第一篇：完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

華亭縣檢察院徐立科劉麗

根據(jù)憲法和法律賦予的職權(quán)，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)偵查、審判、執(zhí)行等各訴訟環(huán)節(jié)進(jìn)行法律監(jiān)督。但目前，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作卻存在很多值得研究和解決的突出問(wèn)題，只有通過(guò)建立和完善法律監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化監(jiān)督運(yùn)作方式，不斷提高法律監(jiān)督能力和水平，才能更好的履行法律監(jiān)督職能。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制存在的主要不足

（一）立案監(jiān)督疲軟、監(jiān)督難以到位?！缎淌略V訟法》第87條規(guī)定人民檢察院有“要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由”和“通知公安機(jī)關(guān)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”的職權(quán)，但在實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)往往以虛假理由、不充分理由加以唐塞、拖延，或立而不偵、破而不訴。檢察機(jī)關(guān)在法律程序又沒(méi)有相應(yīng)的糾正措施，造成監(jiān)督立案多，進(jìn)入刑事程序少，使立案監(jiān)督形同虛設(shè)。

（二）監(jiān)督批捕執(zhí)行疲軟、影響憲法權(quán)威。批捕監(jiān)督是憲法原則。在工作中一是對(duì)公安機(jī)關(guān)隨意變更檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕沒(méi)有監(jiān)督措施?！缎淌略V訟法》第78條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在對(duì)批捕的犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知原批捕的人民檢察院。但在實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)出變更強(qiáng)制措施后向人民檢察院送達(dá)備案，檢察院發(fā)現(xiàn)變更措施錯(cuò)誤時(shí)犯罪嫌疑人已釋放。二是對(duì)公安機(jī)提請(qǐng)批捕時(shí)以在逃等理由對(duì)某些同案犯不提請(qǐng)批捕，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)監(jiān)督批捕，決定逮捕的往往得不到執(zhí)行。致使監(jiān)督批捕執(zhí)行落實(shí)不到位。

（三）刑事審判監(jiān)督弱化、抗訴工作難以收效。檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟審判活動(dòng)中違反訴訟程序，有權(quán)向法院提出糾正意見(jiàn)，并對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定有提起抗訴的權(quán)力。由于刑法分則中規(guī)定的量刑幅度過(guò)大，侵財(cái)犯罪普遍適用罰金刑，附代民事關(guān)乎群眾利益，法院往往先調(diào)賠償后開(kāi)庭，先談罰金再量刑，給群眾造成以錢(qián)贖罪的誤區(qū)。刑法條文中3年以上，3年以下規(guī)定較多，法定刑3年以上的案件，只要賠償好，罰金高，就可判3年，3年就可以適用緩刑，罪刑不相適應(yīng)，但檢察機(jī)關(guān)無(wú)法抗訴糾正。

（四）民事行政審判監(jiān)督?jīng)]有保障，舉步維艱。民事訴訟法和行政訴訟法均規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的錯(cuò)誤判決、裁定，有權(quán)提起抗訴，但檢察機(jī)關(guān)在民事行政審判監(jiān)督中應(yīng)該享有哪些具體權(quán)力，依何種程序行使監(jiān)督權(quán)，法律沒(méi)有明確規(guī)定，造成檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)之間在調(diào)卷、再審出庭、審理期限、檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證等一系列問(wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)議，在一定程度上使民、行監(jiān)督權(quán)取決于法院的認(rèn)可程度，致使民事檢察工作舉步維艱、難以開(kāi)展。

（五）糾正違法缺乏強(qiáng)制力，監(jiān)督效果不佳。檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與行政、審判機(jī)關(guān)相比，既沒(méi)有實(shí)體處分權(quán)，也沒(méi)有紀(jì)律處分權(quán)，只有提檢察建議，發(fā)《糾正違法通知書(shū)》等行使法律監(jiān)督權(quán)，但現(xiàn)有法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋中即沒(méi)有設(shè)監(jiān)督追究責(zé)任的條款，也沒(méi)有強(qiáng)制保障措施，雖然檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)出《糾正違法通知》等方式進(jìn)行了大量的監(jiān)督活動(dòng)，但真正監(jiān)督效果不佳。

二、檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能弱化的原因

（一）立法過(guò)于原則空泛。如民事訴訟法、行政訴訟法分別規(guī)定人民檢察院有權(quán)對(duì)民事行政審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，但監(jiān)督范圍只限于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，并限定按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。對(duì)于民事審判過(guò)程中發(fā)生的“暗箱操作”卻無(wú)法進(jìn)行監(jiān)督、制約。監(jiān)督范圍及程序仍有諸多疏漏和缺陷。如立案監(jiān)督，人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)在立案中發(fā)生違法行為提出糾正意見(jiàn)，如果公安機(jī)關(guān)不予采納、拒不糾正，檢察機(jī)關(guān)如何處理，法律沒(méi)有依據(jù)；對(duì)通知立案而公安機(jī)關(guān)拒不立案，法律也沒(méi)有授予檢察機(jī)關(guān)如何解決的措施。

（二）缺乏機(jī)制措施。由于未形成完整的法律監(jiān)督保障措施體系，檢察機(jī)關(guān)提出的《通知立案決定書(shū)》、《糾正違法通知書(shū)》、《檢察建議書(shū)》等監(jiān)督建議、不被公安、法院采納或無(wú)故拖延，造成檢察機(jī)關(guān)束手無(wú)策，形成了“你發(fā)你的建議，我搞我的決定”，有時(shí)使檢察監(jiān)督權(quán)形

同虛設(shè)，嚴(yán)重影響了法律監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效。

（三）檢察理論與政治理論結(jié)合研究滯后。在構(gòu)建和諧社會(huì)的政治背景下，去年以來(lái)，高檢、高法出臺(tái)了一系列司法解釋?zhuān)壳暗姆杀O(jiān)督理論研究多致力于檢察實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，許多設(shè)想和原則流于理想層次，缺乏基本的理論構(gòu)架和引導(dǎo)，成為注釋法律條文和具體實(shí)踐的工具，還未形成完整有效的法律監(jiān)督理論體系。致使法律監(jiān)督法理不足，政論饋乏，二者結(jié)合研究欠缺。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)法律監(jiān)督機(jī)制的思考

（一）完善立法，制定統(tǒng)一、完備的司法解釋?zhuān)瑸榉杀O(jiān)督提供法律保障

一是補(bǔ)充完善刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中尚未完善和健全的有關(guān)內(nèi)容及應(yīng)有的保障性規(guī)定。如立案監(jiān)督，通過(guò)增設(shè)刑事訴訟法條款和司法解釋明確立案監(jiān)督不僅包括“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督，還包括不應(yīng)立案而立案，對(duì)公安是否立案、不立案的知情和整個(gè)立案活動(dòng)的全面監(jiān)督；通過(guò)立法進(jìn)一步明確《說(shuō)明不立案理由通知書(shū)》、《通知立案決定書(shū)》、《糾正違法通知書(shū)》、《糾正違法建議書(shū)》的法律效力，同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)拒不接受監(jiān)督單位和個(gè)人建議處分權(quán)。在偵查監(jiān)督上，要確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的知悉權(quán)、偵查參與權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督處分權(quán)和提前介入的法律地位，在審判監(jiān)督上，通過(guò)司法解釋賦予規(guī)范庭外調(diào)查權(quán)，建議休庭權(quán)；在判決裁定監(jiān)督上，通過(guò)司法解釋明確審判監(jiān)督程序抗訴案件的審理期限，防止久拖不決；在民事行政監(jiān)督上，通過(guò)司法解釋規(guī)定人民檢察院參與訴訟權(quán)，明確同級(jí)人民檢察院有抗訴權(quán)等。

二是細(xì)化與刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督相配套的有關(guān)關(guān)工作細(xì)則。建議最高人民檢察院制定立案、偵查、審判、判決裁定、執(zhí)行各訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督細(xì)則、規(guī)則，提交全國(guó)人大審核發(fā)布，避免公、檢、法三機(jī)關(guān)各定章程，各行其事，使檢察監(jiān)督制度化、規(guī)范化。由全國(guó)人大統(tǒng)一司法解釋權(quán)，通過(guò)統(tǒng)一解釋?zhuān)詼p少不必要的摩擦，確保執(zhí)法統(tǒng)一和正確實(shí)施。

（二）構(gòu)建檢察一體化，增強(qiáng)法律監(jiān)督能力

一是按照中央《意見(jiàn)》改革檢察機(jī)關(guān)的人事體制。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則下，強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的力度，保證法律監(jiān)督的獨(dú)立公正。同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)人事決定權(quán)，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)應(yīng)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)提名，同級(jí)人大任命；檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員一般不從地方黨政機(jī)關(guān)調(diào)任。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察官有懲戒處分權(quán)和人事調(diào)動(dòng)權(quán)。

