第一篇：城市舊村改造中違法建設問題探析

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城市舊村改造中違法建設問題探析

【內容提要】隨著我國城市化建設步伐的加快，城市城郊農村舊村改造所帶來的問題日益凸現(xiàn)，因舊村改造涉及城市多方面的問題，給城市房地產市場及城市發(fā)展規(guī)劃帶來不可估量的影響，已成為政府十分棘手的問題，本文基于該前提，在分析城市舊村改造相關問題的基礎上，在以法律解決途徑方面提出若干參考性意見。

【關鍵詞】舊村改造 城市舊村改造 野樓盤

一、城市舊村改造的基本概念

（一）城市老城區(qū)改造、農村舊村改造與城市舊村改造的區(qū)別

城市老城區(qū)改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區(qū)域的建筑物都是或絕大多數(shù)屬于擁有產權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統(tǒng)一協(xié)調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區(qū)域按政府統(tǒng)一規(guī)劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區(qū)取代老城區(qū)進行改造建設的一種方式。農村舊村改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經(jīng)濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規(guī)劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。

（二）城市舊村改造的基本概念

本人認為，城市舊村改造首先具備如下兩個條件：其一是涉及改造區(qū)域已經(jīng)屬于城區(qū)或者將來在短時期內必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；其二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質尚未發(fā)生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區(qū)域土地的權利。

基于城市舊村改造的上述兩個條件，本人認為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據(jù)城市規(guī)劃依法定程序實現(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。

二、城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設的原動力

基于城市舊村改造的上述特點，城市舊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時期內政府不能統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產市場持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產投資商也敢于冒風險投入大批資金持續(xù)進行舊村開發(fā)并將建成房屋套取拆遷補償，或非法銷售而獲取利益，即而帶動相關經(jīng)濟產業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。故本人認為利益驅動是城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設的一關鍵原動力。

三、違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題

違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設

基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權與城市土地建設規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規(guī)

劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經(jīng)濟損失是不可避免的。

（二）無規(guī)則建設影響大型項目規(guī)劃

城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設，使得政府對該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規(guī)劃區(qū)內土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對非法的城市舊村改造區(qū)域進行拆除則必然帶來極大的財產損失。

（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會問題

因前述原因將違規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發(fā)各種社會問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時處理起來將會非常棘手。

四、目前的實際現(xiàn)狀

（一）戶籍改革和社區(qū)化推進

將城市舊村改造區(qū)域農村農民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實現(xiàn)同一，以加強人員管理；將城市舊村改造區(qū)域農村村民委員會改為社區(qū)居民委員會以強化行政管理；以此兩個方面來加強對涉及城市舊村改造區(qū)域的管理力度，設定其改造的范圍僅限于在規(guī)定的范圍內滿足本集體成員的需求，防止其違規(guī)大規(guī)模舊村改造。但是，這種方式在實踐中難以湊效，鑒于城市房地產所蘊藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區(qū)域土地不屬于國家所有，該區(qū)域土地所有者和投資商違規(guī)開發(fā)的高亢熱忱是難以阻止的。

（二）聯(lián)合執(zhí)法檢查、責令限期拆除

面對違規(guī)的城市舊村改造，政府通常組織有關部門采取聯(lián)合執(zhí)法檢查、責令限期拆除的方式來遏制違規(guī)的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時候非常配合，檢查完后照常開發(fā)建設，把送達的《行政處罰決定書》當作兒戲，而更有甚者，檢查人員還經(jīng)常遇到大批村民的圍攻，導致執(zhí)法檢查、宣傳政策不了了之，無果而終。

（三）殺一儆百，強行拆除建成或在建樓盤

對于頂風而上的違規(guī)城市舊村改造，政府組織大批執(zhí)法人員對涉及的某一違規(guī)建成或在建改造樓盤采取強行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規(guī)城市舊村改造。但是，時間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設，而政府執(zhí)法人員強制拆房也是冒著隨時有可能與村民發(fā)生暴力沖突的前提下進行的，在實踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。

為滿足本集體成員需要，城市舊村改造國家法律并沒有禁止性規(guī)定，而在依據(jù)政府規(guī)劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應當依法公開定性為合法，而不應該避而不談。對于正常的房地產開發(fā)要嚴格按照《土地管理法》、《房地產管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開發(fā)建設審批程序，交有開發(fā)資質的企業(yè)實施開發(fā)，對正常的房地產市場予以法律保障。

