第一篇：行政監(jiān)督

我國的行政監(jiān)督體系包括：外部行政監(jiān)督體系和內部行政監(jiān)督體系

外部監(jiān)督（行政機關以外的監(jiān)督主體費行政機關以及工作人員的監(jiān)督）包括（國家權力機關、司法機關、政黨監(jiān)督、人民群眾社會團體，新聞輿論的監(jiān)督）

內部監(jiān)督（國家行政機關的自我監(jiān)督行政監(jiān)察機關的專門監(jiān)督和審計機關的特種監(jiān)督）比較突出的問題主要是內部監(jiān)督流于形式,執(zhí)法監(jiān)督偏重于追懲,對執(zhí)法不作為缺乏有效監(jiān)督,執(zhí)法監(jiān)督缺乏必要的公開度和透明度。基于上述情況,有必要設立行政督察室以加強執(zhí)法內部監(jiān)督,達到彌補現(xiàn)行內部監(jiān)督機制的不足;拓展、完善公民的行政救濟途徑;防微杜漸,保證行政執(zhí)法權的依法行使之目的。

（一）從公民政治參與的角度看待我國行政監(jiān)督體系：

二十世紀中葉以后國家的公共領域發(fā)生了變化：由“等級為中心”轉向“公民為中心”政府職能角色的變化與社會的和共鳴的關系發(fā)生了變化。世界范圍內公民有組織地參加公共事務以及第三部門的建立！我國行政監(jiān)督下公民的政治參與現(xiàn)狀與問題！公民的主體意識不強，參與廣度深度不夠，公民參與制度保障不健全，參與的渠道不暢等。

(1)轉型期完善行政監(jiān)督體制下公民參與的路徑選擇：培養(yǎng)公民參與意識，通過教育培養(yǎng)對公共事務的興趣，教育人們認知政府的法律制度和學習如何參與和操作這些制度！與市場經(jīng)濟相適應的自主意識 責任意識 和法律意識等現(xiàn)代觀念

(2)加強公眾和與輿論監(jiān)督！尤其是加大新聞媒體的輿論和外部主體監(jiān)督 對濫用權力和腐敗者 以及搞不正之風的行為進行揭露和曝光并將其錯誤和罪惡公布于眾，產(chǎn)生全民公審的威力！

(3)實行行政監(jiān)督法制化

(4)政務信息的公開制度保障公民的知情權

(5)建立和健全公民參與與對官員的評估機制，科學的評估機制

監(jiān)督形式的多樣化 自上而下 和自下而上相結合主動監(jiān)察和被動監(jiān)察并舉

(6)積極營造公民社會營造公民參與的政治文化（普遍的平等觀念廣泛的自主意識強烈的責任感 和法制原則）和為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景培育公民社會向著理性自主 自治 自律的方向發(fā)展！

(二)行政問責制度的建立的角度分析我國行政監(jiān)督機制）

（三）構建和諧社會（服務性政府）的角度來研究行政監(jiān)督機制

? [4] 汪來杰.行政權力監(jiān)督制約機制探析[A].“構建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中

國行政管理學會2007年年會論文集[C].2007

構建社會主義和諧社會,離不開一個健全的行政監(jiān)督機制。完善當前我國的行政監(jiān)督機制,需要從其外部和內部環(huán)境努力,優(yōu)化其外部政治、經(jīng)濟、文化環(huán)境,優(yōu)化其內部機構設置、人員配備、觀念意識、領導體制、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督內容、監(jiān)督保障、監(jiān)督力量的整合。

（四）電子政務的建立的視角下 行政監(jiān)督機制的建立

第二篇：行政監(jiān)督

論當前我國行政監(jiān)督體制下的公民政治參與

作者：佚名 文章來源：網(wǎng)絡 點擊數(shù)：167 更新時間：2009-6-30 15:21:5

5摘要：我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體系存在著一些不足，主要表現(xiàn)為公民參與的主體意識不強，各個監(jiān)督主體的監(jiān)督不到位；公民參與政治的制度建設不完善，法律法規(guī)不健全；公民參與政治的渠道不足；缺失公民社會的大環(huán)境等。這些問題的存在影響政府行政效率和決策的科學化、民主化。為此必須通過加強公民意識教育；完善制度建設，增強監(jiān)督合力和實效；拓寬公民參與政治的渠道，實現(xiàn)監(jiān)督形式的多樣化；積極營造公民社會等途徑來解決。

關鍵詞：公民參與；行政監(jiān)督；行政效率

20世紀中葉前后，一些國家的公共行政領域發(fā)生了變化，公共行政由“等級為中心”向以“公民為中心”轉變，政府所扮演的角色以及政府與公民的關系方面發(fā)生了質的變化。行政民主成為不可逆轉的趨勢。世界范圍內，公民有組織地參與公共事務以及第三部門的建立推動了民主化進程。公民參與已成為現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性行為。改革開放以來，我國也開始強調“公民的有序參與政治”，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內容。胡錦濤總書記在十七大報告中指出：堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。公民參與是加強行政監(jiān)督，推進政風建設的有效手段，是人民當家作主的體現(xiàn)，是行政決策科學化、政治民主化的保證，對建設法治政府，實現(xiàn)社會主義政治文明有著重要意義。

一、當前我國行政監(jiān)督體制下公民政治參與的現(xiàn)狀及問題

近年來，我國各級政府在鼓勵公民參與公共政策制定方面進行了積極探索。但目前還存在亟須解決的問題：在公共政策制定過程中公民參與的主體意識不強，公民參與的廣度、深度還不夠，公民參與制度化保障還不健全，公民參與政治的渠道不暢等。

(一)公民參與的主體意識不強，各個監(jiān)督主體的監(jiān)督不到位

由于傳統(tǒng)行政文化的負面影響，造成公民參與政治的熱情不高。表現(xiàn)在對公共政策制定的政治冷漠心理和依附順從態(tài)度上。長期以來，我國沒有形成公眾積極參與的政治文化，“官本位”強調官吏只向上級負責，而不受下屬和人民的制約。權威型行政文化導致了行政決策和行政管理者與公眾之間缺乏必要的溝通與交流，管理與決策被看作只是行政領導的職責和權力內的事，普通行政人員及廣大社會公眾實際上被排除于管理、決策過程之外。在行政系統(tǒng)內部，為保證政令統(tǒng)一，強調上下級之間嚴格的命令與服從關系。在行政系統(tǒng)外部，政府作為行政管理主體對社會公眾發(fā)號施令，作為管理對象的公眾總是被動地接受。政府及行政官員們居高臨下的姿態(tài)，破壞公眾參與的社會氛圍，大部分民眾還是選擇了消極的服從政府權辦，忽視自身的權力，公民參與的主動性和自覺性較低。集權式行政文化片面強調政府的統(tǒng)治性、公民的服從性，使得政府與作為行政管理相對方的公民雙方地位不平等，剝奪了廣大人民群眾的知情權、參與權。

至今為止，一些公民參與政治的活動具有隨大流的從眾性，真正出于自主意識自愿參加的公民參與行為還不多，而且由于大多數(shù)人無法直接參與到最高權力機關的宏觀政策制定的過程中，也很難真正影響到政策的制定，公民參與‘的效果不理想，導致公眾參與的積極性不高。