二是改革檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制。將地方財(cái)政負(fù)擔(dān)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)改為中央政府負(fù)擔(dān)，建立全國(guó)檢察經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌制度，由最高人民檢察院統(tǒng)一作出年度預(yù)算，報(bào)中央財(cái)政核定后納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，實(shí)行計(jì)劃單列，逐級(jí)下?lián)堋⒎旨?jí)管理。

三是完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作制度。將上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)工作的體制具體化，明確規(guī)定請(qǐng)示、報(bào)告制度；指令糾正、備案報(bào)批制度和內(nèi)部檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，形成下級(jí)院對(duì)上級(jí)院負(fù)責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

（三）探索“偵檢一體化”模式，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查程序的監(jiān)控力度

一是建立偵、檢一體化刑事司法模式，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查取證行為的引導(dǎo)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)行刑事警察與治安警察分離制度，使其直接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)要完善監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)督方式，使監(jiān)督作用直接化、具體化，確保刑事司法體制持續(xù)高效運(yùn)作。

二是完善各訴訟監(jiān)督的責(zé)任管理制度、考核獎(jiǎng)懲制度及錯(cuò)案責(zé)任追究制度，使其更加符合具有檢察特色的管理方式，保證各訴訟環(huán)節(jié)上的監(jiān)督工作有效開(kāi)展，防止監(jiān)督不力、流于形式。

（四）改善用人機(jī)制，加強(qiáng)隊(duì)伍管理、培訓(xùn)力度，提高隊(duì)伍素質(zhì)

一是進(jìn)人、用人要堅(jiān)持“公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行《檢察官法》，把真正德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才錄用到檢察機(jī)關(guān)。

二是加大教育培訓(xùn)力度，分級(jí)管理責(zé)任到人、事，不斷提高干警的政治素質(zhì)、職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)能力。

三是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)干警的工作熱情和創(chuàng)新意識(shí)，提高法律監(jiān)督的質(zhì)量、效率和水平。

第二篇：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的不足及其完善

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的不足及其完善

(06-27 11:14)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的不足及其完善

許耀明

（長(zhǎng)沙市雨花區(qū)人民檢察院 湖南長(zhǎng)沙 410014）

[摘要] 檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查監(jiān)督機(jī)制的健全和完善，是一個(gè)國(guó)家法制建設(shè)和人權(quán)保障發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。目前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制尚不完善，在司法實(shí)踐中的效果不盡人意。本文在評(píng)析我國(guó)偵查監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，論證當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的不足，并根據(jù)我國(guó)司法改革的實(shí)際提出合理化建議。

[關(guān)鍵詞] 刑事訴訟 檢察機(jī)關(guān) 偵查監(jiān)督 機(jī)制 完善

我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)刑事偵查監(jiān)督機(jī)制的健全和完善，是一個(gè)國(guó)家法制建設(shè)和人權(quán)保障發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)志。近幾年偵查監(jiān)督的理論研究和司法實(shí)踐頗受人們關(guān)注。但是我國(guó)目前的偵查監(jiān)督機(jī)制仍很不完善，其實(shí)際效果也差強(qiáng)人意。在“人權(quán)”入憲、“依法治國(guó)”方略逐步深入人心的今天，研究如何維護(hù)《憲法》的至高權(quán)威性、完善偵查監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治、維護(hù)司法公正具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文在闡述我國(guó)偵查監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，著重分析我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的缺陷，并根據(jù)我國(guó)司法改革的實(shí)際提出合理化建議。

一、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制概況

（一）偵查監(jiān)督的性質(zhì)

我國(guó)《憲法》、《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。偵查監(jiān)督則是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分。在我國(guó)，偵查監(jiān)督就是指檢察機(jī)關(guān)從偵查機(jī)關(guān)立案到審查起訴的刑事訴訟階段，依法對(duì)偵查機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定、法律適用是否正確以及偵查活動(dòng)是否合法所實(shí)施的法律監(jiān)督。其對(duì)象是特定執(zhí)法機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)，在性質(zhì)上是一種專(zhuān)門(mén)性的法律監(jiān)督，具有強(qiáng)制性和法律性，必須依法進(jìn)行。這種監(jiān)督是《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利，同時(shí)也是一種職責(zé)?，F(xiàn)代法治國(guó)家一方面要求偵查機(jī)關(guān)充分行使偵查權(quán)，搜集犯罪證據(jù)，查獲犯罪嫌疑人，從而有效懲治犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序；另一方面又要通過(guò)司法程序，憑借法律手段，對(duì)偵查權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督和制約，以維護(hù)受追訴人的基本權(quán)益。因此，構(gòu)建完善的偵查監(jiān)督機(jī)制，成了現(xiàn)代各國(guó)刑事訴訟制度的一個(gè)重要課題。

（二）偵查監(jiān)督的途徑和方式

根據(jù)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行偵查監(jiān)督的主要途徑和方式有以下幾種：

1、通過(guò)審查批捕、審查起訴發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)是否存在違法行為。審查批捕、審查起訴是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查監(jiān)督的主要途徑?！缎淌略V訟法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人時(shí)，應(yīng)當(dāng)寫(xiě)出提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕書(shū)，連同案卷材料、證據(jù)一并移送同級(jí)人民檢察院審查決定。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)查閱案卷材料、證據(jù)、訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、被害人等，可以發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法。

2、通過(guò)派員參加公安機(jī)關(guān)對(duì)重大案件的討論和其他偵查活動(dòng)，履行偵查監(jiān)督職能?！缎?/p>

事訴訟法》第六十六條規(guī)定，人民檢察院在必要的時(shí)候可以派人參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論。檢察機(jī)關(guān)在審查批捕過(guò)程中，如果認(rèn)為公安機(jī)關(guān)對(duì)重大案件的偵查活動(dòng)有違法可能或者公安機(jī)關(guān)提出要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)派出檢察人員參加討論，以便對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)中的違法行為提出檢察意見(jiàn)予以糾正。

3、受理訴訟參與人對(duì)于偵查人員侵犯其訴訟權(quán)利和人身權(quán)利的行為所提出的控告和舉報(bào)，及時(shí)進(jìn)行查處并予以糾正。由于訴訟參與人直接參與刑事訴訟活動(dòng)，對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查行為是否合法有著直接了解。檢察機(jī)關(guān)接受他們的控告和舉報(bào)，通過(guò)調(diào)查確認(rèn)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)違法后，應(yīng)通知偵查機(jī)關(guān)予以糾正。

4、審查偵查機(jī)關(guān)執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)決定的情況通知，及時(shí)糾正違法行為?！缎淌略V訟法》第七十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的人，應(yīng)當(dāng)通知原批準(zhǔn)逮捕的人民檢察院”。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)審查公安機(jī)關(guān)關(guān)于執(zhí)行情況的通知，可以準(zhǔn)確了解其執(zhí)行法律的情況.如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的決定不執(zhí)行或者拖延執(zhí)行等違法情節(jié),或者發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)釋放被逮捕的犯罪嫌疑人和變更逮捕措施不當(dāng)?shù)?應(yīng)當(dāng)查明原因,立即通知公安機(jī)關(guān)予以糾正.如果公安機(jī)關(guān)不將執(zhí)行情況通知人民檢察院,人民檢察院應(yīng)當(dāng)主動(dòng)跟蹤監(jiān)督,并予以糾正。

二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的不足

檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟全程監(jiān)督的根本目的，在于確保案件質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)訴訟任務(wù)。在我國(guó)現(xiàn)行司法體制下，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是一種被動(dòng)的事后監(jiān)督，并且缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制和途徑。我國(guó)的偵查監(jiān)督模式是我國(guó)刑事訴訟長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而且《刑事訴訟法》進(jìn)一步加強(qiáng)并完善了檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督職能。實(shí)踐表明，這種監(jiān)督模式對(duì)于充分發(fā)揮偵查機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，準(zhǔn)確及時(shí)地追究犯罪，保護(hù)公民的合法權(quán)益具有重要保障作用。但是也應(yīng)看到，我國(guó)對(duì)偵查活動(dòng)的檢查監(jiān)督尚缺乏不要的力度，有待于進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

