1000萬(wàn)元以下特別重要的政府公益性項(xiàng)目。實(shí)行代建制的項(xiàng)目，其項(xiàng)目建成后的使用管理單位，在建設(shè)期間是被代理人，負(fù)責(zé)提供建設(shè)條件和外部環(huán)境；項(xiàng)目建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)是代理人，受被代理人的委托實(shí)施建設(shè)管理代理。代理機(jī)構(gòu)代表項(xiàng)目使用管理單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程或若干階段的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作。對(duì)代建制的實(shí)施，由建設(shè)、計(jì)劃、財(cái)政等部門(mén)按照各自職責(zé)進(jìn)行監(jiān)管。

對(duì)政府投資公益性項(xiàng)目的建設(shè)管理代理機(jī)構(gòu)，××市實(shí)行了嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入。市政府規(guī)定，必須同時(shí)具備四個(gè)方面條件的單位，方可向市建委申請(qǐng)從事代理工作：一是具有綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)資質(zhì)，或者綜合甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì)，或者本專業(yè)施工總承包一級(jí)以上資質(zhì)，或者綜合甲級(jí)工程咨詢資質(zhì)；二是具有相應(yīng)資產(chǎn)；三是具有與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系；四是具有工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的技術(shù)、造價(jià)、財(cái)務(wù)和管理等方面的專業(yè)人員，并具有從事同類(lèi)工程管理的經(jīng)驗(yàn)。為此，市建委發(fā)文，對(duì)申請(qǐng)條件進(jìn)行了細(xì)化，將代理機(jī)構(gòu)分為甲、乙兩個(gè)等級(jí)：甲級(jí)可代理所有項(xiàng)目的建設(shè)管理；乙級(jí)可代理總投資3000萬(wàn)元以下項(xiàng)目的建設(shè)管理。目前，全市共審查批準(zhǔn)了21家代理機(jī)構(gòu)。

到目前為止，××市實(shí)行代建制的公益性項(xiàng)目超過(guò)40個(gè)，總投資60多億元。這些項(xiàng)目包括博物館、體育館、政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)、學(xué)校、市政基礎(chǔ)設(shè)施等。實(shí)行代建制后，通過(guò)將政府投資公益性項(xiàng)目交給專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，改變了以往政府投資項(xiàng)目管理分散性、臨時(shí)性、無(wú)序性的狀況，消除了機(jī)構(gòu)臨時(shí)拼湊、人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不熟悉、管理不到位、教訓(xùn)多經(jīng)驗(yàn)少等諸多弊端，提高了政府投資公益性項(xiàng)目的整體建設(shè)水平。初步理順了政府投資公益性項(xiàng)目中各方主體的責(zé)、權(quán)、利，從而使政府部門(mén)從工程的組織建設(shè)上解脫出來(lái)，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府投資項(xiàng)目的“建設(shè)、監(jiān)管、使用”實(shí)現(xiàn)了適當(dāng)分離，政府部門(mén)從項(xiàng)目的具體實(shí)施者，變成了真正對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)管者，同時(shí)也形成了監(jiān)督約束機(jī)制，減少了腐敗行為的發(fā)生。

二、××城建發(fā)展公司管理政府投資工程的主要特點(diǎn)

××城建發(fā)展公司經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，已從最初的單一項(xiàng)目管理發(fā)展成為專門(mén)代表政府管理××市政府投資的重大（重要）建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)化管理公司。公司所承擔(dān)的政府投資公益性項(xiàng)目均嚴(yán)格按建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)組織建設(shè)，工程項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展順利，至今無(wú)一項(xiàng)目超概算。項(xiàng)目的投資、進(jìn)度和質(zhì)量均處在受控狀態(tài)，基本做到領(lǐng)導(dǎo)滿意、部門(mén)滿意、市民滿意。并逐步形成了一套獨(dú)具特色的專業(yè)化集中管理經(jīng)驗(yàn)。

(一)“投、建、管、用”適當(dāng)分離

傳統(tǒng)的自建自管模式，無(wú)論是采用臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)，還是常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，都是一種“建、管、用”合一的管理體制，政府項(xiàng)目的投資主體、建設(shè)主體、使用主體及管理主體的適當(dāng)分離，體現(xiàn)了

現(xiàn)代化專業(yè)大生產(chǎn)方式，符合生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，可使政府投資項(xiàng)目管理走向規(guī)范化、專業(yè)化。

××城建發(fā)展公司目前實(shí)施的三峽博物館和人民廣場(chǎng)三期景觀工程、機(jī)關(guān)綜合辦公樓、曾家?guī)r50號(hào)廣場(chǎng)景觀工程和五里店立交商業(yè)職大道路拓寬工程，均是分別由文化、規(guī)劃、機(jī)關(guān)事務(wù)等政府使用部門(mén)提出立項(xiàng)申請(qǐng)和功能定位，經(jīng)主管投資決策的市政府及相關(guān)主

管部門(mén)市計(jì)委、市建委、市財(cái)政局等，會(huì)同使用單位主管部門(mén)進(jìn)行投資論證和平衡后作出投資決策；再由政府授權(quán)××城建發(fā)展公司進(jìn)行專業(yè)化的組織管理，包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案論證、征地拆遷、工程招標(biāo)、建設(shè)監(jiān)管以及竣工驗(yàn)收和產(chǎn)權(quán)移交，其項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程接受計(jì)委、建委、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察的監(jiān)督管理；項(xiàng)目建成后再移交給國(guó)有資產(chǎn)管理或政府資產(chǎn)管理部門(mén)，進(jìn)行集中的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理與使用管理。這種“投、建、管、用”適當(dāng)分離的管理制度，合理解決了政府投資項(xiàng)目的投資決策管理、項(xiàng)目實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)督管理、資產(chǎn)使用管理、投資營(yíng)運(yùn)管理方面的矛盾與分工問(wèn)題，把政府投資項(xiàng)目在建設(shè)管理中所涉及到的不同利益主體有效地整合在一起。

（二）政府授權(quán)，企業(yè)化運(yùn)作

政府授權(quán)是專業(yè)化集中管理的一個(gè)重要前提。集中統(tǒng)管，專業(yè)化組織建設(shè)，必然觸及到政府各部門(mén)的職能，只有政府出面，出臺(tái)有關(guān)政策，才能保證原先分散于各部門(mén)的各級(jí)各類(lèi)非盈利性政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)管?！痢脸墙òl(fā)展公司目前采用“集中統(tǒng)一管理，專業(yè)化組織建設(shè)”的幾個(gè)項(xiàng)目，均是由政府直接授權(quán)市建設(shè)行政主管部門(mén)全面統(tǒng)管，××城建發(fā)展公司接受委托，實(shí)行獨(dú)立運(yùn)作。公司在政府投資項(xiàng)目的具體組織管理中享有一定的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，包括提出項(xiàng)目方案構(gòu)想，參加概算編制或?qū)徍?、設(shè)計(jì)方案的優(yōu)化與審查、征地拆遷補(bǔ)償、工程招投標(biāo)及合同的訂立、材料設(shè)備采購(gòu)、工程進(jìn)度款的審核與投放以及工程質(zhì)量、安全、工期、合同的監(jiān)控。同時(shí)承擔(dān)工程管理相應(yīng)的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。公司進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作時(shí)，不以追求項(xiàng)目盈利為目標(biāo)，而以投資目標(biāo)、進(jìn)度目標(biāo)、質(zhì)量目標(biāo)、合同和信息管理目標(biāo)為其項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理的主要目標(biāo)。