第二篇：濟南清理違法舊村改造政策解讀

濟南清理違法舊村改造政策解讀

個人購買了違法開發(fā)的舊村改造房怎么辦？現(xiàn)存的舊村改造房如何處理，能交易嗎？今后還允許舊村改造嗎？市民到底能不能購買舊村改造房？這些年，形形色色的舊村改造房在城郊遍地開花，僅在建工程項目就有113處，涉及面自然很大。上述焦點問題無疑備受關注，有關部門對此作了詳細和明確的闡釋。

■有多少舊村改造項目是違法的？

經(jīng)核實，全市現(xiàn)有96個村居在進行違法建設，除建成已交付使用的200多萬平方米外，僅在建工程項目就有113處，1000多個單體建筑，建筑面積近600萬平方米。已查證落實參與舊村改造的房地產企業(yè)有25家，施工企業(yè)有176家，建筑設計單位有51家，單位集團購買的有13家。

■舊村改造房到底能不能當商品房出售？

對于這一備受關注的問題，有關部門明確答復說，按照有關規(guī)定，舊村(居)改造建設的房屋只能用于安置本村(居)民，不得作為商品房對外出售。法人單位及其他組織和個人不得購買以舊村(居)改造名義違法開發(fā)建設的房屋，擅自購買的，自行承擔由此而產生的經(jīng)濟和法律后果。

■購買舊村(居)改造房會給購房人帶來什么樣的后果？

有關部門認為，購買了舊村改造房屋后，因無法取得房產證，所購房屋得不到法律保護，購房人的合法權益也就無法得到保障。在房屋所有權的占有、使用、收益、處分四個權益中，購房人無法行使占有、收益和處分的權利。具體為：

一是如果購房人急需資金，沒有房產證，該房產不能進入二級市場，就不能進行買賣、贈與、抵押、租賃等；

二是舊村改造房屋在建設過程中，因無質量監(jiān)督部門的檢查驗收，其房屋建筑質量難以保證，將無法保證購房人的住用安全；

三是由于購買舊村改造房屋無法取得房產證，購房人將無法按規(guī)定獲得正常的拆遷補償；四是購買了舊村改造房屋后，在子女上學及落戶方面也將受到影響；

五是舊村改造的開發(fā)建設單位往往是以項目法人的名義出現(xiàn)，無合法的房地產開發(fā)資質，舊村改造完畢后其法人資格就不存在了，導致購買房屋后產生的糾紛無法處理，使購房人的合法權益無法得到保障。

■購買舊村改造房的購房人到底能不能拿到房產證？

濟南市房管局明確表示，購買舊村改造房的購房人是無法取得房產證的：一是由于開發(fā)商違規(guī)建設開發(fā)，無法辦理土地、規(guī)劃、質檢等合法的建設手續(xù)，從而使開發(fā)商自身無法取得房屋所有權證；二是根據(jù)國家上述有關規(guī)定，舊村改造房屋不得對外出售，也使購房人無法辦理房屋轉移登記手續(xù)，取得房屋所有權證。

■給違法開發(fā)的舊村改造房不供電有依據(jù)嗎？

根據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》規(guī)定：用戶申請新裝或增加用電時，應向供電企業(yè)提供用電工程項目批準的文件及有關的用電資料，并依照供電企業(yè)規(guī)定的格式如實填寫用電申請書及辦理所需手續(xù)等。未按前款規(guī)定辦理的，供電企業(yè)有權拒絕受理其用電申請。如因供電企業(yè)供電能力不足或政府規(guī)定限制的用電項目，供電企業(yè)可通知用戶暫緩辦理。

因此，對于舊村(居)改造項目用電業(yè)務，應按照上述規(guī)定辦理，同時應向供電部門提供項目批文等相關資料。鑒于市政府主管部門禁止以舊村(居)改造名義實施違法開發(fā)建設，供電部門對該類用電業(yè)務不予

辦理。

■對參與實施違法開發(fā)建設的開發(fā)企業(yè)怎樣處理？

濟南市國土資源局答復說，舊村(居)改造使用土地的性質必須是集體建設用地。

開發(fā)企業(yè)以舊村(居)改造名義在集體所有的土地上從事房地產開發(fā)是一種典型的違法行為，開發(fā)主管部門可以據(jù)此對開發(fā)企業(yè)進行處罰，并將違法行為記入企業(yè)不良行為檔案，視情降低資質等級，直至吊銷其開發(fā)資質。