（一）檢警關(guān)系不順,偵查監(jiān)督不到位

檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查的控制主要涉及檢警關(guān)系。在我國(guó)刑事訴訟架構(gòu)中,公檢法三機(jī)關(guān)之間是“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系,公安與檢察是并列的兩個(gè)機(jī)關(guān),是一種平等的制約關(guān)系。雖然檢察機(jī)關(guān)具有偵查監(jiān)督權(quán),但公安機(jī)關(guān)在刑事偵查中擁有“完全的獨(dú)立性”,偵查活動(dòng)由偵查機(jī)關(guān)自行決定實(shí)施,檢察機(jī)關(guān)不享有偵查的引導(dǎo)、指揮權(quán)。這就決定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)其偵查活動(dòng)介入不夠,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。因此,這種監(jiān)督只是對(duì)結(jié)果的靜態(tài)監(jiān)督,而不是對(duì)過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。雖然檢察機(jī)關(guān)有權(quán)參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論、有權(quán)參加公安機(jī)關(guān)的復(fù)驗(yàn)、復(fù)查,但法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)捕前階段的監(jiān)督方式以及作出處理決定后的執(zhí)行情況的監(jiān)督并未具體規(guī)定。即使檢察機(jī)關(guān)提前介入,也是在公安機(jī)關(guān)要求逮捕犯罪嫌疑人時(shí),而且須是“必要時(shí)”才能參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論。但也僅限于“討論”,無(wú)法對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)行有效的“事中監(jiān)督”。

（二）對(duì)偵查監(jiān)督的地位和作用認(rèn)識(shí)不足,導(dǎo)致監(jiān)督不力

檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查監(jiān)督的地位和作用的認(rèn)識(shí)不足和重視不夠,是影響偵查監(jiān)督實(shí)際效果的主觀原因。按照公檢法“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的訴訟體制,在刑事訴訟中,公安、檢察機(jī)關(guān)分別行使偵查、控訴職能,共同承擔(dān)追溯犯罪的使命。但長(zhǎng)期以來(lái),檢察機(jī)關(guān)往往只注重與公安機(jī)關(guān)之間的配合,而不同程度地淡化了監(jiān)督職能和監(jiān)督意識(shí),可以說(shuō)是配合有余、監(jiān)督不足。在司法實(shí)踐中,表現(xiàn)出“不愿監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”、“不好監(jiān)督”等傾向,嚴(yán)重阻礙了偵查監(jiān)督工作的進(jìn)行,導(dǎo)致偵查監(jiān)督工作難以打開(kāi)局面。

（三）偵查監(jiān)督立法不完備,導(dǎo)致監(jiān)督依據(jù)不足

現(xiàn)行法律關(guān)于偵查監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、原則,缺乏操作性。而《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等司法解釋位階較低,對(duì)偵查機(jī)關(guān)約束力不足。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1、相關(guān)立法規(guī)定不成體系。連同《憲法》、《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》在內(nèi),關(guān)于法律監(jiān)督和偵查監(jiān)督的規(guī)定只有寥寥數(shù)條,而且十分原則。

2、偵查監(jiān)督范圍不明確。盡管《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查的案件進(jìn)行審查,決定是否逮捕或起訴,對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。但由于對(duì)偵查監(jiān)督的含義界定不明確,因此,單憑這一規(guī)定,很難得出偵查監(jiān)督包含審查批捕、審查起訴并作出決定和對(duì)偵查活動(dòng)合法性進(jìn)行監(jiān)督的結(jié)論?，F(xiàn)行法律更多強(qiáng)調(diào)了對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督,即偵查監(jiān)督活動(dòng),而未明確將審查適用法律正確與否規(guī)定為偵查監(jiān)督的內(nèi)容。

3、偵查監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定不完整、具體。例如對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的全過(guò)程特別是偵查程序是否合法的監(jiān)督缺乏詳細(xì)具體的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)在偵查中的一些違法行為不能通過(guò)檢察監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正，從而不能適應(yīng)對(duì)偵查活動(dòng)實(shí)行全面監(jiān)督的需要。又如《刑事訴訟法》雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)，但對(duì)公安機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)案件的監(jiān)督卻沒(méi)有規(guī)定。如果公安機(jī)關(guān)在立案以后用撤銷(xiāo)案件的方式規(guī)避檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)則無(wú)法以對(duì)。

4、部分在司法實(shí)踐中行之有效的偵查監(jiān)督方式缺乏明確、具體的規(guī)范。如提請(qǐng)介入是檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督最有效的方式之一，但在立法上卻并未予以確認(rèn)，什么樣的案件公安機(jī)關(guān)應(yīng)通知檢察機(jī)關(guān)提前介入、怎樣介入、提前介入后偵查機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)怎樣等都缺乏可操作的規(guī)定。實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)很少主動(dòng)介入公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)；公安機(jī)關(guān)也往往是遇到棘手問(wèn)題、自己無(wú)力解決時(shí)才通知檢察機(jī)關(guān)介入，以至檢察機(jī)關(guān)提前介入工作具有極大的隨意性和不確定性。

（四）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵查監(jiān)督體制不健全，偵查監(jiān)督職能不突出

這方面的弊端表現(xiàn)在：

1、檢察機(jī)關(guān)體制錯(cuò)位，偵查監(jiān)督受到牽制?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院需接受最高人民檢察院和地方黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但由于地方行政長(zhǎng)官都兼任黨委副書(shū)記，常常將歸于黨委的領(lǐng)導(dǎo)異化為地方行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)；況且檢察機(jī)關(guān)的人事管理和經(jīng)費(fèi)來(lái)源都受制于地方政府，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督職能必然弱化。

2、檢察機(jī)關(guān)過(guò)多地行使偵查職能，削弱了法律監(jiān)督職能。我國(guó)法律規(guī)定，貪污、賄賂、瀆職等國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪案件由人民檢察院立案?jìng)刹?。?shí)踐證明，這種體制嚴(yán)重影響了人民檢察院法律監(jiān)督職能的充分行使。

3、檢察機(jī)關(guān)的審查批捕、審查起訴和監(jiān)所檢察等部門(mén)在監(jiān)督工作中沒(méi)有完善的工作機(jī)制，各自為戰(zhàn)、相互脫節(jié)的現(xiàn)象比較普遍，從而影響了檢察機(jī)關(guān)整體監(jiān)督力量的發(fā)揮。

（五）偵查監(jiān)督的途徑單

一、監(jiān)督手段乏力、效果差

檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督的方式主要是書(shū)面審查偵查機(jī)關(guān)的案卷材料，如審查批捕就是由審查批捕部門(mén)對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送的提請(qǐng)批捕材料進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)際上偵查活動(dòng)中的違法行為幾乎不可能在案卷材料中得到反映，即使犯罪嫌疑人事后向檢察機(jī)關(guān)反映，也大都因時(shí)過(guò)境遷無(wú)法查實(shí)而不了了之。審查起訴的監(jiān)督由于案件已經(jīng)偵查終結(jié)，是一種事后監(jiān)督，具有明顯的滯后性、被動(dòng)性，難以有效預(yù)防和糾正偵查違法行為。《刑事訴訟法》缺乏對(duì)公安機(jī)關(guān)不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督和審查決定的法律后果的規(guī)定，使偵查監(jiān)督缺乏強(qiáng)制力、監(jiān)督效果大打折扣。如法律規(guī)定公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)檢察機(jī)關(guān)所提糾正意見(jiàn)和執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)決定的情況通知檢察機(jī)關(guān)，而沒(méi)有規(guī)定公安機(jī)關(guān)拒不糾正的法律后果，也未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的后續(xù)措施，使監(jiān)督顯得蒼白無(wú)力。

三、完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督機(jī)制的設(shè)想

（一）以現(xiàn)代訴訟理念構(gòu)建偵查監(jiān)督制度

世界各國(guó)的刑事訴訟制度中，都存在著兩種最基本的價(jià)值追求，即安全和自由。我國(guó)“安全至上”的訴訟觀念由來(lái)已久，表現(xiàn)在偵查模式上，即采用單軌式模式：偵查活動(dòng)由代表國(guó)家的偵查機(jī)關(guān)單獨(dú)進(jìn)行，僅僅發(fā)揮偵查機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的職權(quán)作用，而不強(qiáng)調(diào)犯罪嫌疑人的積極抗?fàn)帯刹榛顒?dòng)由偵查機(jī)關(guān)自行實(shí)施，缺乏必要的監(jiān)督和制約。選擇“安全至上”的訴訟價(jià)值是以犧牲犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利和自由為代價(jià)的，而“自由至上”的選擇的著眼點(diǎn)在于防止國(guó)家權(quán)力的過(guò)分?jǐn)U張，在偵查監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)上，就會(huì)以保障公民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)。所以，在訴訟價(jià)值觀念上淡化對(duì)安全的追求，提升自由的價(jià)值，有利于建立合理的偵查監(jiān)督模式。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)在偵查活動(dòng)中的角色

絕對(duì)的權(quán)力滋生絕對(duì)的腐敗，偵查權(quán)也不例外。對(duì)于偵查權(quán)，現(xiàn)代法制國(guó)家大都通過(guò)法院進(jìn)行控制，因?yàn)榉ㄔ菏侵辛⒌牟门姓?。但根?jù)我國(guó)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行以檢察機(jī)關(guān)為主的偵查監(jiān)督機(jī)制之所以效果不佳，就是因?yàn)橛^念上沒(méi)有認(rèn)識(shí)到應(yīng)由客觀、中立的機(jī)關(guān)來(lái)控制偵查權(quán)，所以在制度設(shè)計(jì)上對(duì)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的實(shí)施缺乏合理的構(gòu)想，始終將檢察機(jī)關(guān)定位在控訴犯罪的角色上，導(dǎo)致監(jiān)督職能空洞化，無(wú)法以中立、客觀的身份來(lái)監(jiān)督偵查。