（三）精干高效，專業(yè)化管理

在集中管理過(guò)程中，重點(diǎn)是推行專業(yè)化建設(shè)。由專業(yè)化管理公司按照工程建設(shè)管理專業(yè)自身的內(nèi)在規(guī)律實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的系統(tǒng)管理，可有效防止工程建設(shè)中出現(xiàn)的質(zhì)量低劣、成本超標(biāo)、進(jìn)度拖延以及合同糾紛等問(wèn)題。專業(yè)化管理的這種作用與功效在××城建發(fā)展公司的項(xiàng)目管理實(shí)踐中得到了有力的印證?！痢脸墙òl(fā)展公司現(xiàn)有員工約30人，同時(shí)負(fù)責(zé)三峽博物館、體育場(chǎng)、人民廣場(chǎng)三期、曾家?guī)r50號(hào)廣場(chǎng)景觀廣場(chǎng)、五里店立交道路拓寬工程、金紫山住宅小區(qū)、機(jī)關(guān)辦公綜合樓以及代管五童路城市干道工程，管理項(xiàng)目總投資約15億（占××市實(shí)施代建制項(xiàng)目投資總額的25％），平均每個(gè)項(xiàng)目不足4人，大大少于過(guò)去臨時(shí)性或常設(shè)性項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的人數(shù)，節(jié)約了管理成本?！痢脸墙òl(fā)展公司人員配置精干，但管理效果反而更好，其主要原因在于專業(yè)化程度較高。公司上至高層決策人員，下至一般管理人員均是來(lái)自建設(shè)系統(tǒng)，屬于長(zhǎng)期從事建設(shè)行政管理和建設(shè)工程項(xiàng)目管理的資深專業(yè)技術(shù)管理人員，掌握建設(shè)管理程序，熟悉建筑法律法規(guī)，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，專業(yè)技能熟練。同時(shí)，公司的組織構(gòu)架科學(xué)合理，實(shí)行國(guó)際工程管理慣用的項(xiàng)目矩陣式結(jié)構(gòu)，做到了公司人力資源的優(yōu)化組合與配置。

（四）突出重點(diǎn)，把住關(guān)鍵環(huán)節(jié)

重視前期工作管理。積極組織圖紙審查和設(shè)計(jì)優(yōu)化，通過(guò)圖紙會(huì)審，尋找設(shè)計(jì)缺陷，在不影響原有功能、標(biāo)準(zhǔn)、檔次和安全的前提下，進(jìn)行合理的設(shè)計(jì)優(yōu)化和方案調(diào)整，以充分挖掘投資潛力。

準(zhǔn)確估算投資成本。在傳統(tǒng)的自建自管模式中，項(xiàng)目業(yè)主一方面因自身專業(yè)技能較低無(wú)法準(zhǔn)確估算項(xiàng)目投資概算和預(yù)算，另一方面，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)階段容易擅自擴(kuò)大規(guī)模及提高標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致投資成本越來(lái)越高。公司在吸取過(guò)去項(xiàng)目成本管理的教訓(xùn)基礎(chǔ)上，在項(xiàng)目進(jìn)展的每一階段均組織造價(jià)控制專家，認(rèn)真仔細(xì)地分析和估算各階段投資成本，從而作出正確合理的投資決策和資金安排方案。

加強(qiáng)招投標(biāo)管理。招投標(biāo)是控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、進(jìn)度及合同的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。實(shí)施招標(biāo)、評(píng)標(biāo)兩條線分離的招投標(biāo)制度，施工招標(biāo)中，全部項(xiàng)目均實(shí)行工程量清單報(bào)價(jià)，在滿足質(zhì)量、工期要求的前提下，實(shí)行合理低價(jià)評(píng)價(jià)制和低價(jià)中標(biāo)制。

強(qiáng)化施工過(guò)程監(jiān)控。健全工程監(jiān)控機(jī)制，按照業(yè)主、監(jiān)理、施工各自的職能和作用構(gòu)建了工程的系統(tǒng)管理監(jiān)控機(jī)制。一是以項(xiàng)目業(yè)主為主的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制；二是以監(jiān)理公司及業(yè)主代表為主的現(xiàn)場(chǎng)雙重監(jiān)管機(jī)制；三是以業(yè)主和項(xiàng)目開(kāi)戶銀行為主的項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制。

實(shí)行工程保險(xiǎn)和擔(dān)保制度。對(duì)所管理的政府投資項(xiàng)目無(wú)論是勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理，還是材料設(shè)備供應(yīng)等單位都實(shí)行了投標(biāo)擔(dān)保和履約擔(dān)保制度，有效地保證了項(xiàng)目順利實(shí)施。

建立全員目標(biāo)責(zé)任制度。在工程項(xiàng)目管理上推行全員目標(biāo)責(zé)任制。通過(guò)目標(biāo)分解，明確每個(gè)項(xiàng)目在每一階段、每一環(huán)節(jié)應(yīng)達(dá)到的具體質(zhì)量、工期及投資子目標(biāo)，并層層落實(shí)到每一個(gè)具體員工，大大提高了建設(shè)項(xiàng)目管理的效率。

重視各方面意見(jiàn)的溝通。傳統(tǒng)自建自用方式雖有弊端，但建設(shè)過(guò)程中所需協(xié)調(diào)溝通的關(guān)系相對(duì)較少。而對(duì)于“投、建、管、用”分離的專業(yè)化集中管理模式來(lái)說(shuō)，工程建設(shè)中所涉及的外部關(guān)系相對(duì)復(fù)雜。××城建發(fā)展公司在項(xiàng)目實(shí)施管理過(guò)程中比較注重同各方面的溝通與協(xié)調(diào)，尤其是與使用單位在專業(yè)建議方面的溝通，確保了工程的順利進(jìn)行。

三、存在的問(wèn)題

雖然我們對(duì)政府投資公益性項(xiàng)目實(shí)施代建制的嘗試，在一定程度上解決了以往政府投資項(xiàng)目“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”不分的問(wèn)題，實(shí)行了專業(yè)化組織實(shí)施、規(guī)范化實(shí)施管理，提高了工程建設(shè)管理整體水平，但在推行代建制的過(guò)程中，也還存在一些需要解決的問(wèn)題。