第三篇：舊村改造步驟

一、村向街道打報告，申請舊村改造

二、街道同意后，以街道的名義向區(qū)政府打報告。

三、辦舊村改造用地預審。

四、政府同意后由城市規(guī)化辦公室出證明到規(guī)化局辦選址。

五、做舊村改造規(guī)劃設計。

六、規(guī)劃方案批準后由城市化辦公室申批安置計劃和土地出讓方案。

七、與政府簽定三年改造目標責任書。

八、對舊村改造做出安置拆遷補償辦法,召開村民代表大會

九、對所有房屋評估，與村民簽定拆遷安置協(xié)議

十、辦建設用地,建設工程,規(guī)劃許可證做安置樓建筑工程方案，辦施工手續(xù).十一、與街道簽定土地出讓拆遷安置責任書

十二、街道、村委分別與國土局（儲備中心）簽定土地出讓 拆遷安置（承諾）協(xié)議

十三、剩余土地辦理集體土地出讓手續(xù)。

十四、辦理出讓土地招、拍、掛手續(xù)。

十五、招、拍、掛結束，出讓地內村民拆遷。

第四篇：舊村改造流程

一、編制舊村改造項目總體策劃方案：

申報資料：

1、本村在冊戶籍人口狀況和現(xiàn)有土地狀況.(附當?shù)貞艏芾聿块T出具的在冊戶籍人口狀況證明和區(qū)國土資源管理部門出具的土地權屬、類別、面積證明)；

2、違規(guī)違法建設及處理情況；

3、初步改造意向。

（1）區(qū)政府關于村莊整合的意見；

（２）居住用地和生活保障用地（含機動用地）選址意向、范圍、面積以及是否合并重組使用的意見。擬將安置住宅建設與房地產開發(fā)項目捆綁實施的，可提出用于房地產開發(fā)的地塊選址意向、范圍和面積。并標注于1：2000地形圖上；

（3）需安置村民人口數(shù)量及擬建安置住宅和生產經(jīng)營設施建筑面積。

（4）村民拆遷安置和后續(xù)生活保障意見；

（5）舊村改造的資金籌集方式；

（6）其他需說明的問題。

承辦部門：區(qū)舊村改造領導小組。

二、總體策劃方案的報審：

申報資料：

1、總體策劃方案編竣后，由區(qū)舊村改造工作領導小組審議通過并形成審查意見，報市舊村改造工作領導小組辦公室；

2、市舊村改造辦公室組織會審，綜合各部門意見通過后，報市舊村改造工作領導小組會議審議；

3、市領導小組會議審議通過的舊村改造項目總體策劃方案，正式行文批復。承辦部門：市舊村改造領導小組。

三、申辦規(guī)劃策劃方案審批：

申報資料：

1、申辦規(guī)劃策劃方案策劃要求通知單；

辦理時限：8個工作日。

申辦程序：

出具規(guī)劃方案策劃要求通知單及附圖。通知單應包括用地性質、規(guī)劃策劃用地范圍、市政設施及村民安置、生活保障（含機動用地）、捆綁開發(fā)用地規(guī)模等規(guī)劃條件。

2、編報規(guī)劃策劃方案。（委托具有甲級或乙級城市規(guī)劃編制資質的規(guī)劃設計單位進行編制，其成果應達到修建性詳規(guī)的深度）。

辦理時限：8個工作日。

申辦程序：

規(guī)劃局出具審查意見。對確需實施招拍掛的地塊，市規(guī)劃局出具規(guī)劃指標及要求；對村民安置居住和生活保障地塊，市規(guī)劃局予以批復詳細規(guī)劃。

承辦部門：市規(guī)劃局。

四、申辦安置住宅及生活保障建設項目核準手續(xù)：

申報資料：

1、登記備案申請表及企業(yè)申請文件（分別報市發(fā)改委、規(guī)劃局、國土局、環(huán)保局，其中市發(fā)改委二份，其他部門各一份）；

2、由具有相應資質的咨詢機構編制的項目申請報告（一式五份）；

3、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本復印件，新設立企業(yè)尚未辦理工商登記的，須出具出資方關于項目建