公民缺乏獨立的主體意識，一方面對公共政策執(zhí)行主體權威盲目崇拜，把自己的政治和政治命運要求寄托在對公共政策制定和執(zhí)行主體的部分“清官”身上，而不能依法對其不法行為進行監(jiān)督和投訴；另一方面，他們缺乏應有的政治責任感和歷史使命感，他們對公共政策制定中應有的政策權益不敢或不愿去主動爭取，從而直接或間接地助長了人治型和專制型政治文化的頑固不化。再加上公民的權利意識、法律意識貧乏，參與國家和社會管理的經(jīng)驗相對較少，素質和能力偏低，這些都導致了公民參與不足。

無論是公眾還是一般行政人員，甚至是一些行政領導，對行政決策和行政管理活動的監(jiān)督意識淡薄，監(jiān)督思想認識不到位。從行政系統(tǒng)內部監(jiān)督來看，很少真正撤銷或改變不適當?shù)男姓?guī)范性文件；上級政府對下級具體行政行為的審查，仍處于不告不理的階段。從行政系統(tǒng)的外部監(jiān)督關系看，人大權力機關的監(jiān)督權威尚未歸位，公民參與監(jiān)督還沒有形成風氣，輿論監(jiān)督的作用還非常不夠。

(二)制度建設不完善，法律法規(guī)不全

1．監(jiān)督體制不完善，沒有形成監(jiān)督的合力

目前，我國監(jiān)督體系的基本架構是內部行政監(jiān)督體制和外部行政監(jiān)督體制相結合的監(jiān)督體系，已經(jīng)形成了一個以行政機關和行政人員及其行政行為為指向中心的全面的約束體系。但是，現(xiàn)在的行政監(jiān)督體制還是存在著不少的缺陷，這些不足影響了政府工作的效率，也影響了我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。主要體現(xiàn)在：

第一，我國的行政監(jiān)督體制多元無序。各類行政監(jiān)督體系在運行機制上缺乏應有的溝通和有機的協(xié)調，致使監(jiān)督主體之間的相互推諉或重復監(jiān)督現(xiàn)象嚴重。這使行政監(jiān)督工作難以真正落實，影響了行政監(jiān)督的權威性和有效性。

第二，專門監(jiān)督機構受制于監(jiān)督客體。我國監(jiān)督機構的設置不是獨立的，而是受同級行政機關和上級業(yè)務部門的雙重領導；其負責人不是由黨政領導人兼任，就是由黨政機關任命。對各級人民政府及其領導的監(jiān)督，上級監(jiān)察機關處于“管得著”但“看不見”的狀態(tài)，本級監(jiān)察機關是“看得見”但“管不著”。目前對這部分監(jiān)察對象的監(jiān)督，主要依靠群眾的舉報揭發(fā)。然而這些人身居廟堂之高，一般群眾很難了解其違法違紀的事實詳情，由此造成了一個監(jiān)察黑洞。其原因在于監(jiān)察機構設置于政府內部，在政府首長的領導下開展工作，從整個行政管理系統(tǒng)來看，雖然處于執(zhí)行機構的地位卻沒有實際上的獨立性，所以對政府首長的監(jiān)督顯得責大權小，位卑言輕，結果是同級監(jiān)察機關對行政首長的違法違紀行為無可奈何，有心監(jiān)督但力不從心，甚至唯首長之命是從，使監(jiān)督人員往往受制于長官意志。

監(jiān)督機構附屬型的隸屬關系體制，使監(jiān)督主體在人員編制、經(jīng)費撥付、勞動工資等方面受制于監(jiān)督客體，這就為行政領導對監(jiān)察機關的監(jiān)察活動進行干預打開了方便之門。一些地方領導干部為了局部利益，從本位主義和個人私利出發(fā)，對本單位發(fā)生的違法違紀案件睜一只眼，閉一只眼，或對該立案的不立案，該清查的不清查，該處理的不處理；或者千方百計阻撓監(jiān)察工作，使得違法違紀行為難以得到及時嚴肅的查處。

監(jiān)察機構缺乏實施監(jiān)督職能所必需的權力與權威，在實踐中較少發(fā)揮監(jiān)督作用，較多履行辦案職能。由于監(jiān)察部門和其他部門平起平坐，本身不具有而且上級也未賦予其綜合管理的職權，在涉及財務開支、計劃立項、物資分配、土地征管、房產(chǎn)管理等方面的不廉潔問題時，也無從干涉。

2．行政監(jiān)督法治程度低，彈性因素強

目前我國行政監(jiān)督法律體系還不夠完備，缺乏明確的監(jiān)督標準和監(jiān)督方法，這就容易導致監(jiān)督的隨意性，不利于準確判斷和及時糾正監(jiān)督客體的越軌行為，追究其違法亂紀責任，從而損害了行政監(jiān)督的科學性與嚴肅性。從行政系統(tǒng)內部監(jiān)督關系看，上級對下級的執(zhí)法監(jiān)督存在著許多薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)在上級政府對下級政府及部門的行政行為監(jiān)督不夠，監(jiān)督

行為缺乏精細的標準，隨意性大；監(jiān)督有名無實、不到位，不到出現(xiàn)大問題就不予以處理。

3．決策層和社會各階層的聯(lián)系缺失，公民參與因信息不對稱而造成監(jiān)督行為滯后我國行政監(jiān)督的問題還體現(xiàn)為偏重于追懲性的事后監(jiān)督處理，忽略了行政行為發(fā)生前的預防和進行中的控制。往往是等到問題出現(xiàn)，造成不可挽回的嚴重后果以后才去追究。這種監(jiān)督雖在一定程度上對于打擊腐敗和懲罰失職具有一定作用，也能夠起到一定的威懾作用，但是，其造成的損失與危害有時難以彌補。導致這一現(xiàn)象的原因主要是決策中政府行為缺乏全程監(jiān)督。

知情才能議政，行政決策的透明度不高，一定程度上制約了公眾的參與度或不能及時參與。我國傳統(tǒng)行政管理的特點就是封閉性，一方面，一些官員受中國傳統(tǒng)的“官本位”思想影響，忘記自己公仆身份，拒絕在政策制定過程中聽取和吸收公民意見，公民參與權和決策權無從得到保障；另一方面，信息透明度不夠，在政務公開的程序、內容真實性方面沒有做到規(guī)范，有些政府公布的信息不全或避重就輕甚至故意隱瞞事實，這些都嚴重損害了公民的知情權，公民不能及時全面地對政策制定進行有效監(jiān)督。

4．缺乏公民對官員的評估機制。

首先，由于對官員的考核一直是“官考官”，就形成了公務員“唯上”的工作思維方法，一個地方的各級政府的工作方向常常隨領導人的變動或興趣轉移而變動。其次，傳統(tǒng)的考核標準具有零散性、隨機性特點，人為因素很大。再者，傳統(tǒng)考核缺乏延續(xù)性。其中，最主要的是“民考官”沒有得到重視，很少吸收公眾的意見。

(三)參與渠道不完善

選舉制度、聽證會制度、信訪制度、民意調查制度、與人大代表接觸這些能夠引起廣泛參與的方式是我國公民參與政策制定的重要渠道，但是在很大程度上這些都只是一種形式，其具體功效還有待提高。而那些相對比較正式的渠道又大多是官方的，公眾參與的廣度和深度都嚴重不足。