要落實(shí)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力，就必須在觀念上把檢察機(jī)關(guān)在偵查程序中的角色定位在客觀、中立上。檢察官的客觀、中立義務(wù)是世界各國(guó)檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的一個(gè)基本方向。檢察機(jī)關(guān)在職能理念上的這種轉(zhuǎn)變，使得其易于擺脫單純控訴職能所帶來(lái)的偏頗立場(chǎng)，對(duì)偵查的監(jiān)督也就更令人信服，所以我國(guó)有必要進(jìn)類(lèi)似的制度設(shè)計(jì)。其實(shí)在偵查階段，檢察機(jī)關(guān)的控訴職能并未完全形成，其職責(zé)不是與偵查機(jī)關(guān)合作，而是要站在公正的法律立場(chǎng)，維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。綜上所述，在偵查階段，檢察機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)的關(guān)系是一種控制與被控制的關(guān)系。

（三）完善立法，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督職能

1、明確偵查監(jiān)督的范圍

首先，法律應(yīng)具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。即對(duì)偵查機(jī)關(guān)勘驗(yàn)、檢查、搜查查詢、訊問(wèn)等活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。其次，法律應(yīng)規(guī)定拘留、搜查、扣押等強(qiáng)制措施由檢察機(jī)關(guān)決定。如前所述，世界多數(shù)國(guó)家類(lèi)似措施是由法院決定的，如果我們能從觀念上將檢察機(jī)關(guān)定位為客觀、中立的話，完全可以由檢察機(jī)關(guān)來(lái)行使這些強(qiáng)制措施的處分權(quán)。

2、規(guī)定偵查監(jiān)督的法律效果

法律應(yīng)明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督處分權(quán)，如對(duì)于有違法行為的立案人給予警告、追究責(zé)任等處理；對(duì)故意違反刑事訴訟程序，采用非法手段收集證據(jù)以及有其他違法行為的偵查人員，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出批評(píng)、更換偵查人員、建議行政機(jī)關(guān)給予行政處分的權(quán)力。這樣才能增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性和權(quán)威性。

3、確立檢察機(jī)關(guān)的引導(dǎo)偵查權(quán)，建立同步監(jiān)督機(jī)制

確立引導(dǎo)偵查權(quán)，讓檢察機(jī)關(guān)及早介入偵查活動(dòng)，有利于檢察機(jī)關(guān)更有效地實(shí)施偵查監(jiān)督。筆者以為，檢察機(jī)關(guān)可以以下列方式引導(dǎo)偵查：（1）參與偵查機(jī)關(guān)勘驗(yàn)、檢查活動(dòng)，提出具體偵查意見(jiàn)和建議。（2）參與旁聽(tīng)對(duì)犯罪嫌疑人的訊問(wèn)以及對(duì)重要證人的詢問(wèn)。這樣可以防止偵查機(jī)關(guān)刑訊逼供，引導(dǎo)偵查人員緊緊圍繞案件事實(shí)進(jìn)行訊問(wèn)。（3）參與偵查機(jī)關(guān)的搜查、扣押、查詢等偵查活動(dòng)，監(jiān)督偵查人員一個(gè)按照法定程序進(jìn)行偵查活動(dòng)。（4）參與偵查機(jī)關(guān)有關(guān)重大案件的性質(zhì)、證據(jù)以及其他重大一問(wèn)的專(zhuān)門(mén)討論，并有權(quán)就案件實(shí)質(zhì)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)。

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第三篇：簡(jiǎn)論健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的思考

簡(jiǎn)論健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的思考

一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)涵及特點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，是相對(duì)于其外部監(jiān)督而言的，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督包括最高人民檢察院對(duì)地方各級(jí)人民檢察院、上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院、各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)對(duì)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及全院干警、班子成員之間、班子成員對(duì)分管部門(mén)及其人員、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)自身、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)班子成員及干警和各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、干警對(duì)班子成員及紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)履行職責(zé)、紀(jì)律作風(fēng)、廉潔從檢等情況所進(jìn)行的監(jiān)督。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督具有以下幾方面特點(diǎn)：一是監(jiān)督范圍的廣泛性。內(nèi)部監(jiān)督不僅涉及到執(zhí)法辦案活動(dòng)，而且還涉及到財(cái)物管理、人事安排、車(chē)輛管理、檢容風(fēng)紀(jì)等方方面面，可以說(shuō)包羅萬(wàn)象。二是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督具有相互性。除最高人民檢察院對(duì)地方各級(jí)人民檢察院、上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院的監(jiān)督具有單向性外，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督均有相互性。如領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督干警，也要接受干警監(jiān)督。三是監(jiān)督活動(dòng)具有法定性。監(jiān)督活動(dòng)是依法進(jìn)行的，而不是無(wú)水之源、無(wú)本之木和隨心所欲的。四是監(jiān)督形式具有多樣性。可以通過(guò)巡視督察、明察暗訪、回訪調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、檢務(wù)督察、查處違法違紀(jì)舉報(bào)等等方式進(jìn)行監(jiān)督。

二、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作現(xiàn)狀

檢察機(jī)關(guān)雖然經(jīng)過(guò)多年的探索，已經(jīng)建立起了一套相對(duì)比較完整的內(nèi)部監(jiān)督體系，但是，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，也不可避免地暴露出一些問(wèn)題，致使其內(nèi)部監(jiān)督存在著缺漏，特別是基層檢察機(jī)關(guān)。

（一）個(gè)別檢察人員對(duì)內(nèi)部監(jiān)督制約重要性認(rèn)識(shí)不到位

基層檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)大多存在“人少案多”的矛盾，個(gè)別業(yè)務(wù)部門(mén)的檢察干警在辦理案件的過(guò)程中，面對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的定期檢查和不定期抽查，存在抵觸心理，特別是要求提供相關(guān)材料的時(shí)候，認(rèn)為影響其辦案，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不夠。

（二）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度缺乏系統(tǒng)性

由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的地位、功能、主體、范圍、程序以及如何處理內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的關(guān)系等問(wèn)題，并沒(méi)有明確界定，因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度缺乏系統(tǒng)安排。一是制度的制定往往是針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，缺乏超前性。二是制定制度的主體大多數(shù)是以各部門(mén)為主，監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行中存在各自為陣等問(wèn)題，大局意識(shí)和協(xié)調(diào)配合不夠。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)置不全、人員配備不齊

檢察機(jī)關(guān)是履行法律監(jiān)督職能的國(guó)家司法機(jī)關(guān)，其內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要按照司法工作的特點(diǎn)安排。但根據(jù)調(diào)查得知，在許多的基層檢察院，都沒(méi)有設(shè)有單獨(dú)的監(jiān)察部門(mén)，大多數(shù)都是紀(jì)檢監(jiān)察合二為一，甚至有的檢察院還沒(méi)有設(shè)置紀(jì)檢組，由政工科長(zhǎng)兼任紀(jì)檢組長(zhǎng)，紀(jì)檢工作與政工工作混同，而且由于工作人員不足等因素限制，導(dǎo)致監(jiān)察工作難以健康發(fā)展，從而造成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督力量薄弱，在一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

（四）重事后監(jiān)督，輕事前監(jiān)督

1.上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》第十條規(guī)定，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專(zhuān)門(mén)人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作。實(shí)踐中，上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的監(jiān)督主要通過(guò)聽(tīng)取工作報(bào)告和述職等方式進(jìn)行。然而無(wú)論是下級(jí)檢察院定期向上級(jí)檢察院匯報(bào)工作，還是檢察長(zhǎng)定期向上級(jí)檢察院述職，都是對(duì)一段時(shí)間工作的概括性介紹，逐漸趨于行政化，演變成一種行政化監(jiān)督，而非傳統(tǒng)意義上的法律監(jiān)督，上級(jí)檢察院對(duì)于案件的具體情況如何，又是怎樣操作的知之甚少，內(nèi)部法律監(jiān)督功能逐步削弱，監(jiān)督缺乏效率性。且這種監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，如果下級(jí)檢察機(jī)關(guān)工作出現(xiàn)錯(cuò)誤，雖經(jīng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正，但對(duì)法益的侵害已然造成，損害了檢察機(jī)關(guān)的形象。