設的合作協(xié)議有效文件；

4、資金落實證明；

5、項目所在地縣（市）、區(qū)發(fā)展改革部門和環(huán)保部門初審意見；

6、國有土地出讓合同或土地使用證；

7、1;500、1:1000或1：2000的現(xiàn)狀地形圖，并用HB鉛筆標明用地位置和范圍意向（一式三份）；

8、依法必須進行招標的項目，應同時提報濟南市建設項目招標方案申請書，包括招標范圍、招標組織形式和招標方式等招標內容；

9、依法必須進行地震安全性評價的項目，應同時提報相關申請材料，包括企業(yè)申請文件、項目申請報告和項目位置示意圖；

10、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。

承辦部門：市發(fā)展改革委員會。

辦理時限：10個工作日。

申辦程序：

市發(fā)改委受理后3日內，分送市國土資源局、市環(huán)保局。市國土資源局、市環(huán)保局對申報項目于5個工作日內分別出具土地預審、環(huán)評初審等書面意見；市發(fā)改委在2個工作日內出具安置住宅及生活保障建設項目核準文件。

五、建設用地規(guī)劃許可證：

申報資料：

1、書面申請（含建設要求和內容）。

2、經(jīng)計劃部門批準的有效計劃文件。

3、1：500地形圖。

4、已批準的可行性研究報告。

承辦部門：市規(guī)劃局。

辦理時限：7個工作日。

申辦程序：

1、持所需材料向市規(guī)劃局提出申請。經(jīng)現(xiàn)場勘察，審查、核對相關規(guī)劃，在15個工作日內給予答復。需申請建設用地計劃指標的，在7個工作日內簽發(fā)《建設用地規(guī)劃許可通知書》；需制定詳細規(guī)劃的，在7個工作日內簽發(fā)《規(guī)劃設計要求通知書》。

2、到市規(guī)劃局規(guī)劃管理處辦理《建設用地規(guī)劃許可證》。對具備審批條件且符合詳細規(guī)劃的，7個工作日內核發(fā)《建設用地規(guī)劃許可證》。

六、申辦舊村改造用地審核意見：

申報資料：

1、委托具有土地測量資質的專業(yè)隊伍將土地利用總體規(guī)劃確定的村建設用地的位置、范圍標繪于上1：10000土地利用現(xiàn)狀圖上（附界址點坐標）的圖件。

2、立項計劃（復印件1份，驗原件）；

3、規(guī)劃定點意見（復印件1份，驗原件）；

4、規(guī)劃范圍圖紙（復印件1份，驗原件）；

5建設用地規(guī)劃許可證（復印件1份，1份）。

承辦部門：市國土資源局。

辦理時限：6個工作日。

申辦程序：

出具舊村改造用地審核意見及附圖，并說明村現(xiàn)狀土地利用的有關要求。

七、實施捆綁房地產開發(fā)用地招拍掛：

申報資料：

1、要求地對市規(guī)劃局審查通過的規(guī)劃策劃方案中確定的舊村改造捆綁房地產開發(fā)用地實施統(tǒng)征（收購）的申請表。

承辦部門：市國土資源局。

申辦程序：

市國土資源局審查同意后，由市土地儲備交易中心向市發(fā)改委申辦該用地的土地熟化整理項目核準手續(xù)。市發(fā)改委受理后５個工作日內，出具項目核準文件。