(四)公民社會大環(huán)境的缺失

公民社會強調公民對社會政治生活的參與和對國家權力的監(jiān)督和制約。我國公民社會到近代才出現(xiàn)，20世紀50年代至70年代在高度集中的經(jīng)濟、政治體制下，公民社會處于缺失狀態(tài)。改革開放以來，我國公民社會的基礎條件發(fā)生了變化，市場和民主法治的發(fā)展，為公民社會的成長提供了條件。但是轉型期的中國尚不具備公民社會完備的制度設計；組織化程度不高，一些非營利組織的獨立性不強，還帶有官方色彩；社會普遍的平等觀念沒有確立，對弱勢群體及社會底層成員的歧視依然存在；公民的社會責任意識不強；對權威服從甚于對法律的敬威等等。

三、轉型期完善行政監(jiān)督體制下的公民參與的路徑選擇

針對目前中國行政監(jiān)督方面存在的以上種種問題，必須尋求解決的辦法，轉換和優(yōu)化行政監(jiān)督機制。

(一)培育公民參與意識

培育公民參與意識，首先，解決思想觀念問題，提高公民參政議政的意識。在過去的幾十年中，由于高度集中的計劃經(jīng)濟體制中的政治生活，民主建設過程包括公民參與的發(fā)展緩慢，從領導階層到一般公民。都在不同程度上輕視公民參與。隨著經(jīng)濟、政治、社會的發(fā)展，我國公民主體地位和意識不斷加強，公民越來越注重和保護自身利益。越來越多的公民意識

到自己有能力影響那些與他們生活緊密相關的公共政策的制定與執(zhí)行，并不斷要求在公共政策制定過程中獲得發(fā)言的機會。對公民的這種思想意識要積極引導。其次，要通過宣傳和教育，提高公民自身素質?！耙环矫?，通過教育的途徑，從小培養(yǎng)人民對公共事務的興趣和習慣，是政治成為其生活的一部分；另一方面，教育人們認知政府的法律、制度，并且學習如何實際操作這些制度。”通過培育，使公民具備與市場經(jīng)濟體制相適應的自主意識、責任意識、法制意識等現(xiàn)代觀念。

(二)完善制度建設。增強監(jiān)督合力和實效

1．健全監(jiān)督機制，加強公眾和輿論監(jiān)督

第一，注意監(jiān)督主體之間的協(xié)調，強化監(jiān)督主體的獨立性。針對我國行政監(jiān)督體制的多元無序，各類行政監(jiān)督體系在運行機制上缺乏應有的溝通和有機協(xié)調的弱點，應該建立簡化的行政監(jiān)督體制統(tǒng)一的領導機制。十七大報告指出加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。行政監(jiān)督機制完善也應該以此為目標，要進一步調整監(jiān)督體系，對監(jiān)督主體功能重組協(xié)調，依法建立立體的社會監(jiān)督網(wǎng)絡。協(xié)調人民法院、人民檢察院、社會組織、社會輿論、人民群眾的監(jiān)督和黨的監(jiān)督這些主要監(jiān)督主體之間的關系，使各種監(jiān)督主體形成合力。要明確每一種監(jiān)督主體的地位、職責、權限以及具體規(guī)范監(jiān)督活動的范圍、方式和程序等。要推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設；把政治協(xié)商納入決策程序，完善民主監(jiān)督機制。要落實黨內監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效。溫家寶總理在談到民主監(jiān)督時借用了毛澤東回答民主人士黃炎培的一句話：我們要自覺地接受人民代表大會的監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督，經(jīng)常地聽取民主黨派和黨外人士的意見，也聽取專家學者各方面的意見。最重要的，是聽取民間的意見。只有行政監(jiān)督機關保持獨立，才能保證監(jiān)督的有效性。為此，應該建立自上而下的獨立的外部監(jiān)督體系。在組織上使現(xiàn)行的監(jiān)督監(jiān)察部門從行政機關獨立出來，不再隸屬于行政部門的領導，并提升其地位，賦予其相應的職權，監(jiān)督同級行政部門和行政首長。獨立出來的監(jiān)察機關是自上而下的垂直領導體制，下級監(jiān)察部門只受上級監(jiān)察部門的監(jiān)督，干部的任免由上級進行，并只對上級負責，不受行政部門的約束。要給監(jiān)察機關和監(jiān)察人員充分的自主權，使他們能夠獨立地行使監(jiān)察權，而不至于受到其他權力不合理的干涉，影響監(jiān)察效果。建立相對獨立監(jiān)督機構后，要把該機構作為整合整個行政監(jiān)督力量的統(tǒng)一領導機構，由它統(tǒng)一組織、管理、協(xié)調和指揮各種行政監(jiān)督力量。這樣就可避免監(jiān)督主體多、政出多門、各行其是、力量分散的缺點，形成一股強大的監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督體系的整體效應。

第二，加強公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督。公民監(jiān)督是指公民對國家行政機關及其工作人員實施的監(jiān)督。公民監(jiān)督是我國行政監(jiān)督體系的重要組成部分。公民通過舉報、控告和檢舉國家行政機關及其工作人員的違法、瀆職、侵權等行為，公民還可以通過信訪等渠道實行監(jiān)督。從我國近年來反腐敗工作實踐看，監(jiān)察機關辦案很大程度上依賴于群眾舉報。這說明人民群眾監(jiān)督的作用。人民群眾對國家行政機關及其工作人員的監(jiān)督，看似微不足道，但是卻對政府的行政工作有著巨大的推動作用。平常的百姓對政府的工作進行同步監(jiān)督，就會使行政機關人員心無旁鶩地投入本職工作中，無暇顧及不必要的事務，在一定程度上可以杜絕貪污腐敗事件的發(fā)生，從而提高政府行政工作的效率。

加大新聞媒體的輿論監(jiān)督，輿論監(jiān)督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息傳遞上的公開、迅速、廣泛，對監(jiān)督客體產(chǎn)生巨大的政治壓力和效應。馬克思稱新聞輿論監(jiān)督為“第三種權力”，足見其重要作用。

強化社會及新聞媒體的外部監(jiān)督。對濫用權力者和腐敗者及搞不正之風的行為進行揭露和曝光，將其錯誤和罪惡公布于眾，產(chǎn)生全民公審的威力。讓社會各界的群眾積極參與行政監(jiān)督活動，通過不同的渠道直接監(jiān)督政府行為，使其依法行政，幫助政府糾正工作失誤，預

防失職、擅權、腐敗現(xiàn)象。

2．健全行政監(jiān)督法規(guī)，實行行政監(jiān)督的法制化

要保證政策科學化、民主化的實現(xiàn)，使公共政策更加合理科學，避免和減少重大的失誤，就應有一套較為完善的法律制度體系，將公共政策過程納入法制化的軌道。加強行政監(jiān)督立法，健全法規(guī)是依法實行行政監(jiān)督的前提和基礎。行政監(jiān)督工作既需要基本法規(guī)，還要制定各類行政監(jiān)督機關組織法；既要制定實體法規(guī)，還要制定行政監(jiān)督程序法。統(tǒng)一立法，盡快制定一系列互相配套、覆蓋范圍廣、操作性強的法規(guī)體系。要明確規(guī)定立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督三項內容，并把執(zhí)法監(jiān)督和守法監(jiān)督作為重點。依法監(jiān)督才是有效的監(jiān)督，行政監(jiān)督主體監(jiān)督職能的行使，必須有法定的方式和程序。