2.本院監(jiān)督。（1）一是本院各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督。目前，檢察機(jī)關(guān)采取的是案件承辦人——科室負(fù)責(zé)人——分管檢察長(zhǎng)——檢察長(zhǎng)——檢委會(huì)的工作模式，各科室負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)對(duì)工作進(jìn)行層層監(jiān)督。這是一種主動(dòng)的常態(tài)監(jiān)督。其設(shè)置本意是對(duì)檢察工作進(jìn)行事前、事中和事后的全面監(jiān)督，但由于監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可能使監(jiān)督流于形式。二是本院各職能部門(mén)之間的互相監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)部門(mén)在工作職能上存在互相監(jiān)督，這種監(jiān)督是一種平行的，事中、事后相結(jié)合的常態(tài)監(jiān)督。如偵監(jiān)部門(mén)或公訴部門(mén)發(fā)現(xiàn)自偵部門(mén)應(yīng)當(dāng)立案而未立案，應(yīng)當(dāng)建議其立案，提出建議后仍未立案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。但這種監(jiān)督是各平行機(jī)構(gòu)的互相監(jiān)督，不存在強(qiáng)制力，多以提出建議的方式行使，且并沒(méi)有設(shè)計(jì)相應(yīng)的司法審查救濟(jì)途徑，如果雙方的意見(jiàn)無(wú)法統(tǒng)一，即使是一件很小的事，最終也可能要上報(bào)檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)決定。互相監(jiān)督成了檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)對(duì)案件的集中監(jiān)督，缺乏權(quán)威性、效率性。

（2）紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)通過(guò)對(duì)有關(guān)涉及干警違法違紀(jì)情況的舉報(bào)以及對(duì)干警執(zhí)法情況的檢查、監(jiān)督，包括履行職責(zé)情況、遵守法律法規(guī)和辦案紀(jì)律情況、執(zhí)行廉政規(guī)定情況等。由于是專(zhuān)門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的力度相對(duì)比較大，但因?yàn)榧o(jì)檢部門(mén)作為非業(yè)務(wù)部門(mén)，其通過(guò)受理有關(guān)的舉報(bào)事項(xiàng)檢查進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督，受到其職權(quán)和職能設(shè)計(jì)的限制，導(dǎo)致這種監(jiān)督具有被動(dòng)型和局限性，而且基本屬于事后監(jiān)督，難以達(dá)到保證案件質(zhì)量的目的。

三、完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策

（一）提高干警對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)

根據(jù)檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)職能的設(shè)定和督察工作的要求，設(shè)立了檢務(wù)督察委員會(huì)。檢務(wù)督察委員會(huì)對(duì)院黨組和檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)。檢務(wù)督察委員會(huì)的設(shè)立為檢務(wù)督察制度的推行提供有力的組織保障。同時(shí)，采取檢務(wù)督察委員會(huì)牽頭，紀(jì)檢、政工、辦公室等部門(mén)參與，形成多輪驅(qū)動(dòng)的有效模式，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)重視、各部門(mén)積極參與的格局。將檢務(wù)督察的情況作為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的重要內(nèi)容，作為職務(wù)職稱(chēng)晉升、評(píng)優(yōu)和考核的重要依據(jù)。對(duì)不嚴(yán)格依法辦案，工作不負(fù)責(zé)任，造成工作失誤和負(fù)面影響的，對(duì)不認(rèn)真執(zhí)行上級(jí)檢察院的工作部署、決定、批示的單位部門(mén)和個(gè)人，除取消當(dāng)年評(píng)先資格、扣發(fā)目標(biāo)將外，責(zé)令其主要負(fù)責(zé)人糾正，限期改進(jìn)，必要時(shí)通報(bào)批評(píng)或責(zé)令寫(xiě)出檢討；對(duì)拒不執(zhí)行上級(jí)檢察院的工作部署、決定、批示的單位或部門(mén)，除取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)資格、不發(fā)目標(biāo)獎(jiǎng)外，要嚴(yán)肅追究其主要負(fù)責(zé)人或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)律責(zé)任，必要時(shí)按照干部管理權(quán)限商請(qǐng)黨委作組織處理。檢務(wù)督察制度和干部選拔任用工作相結(jié)合的考核機(jī)制，提高檢務(wù)督察工作的實(shí)效性和權(quán)威性，使督察工作真正落實(shí)到實(shí)處，確保檢務(wù)督察工作常態(tài)化順利開(kāi)展。

（二）加強(qiáng)基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員配備

檢察機(jī)關(guān)要提高內(nèi)部監(jiān)督水平，加大檢務(wù)督察力度，就需要較好地解決機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的問(wèn)題。有條件的基層檢察院可以設(shè)立單獨(dú)的督察部門(mén)，沒(méi)有條件的部門(mén)要注重整合人力資源，可以考慮在各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)立監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員，監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員在院黨組領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的統(tǒng)一指揮下開(kāi)展工作。還可以聘請(qǐng)人大代表作為監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員，讓干警在規(guī)范執(zhí)法上受到人民群眾的監(jiān)督，讓檢察權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（三）創(chuàng)新檢務(wù)督察方式，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制約

檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)自身實(shí)際情況豐富督察形式，一是針對(duì)自偵部門(mén)初查未立案件，檢務(wù)督察委員會(huì)定期督查，要求自偵部門(mén)定期向檢務(wù)督察委員會(huì)匯報(bào)，若有經(jīng)初查未立案的情況，要求說(shuō)明未立案理由，督察委員會(huì)認(rèn)為有必要的，可以調(diào)取相關(guān)材料審閱，核實(shí)理由是否成立，同時(shí)定期督查自偵部門(mén)對(duì)犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施的職務(wù)犯罪案件情況，并要求說(shuō)明變更理由，以便及時(shí)糾正。二是針對(duì)法警執(zhí)行看守任務(wù)情況，可以嚴(yán)格落實(shí)看守分離、雙人看守等制度；針對(duì)公訴、偵監(jiān)、監(jiān)所等業(yè)務(wù)部門(mén)，可以開(kāi)展執(zhí)法辦案現(xiàn)場(chǎng)督察，可以通過(guò)庭審督察、案件搜查、扣押現(xiàn)場(chǎng)等方式，對(duì)在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)不規(guī)范行為，及時(shí)向所在部門(mén)反饋情況，督促加以改進(jìn)。

（四）構(gòu)筑“八小時(shí)以外”監(jiān)督管理防范機(jī)制

通過(guò)構(gòu)筑“八小時(shí)以外”的監(jiān)督管理模式，對(duì)全院干警進(jìn)行切實(shí)的監(jiān)督，一是實(shí)行檢查考核制度。值班領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)察部門(mén)和政工部門(mén)隨機(jī)對(duì)全院干警“八小時(shí)以外情況”作電話抽查，被抽查對(duì)象應(yīng)能立即解釋出自己當(dāng)時(shí)的情況及個(gè)人有關(guān)無(wú)影響單位形象的言行；二是實(shí)行談心制度。檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、黨組成員、科室負(fù)責(zé)人要經(jīng)常與干警談話談心，及時(shí)掌握每個(gè)同志的思想、學(xué)習(xí)、工作和生活等方面的情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決；三是充分發(fā)揮監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員的作用。對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些苗頭性、傾向性的問(wèn)題，及時(shí)告知監(jiān)察部門(mén)，監(jiān)察部門(mén)及時(shí)談話提醒、警示，防患于未然；四是實(shí)行個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度。對(duì)配偶、子女經(jīng)商辦企業(yè)及受到執(zhí)法機(jī)關(guān)查處或涉嫌犯罪情況，本人、子女與外國(guó)人通婚以及配偶、子女出國(guó)的情況，本人、配偶、共同生活中子女的房產(chǎn)、婚喪、生日慶典的情況等重大事項(xiàng)及時(shí)報(bào)告院監(jiān)察部門(mén)，主動(dòng)接受監(jiān)督；五是實(shí)行家庭協(xié)助監(jiān)督制度。引導(dǎo)本單位工作人員的親屬積極參與監(jiān)督管理，教育親屬自覺(jué)抵制家庭中出現(xiàn)的不廉潔、不健康的言行。單位要向干警家屬及時(shí)通報(bào)檢察工作的重大活動(dòng)，以便家屬更好地監(jiān)督干警，營(yíng)造有效的“第二道防線”。還可以實(shí)行舉報(bào)制度、專(zhuān)題報(bào)告會(huì)制度、實(shí)行責(zé)任追究制度等，完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。

第四篇：完善規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制思考建議

現(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，權(quán)力需要監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力容易產(chǎn)生腐?。蝗绾渭訌?qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的監(jiān)督已成為近年來(lái)行政法學(xué)研究的一個(gè)潮流。根據(jù)行政法的理論，行政機(jī)關(guān)履行社會(huì)管理職能作出的行政行為主要分為兩大類(lèi)，一類(lèi)為具體行政行為，另一類(lèi)則為抽象行政行為。具體行政行為，顧名思義，就是針對(duì)特定人或特定事項(xiàng)作出的可以具化到次數(shù)的行政行為，它可以直