八、工程建設項目立項審批：

申報資料：

1、登記備案申請表及企業(yè)申請文件（分別報市發(fā)改委、規(guī)劃局、國土局、環(huán)保局，其中市發(fā)改委二份，其他部門各一份）；

2、由具有相應資質的咨詢機構編制的項目申請報告（一式五份）；

3、企業(yè)營業(yè)執(zhí)照副本復印件，新設立企業(yè)尚未辦理工商登記的，須出具出資方關于項目建設的合作協(xié)議有效文件；

4、資金落實證明；

5、項目所在地縣（市）、區(qū)發(fā)展改革部門和環(huán)保部門初審意見；

6、國有土地出讓合同或土地使用證；

7、1;500、1:1000或1：2000的現(xiàn)狀地形圖，并用HB鉛筆標明用地位置和范圍意向（一式三份）；

8、依法必須進行招標的項目，應同時提報濟南市建設項目招標方案申請書，包括招標范圍、招標組織形式和招標方式等招標內容；

9、依法必須進行地震安全性評價的項目，應同時提報相關申請材料，包括企業(yè)申請文件、項目申請報告和項目位置示意圖；

10、法律法規(guī)規(guī)定的其他材料。

承辦部門：市發(fā)展改革委員會。

辦理時限：15個工作日。

收費標準：

如在開發(fā)辦辦理立項，須繳納2元/平方米的開發(fā)管理費。注意：舊村改造項目按上述程序申辦立項審批。

申辦程序：

有行政主管部門的建設單位，由主管行政部門轉報項目立項申報資料；無行政主管部門的建設單位，可直接報市房地產開發(fā)管理辦公室，項目立項申報資料由該辦轉報市計委。納入土地收購出讓的項目，建設單位在通過招標、拍賣方式取得開發(fā)土地使用權后，憑《中標確認書》或《拍賣成交確認書》和《國有土地使用權出讓合同》。與其它申報材料一起上報。市計委在收到申報資料后，根據(jù)具體情況，進行現(xiàn)場勘察，對符合條件的，市計委予以批復。對屬上級發(fā)展計劃部門審批權限內的項目，由市計委負責轉報。

九、國有（集體）土地使用證：

申報資料：

（1）土地登記需要的資料

①計劃立項批文；

②建設用地規(guī)劃許可證和用地意見；

③土地登記申請書；

④地籍調查表（含土地登記法人代表身份證明書、土地登記法人代表委托書、四鄰指界簽名單、宗底座落圖）；

⑤土地登記審批表；

⑥土地登記卡。

（2）土地轉讓登記需要的資料

①國有土地使用權轉讓申請審批表；

②出讓人土地使用權證書；

③土地使用權評估報告；

④土地轉讓協(xié)議；

⑤轉讓雙方法人證明；

⑥出讓人原出讓批文；

⑦出讓方土地登記申請

承辦部門：市國土資源局。

辦理時限：7個工作日。

收費標準：

通過招標、拍賣或者掛牌出讓的土地均為熟地，可直接利用地塊進行建設。若因實際情況要求需要拆遷的，則需要按相關程序辦理。

申辦程序：

①申請：建設單位持所需材料提出土地登記申請，有關人員對申請材料進行審查，并給予答復。

②地籍調查：區(qū)國土局對受理的宗地進行權屬調查和地籍測量，本宗地及鄰宗地法人或其委托人在確認的地籍調查上簽字。區(qū)局填寫初步意見后報市局審批。

③審核：市局對土地登記申請人、宗地自然狀況、土地權屬狀況進行全面審核。

④注冊登記頒發(fā)證書：市局對批準的土地登記進行登記卡裝簿，土地權利人領取證書。

十、建設拆遷臨時用地許可證：

申報資料：

1、用地申請；

2、建設用地規(guī)劃許可證；

3、建設工程設計規(guī)劃要求通知書及附圖；

4、建設用地規(guī)劃意見。

承辦部門：市國土資源局。

辦理時限：7個工作日。

收費標準：

須繳納土地開發(fā)管理費800元/畝。

申辦程序：

持用地申請及相關申報資料報市國土資源局，經(jīng)審查，符合條件的，7個工作日內核發(fā)建設拆遷臨時用地許可證。

十一、房屋拆遷許可證：

申報資料：

1、拆遷申請書。

2、建設項目批準文件。

3、《建設用地規(guī)劃許可證》及附圖、附件。

4、《國有土地使用證》或《拆遷用地批準書》。

5、建設拆遷臨時用地許可證。

6、拆遷補償、安置資金證明。

7、拆遷計劃和拆遷方案。

8、產權調換和安置用房證明。

承辦部門：市拆遷辦。

辦理時限：10個工作日。

收費標準：

拆遷管理費的收費標準為，安置一次到位8元/平方米，實行過渡安置12元/平方米。申辦程序：

1、審查立項申請，并于收到申請后二日內作出是否準予立項的決定。

2、批準立項的，拆遷人應自批準立項之日起三日內辦理委托拆遷或自行拆遷備案手續(xù)，交納拆遷管理費。

3、立項批準之日起五日內，核發(fā)《房屋拆遷許可證》，發(fā)布拆遷公告。

4、拆遷完畢，拆遷人應及時申請拆遷驗收，經(jīng)驗收合格的，取得《拆遷驗收合格證》。

第五篇：舊村改造項目分析

3、舊村改造在城市化中的作用

舊村由于歷史和管理體制等原因，規(guī)劃管理無序，布局結構混亂，基礎設施缺失，環(huán)境衛(wèi)生、消防安全、治安計生等問題突出，道路泥濘、污水橫流、垃圾成堆、供水電力通訊雜亂等現(xiàn)象嚴重，極大地降低了居民的生活質量，影響了城市的整體面貌?！俺侵写濉备脑焓歉纳迫司迎h(huán)境、提升城市品味，為適應已批準的城市總體規(guī)劃的需求，實施的的改建工程。其是推進城市化進程的必由之路，是建設文明、生態(tài)、和諧、宜居城市的重要保障。