一是項(xiàng)目使用管理單位和代理機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利不夠明確。二是需要進(jìn)一步明確政府部門(mén)對(duì)代建行為的監(jiān)管職責(zé)。特別是建設(shè)主管部門(mén)等政府部門(mén)如何對(duì)代建行為依法實(shí)施有效的監(jiān)管，以保證代理質(zhì)量和代理市場(chǎng)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。三是代理費(fèi)偏低，代理機(jī)構(gòu)缺乏內(nèi)在動(dòng)力。四是代理機(jī)構(gòu)的總體素質(zhì)和水平不高。

四、下一步工作打算

（一）健全完善我市關(guān)于代建制的法規(guī)制度

通過(guò)制定完善代理辦法、標(biāo)準(zhǔn)的代理合同文本、代理招標(biāo)投標(biāo)辦法等，進(jìn)一步明確項(xiàng)目使用管理單位和代理機(jī)構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利，明確代理機(jī)構(gòu)應(yīng)代理哪些工作，落實(shí)代理機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)、質(zhì)量、安全方面的權(quán)利和責(zé)任，便于代理機(jī)構(gòu)更好地履行對(duì)投資、質(zhì)量、進(jìn)度、安全的控制職責(zé)。

（二）進(jìn)一步明確政府部門(mén)對(duì)代建行為的監(jiān)管

我們打算和計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)一起深入研究，進(jìn)一步明確各部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管方法、監(jiān)管程序，以便于在日常工作中加強(qiáng)對(duì)代建行為的監(jiān)督檢查。

（三）保證代理機(jī)構(gòu)的合理收費(fèi)

積極建議有關(guān)部門(mén)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)考慮調(diào)整，同時(shí)提倡在選擇代理機(jī)構(gòu)時(shí)，主要應(yīng)考察其項(xiàng)目管理的水平、公司的業(yè)績(jī)以及項(xiàng)目班子的構(gòu)成等，而不應(yīng)將費(fèi)用高低作為選擇代理機(jī)構(gòu)的主要依據(jù)。

（四）提高代理機(jī)構(gòu)的總體素質(zhì)

一方面要加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)和人員的教育，另一方面要實(shí)行嚴(yán)格的清出制度，對(duì)不合格的代理機(jī)構(gòu)和人員要堅(jiān)決清除出代理市場(chǎng)。

（五）全面推行代建制

采取更加有效的措施，在區(qū)縣政府投資的公益性項(xiàng)目中，全面推行代建制。

第二篇：政府投資項(xiàng)目代建制

政府投資項(xiàng)目代建制

項(xiàng)目代建制最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。

一、項(xiàng)目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來(lái)說(shuō)，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等知識(shí)和技能，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)。現(xiàn)在所說(shuō)的代建制則是指項(xiàng)目業(yè)主(使用單位)通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無(wú)論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進(jìn)性。

二、與工程總承包和工程項(xiàng)目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計(jì)-建造總承包

承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)；

（2）設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對(duì)試運(yùn)行需承擔(dān)全部責(zé)任。

工程項(xiàng)目委托管理指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程或若干階段的管理和服務(wù)。項(xiàng)目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程管理，如在項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購(gòu)管理、施工管理和試運(yùn)行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán))，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。而不論總承包商，還是項(xiàng)目管理企業(yè)都不具備項(xiàng)目法人地位，從而無(wú)法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，項(xiàng)目使用單位無(wú)法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來(lái)。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計(jì)，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項(xiàng)目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對(duì)施工合同進(jìn)行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項(xiàng)目的重大決策外，一般的管理工作和項(xiàng)目決策均由代建方進(jìn)行。而工程項(xiàng)目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場(chǎng)，收集工程建設(shè)信息、對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對(duì)施工承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補(bǔ)充或輔助，或者說(shuō)，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項(xiàng)目代建制的作用

1、項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入

過(guò)去，有人將一些決策失誤的政府投資項(xiàng)目稱之為“三拍”項(xiàng)目，什么意思呢？就是說(shuō)上項(xiàng)目拍拍腦袋，干項(xiàng)目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現(xiàn)在，政府在上項(xiàng)目時(shí)與過(guò)去相比，已經(jīng)理性很多，不少項(xiàng)目在前期也開(kāi)始進(jìn)行可行性研究，但不可否認(rèn)，仍有不少項(xiàng)目在決策時(shí)還是比較草率，不切實(shí)際、盲目攀比、跟風(fēng)上項(xiàng)目的情況屢見(jiàn)不鮮。在這種情況下，有相當(dāng)一批項(xiàng)目所做的可行性研究報(bào)告實(shí)際上是“可批性”報(bào)告。同時(shí)，不少政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡(jiǎn)單化為速度，硬性壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間，可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際要求，常常給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)不便、埋下隱患。

實(shí)行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過(guò)選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國(guó)家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為。這將改變當(dāng)前因政府實(shí)施項(xiàng)目過(guò)多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理一般是行政式的管理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一般由單位負(fù)責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時(shí)抽調(diào)的人員。有時(shí)候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團(tuán)隊(duì)中連一個(gè)行家也沒(méi)有。在這種情況下，使用單位對(duì)于項(xiàng)目的管理必然是低水平的管理，并進(jìn)而影響工作效率的優(yōu)化。同時(shí)，由于人力、物力的分流，必然對(duì)使用單位日常工作的開(kāi)展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過(guò)招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流

程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過(guò)制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來(lái)，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)

在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，缺乏有效的控制機(jī)制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過(guò)各種關(guān)系進(jìn)入擠進(jìn)項(xiàng)目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進(jìn)式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項(xiàng)目提前竣工作為進(jìn)度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無(wú)故干涉。

4、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮充分作用

競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無(wú)論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開(kāi)、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項(xiàng)目容易“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗(yàn)不足這個(gè)淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位及其他與項(xiàng)目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，會(huì)按照一些政策加以限定，但對(duì)少報(bào)多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺(jué)規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門(mén)根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門(mén)將政府資金集中起來(lái)，根據(jù)發(fā)展改革部門(mén)下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)運(yùn)用稽察、審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序

（1）使用單位提出項(xiàng)目需求，編制項(xiàng)目建議書(shū)，按規(guī)定程序報(bào)發(fā)展改革部門(mén)審批；

（2）發(fā)展改革部門(mén)批復(fù)項(xiàng)目建議書(shū)，并在項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)中確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門(mén)與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書(shū)面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開(kāi)展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國(guó)家有關(guān)規(guī)定，如果報(bào)審的初步設(shè)計(jì)概算投資超過(guò)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過(guò)批準(zhǔn)面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計(jì)或重新編制可行性研究報(bào)告，并按規(guī)定程序報(bào)原審批部門(mén)審批；