3．進一步完善政務信息公開制度，切實保障公民的知情權，提高公民參與監(jiān)督的有效性和及時性

“加強決策層和社會各階級的聯(lián)系，傾聽社會的呼聲，反映他們的利益要求和愿望，接受社會各階層的監(jiān)督和制約。”沒有政務信息的公開，就沒有社會大眾的知情權的落實；而沒有知情權的落實，參政議政的權利的行使也就無從談起。在不危及國家和社會的政治、經(jīng)濟和軍事安全的情況下，進一步擴大政務公開的范圍，提高行政行為的透明度，以便更廣泛地接受群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。近年來，我國在政務公開上開始進行探索，并取得較大的突破，但仍存在不少問題，要采取相應對策加以解決，要實現(xiàn)政務公開法制化；充分利用信息時代的技術優(yōu)勢，擴大政府信息公開化的義務主體范圍，提升信息公開的廣度。公民參與不僅僅是一種形式，一個過程，它同時也應該表現(xiàn)出一種結果。公民參與只有以能夠讓他們看得見的形式表現(xiàn)出來，只有讓公民行使權利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重視，才能最終保障和調動公眾參與政務及一切社會活動的積極性。我們不僅強調要保證公民的參與權，而且還要保證公民的有效參與，即公民參與后能充分有效地發(fā)揮其參與的作用。要確保公民參與有實效，必須做到以下幾點：一是參與代表的選擇應更具有科學性。二是明確公民參與的權利和義務，讓公民理性參與。既明確參與代表調查研究和收集信息的權利、與主管部門溝通協(xié)商的權利、調查研究和意見表達受保護的權利，又明確其遵守國家法律的義務。三是有序參與，規(guī)范公民參與程序。通過制定必要的規(guī)定、辦法，使公民參與有章可循。四是盡可能多地安排交流對話的時間，使他們的意見和建議得到充分表達。以往的行政監(jiān)督體制偏重于權力運行后果的監(jiān)督，而對權力運行過程的監(jiān)督相當薄弱。實踐證明僅靠事后監(jiān)督，無法徹底解決政府及職能部門出現(xiàn)的日益嚴重的腐敗和瀆職現(xiàn)象，而且事后監(jiān)督只能應付既成事實。要防止重大決策的失誤，遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，必須由目前的事后檢查；懲戒為主的監(jiān)督，轉向注重行為因果、事件始終的全過程監(jiān)督，建立有效的防范與控制機制。不僅要對行政決策行為的可行性的監(jiān)督，而且也要注意對實施過程的監(jiān)督。做好事前的防范性監(jiān)督、事中控制性監(jiān)督和事后的查處性監(jiān)督，真正實現(xiàn)把問題禁于未萌，把惡果止于未果的最佳監(jiān)督功效。

4．建立和健全公民參與對官員的評估機制。

科學的評估體系，有利于提升政府管理能力，形成以績效為導向的管理機制，提高行政效能。在對行政官員績效考核時，要吸納群眾的意見，要把群眾意見、“公民滿意度”作為考評干部的重要砝碼。一個地方的民眾，對公共管理、公共服務的水平最有發(fā)言權，以多數(shù)人的立場對被評定者予以觀察評價的話，可獲得對被考評人更客觀、真實的評價。對官員的評估一旦有了足夠的公眾參與度，就會使政府公務員變“唯上”為“唯民眾”。

當然，讓民意成為導向，不是一件容易的事?，F(xiàn)在民意表達的程度與對公共決策施加影響甚至形成壓力的要求，顯然還相差甚遠。這是因為我們傳統(tǒng)的政治文化中“官威不可犯”之類的觀念在人們的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改變的。但是，社會在不斷進步，人們的民主意識在不斷增強，民意的評價將越來越重要。公眾聲音的充分表達，不僅有助于糾

正行政決策的錯誤，而且還可以強化公眾的民主和參與意識，培育一種健康的政治文化，因此，必須重視行政發(fā)展的民主價值取向，干部考察工作要注重運用民主這個武器，堅持走群眾路線，傾聽群眾呼聲。

(三)拓寬公民參與渠道，實現(xiàn)監(jiān)督形式的多樣化

近年來公民參與政治的渠道主要有：通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策議程，黨和政府開設的來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等渠道。還有聽證會制度、信息公開制度、民意調查制度、公示制度、旁聽制度等，也已成為我國公民參與政治的途徑。但對于普通公民來說，能夠直接參與的機會太少，很大程度上來信來訪、領導接待日這些活動只是黨和政府聯(lián)系群眾、克服領導機關和領導者的官僚主義作風、塑造黨的形象而開設的。可見，真正能夠吸納公眾參與公共政策的渠道還需要拓寬，已經(jīng)形成公民參政的渠道還有待進一步落實。

監(jiān)督形式的多樣化就是要實現(xiàn)自上而下和自下而上的監(jiān)察結合、主動監(jiān)察和被動監(jiān)察并舉。特別要拓寬自下而上監(jiān)察的途徑，加強主動監(jiān)察。自上而下的巡察制度是一種行之有效的監(jiān)督方式。這種監(jiān)督方式不僅可以加強監(jiān)察官的權威，排除政府部門和地方官對監(jiān)察工作的干擾，而且可以及時發(fā)現(xiàn)和揭露官員的貪贓枉法行為，防止腐敗蔓延。通過派員巡察的方式，主動獲取監(jiān)察情報，及時發(fā)現(xiàn)行政偏差和失誤，采取切實可行的補救措施，有利于克服坐鎮(zhèn)接受檢舉的被動監(jiān)察局面。進一步加強監(jiān)察機關工作主動性，尤其應該建立常規(guī)的主動監(jiān)察制度。實行常規(guī)主動監(jiān)察可以促進廉政，同時也可以促進勤政。

(四)積極營造公民社會

營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急躁情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。培育公民社會向著理性、自主、自治、自律的方向發(fā)展。

還要樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

公民參與在許多方面培育了更積極的政府，同時現(xiàn)代民主也造就了更積極的公民和公民組織，政府與公民共同成長是現(xiàn)代民主政治的一大進步。擴大公民有序參與政治，開辟公民參與政治的渠道，尊重民意，用公開透明的方式讓公眾盡可能地參與重大決策，并使之制度化、程序化、常規(guī)化，是公民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權得以真正落實，既有利于政府決策的科學化、民主化及其貫徹實施，也有利于拉近政府與公眾的距離，形成和諧的社會氛圍。

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第三篇：行政監(jiān)督讀書筆記

8行政監(jiān)督的概念

“監(jiān)者，臨下也、領也、察也、視也。督者，監(jiān)察也?！?在我國，監(jiān)督一詞首見于《后漢書·荀彧傳》：“古之遣將，上設監(jiān)督之重，下建副二之任，所以尊嚴國命而鮮過者也?！痹谟⑽闹?，監(jiān)督一詞supervision是super（在上）與vision（觀察）組成的。由此可見，不論在中文里還是英文中，監(jiān)督一詞的意思都是上級對下級的督察、督導。但理論界對行政監(jiān)督的理解存在著較大的分歧，歸納起來有三種：

一、行政監(jiān)督是指行政對行政的監(jiān)督

第一種觀點認為，行政監(jiān)督是指行政對行政的監(jiān)督，即指行政管理體系中上級行政機關對下級行政機關、行政機關內部的專門監(jiān)督機關對其他行政機關的監(jiān)督。