“城中村”改造在城市中心城區(qū)土地日顯稀缺的現(xiàn)狀下，不僅為部分房地產開發(fā)企業(yè)提供了城市發(fā)展用地，提高了城市土地的利用效率。其高起點、高標準進行規(guī)劃和建設也有利于解決當?shù)氐囊?guī)劃無序的問題。改造后將成為功能齊全的綜合區(qū)域，蘊含著巨大商機，改善了當?shù)氐耐顿Y環(huán)境。同時將會給安置在該區(qū)域內的居民（村民）提供大量的就業(yè)崗位，為居民（村民）從事第三產業(yè)提供良好的區(qū)位優(yōu)勢，個人收入將大大提高有利于促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。其采用的建設標準也在節(jié)能和環(huán)保方面也起到了很大的作用?？傊f村改造工程解決了城市化過程中出現(xiàn)的問題，有利于推動城市化進程的健康合理發(fā)展，推動生態(tài)文明城市的建設。

舊村改造類型

舊村改造是一項聚民心、暖民心、穩(wěn)民心的民心工程、戰(zhàn)略工程，實施好該工程，必將大大改善農村群眾的居住環(huán)境，有效推進社會主義新農村建設。近期，政府先后出臺加快舊村改造工作的意見，從上級工作部署來看，舊村改造勢在必行。

1、舊村改造模式和開發(fā)類型

舊村改造是一項全新的較為復雜的工程。在村莊布局、改造開發(fā)模式等方面可供借鑒參考的經(jīng)驗辦法不多、具體操作實施難度大的情況下，應根據(jù)舊村所處的區(qū)位和實際情況，區(qū)分不同的改造類型，然后根據(jù)不同類型研究制定相關政策，扎實推進舊村改造工作。根據(jù)舊村改造情況，舊村改造可以分為以下類型：撤村建居型；小城鎮(zhèn)集聚型；農村社區(qū)型；大企業(yè)（項目）駐地及周邊村莊改造型；舊村原址改造型。

依據(jù)相關的類型可以提出不同的開發(fā)方案，目前的情況下有以下幾種開發(fā)方案：

（1）政府主導型財政直接投資是政府支持舊村改造的方式之一。在這種模式下，政府充當開發(fā)商的角色，直接投資改造舊村，解決村民的拆遷安置問題，進行開發(fā)建設，從而達到改造目標。此種模式較適合于重點項目統(tǒng)籌建設型村莊改造。

優(yōu)點：該模式政府能夠從整個城市景觀、環(huán)境效益和社會效應上按照城市規(guī)劃的要求進行更新，從根本上解決舊村問題。能夠保證改造質量，也能在一定程度上降低改造的成本（土地出讓金以及部分稅費的免除）。但同時要求政府一次性投入大量的財政支出。

缺點：從實踐來看，無論是公共設施的建設還是房地產項目的開發(fā)，想要大規(guī)模改造舊村，單憑政府的財力是負擔不起的。因用地規(guī)模、用地兼容性等因素的限制，并不適合建設這樣的項目。

所以，此種模式僅適合于局部地段的改造，或個別政府項目的建設需要。

（2）村級主導型

以村為操作主體，以村集體經(jīng)濟為基礎，自行組織實施非市場化的改造是舊村改造的實施模式之一。

優(yōu)點：該模式由村民改造，不僅容易解決拆遷補償這個重大障礙，還省去了開發(fā)商的利潤部分，總體上降低了改造項目的開發(fā)強度和改造成本。同時，能夠調動居民的積極性，從而能夠靈活、有效地吸引相當數(shù)量的小規(guī)模資金投入到改造中，也能避免由于大量人口置換 帶來的一系列社會經(jīng)濟問題。