（5）發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)，對(duì)政府投資代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算投資編制招標(biāo)文件，并組織建設(shè)實(shí)施代建單位的招投標(biāo)；

（7）發(fā)展改革部門(mén)與建設(shè)實(shí)施代建單位、使用單位三方簽訂書(shū)面《項(xiàng)目代建合同》，建設(shè)實(shí)施代建單位按照合同約定在建設(shè)實(shí)施階段代行使用單位職責(zé)，《項(xiàng)目代建合同》生效前，建設(shè)實(shí)施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定；

（8）建設(shè)實(shí)施代建單位按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過(guò)程中利用施工洽商或者補(bǔ)簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的，應(yīng)由建設(shè)實(shí)施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報(bào)發(fā)展改革部門(mén)審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門(mén)報(bào)審；

（9）政府投資代建制項(xiàng)目建成后，必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和《項(xiàng)目代建合同》約定進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收，辦理政府投資財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

六、項(xiàng)目代建制的合同類(lèi)型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點(diǎn)采用的模式。在政府投資主管部門(mén)下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項(xiàng)目法人”，或者指定一個(gè)部門(mén)作為“項(xiàng)目業(yè)主”，由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)工程管理公司作為“代建單位”，再由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實(shí)質(zhì)，是委托代建單位對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。

特點(diǎn)：項(xiàng)目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項(xiàng)目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項(xiàng)目法人”、“項(xiàng)目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對(duì)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項(xiàng)目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點(diǎn)一：相當(dāng)于政府投資主管部門(mén)自己作為建設(shè)單位“包攬”項(xiàng)目工程建設(shè)，然后將項(xiàng)目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點(diǎn)二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門(mén)和貴州代建制試點(diǎn)采用的模式。政府投資主管部門(mén)采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)項(xiàng)目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實(shí)質(zhì)：是政府投資主管部門(mén)指定代建單位作為使用單位的代理人，對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。

特點(diǎn)：投資人（“政府投資主管部門(mén)”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實(shí)現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點(diǎn)一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實(shí)際上未對(duì)現(xiàn)行投資體制進(jìn)行任何改革。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問(wèn)題。

缺點(diǎn)二：投資人（“政府投資主管部門(mén)”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門(mén)在選定代建單位后，實(shí)際上不可能對(duì)項(xiàng)目投資資金的運(yùn)用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點(diǎn)采用的模式：政府投資管理部門(mén)與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門(mén)”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”?！叭酱ê贤?，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門(mén)“的權(quán)限和義務(wù)：對(duì)代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對(duì)代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對(duì)所建設(shè)完成的工程和采購(gòu)設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點(diǎn)：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實(shí)現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠?biāo)中的腐敗行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共工程建設(shè)施工和項(xiàng)目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計(jì)劃的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個(gè)靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題，2006年以來(lái)，廣東推行代建制，并在全國(guó)成立了首個(gè)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)——廣東省代建項(xiàng)目管理局，有效隔離了代建管理機(jī)構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計(jì)、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日?qǐng)?bào) 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國(guó)際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。在我國(guó)，“代建制”是指政府投資主管部門(mén)對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標(biāo)方式選定專業(yè)工程項(xiàng)目管理單位（代建人），委托其進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建成竣工驗(yàn)收后移交給建設(shè)（使用）單位的項(xiàng)目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門(mén)對(duì)實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，我國(guó)一直采取行政部門(mén)組建基建指揮部(辦公室)的方式來(lái)組織建設(shè)，這種方式被稱為“項(xiàng)目開(kāi)了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn)”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項(xiàng)目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計(jì)，再向政府申請(qǐng)追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項(xiàng)目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點(diǎn)之一就是將在全國(guó)范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過(guò)合同來(lái)約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說(shuō)從根本上杜絕了“首長(zhǎng)工程”的后路。

“代建制”這個(gè)解決建筑領(lǐng)域長(zhǎng)治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實(shí)際操作過(guò)程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運(yùn)行，盡快制定《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，編制《政府投資項(xiàng)目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項(xiàng)目各方利益主體的行為，以實(shí)現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第三篇：政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

政府投資項(xiàng)目“代建制”模式研究

張 濤

本文研究了政府投資項(xiàng)目建設(shè)的“代建制”管理模式，提出政府法定機(jī)構(gòu)“集中代建”是主導(dǎo)發(fā)展方向。首次引入政府法定機(jī)構(gòu)的概念，并對(duì)不同代建模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了比較研究，進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目“集中代建”的優(yōu)勢(shì)，以及今后需要解決的問(wèn)題。

政府投資項(xiàng)目主要是指以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體，或者以政府財(cái)政擔(dān)保由國(guó)有控投企業(yè)出面貸款而成為投資主體興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性的公共建筑和相關(guān)設(shè)施上，關(guān)乎社會(huì)的公共利益，很大程度反映了政府行政效能和形象。

政府投資項(xiàng)目的“代建制”管理模式是上世紀(jì)九十年代，在廈門(mén)等城市試點(diǎn)后，才逐漸在全國(guó)十幾個(gè)省市推廣開(kāi)來(lái)的，并且取得了明顯的成效，它將“投資、建設(shè)、管理、使用”彼此分離，互相制約，政府在投資、質(zhì)量、工期控制方面取得了很好的成效。2004年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》出臺(tái)后，全國(guó)47個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市和副省級(jí)省會(huì)城市中，已有37個(gè)開(kāi)始了代建制試點(diǎn)工作，并已取得了一定的成績(jī)，試點(diǎn)范圍正在逐步擴(kuò)大。

然而不同的城市在推進(jìn)政府項(xiàng)目代建制模式過(guò)程中，根據(jù)各自情況選擇了不同形式，代表了不同的發(fā)展方向，各有得失。我將它們概括為三種不同的發(fā)展方向。

一、政府法定機(jī)構(gòu)直接管理（“集中代建”），二、完全市場(chǎng)運(yùn)作（市場(chǎng)化“企業(yè)代建”），三、國(guó)有投資公司下的企業(yè)代建模式（“企業(yè)代建”）。針對(duì)這三種“代建制”模式優(yōu)劣，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)各持觀點(diǎn)，莫衷一是。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐和近幾年深入地研究、探索，并用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型證明，政府法定機(jī)構(gòu)代建模式無(wú)疑是政府投資項(xiàng)目管理的主導(dǎo)模式，國(guó)有企業(yè)代建制模式是它的必要補(bǔ)充，并長(zhǎng)期共存，相互競(jìng)爭(zhēng)，共同發(fā)展。

一、什么是“代建制”模式

代建制是針對(duì)政府按一定比例出資的建設(shè)項(xiàng)目，由政府建設(shè)行政主管部門(mén)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)（代建單位或代建管理單位）直接管理或由該專門(mén)機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇有資格項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)一定壽命段的建設(shè)管理，建成后，交付使用單位或管養(yǎng)部門(mén)的制度。