張國慶認為所謂行政監(jiān)督，是指行政組織內部的某些人對另一些人的了解、協(xié)助、指導或控制。在多數(shù)情況下，行政監(jiān)督表現(xiàn)為行政上級或行政主管對下級工作狀況的監(jiān)督。行政監(jiān)督由一般監(jiān)督、職能監(jiān)督、主管監(jiān)督和特種監(jiān)督四種基本的監(jiān)督部類。①

竺乾威認為行政學所指的行政監(jiān)督通常是指狹義的行政監(jiān)督，指上級行政機關對下級行政機關的行政活動所進行的監(jiān)督和檢查，即行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督。②

吳春華認為行政監(jiān)督是指國家行政機關作為監(jiān)督主體依法對國家行政機關及其公務員的行政行為實施檢查、督促和糾偏，即行政機關內部的自我監(jiān)督。③

應松年認為，在國家行政管理中，依監(jiān)督的主體劃分為行政監(jiān)督和行政管理的監(jiān)督。行政監(jiān)督是行政機關的一種行政行為，是指以行政機關為監(jiān)督的主體，依行政管理職權，對管理對象及所管理的事務實施的監(jiān)督檢查活動。在現(xiàn)代國家，行政監(jiān)督通常都是法律授權的機構，依法行使監(jiān)督權的行為。行政管理的監(jiān)督是以國家行政機關為被監(jiān)督對象，來自行政系統(tǒng)以外的監(jiān)督。

李金龍認為行政監(jiān)督是一種行政權力監(jiān)督現(xiàn)象，在大多數(shù)情況下，表現(xiàn)為上一級行政主體運用行政權力對下一級行政權力運行狀況的監(jiān)督（當然也包括執(zhí)掌行政權力的下級行政主體對上級主管行政權運作狀況的監(jiān)督）。⑤

楊寅認為行政監(jiān)督指以國家行政機關為監(jiān)督主體，按照法定的權限、程序和方式，對行政機關自身的組織和行為以及行政機關工作人員的公務活動進行監(jiān)督④的活動。⑥

二、行政監(jiān)督是對行政的監(jiān)督

第二種觀點認為，行政監(jiān)督是對行政的監(jiān)督，包括內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內部監(jiān)督即行政對行政的監(jiān)督，外部監(jiān)督是指行政機關外部的公民和社會組織對行政機關的監(jiān)督。具體地說，是立法機關的監(jiān)督、政黨的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督、企業(yè)事業(yè)單位的監(jiān)督、社會自治組織的監(jiān)督、公民的監(jiān)督等。

夏書章認為行政監(jiān)督是指有關國家機關、社會組織或公民對行政機關是否依法行政所進行的監(jiān)督。簡言之，就是對行政的監(jiān)督。⑦

張永桃認為行政監(jiān)督是指對國家行政的監(jiān)督，是政黨、國家和人民根據(jù)法律的規(guī)定，對國家行政機關及其工作人員在行政管理活動執(zhí)行法律與遵守紀律的情況所進行的檢查、督促、指導、糾錯的活動。⑧

沈亞平認為行政監(jiān)督是行政監(jiān)督主體（政黨組織、國家機關、社會組織和公民個人）依法定權力和程序對被監(jiān)督對象的行為實施督導和控制的一種機制。⑨

陳振明認為行政監(jiān)督就是對行政管理活動的監(jiān)督,是指對國家行政機關及其工作人員的職務行為是否合乎憲法和法律而實施的全面的檢察和督促。⑩

章劍生認為行政監(jiān)督是指在國家監(jiān)督制度體系中，有關國家機關依法定職權對行政機關是否合法、合理地行使行政職權所實施的督察、糾偏等活動。但新聞、民主黨派、社會團體等社會監(jiān)督不屬于行政監(jiān)督范圍。11

婁成武認為行政監(jiān)督是一切行政機構的活動同時受到來自行政機構內部的監(jiān)督以及整個政治體系包括立法機關、司法機關和利益集團、公眾輿論的監(jiān)督12

陳季修認為行政監(jiān)督即是對國家行政活動的檢查督促，是政黨、立法機關、司法機關、社會組織、社會輿論、和公民以及行政系統(tǒng)內部根據(jù)法律的規(guī)定，對政府、國家行政機關及其工作人員在行政管理活動中執(zhí)行政策、法律與遵守紀律情況的合法性、公平性、和有效性所進行的檢查、督促、指導、糾錯等一系列的活動。13

李綏州、袁忠認為行政監(jiān)督是指由國家機關、政黨、社會團體和公民等依法對行政機關及其工作人員的行政行為進行監(jiān)督。14

張紹春認為行政監(jiān)督是指立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、新聞輿論等多種政治力量和社會力量對政府及其公務員的行政行為所實施的監(jiān)

察和督導。15

崔守航、翟明清認為行政監(jiān)督指對行政管理活動進行監(jiān)督的所有形式，包括行政機構的內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。16

三、行政監(jiān)督是行政機關對行政相對人的監(jiān)督

第三種觀點認為，行政監(jiān)督是行政機關對行政相對人（即公民、法人和其他組織）的監(jiān)督，如張貝爾、王琳琳在《淺析行政監(jiān)督》一文中認為“所謂行政監(jiān)督，是指國家行政機關以及其他行政主體對有義務執(zhí)行和遵守有關行政法規(guī)范、行政指示、命令和決定的組織和個人實施的察看，了解和掌握其義務履行情況，督促其履行義務的具體行政行為。① 張國慶.行政管理學概論[M].北京:北京大學出版社，2000年版，第451頁竺乾威.公共行政學[M].上海:復旦大學出版社，2003年版，第167頁吳春華.公共行政學[M].北京:高等教育出版社，2009年版，第287頁 ②③

④應松年.行政管理學[M].北京：首都師范大學出版社，2004年版，第243頁 ⑤李金龍.公共行政學[M].湖南:湖南大學出版社，2003年版，第113頁 ⑥楊寅.公共行政學[M].北京:北京大學出版社，2005年版，第240頁

夏書章.行政管理學[M].北京:高等教育出版社，2004年版，第293頁

張永桃.行政管理學[M].北京：高等教育出版社，2005年版，第245頁 沈亞平.行政學[M].天津：南開大學出版社，2005年版，第281頁

陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社 2005年版,第 395頁 章劍生.行政監(jiān)督研究[M].北京:人民大學出版社 2001 年版,第1 頁

婁成武.行政管理學[M].沈陽：東北大學出版社，2002年版，第240頁

陳季修.行政管理學導引與案例[M].北京：中國人民大學出版社，2010年版，第213頁 ⑦⑧⑨⑩111213

14李綏州，袁忠.行政管理學教程[M].廣州：暨南大學出版社，2005年版，第109頁

15張紹春.新編行政管理學教程[M].長沙：中南大學出版社，2005年版，第249頁

16崔守航，翟明清.行政管理學[M].鄭州：黃河水利出版社，2005年版，第215頁

第四篇：行政監(jiān)督工作制度

XXXXXXX食品藥品監(jiān)督管理局食品化妝品監(jiān)督所

行 政 監(jiān) 察 工 作 制 度

為改進機關作風、優(yōu)化政務環(huán)境，全面提高公信力和執(zhí)行力，圍繞創(chuàng)建“三型”機關，制定本工作制度。

一、以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以《中華人民共和國行政監(jiān)察法》為依據(jù)，提高行政管理活動中的效率、效果、工作態(tài)度、工作方法為目的，開展行政效能監(jiān)察。