接影響特定對(duì)象的權(quán)利或義務(wù)。而抽象行政行為，則是針對(duì)非特定對(duì)象的，具有較大的適用范圍，并在未來(lái)一段較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)具備效力，可以針對(duì)不同對(duì)象反復(fù)適用的的具有普遍約束力的行政行為；抽象行政行為不直接針對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的變更，只能作為特定對(duì)象的權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更的依據(jù)。目前我國(guó)針對(duì)具體行政行為已經(jīng)建立了涵蓋行政訴訟、行政復(fù)議、信訪、行政執(zhí)法責(zé)任制等措施在內(nèi)的多層次的立體監(jiān)督機(jī)制，而對(duì)于抽象行政行為的監(jiān)督，則還處在逐步完善的階段。

抽象行政行為的表現(xiàn)形式很多，包括有關(guān)政府組織和機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政措施以及其他具有普遍約束力的決定和命令，等等。根據(jù)其不同的法律效力，主要體現(xiàn)為國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件。對(duì)不同種類(lèi)的抽象行政行為，其監(jiān)督機(jī)制有不同的重點(diǎn)。由于對(duì)行政法規(guī)和行政規(guī)章的監(jiān)督涉及到較強(qiáng)的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，而且容易對(duì)社會(huì)管理的穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響，對(duì)其監(jiān)督應(yīng)有一個(gè)較為慎重的態(tài)度和穩(wěn)妥的處理方式；再且《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)其監(jiān)督機(jī)制也已作了較為具體的規(guī)定，因而本文對(duì)此部分內(nèi)容暫不涉及，而重點(diǎn)研究行政法規(guī)、行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制。

我國(guó)當(dāng)前對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)制，首先是《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法律賦予的由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的組織監(jiān)督渠道。它主要體現(xiàn)為：

1、全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的決定和命令；

2、縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；

3、國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定；

4、縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。在這種組織監(jiān)督的機(jī)制中，目前已經(jīng)具有較為穩(wěn)定的操作程序、規(guī)則的渠道主要為根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》確定的各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的監(jiān)督機(jī)制，以及目前在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部較為廣泛的規(guī)范性文件前置審查與事后備案相結(jié)合的“四級(jí)政府、三級(jí)監(jiān)督”的規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制。此外《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十七條也規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)關(guān)在對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查時(shí)，認(rèn)為其依據(jù)不合法，本機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)處理，無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國(guó)家機(jī)關(guān)依法處理。

規(guī)范性文件的第二大類(lèi)監(jiān)督機(jī)制是由公民、法人和其他組織作為管理相對(duì)人提出申請(qǐng)、要求對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查而啟動(dòng)的一種社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。這種監(jiān)督機(jī)制最后也是要落實(shí)到組織監(jiān)督，由有權(quán)的機(jī)關(guān)來(lái)處理被提出審查的規(guī)范性文件；但由于它是由管理相對(duì)人啟動(dòng)的，作為管理對(duì)象的公民、法人和其他組織事實(shí)上也參與到了對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的過(guò)程之中，不同于第一大類(lèi)的純粹是由國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)的組織監(jiān)督，因而它又可以作為一種特定類(lèi)別的監(jiān)督機(jī)制。廣義的社會(huì)監(jiān)督通常還包括新聞監(jiān)督。但由于新聞監(jiān)督主要通過(guò)輿論等柔性力量發(fā)揮作用，不直接啟動(dòng)一種監(jiān)督程序，因而本文所稱(chēng)的社會(huì)監(jiān)督，更強(qiáng)調(diào)的是能夠啟動(dòng)監(jiān)督程序，產(chǎn)生名義上或?qū)嵸|(zhì)上的審查行為的一種監(jiān)督機(jī)制。

目前由管理對(duì)象啟動(dòng)或稱(chēng)為社會(huì)啟動(dòng)的規(guī)范性文件監(jiān)督渠道主要也包括二種。一種為《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》及其相配套的地方法規(guī)所規(guī)定的公民、法人和其他組織可向人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出審查建議的機(jī)制；另一類(lèi)則為《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》以及《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定的，公民、法人和其他組織如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定等各類(lèi)規(guī)范性文件不合法，可以在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)。

比較二類(lèi)監(jiān)督機(jī)制，第一大類(lèi)組織監(jiān)督的對(duì)象包括各級(jí)政府及其所屬政府部門(mén)制定的規(guī)范性文件，監(jiān)督范圍是全面的；另外它的監(jiān)督主體既包括地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，也包括有權(quán)的行政機(jī)關(guān)，因而監(jiān)督渠道是多層次的。而第二大類(lèi)社會(huì)監(jiān)督，在由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)受理審查的監(jiān)督渠道中，公民、法人和其他組織只能針對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府發(fā)布的規(guī)范性文件以及經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)的以政府組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性

文件申請(qǐng)審查，對(duì)于其他未經(jīng)政府批準(zhǔn)的以政府組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性文件，則無(wú)權(quán)利申請(qǐng)審查；在行政復(fù)議渠道，公民、法人和其他組織也不能直接針對(duì)行政規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求，只有在針對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，才可對(duì)該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求。

如何對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，事實(shí)上在國(guó)

家層面對(duì)此早已提出要求，并設(shè)定了目標(biāo)，只是目前全國(guó)范圍內(nèi)尚未制定出具體有效的措施。例如，早在1999年《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施時(shí)，國(guó)家就已開(kāi)始允許公民、法人和其他組織在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)一并提出對(duì)所依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》時(shí)又提出，“公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理”，這意味著國(guó)家當(dāng)時(shí)就已經(jīng)開(kāi)始允許公民、法人和其他組織進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，在行政復(fù)議制度的文件審查機(jī)制之外，另行增加新的渠道，讓管理相對(duì)人對(duì)規(guī)范性文件提出異議申請(qǐng)。2008年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》再次提出 “建立受理、處理公民、法人或者其他組織提出的審查規(guī)范性文件建議的制度，認(rèn)真接受群眾監(jiān)督”。

但也應(yīng)當(dāng)看到的是，我國(guó)目前在規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制方面還有一此亟待完善的地方，其主要表現(xiàn)為：

1、《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》及其相配套的地方法規(guī)雖然詳細(xì)規(guī)定了公民、法人和其他組織如何向地方人大常委會(huì)提出審查規(guī)范性文件的申請(qǐng)，以及地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)如何受理、審查被異議的規(guī)范性文件的程序，但是，這種機(jī)制監(jiān)督的行政規(guī)范性文件范圍是很有限的，僅局限于縣級(jí)以上地方人民政府以及經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門(mén)、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布的規(guī)范性文件，不包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件，也不包括縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)未經(jīng)所屬人民政府批準(zhǔn)以自身發(fā)布的規(guī)范性文件。而在社會(huì)管理實(shí)踐中，這些被遺漏的規(guī)范性文件可能是更需要監(jiān)督的對(duì)象。因?yàn)猷l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府往往離上級(jí)政府有較大的空間距離，山高皇帝遠(yuǎn)的自由使得這些基層政府在制定規(guī)范性文件時(shí)更有主觀性強(qiáng)、隨意性大的機(jī)會(huì)，我國(guó)目前基層政府法制素質(zhì)普遍偏弱的狀況又加劇了這些基層政府的規(guī)范性文件存在違反上位法問(wèn)題的可能。

在政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件中，由于部分工作部門(mén)可能為了追求管理效果而忽略行政行為合法性、規(guī)范性，或者個(gè)別部門(mén)為了追求部門(mén)利益不顧國(guó)家法律規(guī)定，因而這些政府工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件存在合法性問(wèn)題的幾率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的規(guī)范性文件和經(jīng)過(guò)政府把關(guān)的政府工作部門(mén)的規(guī)范性文件。從這些文件是否需要監(jiān)督的必要性來(lái)看，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是最接近社會(huì)的一級(jí)政權(quán)組織，政府工作部門(mén)則是具體履行政府的社會(huì)管理職能的實(shí)質(zhì)主體，因而它們制定的規(guī)范性文件將在實(shí)際上代表政府對(duì)社會(huì)的形象，將最直接地影響到公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)；這些主體制定的規(guī)范性文件合法與否不僅決定它們是否能真實(shí)反映黨和國(guó)家的法律、法規(guī)、政策，還將決定黨和國(guó)家的法律、法規(guī)和政策能否得到有效落實(shí)，因而有必要予以大力監(jiān)督。

由于應(yīng)當(dāng)更予以嚴(yán)格監(jiān)督的規(guī)范性文件反倒未能納入社會(huì)監(jiān)督的范圍，可以判斷，我國(guó)目前由人民代表大會(huì)設(shè)置的規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督機(jī)制還是很薄弱的，不能起到預(yù)期的效果，無(wú)法滿足切實(shí)、有效監(jiān)督各類(lèi)行政規(guī)范性文件的需要。