上述定義有這樣五層涵義：

1.該定義只對(duì)政府投資、或占一定比例的建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目投資中無(wú)政府資金的不在此范圍內(nèi)。該比例可以根據(jù)各地區(qū)、各部門(mén)實(shí)際情況來(lái)定。比如江蘇省規(guī)定：“總投資額1000萬(wàn)元以上且使用省級(jí)財(cái)政性建設(shè)資金或政府融資性建設(shè)資金占總投資額30%以上”屬于代建范圍。

2.行政機(jī)關(guān)不是直接的代建單位或直接的代建管理單位，而是由其成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以是政府法定機(jī)構(gòu)（公務(wù)局、署、處）也可以是全資的城市投資公司，這樣從法律上和行政管理上理順了關(guān)系。

3.政府建設(shè)行政主管部門(mén)的主管地位確定，明確了代建制模式行政職責(zé)的歸口管理，一改有些地方由發(fā)改委和財(cái)政部門(mén)的多頭管理。本文認(rèn)為發(fā)改委可以是“代建制”改革的倡導(dǎo)者和方案的制定者，實(shí)施過(guò)程的指導(dǎo)者和監(jiān)督者，財(cái)政部門(mén)可以是每一項(xiàng)具體業(yè)務(wù)的監(jiān)控者，資金使用的管理者，而不是代建行為的行政管理者，代建合約的直接簽約者。建設(shè)行政主管部門(mén)管理有其長(zhǎng)期固有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)人才配備優(yōu)勢(shì)。

4.全壽命周期中一定壽命段是指代建工作可以從立項(xiàng)開(kāi)始到交付使用，也可以只做前期段，也可以只做工程實(shí)施段，根據(jù)業(yè)主的需要，其實(shí)就是政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的要求不同而選擇不同的壽命段進(jìn)行代建管理。目前以上各種情況兼而有之。

5.使用單位或管養(yǎng)部門(mén)，就很清楚了，交付的使用單位一般是指公共建筑，如醫(yī)院、校舍等的使用人；管養(yǎng)單位就是基礎(chǔ)設(shè)施，如道路、橋梁、泵閘代政府管理的專業(yè)養(yǎng)護(hù)單位。

代建制能使“投資、建設(shè)、使用、管理”分離，優(yōu)化社會(huì)資源和物化勞動(dòng)的配置；代建制有利于提高科學(xué)決策水平，集中智慧。專家論證，專業(yè)化管理，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取各方意見(jiàn)；代建制可以更好規(guī)范各參建單位的行為，用合同、標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范制約，更好地控制質(zhì)量、工期，合理控制投資，發(fā)揮項(xiàng)目效益。

二、政府法定機(jī)構(gòu)與代建制

政府法定機(jī)構(gòu)是指各級(jí)政府機(jī)關(guān)下設(shè)的受政府機(jī)構(gòu)委托行使一定行政職能的各類(lèi)事業(yè)單位或參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位。由于各地代建制試行過(guò)程中，成立的機(jī)構(gòu)名稱不同，管轄內(nèi)容尚有差異，單位性質(zhì)也略有不同，我們將國(guó)內(nèi)的建筑公務(wù)局（署、處）、建管中心、公益性項(xiàng)目中心等機(jī)構(gòu)的共性抽象出來(lái)，統(tǒng)稱為適應(yīng)代建制管理成立的政府法定機(jī)構(gòu)。此類(lèi)代政府行使行政專業(yè)職能的機(jī)構(gòu)，并非中國(guó)獨(dú)有，只是稱呼不同。性質(zhì)相同或類(lèi)似的情況美國(guó)、日本、新加坡普遍存在。

我們把政府法定機(jī)構(gòu)這個(gè)概念引入就是要表明，經(jīng)過(guò)多年的研究證實(shí)，政府投資項(xiàng)目依靠政府自己的力量管理，是行得通的，并不是什么都是市場(chǎng)化就好，這個(gè)領(lǐng)域市場(chǎng)失靈是最為常見(jiàn)的。而且，設(shè)立這樣的法定機(jī)構(gòu)，從法理上更好地解決了代建制雙方的法律地位問(wèn)題，無(wú)論是直接委托代建還是招標(biāo)確定代建單位，簽訂代建合同都能很好地確立雙方對(duì)等的地位，明確民事法律責(zé)任。避免了有些地方由發(fā)改委、財(cái)政局直接委托并簽訂代建合同的情況。

政府投資項(xiàng)目特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，是城市生命線，應(yīng)該有一個(gè)政府法定機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，這種性質(zhì)的單位一是人員穩(wěn)定、職能固定。二是由于其性質(zhì)決定了是政府的一個(gè)專門(mén)建設(shè)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，天然地沒(méi)有其自身利益，只有國(guó)家利益和社會(huì)責(zé)任。機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的特點(diǎn)使得它對(duì)政府投資項(xiàng)目的質(zhì)量終身制不能免責(zé)，非常有利于全壽命期內(nèi)的管理和質(zhì)量追蹤。

政府法定機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，已經(jīng)從根本上將“投資、建設(shè)、管理、使用”進(jìn)行了分離，回避了原來(lái)國(guó)有資產(chǎn)投資的自行建設(shè)弊端，也回避了指揮部制這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)的弊端。合理有效地利用資金，防止公共資源的濫用。從大量的實(shí)踐和理論研究證實(shí)，重大政府投資項(xiàng)目，關(guān)系民生的實(shí)事項(xiàng)目，影響本地正常運(yùn)營(yíng)的公益項(xiàng)目管理必須牢牢抓在政府自己手里，由政府法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接代建，而一般性、非重要項(xiàng)目可以由法定機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)形式委托有實(shí)力的代建公司實(shí)施，但是對(duì)政府投資的直接責(zé)任人仍然是法定機(jī)構(gòu)，不能免責(zé)，這就避免了代建公司由于不穩(wěn)定的問(wèn)題而造成責(zé)任推諉，追溯無(wú)著落。

三、代建制模式發(fā)展的主導(dǎo)方向

按照市場(chǎng)方式選擇代建企業(yè)簽訂代建合同后，代理雙方就是一種委托代理關(guān)系。這種形式下的代建企業(yè)性質(zhì)決定了追求利潤(rùn)最大化。代建企業(yè)為政府投資項(xiàng)目節(jié)約資金，降低投入天生動(dòng)力不足，與政府項(xiàng)目管理有目標(biāo)差異，而政府法定機(jī)構(gòu)與政府在項(xiàng)目管理目標(biāo)上天然地沒(méi)有差異。那么，這種委托代理關(guān)系由于目標(biāo)上的差異，以及信息不對(duì)等必然存在兩個(gè)核心問(wèn)題——逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