二、行政效能監(jiān)察工作實行崗位責任制，所長對全所的行政效能監(jiān)察工作負總責。各分管所長對分管的行政效能工作負責，并對所長負責，各科、室負責人對本科室的行政效能監(jiān)察工作負責，并對主管領導負責。

三、加強對貫徹國家法律法規(guī)和旗委旗政府重大決策措施執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法行政，糾正有令不行，有禁不止，上有政策，下有對策等行為。切實解決行政服務過程中效率不高，處置不當，損害人民群眾合法權益的問題。

四、改進機關工作作風，提高行政效率，改善行政管理，及時解決群眾關心的問題，糾正和查處漠視群眾疾苦，侵犯群眾利益的行為。對工作不負責任，辦事拖拉，推諉扯皮，效律低下，造成損失的行政行為進行嚴肅查處。

五、認真貫徹首問責任制、首辦責任制。對來所辦事人員要熱情接待，并即時給予認真的答復。不能答復的，應請示主管所長研究后，在規(guī)定的時限內給予答復。

六、牢固樹立廉政執(zhí)法的觀念。不得不作為，也不得亂作為。嚴禁在檢查過程中索、拿、卡、要、報，挾私報復等違紀違法行為。

七、行政效能監(jiān)察工作實行群眾評議制，納入個人的黨風廉政建設擋案，每年以科、室為單位進行民主評議，凡評議不合格者年終不得評為優(yōu)秀，有嚴重違紀違規(guī)的，上報立案查處。

八、立黨為公，勤政為民，切實履行XX監(jiān)督員職責，認真執(zhí)行所制定的各項規(guī)章制度，樹新世紀XX監(jiān)督員形象。

第五篇：行政監(jiān)督論文

論行政監(jiān)督的有效性

摘要：中國行政制度形成已有千年，行政監(jiān)督制度日臻完善，但當代政治界對于行政監(jiān)督的內涵仍存在分歧，各持己見。完善行政監(jiān)督勢在必行，但其道路上仍然存在著一些障礙，官僚主義和腐敗就是要克服的重點和難點，因此必須從政府自身，以及人民群眾和輿論監(jiān)督等方面結合起來，互促進，社會主義法制才會逐步完善，平穩(wěn)前進。關鍵詞：行政監(jiān)督；重點和難點；改革措施

近來隨著改革開放的逐步深入，社會主義市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，人民政治意識增強，行政機構在當代生活中的作用日益突出，職權范圍也不斷擴大和深入。同時伴隨而來也產(chǎn)生了一些問題和不正常現(xiàn)象，許多黨員干部、行政官員利用手中的權力貪污受賄，執(zhí)法犯法，權錢交易。然而，“政府的目的是為人民謀福利”①，因此當前中國的行政監(jiān)督制度亟待加強。它對于國家行政機關依法合理行政，改善行政機關工作作風，提高辦事效率，貫徹全心全意為人民服務宗旨，將起到巨大的促進和保障作用。

一、行政監(jiān)督的內涵及價值

（一）行政監(jiān)督的內涵

監(jiān)督，從字面上看就是監(jiān)察、督導的意思。那什么是行政監(jiān)督呢？目前，我國學術界對其定義主要有下面幾種：

從表面意思看，行政監(jiān)督就是行政機關所實施的監(jiān)督行為。換言之就是行政機關為了實現(xiàn)行政管理，落實貫徹行政任務，對行政管理對象進行督促檢查的一種監(jiān)督行為。

還有的認為行政監(jiān)督有廣義和狹義之分。從廣義上理解，就是指立法、行政、司法機關,社會團體、公民、社會輿論等政治和社會力量，對國家行政機關及其工作人員所實施的監(jiān)督。從狹義上理解就是專指國家行政機關內部的監(jiān)督。

這些觀點我認為都是用監(jiān)督來闡釋監(jiān)督，沒有表現(xiàn)出行政監(jiān)督的本質要求，只論述和表達了行政監(jiān)督的主體和客體。監(jiān)督我認為不僅包含行政管理，更包含一種平衡權力的要求。平衡與管理是其“監(jiān)督”一詞的本質涵義。行政監(jiān)督就是各種社會監(jiān)督主體（國家機關、社會組織、輿論、個人等）對國家行政機關及其工作人員行為權力的一種管理與平衡。

（二）行政監(jiān)督的價值

行政監(jiān)督，必要為使其有利于社會主義民主政治建設，促進社會主義和諧社會發(fā)展，突顯人民當家做主地位。因此，行政監(jiān)督在當代社會政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

監(jiān)督功能。行政監(jiān)督，直接目的就是防止行政事故的發(fā)生，預防行政失職和腐敗。通過行政監(jiān)督，可以有效地使國家行政機關及其工作人員增強法制觀念，提高行政辦事效率，建設服務型政府，時刻注意行政行為的合理性和合法性,減少因行政管理失誤造成的損失，防患于未然。

規(guī)范教育功能。進行行政監(jiān)督根本目的并不在于處罰行政違法失職行為，而是在于通過行政監(jiān)督，對違法違紀行為和不合法現(xiàn)象監(jiān)督和督察，對國家行政機關及其工作人員起到教育引導作用，依法行政，情為民所系，權為民所用，利為民所謀。

“亡羊補牢”的功能。“亡羊補牢”，猶未晚矣，也就是平常說的補救。補救是行政監(jiān)督的主要功能和作用。由于改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設進程的不斷深入和擴展，行政管理的范圍和職能也隨之擴張和蔓延，在行政管理活動過程中，就會出現(xiàn)某些違法違紀和不合理現(xiàn)象，給國家和人民利益造成直接或間接的損失。通過行政監(jiān)督，使行政機關及時采取各種補救措施，中止違法違紀行為，維護政府形象，提高信譽度。

行政監(jiān)督還有一輔助功能---懲處功能。進行行政監(jiān)督，必然會揭露一部分人的違法違紀行為，就要對其追究法律責任，依法查處和懲辦，但這不是行政監(jiān)督的根本目標。

二、我國行政監(jiān)督的難點與重點：官僚主義和腐敗

當代行政管理中還存在著嚴重的官僚主義和腐敗現(xiàn)象，這些現(xiàn)象嚴重阻礙了社會主義法制建設，損害人民權利，破壞社會主義和諧，由此克服官僚主義和腐敗是當前行政監(jiān)督的重點和難點，溫家寶答中外記者問時也說，“當前最大的危險就是腐敗”，此病不除，其他的就無法更好的解決。

官僚主義是一種思想作風。官僚主義者往往不了解下情，脫離實際，獨斷專行。官僚政治是專制政治的副產(chǎn)物和補充物②。中國幾千年封建專制主義制度的存在，使官僚主義的惡風延續(xù)至今，影響深遠。