2、我國(guó)行政復(fù)議制度雖然規(guī)定了公民、法人和其他組織可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)請(qǐng)求審查規(guī)范性文件，但這種監(jiān)督機(jī)制也具有很大的局限性。

首先，公民、法人和其他組織不能直接針對(duì)有異議的規(guī)范性文件提出審查要求，只能在已經(jīng)針對(duì)具體行政行為作出申請(qǐng)行政復(fù)議的表示之后才可以附帶對(duì)相關(guān)的規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)。這種對(duì)于審查監(jiān)督的啟動(dòng)方式的限制極大地約束了公民監(jiān)督權(quán)利的行使。由于限制了監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)方式，因而整個(gè)監(jiān)督行為也呈現(xiàn)滯后性，往往在規(guī)范性文件對(duì)公民、法人和其他組織的實(shí)質(zhì)危害已經(jīng)發(fā)生之后。可以說(shuō)這種監(jiān)督機(jī)制更具有救濟(jì)機(jī)制的色彩，而不具備有真正意義上的監(jiān)督本質(zhì)；可以預(yù)知，這種監(jiān)督滯后的規(guī)范性文件實(shí)施后的社會(huì)效果將會(huì)是差強(qiáng)人意的，摻雜著許多不和諧的結(jié)果。

其次，行政復(fù)議制度中請(qǐng)求審查的規(guī)范性文件不能指向所有有異議的文件，只限于被申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。這種審查對(duì)象的局限性也就使得公民、法人和其他組織所能進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督的空間較為狹小，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督力度就更為弱小。另外，《行政復(fù)議法》和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)如何受理審查被申請(qǐng)的規(guī)范性文件其程序和權(quán)限劃分也不盡明確。由于操作程序不明確，可以說(shuō)，行政復(fù)議制度中設(shè)計(jì)的規(guī)范性文件審查社會(huì)監(jiān)督機(jī)制近乎形同虛設(shè)。

3、我國(guó)目前尚缺乏對(duì)抽象行政行為的司法審查制度。對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督若能由司法機(jī)關(guān)作最終裁定，則社會(huì)監(jiān)督機(jī)制才可能具備堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，才能真正地發(fā)揮作用，產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的意義，可以避免由行政機(jī)關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象。但《行政訴訟法》第十二條已規(guī)定，對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令而提起的訴訟，人民法院不予以受理；因而可以得知目前對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的社會(huì)啟動(dòng)機(jī)制未必能發(fā)揮期望的作用，容易流于一種形式。

4、由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部受理的規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有待建立。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部已建立的規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制主要為對(duì)下級(jí)人民政府規(guī)范性文件的事后備案審查制度和對(duì)政府工作部門(mén)規(guī)范性文件的前置審查和事后備案審查同時(shí)存在的制度。這種監(jiān)督的主體為行政機(jī)關(guān)本身。公民、法人和其他組織如果認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件不適當(dāng)或者不合法，如果沒(méi)有針對(duì)相關(guān)的具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議，目前則尚無(wú)渠道直接向行政機(jī)關(guān)提出異議。這種類(lèi)型的社會(huì)監(jiān)督渠道的缺失使得我國(guó)目前對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在結(jié)構(gòu)上極不完整。雖然利益的相關(guān)性可能使得行政機(jī)關(guān)內(nèi)部受理的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制在監(jiān)督力度上相對(duì)較弱，但這種監(jiān)督機(jī)制是不可或缺的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立社會(huì)監(jiān)督的受理機(jī)制有利于行政機(jī)關(guān)迅速糾正規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題，這種監(jiān)督機(jī)制仍然有著其他監(jiān)督機(jī)制不可替代的優(yōu)點(diǎn)。

與建設(shè)社會(huì)主義法治政府這一戰(zhàn)略目標(biāo)相比較，從我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀出發(fā)，完善我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)是刻不容緩的任務(wù)，具有重要意義：

首先，從橫向角度看，我國(guó)目前對(duì)具體行政行為的監(jiān)督已經(jīng)形成網(wǎng)絡(luò)，但對(duì)涵蓋規(guī)范性文件在內(nèi)的各種抽象行政行為的監(jiān)督還不到位，這與二類(lèi)行政行為各自的重要性以及對(duì)監(jiān)督需求的迫切程度相比是不對(duì)稱(chēng)的，應(yīng)當(dāng)盡快糾正。具體行政行為畢竟只針對(duì)特定少數(shù)對(duì)象具有影響力，而抽象行政行為，其適用范圍廣，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，一旦存在違法問(wèn)題，將影響到許多公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)；因而對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督不應(yīng)僅停留在對(duì)某個(gè)具體行政行為的個(gè)案上，而應(yīng)深入到對(duì)具有普遍約束力的抽象行政行為層面。只有抽象行政行為合法、正確了，行政行為的本質(zhì)屬性和總體規(guī)模才可能正確。另外，抽象行政行為的合法性對(duì)具體行政行為的合法性也將具有示范和引導(dǎo)作用。規(guī)范性文件作為抽象行政行為中法律效力等級(jí)最低的一種表現(xiàn)形式，在加強(qiáng)監(jiān)督方面最具備可行性，需要解決的障礙最少，最易著手，因而有必要盡快完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。

其次，對(duì)政府抽象行政行為加強(qiáng)監(jiān)督有利于政府行為、政策保持科學(xué)性、穩(wěn)定性，有利于實(shí)現(xiàn)依法行政，有利于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合發(fā)展。建立對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是其中較易著手的環(huán)節(jié)，應(yīng)盡快解決。

再次，從現(xiàn)有的監(jiān)督體系看，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督作用有限，需要社會(huì)、群眾參與到監(jiān)督主體中來(lái)，形成全方位的監(jiān)督體系。目前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主要是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的規(guī)范性文件以及地方政府對(duì)所屬部門(mén)的規(guī)范性文件通過(guò)備案審查方式進(jìn)行監(jiān)督，有的地方政府則實(shí)行關(guān)口前移，對(duì)所屬工作部門(mén)的規(guī)范性文件采取發(fā)布前審查的方式予以把關(guān)。但各種因素導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的效果是有限度的。如果建立公民、法人和其他組織履行社會(huì)監(jiān)督的啟動(dòng)機(jī)制，由于這些公民、法人和其他組織作為規(guī)范性文件規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)的直接承受者，具有利益上的厲害關(guān)系，對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容有可能進(jìn)行比監(jiān)督機(jī)關(guān)還更深入的思考；再由于這些公民、法人和其他組織作為被管理對(duì)象，其思維的出發(fā)點(diǎn)截然不同于管理機(jī)關(guān)，有可能彌補(bǔ)規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)的思維盲點(diǎn)，因而由公民、法人和其他組織等被管理對(duì)象主導(dǎo)的社會(huì)監(jiān)督將有可能比行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主導(dǎo)的層級(jí)監(jiān)督具有更好的效果。如果建立了規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，那么由各種監(jiān)督機(jī)制組合而成的規(guī)范性文件監(jiān)督體系將是全方位的，在這種體制下的政府將更有可能沿著法制的軌道運(yùn)行，建設(shè)法治政府的目標(biāo)將更加可能得到實(shí)現(xiàn)。

第四，建立規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是公民權(quán)利本位的體現(xiàn)。黨的十五大報(bào)告提出，要進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。黨的十六大強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本地是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”。當(dāng)前政府在社會(huì)管理中的角色要克服權(quán)力本位的觀念，恪守“立黨為公、執(zhí)政為民”準(zhǔn)則，向服務(wù)社會(huì)、保障公民法定權(quán)利的理念轉(zhuǎn)變。公民、法人和其他組織實(shí)行社會(huì)監(jiān)督是公民、法人和其他組織的一項(xiàng)重要權(quán)利。建立規(guī)范性文件社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、保障人民當(dāng)家作主、體現(xiàn)公民權(quán)利本位的重要措施。

最后，建立規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，可以克服規(guī)范性制定過(guò)程中聽(tīng)證程序的不足，有利于行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取社會(huì)的意見(jiàn)，完善自身決策。雖然目前許多行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中也采取了一些包括舉行聽(tīng)證、召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)在內(nèi)的措施聽(tīng)取社會(huì)的觀點(diǎn)，但這些程序中的不同觀點(diǎn)是否能被吸收沒(méi)有保證，另外，參加聽(tīng)證會(huì)或者參加座談會(huì)的人員畢竟是少數(shù)的，是否具有代表性也不能確定。如果建立規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，行政機(jī)關(guān)則必須正面聽(tīng)取社會(huì)百姓的意見(jiàn)，避免了是否采納意見(jiàn)的隨意性。由于每一個(gè)社會(huì)百姓可以借助監(jiān)督機(jī)制表達(dá)不同觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)聽(tīng)取最廣大群眾的意見(jiàn)，因而還可以通過(guò)公民、法人和其他組織的申請(qǐng)，以管理相對(duì)人的視角觀察、思考規(guī)范性文件的內(nèi)容，這有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行更深入的研究，為制定更高質(zhì)量的規(guī)范性文件和政府決策提供社會(huì)素材。