逆向選擇又稱為不利選擇，是指在合同簽訂之前，進(jìn)行交易的一方擁有對(duì)方不具備的某些信息，而這些信息可能會(huì)影響對(duì)方的利益。為此，占據(jù)信息劣勢(shì)方就有可能作出對(duì)自己不利的選擇。市場(chǎng)效率和經(jīng)濟(jì)效益會(huì)因此而降低，逆向選擇客觀上會(huì)導(dǎo)致不合理的市場(chǎng)分配行為。

道德風(fēng)險(xiǎn)（moral hazard）又稱敗德行為，是指委托人和代理人在簽訂合同后，代理人在使自身利益最大化的同時(shí)損害了委托人的利益，而且并不承擔(dān)由此造成的后果。道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因主要有代理人隱藏行為，代理人和委托人有目標(biāo)差異。

這里，委托人就是代建制模式中代表政府行使委托代建的機(jī)構(gòu)，代理人就是代理企業(yè)。

實(shí)際情況是代建企業(yè)大都追求利潤(rùn)最大化，在這種目標(biāo)的驅(qū)使下，要期望它為政府把關(guān)是不合邏輯的，也只有政府法定機(jī)構(gòu)才能真正擔(dān)當(dāng)起政府投資項(xiàng)目的代建這一社會(huì)責(zé)任。

政府法定機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目是政府投資項(xiàng)目“代建制”模式發(fā)展的主導(dǎo)方向，它的優(yōu)勢(shì)在于以下幾個(gè)方面：

（一）由于它是一個(gè)政府行政機(jī)關(guān)下屬的一個(gè)常設(shè)單位，承擔(dān)投資項(xiàng)目管理，具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可追溯性。

（二）由于它是財(cái)政解決運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的法定機(jī)構(gòu)，因此，在工程管理中，天然地沒(méi)有自己的經(jīng)濟(jì)利益和利潤(rùn)追求，這是與代建項(xiàng)目管理公司的最大區(qū)別。

（三）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)的存在使專業(yè)技術(shù)、管理人才相對(duì)穩(wěn)定，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)的人才集聚效應(yīng)。

（四）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)非常有利于發(fā)揮公共協(xié)調(diào)和決策優(yōu)勢(shì)。

（五）代建制模式下政府法定機(jī)構(gòu)建立，有利于監(jiān)察執(zhí)法部門(mén)集中監(jiān)督，更好地防止權(quán)力尋租，抵制腐敗。

當(dāng)然，政府法定機(jī)構(gòu)模式為主導(dǎo)方向的集中代建模式，目前，仍有許多尚未解決的問(wèn)題，包括：相關(guān)的法律、政策法規(guī)、規(guī)章還不配套，還沒(méi)有一部關(guān)于政府投資項(xiàng)目的代建管理辦法；項(xiàng)目管理的市場(chǎng)還沒(méi)有完全培育，項(xiàng)目管理公司良莠不齊；政府法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部如何創(chuàng)新機(jī)制，等等。

總之，我國(guó)“代建制”模式還是一個(gè)值得深入研究的課題，特別是在國(guó)家投資4萬(wàn)億拉動(dòng)內(nèi)需和大部制改革之際，更需廣大建設(shè)管理者積極探索，深入實(shí)踐，不斷研究，盡快拿出一整套完備的法律法規(guī)使“代建制”管理模式健康發(fā)展。

（作者系蘇州市建設(shè)局副局長(zhǎng)、高級(jí)工程師）

第四篇：政府投資項(xiàng)目代建制的法律問(wèn)題（本站推薦）

政府投資項(xiàng)目代建制的法律問(wèn)題

實(shí)施“代建制”的法律問(wèn)題主要包括：代建制的含義、政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的范圍、代建制組織管理、代建單位的資格條件及選擇、代建合同的性質(zhì)、代建合同三方的權(quán)利義務(wù)、代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序、代建項(xiàng)目建設(shè)管理的監(jiān)督檢查等。

一、目前政府投資項(xiàng)目的管理模式、弊端及其成因

傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理模式通常有以下幾種類(lèi)型：

１、臨時(shí)性管理機(jī)構(gòu)。特點(diǎn)是建立工程項(xiàng)目指揮部，作為政府的項(xiàng)目業(yè)主，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的全過(guò)程管理。

２、專業(yè)性管理機(jī)構(gòu)。政府或事業(yè)單位成立項(xiàng)目管理部門(mén)或委托企業(yè)代行業(yè)主職責(zé)，對(duì)政府項(xiàng)目進(jìn)行管理。

３、項(xiàng)目法人制度。這種方式是應(yīng)國(guó)家發(fā)改委１９９６年通知的要求，一般在經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中實(shí)行。在項(xiàng)目策劃時(shí)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容，指定相關(guān)政府部門(mén)利用已有或新建國(guó)有或國(guó)有控股公司承擔(dān)項(xiàng)目法人職責(zé)。這類(lèi)法人既承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理職責(zé)，又承擔(dān)項(xiàng)目建成后的營(yíng)運(yùn)管理職責(zé)。

上述模式為當(dāng)時(shí)體制下的政府項(xiàng)目管理作出了貢獻(xiàn)，但在實(shí)踐中弊端也日益顯露：

１、專業(yè)知識(shí)缺乏，工程隱患多

項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)人一般都由單位或行政的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，人員參差不齊，缺乏必要的法律、經(jīng)濟(jì)、合同等管理知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)。

２、機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)與人才浪費(fèi)嚴(yán)重

大量組建臨時(shí)項(xiàng)目管理班子，一方面是機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，另一方面是隨著項(xiàng)目完工而解體，或融入項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理主體中，使得專業(yè)化的項(xiàng)目管理人才被浪費(fèi)。

３、“三超”問(wèn)題突出

傳統(tǒng)模式下，“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”原因，表面是專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，深層次的原因在于，項(xiàng)目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是“三超”受益者。

４、腐敗滋生蔓延

“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，無(wú)制約、不透明，在建設(shè)施工、材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)易出現(xiàn)腐敗。

二、代建制的概念、運(yùn)作模式

政府投資項(xiàng)目“代建制”，就是指政府通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇具有獨(dú)立法人資格的專業(yè)項(xiàng)目管理公司（以下簡(jiǎn)稱代建單位），代理建設(shè)單位負(fù)責(zé)有關(guān)工程項(xiàng)目建設(shè)的前期和實(shí)

施階段的工作（或提供咨詢服務(wù)）。嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。

代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。其工作性質(zhì)為工程建設(shè)管理和咨詢，其單位性質(zhì)是企業(yè)，其盈利模式是收取代理費(fèi)、咨詢費(fèi)、從節(jié)約的投資中提成，其風(fēng)險(xiǎn)是承擔(dān)相應(yīng)的管理、咨詢風(fēng)險(xiǎn)、不承擔(dān)具體的工程風(fēng)險(xiǎn)，類(lèi)似于會(huì)計(jì)師事務(wù)所只承擔(dān)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不承擔(dān)企業(yè)做假帳所引發(fā)的全部風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中運(yùn)作模式有：