官僚主義的危害對社會主義和諧社會和法制文明建設，有不可評量的損失。如何克服官僚主義，我想天之本在國、國之本在家、家之本在身，在制度進行調整的同時關鍵是加強自身建設和監(jiān)督，從黨員教育、領導機關的工作方法、健全黨和國家民主生活、加強黨和國家檢查工作等方面來克服。但在根本上，中國的官僚政治，必得在作為其社會基礎的封建體制清除了，必得在作為其官與民對立的社會身份關系洗脫了，從而必得讓人民，讓一般工農大眾，普遍地自覺自動起來，參加并主導著政治革新運動了，那才是它真正壽終正寢的時候③。

與官僚主義相伴隨的是腐敗問題。國家之敗，由官邪也，官之失德，寵賂章也。腐敗現(xiàn)象是各級群眾和組織，特別是令無權無勢的老百姓深惡痛絕的事情。但由于中國封建思想殘余影響、黨員干部素質參差不齊、資產(chǎn)階級利己思想和腐朽生活方式的腐蝕，同時由于管理方面的漏洞、民主與法制不健全，使得腐敗才有機會滋生、蔓延。

防止和克服腐敗，廉政建設是當前行政監(jiān)督的目標，反腐敗斗爭已成為時代潮流。不少國家已有成功的先例，新加坡可謂是佼佼者。楊繼亮總結新加坡反腐敗經(jīng)驗說：領導帶頭廉潔；建立健全法規(guī)；成立專職機構；執(zhí)法嚴格④。因此這也為中國的反腐敗和克制官僚主義提供了經(jīng)驗和借鑒。

三、行政監(jiān)督的措施探討

首先要進行行政機構改革，轉變政府職能，建設廉潔更要廉價的政府。著名經(jīng)濟學家于光遠也贊成“小政府，大社會”的思想，裁減政府臃腫機構，建設廉價政府。因此我認為許多工作應當盡量由少帶或不帶權力機構色彩的社會機構去做，這樣就居民可以少點承擔政府的費用，凸顯以人為本。

其次要發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督作用，重視對行政機構的民生監(jiān)督。政權的一切和平起源都是基于人民的同意的⑤，人民代表大會代表人民行使國家權力，人民是國家的主人。全國人大常委會委員長吳邦國去年在十一屆全國人大三次會議作工作報告時指出人大工作凸顯民生監(jiān)督。報告中明確指出今后將選擇代表普遍關心的問題，聽取國務院有關部門專題匯報，并且邀請國務院有關部門主要負責同志到會聽取意見，回答詢問，答復問題。人大監(jiān)督職能的與時俱進是民眾期待已久的“利好”。

司法機關的監(jiān)督也是推行行政監(jiān)督的力量。檢察院和法院作為專職檢察機關，對于行政監(jiān)督的作用舉足輕重。建議司法機關不要只是停留在面上監(jiān)督，要通過座談、走訪等形式開展多渠道的督察。暢通訴求渠道，加大對案件的查處力度，特別是對影響和損害人民切身利益、“吃、拿、卡、要”等嚴重影響行政效率的現(xiàn)象予以堅決查處，并嚴格追究當事人的責任。

輿論監(jiān)督也是必不可少的。溫家寶總理已經(jīng)指出腐敗是當前最大的危險，而輿論監(jiān)督正是醫(yī)治黨政機關官僚主義、腐敗病癥的良方。充分發(fā)揮人大信訪辦的橋梁和紐帶作用，收集上訪群眾和輿論提供的反腐信息，搞好信息反饋，加強重大工程、產(chǎn)權交易、政府采購和行為的監(jiān)督，推動依法行政監(jiān)督體制創(chuàng)新，才能從源頭上消除和減少腐敗和官僚主義滋生的土壤。

教育文化影響。民主自由的土壤在中國還沒有真正的形成，民主自由之風力量也不夠強大。一個好的政府在其所有意義上所依賴的是什么原因或什么條件，“最重要的，也即超越其他一切的，是組成社會（政府就是在社會中運行的）的那些人的品質”⑥。因此當前中國的教育必須培養(yǎng)國民對民主自由的向往和期待，民主自由徹底實現(xiàn)之時，行政監(jiān)督也就完善了。相信這一天會到來！參考文獻： ①洛克著：《政府論》下篇，商務印書館1964年2月第一版，第139頁 ②王亞南著：《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社1981年6月第一版，第5頁 ③同上，第179頁 ④楊繼亮著：《腐敗論》，中國社會科學出版社1997年9月版，第152—154頁 ⑤洛克著：《政府論》下篇，商務印書館1964年2月第一版，第70頁 ⑥約翰·穆勒著：《代議制政府》，中國社會科學出版社2007年8月第一版，第43頁轉貼于 中國論文下載中心 http://www.studa.net

摘 要：行政監(jiān)督工作是一個十分復雜的社會系統(tǒng)工程,在對基本命題認識分析的基礎上，從內部監(jiān)督機制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡的角度對行政監(jiān)督有效性進行分析。

關鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內部監(jiān)督機制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡 對基本命題的認識

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對于行政機關以及內部工作人員是否依法行政所進行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點共識，其一，必須制止利用公共權力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，必須用權力來制約權力。在現(xiàn)代社會中，對行政機關及內部工作人員不進行有效的監(jiān)督，濫用公共權力的腐敗行為就會加速擴展?？梢钥隙ǎ诂F(xiàn)代社會中，對于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權錢交易的“道德風險”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1 行政監(jiān)督的經(jīng)濟性分析

經(jīng)濟學家麥克切斯內（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(political rent creation)”和“抽租(rent extraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預的辦法來增加私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項會使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會公共領域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(rent-seeking activities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟利益的權衡中抬高由尋租活動帶來的風險成本，理論和實踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國當前背景下又會進一步強化人們擇業(yè)時對行政工作崗位的競爭。即便如此，行政行為的正當性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動（hidden action）下的尋租和出工不出力的問題由于公共信息不對稱等原因而難以從根本上消除，公共權力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2 如何對行政監(jiān)督做制度安排

經(jīng)過大量的行政體制實踐和無數(shù)理性設計與探索，人們發(fā)現(xiàn)由獨立行使行政監(jiān)督權的機構專門監(jiān)督行政行為，是迄今比較成功和最有效的制度安排，它自然也構成對行政行為的內部監(jiān)督機制。這種度制安排的關鍵在于：“監(jiān)督權必須相對獨立”，即職責獨立，權限獨立，人員懂得行政專業(yè)知識和技能，機構的開支單列，以此來解決上述問題。

2.3 監(jiān)督方式

在上述問題中，一旦監(jiān)督和監(jiān)督機構失去獨立性，監(jiān)督者就很難保證做到對行政事實與行政法規(guī)的吻合狀況做出客觀、無干擾的判斷，其解釋和結論是否指向公眾利益和照章辦事就很值得懷疑了。現(xiàn)實生活中，案件“查不下去”、“處理不下去”、“不敢碰硬”等問題，究其原因，首先是因為對于同處于一個權力金字塔內的組織力量和政治力量而言，很難形成有效的監(jiān)督和被監(jiān)督機制，監(jiān)督者和被監(jiān)督者在利益、價值觀、工作作風及思維方式上都有一致性。一件事情，在公共權力金字塔外的人看來是極不應發(fā)生的，而塔內人則習以為常，見怪不怪。即使監(jiān)督者能秉公執(zhí)法，不為小團體利益所動，但客觀存在的上下級隸屬關系，使得自己“命運”握在上司手中，監(jiān)督者不能不“三思而行”。