西方社會(huì)在對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督方面有不少有意義的措施可供借鑒。如《美國(guó)聯(lián)邦行政程序法》第535條第五項(xiàng)規(guī)定，各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的人申請(qǐng)發(fā)布、修改和廢除某項(xiàng)規(guī)章的權(quán)利。在法國(guó)，根據(jù)最高行政法院的判例，不服行政機(jī)關(guān)的條例，可以申請(qǐng)行政復(fù)議。在英國(guó)法院還可以審查行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的合法性。

如何強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督應(yīng)結(jié)合中國(guó)的實(shí)情進(jìn)行。可以優(yōu)先解決的是盡快完善規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。目前可以考慮以下措施：首先，通過(guò)立法手段，將公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件的社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利固定下來(lái)，并借以對(duì)社會(huì)進(jìn)行宣傳。其次，盡快在行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立受理公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件不服提出審查申請(qǐng)的機(jī)制。最后，適時(shí)建立對(duì)規(guī)范性文件的司法審查機(jī)制。公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件不服的，應(yīng)當(dāng)也可以向人民法院申請(qǐng)司法審查。為了避免司法干擾行政，對(duì)規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)僅限于合法性審查。

第五篇：完善制約和監(jiān)督機(jī)制

完善制約和監(jiān)督機(jī)制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。健全組織法制和程序規(guī)則，保證國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府工作透明度和公信力。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。人民民主是社會(huì)主義的生命,社會(huì)主義民主的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主。因此,要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。只有這樣,我們的黨和政府才能獲得人民群眾的信任、擁護(hù)、愛(ài)戴和支持。黨的十七大報(bào)告指出,要“完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度,提高政府工作透明度和公信力”[1]。這里所說(shuō)的“公開(kāi)辦事制度”,最重要的就是黨和政府機(jī)關(guān)的政務(wù)公開(kāi)制度。完善政務(wù)公開(kāi)制度,是提高黨和政府公信力的前提、基礎(chǔ)和必然選擇。

一、政務(wù)公開(kāi)與公信力要正確理解政務(wù)公開(kāi)的涵義,首先要正確理解政務(wù)的涵義。對(duì)政務(wù)的涵義目前有三種理解:一是廣義的理解,認(rèn)為政務(wù)就是關(guān)于政治方面的種種事務(wù),是國(guó)家的管理工作;二是狹義的理解,認(rèn)為政務(wù)僅指行政事務(wù);三是綜合的理解,認(rèn)為“政黨政務(wù)、政府政務(wù)、社會(huì)團(tuán)體、公共事業(yè)和公共服務(wù)部門(mén)的公共權(quán)力的行使等,都?xì)w于政務(wù)之中,也稱(chēng)為大政務(wù)”[2]。筆者贊成對(duì)政務(wù)進(jìn)行綜合理解的大政務(wù)觀。目前存在泛行政化傾向,執(zhí)政黨、政府、社團(tuán)、基層自治組織、公共事業(yè)和公共服務(wù)部門(mén)等,都具有公共事務(wù)管理的權(quán)力

推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，要按照權(quán)力“取得有據(jù)、配置科學(xué)、運(yùn)行公開(kāi)、行使依法、監(jiān)督到位”的要求，著力推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約，保證公開(kāi)內(nèi)容真實(shí)可信、過(guò)程有據(jù)可查、結(jié)果公平公正。要公開(kāi)行政職權(quán)依據(jù)。按照職權(quán)法定、權(quán)責(zé)一致的要求，繼續(xù)清理審核，摸清行政職權(quán)的底數(shù)。對(duì)清理審核后的行政職權(quán)，要科學(xué)合理地進(jìn)行分類(lèi)登記，編制行政職權(quán)目錄并依法向社會(huì)公布。調(diào)整或改變部門(mén)行政權(quán)力要及時(shí)修訂職權(quán)目錄，重新依法向社會(huì)公布。編制、法制、紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)要密切配合，嚴(yán)格審核把關(guān)。

二要優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。要明確并依法公開(kāi)權(quán)力行使條件、承辦崗位、辦理時(shí)限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)、相對(duì)人權(quán)利等內(nèi)容，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格行政程序，健全行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

三要規(guī)范行政自由裁量權(quán)。加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程中自由裁量權(quán)的清理，分檔限制自由裁量空間，嚴(yán)格約束經(jīng)辦人員的裁量自由。

四要加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控。要采取多種方式對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行情況實(shí)施監(jiān)督，特別要從財(cái)權(quán)、物權(quán)、事權(quán)等重要環(huán)節(jié)入手，大力推進(jìn)政府上網(wǎng)工程和電子監(jiān)察，逐步形成比較完善的權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。探索創(chuàng)新，開(kāi)創(chuàng)辦事公開(kāi)的新局面

落實(shí)制度推進(jìn)辦事公開(kāi)。

淮陰區(qū)局建立了公開(kāi)事項(xiàng)預(yù)審制度、民主管理監(jiān)督制度、工作評(píng)議制度、問(wèn)責(zé)制度，形成辦事公開(kāi)民主管理的長(zhǎng)效機(jī)制，保證公開(kāi)的內(nèi)容真實(shí)可信、過(guò)程有據(jù)可查、結(jié)果公開(kāi)公正，并按照“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的要求，大力推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)、司務(wù)公開(kāi)，解決好“敢不敢公開(kāi)、公開(kāi)什么內(nèi)容”這一關(guān)鍵，實(shí)現(xiàn)辦事公開(kāi)的制度化、規(guī)范化。

內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施辦事公開(kāi)。

在加強(qiáng)上級(jí)監(jiān)督的同時(shí)，職工對(duì)單位重要事務(wù)的知情權(quán)得以落實(shí)，主動(dòng)參與監(jiān)督的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，建立了職代會(huì)并產(chǎn)生了職工代表，參與重要事務(wù)管理的民主監(jiān)督，構(gòu)建了單位內(nèi)部監(jiān)督制約的機(jī)制，從制度上解決了班子成員之間監(jiān)督“虛”、職工監(jiān)督 “難”的普遍性問(wèn)題。同時(shí)，單位領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)也進(jìn)一步提高，重大敏感問(wèn)題主動(dòng)向職工公開(kāi)，向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)報(bào)告，自覺(jué)接受監(jiān)督。

檢查考核促進(jìn)辦事公開(kāi)。

淮陰區(qū)局在淮陰報(bào)、舉報(bào)箱和告客戶書(shū)中公布了舉報(bào)電話及地址，不定期發(fā)放評(píng)議調(diào)查問(wèn)卷，適時(shí)監(jiān)督檢查，認(rèn)真受理群眾的舉報(bào)，不斷加強(qiáng)對(duì)工作人員監(jiān)管力度；區(qū)局將辦事公開(kāi)落實(shí)情況的檢查、評(píng)議情況，與年中小結(jié)、年底考核相結(jié)合，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成績(jī)、找出問(wèn)題不足，促進(jìn)了辦事公開(kāi)工作的落實(shí)；區(qū)局（分公司）還在2010年“省文明行業(yè)驗(yàn)收”和“創(chuàng)優(yōu)秀縣級(jí)局（分公司）”建設(shè)實(shí)績(jī)考核中把辦事公開(kāi)民主管理列為干部工作業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，并與落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制結(jié)合起來(lái)，考核結(jié)果與干部獎(jiǎng)懲和使用掛鉤。

三、推進(jìn)辦事公開(kāi)有效搭建了“二個(gè)平臺(tái)”

一是搭建了各級(jí)干部展示素質(zhì)的平臺(tái)。

淮陰區(qū)局通過(guò)辦事公開(kāi)工作的開(kāi)展，促進(jìn)了干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部的政策法規(guī)水平，增強(qiáng)了干部組織協(xié)調(diào)、思想工作、適新應(yīng)變、把握全局的工作能力，同時(shí)推動(dòng)了基層干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高了基層組織的辦事效能，牢固樹(shù)立了既抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展又抓黨風(fēng)廉政的責(zé)任意識(shí)。

二是搭建了辦事公開(kāi)職工參與的平臺(tái)。

辦事公開(kāi)是新形式下解決突出問(wèn)題的有效載體，是維護(hù)穩(wěn)定、改善干群關(guān)系增強(qiáng)黨與群眾的血肉聯(lián)系的有益嘗試?；搓巺^(qū)局堅(jiān)持干什么讓職工參與，怎么干讓職工監(jiān)督的原則，完善職工代表大會(huì)制度，落實(shí)職工代表大會(huì)各項(xiàng)權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行職代會(huì)程序，保障了員工依法享有對(duì)單位重要事項(xiàng)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。