１、政府專業(yè)代建公司模式

即由政府指定的項(xiàng)目管理公司，對(duì)指定項(xiàng)目實(shí)行代理建設(shè)，按企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。優(yōu)點(diǎn)是政府意愿可以較好地實(shí)現(xiàn)。缺點(diǎn)是代建單位具有壟斷性，容易與使用單位串通，造成概算的不科學(xué)，并且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，管理力度和水平不能得到提高。

２、政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式

由政府成立代建管理機(jī)構(gòu)，按事業(yè)單位管理，對(duì)所有政府投資實(shí)行代理建設(shè)。優(yōu)點(diǎn)是方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問(wèn)題，政府易于管理。缺點(diǎn)在于要新設(shè)機(jī)構(gòu)，并且政府管理機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)超概算責(zé)任。

３、項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式

由政府設(shè)立準(zhǔn)入條件，符合條件的均可參與項(xiàng)目代建的競(jìng)爭(zhēng)，由政府通過(guò)招標(biāo)擇優(yōu)選擇。優(yōu)點(diǎn)是引入競(jìng)爭(zhēng)，避免指定做法的不科學(xué)、發(fā)生權(quán)力尋租，并可降低投資。缺點(diǎn)是政府主管部門(mén)必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)專業(yè)技術(shù)能力，方可與專業(yè)公司進(jìn)行代建談判事宜，并避免代建公司的索賠和追加資金。

實(shí)行“代建制”的關(guān)鍵在于選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用合同管理代替行政管理。從性質(zhì)上講，代建單位是企業(yè)，如果是“鎖定”的行政隸屬關(guān)系，會(huì)激勵(lì)不足，約束不力。而如果缺乏公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，代建單位具有壟斷性，同樣存在激勵(lì)和約束問(wèn)題，并且容易產(chǎn)生腐敗尋租現(xiàn)象。因此，項(xiàng)目管理公司競(jìng)爭(zhēng)代建模式是較優(yōu)的選擇。

三、代建制當(dāng)事人各方之間的法律關(guān)系

投資方關(guān)注的是項(xiàng)目整體的投融資效率和效益，而代建單位則專注于項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施工程的效率和效益，使用單位關(guān)注的是項(xiàng)目建成后的質(zhì)量、性能。投資方負(fù)責(zé)投融資，代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)管理。為了實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利統(tǒng)一，從資產(chǎn)所有權(quán)來(lái)看，投資方具有資產(chǎn)的歸屬權(quán)、使用權(quán)、控制權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。實(shí)行代建制需要將投資方的部分權(quán)利轉(zhuǎn)移到代建人，即將資產(chǎn)的控制權(quán)從所有權(quán)中分離，即代建單位具有與勘察設(shè)計(jì)、施工承包商的依法招標(biāo)投標(biāo)、合同談判簽訂權(quán)等、付款控制權(quán)、關(guān)鍵（重要）設(shè)備、材料確定權(quán)、合同索賠權(quán)。當(dāng)然為減少投資風(fēng)險(xiǎn)，投資部門(mén)應(yīng)對(duì)上述代建人行為具有否決權(quán)，以維護(hù)政府的投資效益。代建制中三方各自的職責(zé)：

１、政府投資部門(mén)的權(quán)利義務(wù)

①審批審核

審批項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，初步設(shè)計(jì)，審核設(shè)計(jì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算。

②計(jì)劃督促

下達(dá)投資計(jì)劃、安排建設(shè)資金、按計(jì)劃及時(shí)撥付資金。

③稽查工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施過(guò)程中的重大變更和資金調(diào)整計(jì)劃，協(xié)調(diào)工程建設(shè)中的重大問(wèn)題。

④依法監(jiān)督

對(duì)建設(shè)過(guò)程中項(xiàng)目管理公司依法監(jiān)督、查處違規(guī)現(xiàn)象。

２、項(xiàng)目管理公司的權(quán)利義務(wù)

①在政府委托的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全方位、全權(quán)制、全責(zé)制的管理。

②在項(xiàng)目策劃、方案設(shè)計(jì)、前期準(zhǔn)備、工程預(yù)算、施工單位的招標(biāo)選定及材料設(shè)備的采購(gòu)等整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和工期進(jìn)行專業(yè)化控制與管理。

③負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)資金進(jìn)行管理，保證建設(shè)資金控制專用，并接受政府有關(guān)部門(mén)的審查和監(jiān)督。

３、項(xiàng)目使用單位的權(quán)利義務(wù)

①提出功能要求

根據(jù)本單位的實(shí)際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項(xiàng)目建議書(shū)，在項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段提出項(xiàng)目的具體使用條件、建筑物的功能要求，有關(guān)專業(yè)、技術(shù)對(duì)建筑物的具體要求和指標(biāo)。

②協(xié)助配合并參與監(jiān)督

在完成項(xiàng)目立項(xiàng)后，及時(shí)向項(xiàng)目管理公司辦理前期工作移交手續(xù)并協(xié)助做好工程建設(shè)過(guò)程中涉及有關(guān)部門(mén)和單位的相關(guān)工作，為工程創(chuàng)造良好的外部條件。在建設(shè)過(guò)程中提出意見(jiàn)和建議，并監(jiān)督代建單位的行為，參與工程驗(yàn)收，負(fù)責(zé)接收竣工建筑物及其使用和維護(hù)。

四、代建制需要理順的幾個(gè)法律問(wèn)題

１、代建制與項(xiàng)目法人責(zé)任制的關(guān)系

國(guó)家發(fā)改委１９９６年《關(guān)于在工程建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》要求，在經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中一般實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制的，項(xiàng)目法人是法律意義上的建設(shè)單位。因此，在具體工作關(guān)系上，代建單位、項(xiàng)目法人、投資公司（或政府有關(guān)部門(mén)）存在密切關(guān)系。

２、與基本建設(shè)的財(cái)務(wù)管理規(guī)定的“建設(shè)單位管理費(fèi)”的關(guān)系

２００２年９月２７日，財(cái)政部下發(fā)的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》明確建設(shè)單位管

理費(fèi)是階段性、局部性的費(fèi)用，不包括從項(xiàng)目立項(xiàng)起至開(kāi)工之日的前期工作的管理費(fèi)用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。