實踐為解決該問題提供了答案：來自行政組織之外的立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會團體和公民監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督，構成了外部監(jiān)督網(wǎng)絡，這些統(tǒng)稱為外部監(jiān)督。

（1）立法監(jiān)督。

立法監(jiān)督源于國家立法機構與政府行政機構特定的制約關系。政府是主司執(zhí)行的權力機構，必然與立法機構存在監(jiān)督與被監(jiān)督關系。立法機關以最小代價原則進行工作，及時糾矯政府不合理的行政行為。從理論上講，立法機構具有最直接的以權力制約權力的功能，如撤銷政府不合理議案、廢除違反法律條文的行政規(guī)則，以至罷免政府官員等。在西方國家中，議會不僅享有立法權，而且還擁有監(jiān)督行政機關的權力，議會通過行使質詢權、不信任投票權、彈劾權、任免權和調查權等，對政府和政府成員及其行為進行監(jiān)督。但是，在我國目前“議行合一”的行政體制中，立法機構一部分議事權被“轉交”給政府，政府行政權力過大，使得行政行為有可能借壟斷專業(yè)信息之利脫離立法機構監(jiān)督的視野，以至立法機構說話不靈，糾錯不力，監(jiān)督權受損，在某些地方甚至出現(xiàn)行政權大于立法權（權大于法）的怪現(xiàn)象。

因此確保行政監(jiān)督的有效性，就要完善目前的監(jiān)督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政監(jiān)督的法制基礎,確保監(jiān)督活動有法可依,加強執(zhí)法監(jiān)督,促使行政監(jiān)督落到實處。在完善立法上,應抓緊研究制定一系列專門的法律、法規(guī),尤其是需要加快制定一部《監(jiān)督法》,對監(jiān)督主體的職責和權限、監(jiān)督的對象和范圍、監(jiān)督的方式和手段、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的義務和權利等作出明確規(guī)定?！皯鶕?jù)社會主義市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的新情況、新問題,對已經(jīng)頒布的有關行政監(jiān)督與廉政建設方面的法律、法規(guī)、制度進行修訂和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。” 轉貼于 中國論文下載中心 http://www.studa.net 2）司法監(jiān)督。

司法監(jiān)督是由國家檢察機關和審判機關對公職人員實施法律情況的監(jiān)督。這種監(jiān)督在英美法系中稱為“司法審查制度”，在大陸法系則稱為“行政訴訟制度”。在外部監(jiān)督的諸形式中，司法監(jiān)督有兩個鮮明特點：一是以國家法律條文作為實施監(jiān)督的準則，對那些跨越法律禁區(qū)違法亂紀的行政行為，檢察院通過立案偵察、批捕和提起公訴行使檢察權，法院行使審判權，依法追究行政行為事件及當事人的法律責任。二是監(jiān)督主體是國家暴力機關，它以極強的威懾權和強制性促使公職人遵紀守法、忠于職守，防止以權謀私和分割公共利益，因而對行政行為的約束力量大，監(jiān)督強度也最大。法律監(jiān)督的實施力有賴于“有法必依，執(zhí)法必嚴”原則的真正落實，執(zhí)法權必須獨立。

從中國目前的實際情況看，只在法律中規(guī)定了籠統(tǒng)的寥寥數(shù)言，“人民法院依法獨立行使審判權，不受任何機關、社會團體和個人的干涉”，卻并沒有相關的制度來保障。從這里可以知道，我國只承認人民法院的獨立審判權，這就導致了在很多情況下具體執(zhí)行審判的法官個人并不能就案件本身作出判決，而由沒有具體參與案件調查的院長或者審判委員會判決，這實際上侵犯了訴訟人的權利，也有違法律“全面審理”的規(guī)定，代之以書面審理。1954年憲法第一次將法院從人民政府中分離了出來，但人事由各級權力機關任免，財物則由同級政府管理，并且此種體制一直延續(xù)至今。這種審判體制下，法院在人、財、物管理上不能“自治”，司法活動在外部環(huán)境上多方受制，就連法院的獨立也成了疑問。

西方學者普遍認為，司法獨立具有“制度上的特點”，各國建立了一套行之有效的制度保障司法獨立得以實現(xiàn)：法官終身制、專任制、退休制和高薪制。我國的《法官法》也吸收了這些原則精神，作出符合國情的規(guī)定。當然，對于法官的保障制度可能不限于此，應當指出法官的保障制度本身是不斷向前發(fā)展的，只要國家與社會中出現(xiàn)可能危害法官獨立的行為或現(xiàn)象，在保障制度上就應及時加以完善。我國過去法官任職條件較低，《法官法》的修訂以及國家司法考試的舉行將實際上嚴格我國的法官任職資格，一支專業(yè)化、高素質的法官隊伍有望逐漸形成。在法官晉升制度上，我國應借鑒英美法系法院奉行的等級權力結構，使權力等級比較松散，法官晉升愿望不很強烈，法官個人獨立性比較突出，不同級別法官之間的權力與待遇的差距很小，從而最終實現(xiàn)司法獨立，直到擺脫司法的行政化。

（3）公民和社會團體監(jiān)督。

通過對行政法律關系進行理論分析，我們會發(fā)現(xiàn)公民和社會團體無疑是行政行為作用的主要的也是最廣泛的對象，行政系統(tǒng)中的公務人員直接同公眾接觸、打交道，其行政行為是否公平、公正、合理，有無越權、侵權等行為過失，不僅社會公眾最為清楚，而且也直接對于公民和社會團體權利、義務關系進行調整，產(chǎn)生利害影響。故此，公民和社會團體作為行政監(jiān)督的重要主體自然也最具有發(fā)言權。建立渠道暢通的公民監(jiān)督方式，在行政公開、行政聽證的條件下，公民的信訪、舉報、檢舉等制度應及時完善，使憲法規(guī)定的公民的監(jiān)督權、批評權、建議權、申訴權、檢舉權得到切實保障

（4）新聞輿論監(jiān)督。

新聞監(jiān)督的立法應提上議程，社會對新聞立法早有提議，其重要意義，不止于新聞價值和較低、較全面的監(jiān)督成本，關鍵在于它的公開性強，傳播迅速，覆蓋面廣，能以強大的輿論力量對公眾標準形成等社會生活產(chǎn)生極大影響。通過各種大眾傳播媒介客觀地、合理地反映行政權力機關的工作，使積極的東西得以弘揚，對不正確的決策、管理措施和違法亂紀、不正之風等現(xiàn)象予以曝光，使之在社會輿論的壓力下受到限制，確實能在成本較低的條件下起到棄惡揚善的作用。當然，對新聞的真實性和客觀公正性應作監(jiān)控，以保證新聞的有法可依，大膽的客觀公正的監(jiān)督。

綜上所述，在培育我國社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，與之相匹配的高效率的行政管理與公共管理體制建立，需要輔之以強有力的行政監(jiān)督體系，依靠監(jiān)督制度約束行政行為，要比依靠道德教育引導行政行為更為有效。在目前情況下，有效的行政監(jiān)督體制的建立與完善對于加速行政體制改革，促進我國社會政治進步，無疑都起到積極的推動作用。

參考文獻

［1］許小蓮，魏星河.對我國行政監(jiān)督缺失之思考［J］.江西行政學院學報，2002.

［2］賀衛(wèi)方.司法制度與理念［M］.北京：中國政法大學出版社，1998.轉貼于 中國論文下載中心 http://www.studa.net