缺點：由于村委會獨立承擔舊村改造的全部工作，對其經(jīng)濟實力、村干部的技術力量及經(jīng)營管理、協(xié)調等各方面能力都要求比較高。若村集體經(jīng)濟實力較弱，則村民自籌資金的壓力較大。

因此，該模式主要適合于：集體經(jīng)濟實力強大、村領導班子組織協(xié)調能力強、群眾基礎好的村。

（3）開發(fā)商主導型

在村投資能力有限、政府又不打算大規(guī)模投資的條件下，為推進舊村改造的進程，開發(fā)商介入值得考慮。開發(fā)商介入可有多種方式，最完全的方式是開發(fā)商主導：開發(fā)商成立項目公司，負責征地、拆遷、補償、安置、建設、銷售等，按市場化方式進行綜合開發(fā)。這種方式在舊村改造實踐中被證明是成功的經(jīng)驗，也利于促進舊村的根本轉變。

優(yōu)點：開發(fā)商經(jīng)驗豐富、經(jīng)營管理能力及技術力量強，承擔舊村的改造，將有利于保證片區(qū)開發(fā)檔次與品質。同時可借助知名開發(fā)商的品牌，樹立片區(qū)高檔次形象，提高市場價值。開發(fā)商獨立承擔可實現(xiàn)改造過程中的拆建統(tǒng)一，有利于整體規(guī)劃、整體協(xié)調、控制開發(fā)運作時間。

缺點：政策限制與市場化的困難。按現(xiàn)行土地政策，舊村的留用地、宅基地等建設用地均屬集體用地性質，僅可用于建設村民住宅、村公共設施、村集體經(jīng)濟發(fā)展二、三產業(yè)，但不能轉讓，不得建房出售。在這樣的背景下，舊村改造的融資、開發(fā)商的介入等在操作上面臨困難，市場化的改造方式難以實現(xiàn)。

這種方式適用范圍比較廣，具有很大的代表性。（4）村與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)型

政府指導，由開發(fā)商與村委會共同組建舊村改造公司，負責拆遷安置、土地平整、回遷返建、商品房建設等整個城中村改造的全部工作。

優(yōu)點：村委會參與整個舊村改造的開發(fā)工作，也有獲利機會，故開發(fā)積極性相應提高。村委會參與整個開發(fā)改造工作，代表村集體及村民利益，利益統(tǒng)一，有利于開展工作，確保改造順利進行。開發(fā)商與村委員會共同承擔可充分利用雙方優(yōu)勢，保證開發(fā)改造工作順利進行，同時拆建統(tǒng)一也有利于整體規(guī)劃、整體協(xié)調，加快開發(fā)進度。

缺點：主要在于開發(fā)商與村委會雙方共同組建的開發(fā)改造公司的企業(yè)決策、經(jīng)營管理權的分配，以及利益劃分的問題。此問題解決不好，容易產生矛盾，影響雙方合作意向。

在實際操作中，可探索通過不同的股權劃分、控股形式實現(xiàn)經(jīng)營管理權的分配及利益的劃分。

（5）政府與開發(fā)商聯(lián)合開發(fā)型

實行政府收儲后統(tǒng)一拆遷安置，凈地招拍掛后由開發(fā)企業(yè)進行開發(fā)建設。

優(yōu)點：該模式有利于在當前形勢下加快城中村改造步伐，加快城中村的拆遷安置，政府在城中村改造過程中能夠實現(xiàn)土地收益，也有利于政府合理把握開發(fā)建設的節(jié)奏和土地投放量，實現(xiàn)村民贏環(huán)境、開發(fā)商贏利潤、政府贏形象的“三贏”。

缺點：政府融資難。解決的途徑有兩種：一是利用土地收儲貸款。二是利用國有資產運營公司這個融資平臺。目前形勢而言，受國家政策限制，加上我縣土地收儲數(shù)量極少，利用土地收儲貸款很難實現(xiàn)。國有資產運營公司這個融資平臺融資效果還可以，但大部分用于城市建設，拿不出更多的資金用于舊村改造。

因此，從目前情況來看，該模式在實際操作中存在很大的困難。以上只在對五種舊村改造開發(fā)模式進行了分析比較，在實際操作中，應結合各類舊村改造的實際和特點，創(chuàng)造性的選擇和探索改造開發(fā)模式，確保舊村改造工作取得實效。濟南市舊村改造分析