項(xiàng)目代建費(fèi)應(yīng)包括代建單位在項(xiàng)目前期、建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施、驗(yàn)收階段發(fā)生的成本、應(yīng)交的稅費(fèi)（如營(yíng)業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤(rùn)。因此代建費(fèi)只是項(xiàng)目代建費(fèi)的一個(gè)組成部分（大致相當(dāng)于實(shí)施階段的成本），而不是全部。項(xiàng)目代建費(fèi)確定的標(biāo)準(zhǔn)和方法可以：在代建單位招標(biāo)過(guò)程中，明確要求投標(biāo)單位在投標(biāo)書(shū)中詳細(xì)列出費(fèi)用明細(xì)及取費(fèi)依據(jù)，并請(qǐng)?jiān)u標(biāo)專家就代建費(fèi)作出專項(xiàng)評(píng)審。但要注意防止惡意競(jìng)爭(zhēng)，低于成本中標(biāo)現(xiàn)象。

３、項(xiàng)目代建階段宜界定為：從項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)至保修期結(jié)束

按一般工程建設(shè)慣例，項(xiàng)目在竣工交付后，還有一年左右的保修期。如此安排，一方面便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權(quán)利和義務(wù)；另一方面，便于使用單位在代建單位的指導(dǎo)下，逐步熟悉并掌握建成項(xiàng)目的正確使用和管理要求。

代建階段不宜進(jìn)一步細(xì)分。實(shí)際操作過(guò)程中，若將代建階段再細(xì)分為前期工作代建和實(shí)施代建，首先不便于代建單位的統(tǒng)籌規(guī)劃，在基本建設(shè)的規(guī)律的基礎(chǔ)上，最充分的發(fā)揮代建管理的作用。其次，不利于培育項(xiàng)目管理這個(gè)市場(chǎng)主體。一個(gè)完整的項(xiàng)目是從項(xiàng)目的前期研究一直到項(xiàng)目后評(píng)價(jià)。項(xiàng)目管理需要將價(jià)值工程理論和壽命周期成本理論的應(yīng)用貫穿項(xiàng)目的始終。再次，不便于強(qiáng)化對(duì)政府投資的管理，難以追溯違約責(zé)任。

４、合同模式問(wèn)題

投資主管部門(mén)、項(xiàng)目管理單位、項(xiàng)目實(shí)施單位（設(shè)計(jì)、施工、供貨單位）之間的合同模式有兩種。

在模式１中，政府部門(mén)直接和項(xiàng)目管理單位、項(xiàng)目實(shí)施單位簽訂合同。這種情況下，代建單位與實(shí)施單位只有管理關(guān)系，項(xiàng)目管理公司的合同費(fèi)用一般按照項(xiàng)目總投資的百分比來(lái)計(jì)算。這種收費(fèi)方式就無(wú)法使代建單位對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的投資進(jìn)行有效地控制。因此，最好約定：假如超出概算，則超出部分由項(xiàng)目管理公司承擔(dān)，假如比概算有節(jié)余，則項(xiàng)目管理單位可以在節(jié)余部分進(jìn)行提成。

投資主管部門(mén)和代建單位簽訂委托－代理合同，項(xiàng)目單位再與其它施工單位（設(shè)計(jì)、施工、供貨）簽訂合同。這種情況下，項(xiàng)目管理單位與實(shí)施單位既有管理關(guān)系又有合同關(guān)系，比較有利于項(xiàng)目的管理。但代建單位容易以賺取合同差價(jià)為目的，并且，投資主管部門(mén)處于信息不對(duì)稱的一面。因此，投資主管部門(mén)在簽訂合同時(shí)，應(yīng)明確所有建設(shè)的內(nèi)容，以有效地簽訂承包合同。

五、對(duì)代建制立法的幾點(diǎn)建議

１、提高代建制立法的位階

２、規(guī)定關(guān)于代建制的總的指導(dǎo)原則

３、對(duì)代建制的含義進(jìn)行立法上的界定

４、建立“代建單位”資質(zhì)確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)和主管機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)范圍，如確定代建制的行業(yè)范圍、負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)代建單位的統(tǒng)一管理。鑒于“代建制”的固有特征，建議該主管機(jī)構(gòu)由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同建設(shè)廳等相關(guān)單位聯(lián)合設(shè)立

５、規(guī)定“代建制”運(yùn)行的程序。從原則邁向制度構(gòu)建。

６、明確“代建合同”的法律性質(zhì)，明確共有的基本條款。完

第五篇：政府投資項(xiàng)目代建制的發(fā)展趨勢(shì)

政府投資項(xiàng)目“代建制”的發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，通過(guò)推行政府投資項(xiàng)目“代建制”的管理模式，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)管理，并最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

據(jù)了解，近年以來(lái)，全國(guó)各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門(mén)等地方均已開(kāi)始了“代建制”的試點(diǎn)。筆者通過(guò)對(duì)各地試點(diǎn)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較分析，認(rèn)為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績(jī)，但在推行過(guò)程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項(xiàng)目，權(quán)力過(guò)分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目計(jì)劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過(guò)招投標(biāo)，統(tǒng)一由工務(wù)局代建，實(shí)質(zhì)上是既沒(méi)有被代理單位，又沒(méi)有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別

“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國(guó)際上廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代項(xiàng)目管理模式有著很大區(qū)別。

項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用ＣＭ制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理。

現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。而政府投資項(xiàng)目“代建制”，則是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設(shè)計(jì)一采購(gòu)一施工總承包，簡(jiǎn)稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)。

顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍?duì)建設(shè)管理費(fèi)用的承包，代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任包括投資保值責(zé)任。而總承包是對(duì)工程造價(jià)的整體承包，總承包商不具備項(xiàng)目法人地位，從而無(wú)法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而，項(xiàng)目使用單位無(wú)法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來(lái)。

“代建制”模式的完善與推廣

通過(guò)綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認(rèn)為，在“代建制”模式中應(yīng)該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商、使用單位／運(yùn)營(yíng)單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項(xiàng)目業(yè)主／投資方，政府主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負(fù)責(zé)選擇代建單位，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資和按照合同撥付建設(shè)款項(xiàng)，接受財(cái)政部門(mén)審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設(shè)計(jì)和施工承建商按照合同負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運(yùn)營(yíng)單位最終使用或運(yùn)營(yíng)竣工后的項(xiàng)目，并在使用或運(yùn)用過(guò)程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。

在整個(gè)操作過(guò)程中，代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商和運(yùn)營(yíng)單位一般都需要通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)招投標(biāo)確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實(shí)施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會(huì)全面開(kāi)放建設(shè)代理市場(chǎng)，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強(qiáng)政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選

擇?！按ㄖ啤笔请S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的擴(kuò)大以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理方式，是以專業(yè)的項(xiàng)目管理公司代替政府龐大的臨時(shí)管理組織。它使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)；政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹；通過(guò)市場(chǎng)的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既符合國(guó)際慣例，有利于維護(hù)正常的市場(chǎng)運(yùn)行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此，實(shí)行項(xiàng)目法人制、推廣項(xiàng)目“代建制”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢(shì)。