截至2011年11月中旬，濟南市超額完成省里確定的三年建設農房20萬戶任務，共新建農房26.5萬戶，完成三年任務的144%，其中整村遷建23.5萬戶、分散建房3萬戶；實施村莊改造項目337個，涉及村莊553個，總投資達390余億元；完成危房改造3萬余戶。濟南市的舊村改造工程取得了憂郁的成績，得到了廣大農民的極大擁護，使農房建設真正成為貼近群眾需求，是符合民意的一項惠民工程、德政工程和民心工程，把好事真正做到了百姓心坎里。

加快舊村改造，對于改善城鄉(xiāng)居民生產生活條件，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)環(huán)境，加快推進新農村建設，拉動內需促進濟南市經(jīng)濟社會發(fā)展都有著極其重要的作用。但是，舊村改造是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，工作難度大。雖然進展比較順利，但也暴露出一些問題和困難。

（1）資金短缺問題。第一，縣鎮(zhèn)財政壓力大?！渡綎|省人民政府關于繼續(xù)推進農村住房建設與危房改造的意見》（魯政發(fā)[2012]21號）明確要求，各級政府要設立專項資金，并對舊村改造戶加大扶持補助力度。

二、村級集體經(jīng)濟比較薄弱。就目前村集體經(jīng)濟現(xiàn)狀而言，多數(shù)村集體沒有能力承擔舊村改造工作。

三、農民自籌難度大。近年來，農村經(jīng)濟實現(xiàn)了較快發(fā)展，農民收入有了大幅度提高。但建造新房是一項重大的建設性投入，同時需要大量的基礎設施配套，就目前情況而言，多數(shù)村莊農民收入水平與建房投資相比，資金缺口比例仍然很高，部分危舊房改造戶尤其是困難戶缺少原始資金，籌款能力又比較差，這給舊村改造工作帶來更大困難。（2）群眾思想障礙問題

對于舊村改造工作，當前群眾存在三種思想傾向：一是急于改。有些群眾對舊村改造工作抱有很大希望，急切盼望開展舊村改造。二是不敢改。部分群眾擔心改造后利益得有到保障，造成“上樓致貧”問題三是不愿改。一些群眾由于受傳統(tǒng)、家族、宗派等原因的影響，看重的是手中的土地，一些“城中村”農民由于受既得利益影響，封閉狹隘的小農經(jīng)濟意識濃厚，怕改造后失去“房東經(jīng)濟”這塊主要經(jīng)濟來源。因此，廣大村民存在著既想改（為改善生活質量）、又怕改的等待觀望心態(tài)。

（3）政策問題。一是舊村改造涉及土地利用制度、投融資體制、行政管理體制等諸多方面問題，因而在操作上沒有統(tǒng)一的政策和成熟的模式。二是農村住房屬于集體用地，改造后新建房屋除部分用于農民拆遷安置外，其他部分作為商品房出售用于平衡改造資金。因這些新建房屋土地性質為集體用地，只能出售給本村村民，一般不能對外出售。

濟南市舊村改造發(fā)展前景（1）濟南市政策的大力支持

為推進舊村改造工作，省政府和市政府相繼出臺了相關政策措施，并對財政扶持、土地、費用減免等政策進行了明確。濟南市財政每年安排1億元農房建設專項資金。濟南市財政又籌集5億元扶持資金，用于舊村改造任務的啟動和資金周轉，為充分發(fā)揮濟南市扶持資金的效益，將5億元市扶持資金的還款期限延長到2012年12月底。濟南市要求縣（市）區(qū)自籌資金支持農房建設，各縣市區(qū)投入配套資金約合10余億元。良好的政策支持將促進濟南市的舊村改造項目發(fā)展。

（2）經(jīng)濟發(fā)展居民對住房環(huán)境改善的需求

隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，舊村的居住環(huán)境的落后就顯現(xiàn)出來。居住規(guī)劃的不合理，居住環(huán)境的臟亂差，影響著百姓對生活質量的追求。并且近年來濟南市的房地產價格一直比較高，超出了普通人民的承受能力。舊城改造項目可以使百姓以遠低于市場的價格得到新的住房。并且，舊村改造可以利用良好的規(guī)劃條件發(fā)展商業(yè)，具有良好的投資前景，能使該村的服務業(yè)得到很好的發(fā)展。所以，舊村改造項目具有良好的商業(yè)前景。