第一篇：論行政立法的理論基礎(chǔ)（范文模版）

內(nèi)容提要：行政立法作為一個(gè)行政創(chuàng)制行為已經(jīng)成為國家法律制度中的一個(gè)重要組成部分，但是在現(xiàn)實(shí)的社會生活中仍然存在著很多對行政立法不同理解，本文力圖運(yùn)用社會契約的規(guī)則和價(jià)值成本的內(nèi)容，通過模型構(gòu)建的方法對行政立法的理論基礎(chǔ)-契約論進(jìn)行探索和論證。

行政立法已經(jīng)成為國家法律制度中的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，現(xiàn)在的理論界對行政立法的概念有很多不同的理解，為了對本文的論述盡量不構(gòu)成障礙，我們有必要對行政立法的各項(xiàng)要素做出一個(gè)明確的界定，“行政立法是指特定行政機(jī)關(guān)，依法律授權(quán)，針對不特定的人和不特定的事件制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為，是行政管理的方式之一”。首先，行政立法屬于一種行政創(chuàng)制行為，行政立法中的“法”，很多人有不同的理解，這主要取決于對行政行為的分類，但是應(yīng)該肯定的是“法律結(jié)合了意志的普遍性與對象的普遍性，所以一個(gè)人不論他是誰，擅自發(fā)號施令就決不能成為法律，即使是主權(quán)者對于某個(gè)個(gè)別對象所發(fā)出的號令，也決不能成為一條法律，而只能是一道命令，那不是主權(quán)的行為，知識行政的行為”，在美國等國家，行政行為只分為裁定和法規(guī)；在中國行政行為則分為更多的細(xì)節(jié)，而法規(guī)只是作為其中的一個(gè)細(xì)節(jié)問題來處理，范圍要小的多，但是這并不影響我們后面的分析，無論它的范圍大與小，他們所代表的價(jià)值方向都不會有什么變化。但是為了方便起見，我們還是需要給它一個(gè)明顯的界定，“法規(guī)是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行、解釋、或者規(guī)定法律或政策，或者是為了規(guī)定機(jī)關(guān)的組織、程序或活動的規(guī)則而頒布的具有普遍適用性或特殊頒適用性而且吧對未來有約束力的文件的全部或一部分；包括批準(zhǔn)或規(guī)定未來的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資、法人體制或財(cái)政體制及其改革、價(jià)格、設(shè)施、器具、服務(wù)或津貼在內(nèi)；也包括批準(zhǔn)或規(guī)定各種估價(jià)、成本費(fèi)用、記帳方式以及與上述事項(xiàng)有關(guān)的活動在內(nèi)”①；其次，行政立法的主體是特定的行政主體。但在現(xiàn)實(shí)中我們可以發(fā)現(xiàn)由于各種社會形態(tài)和人們所受到的意識形態(tài)的教育不同，構(gòu)成了對行政立法總體方向的不同理解，我們所要做的就是試圖從行政立法的理論基礎(chǔ)層面上對行政立法作出一個(gè)總體的普遍的方向性認(rèn)識。

在論述行政立法之前，我們可以結(jié)合一般立法的內(nèi)涵，給行政立法設(shè)置一個(gè)理想的模型，然后從這個(gè)模型的各個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)來對行政立法的理論基礎(chǔ)作出一番探索，得出最后的結(jié)論。但是我們也應(yīng)該看到，行政立法所立的“法”并不是屬于一種立法機(jī)關(guān)立法的范疇，它和一般情況下的立法又有著很大的區(qū)別，畢竟它是由一個(gè)具備了權(quán)力和獨(dú)自的利益的部門所立的法，不可否認(rèn)的是，隨著行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢，自由裁量權(quán)的不穩(wěn)定性，行政立法中的委任立法和授權(quán)立法將越來越少，職權(quán)立法逐步的增加，因?yàn)槿魏我粋€(gè)行政部門都在竭力運(yùn)用各種借口來擺脫全民機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，以達(dá)到自身權(quán)力的擴(kuò)張，沒有任何一個(gè)權(quán)力部門希望自己的權(quán)力受到制約和監(jiān)督。但是在很大的程度上行政立法體現(xiàn)的只是眾意，而不是公意，因此并沒有完全的體現(xiàn)民意。

了解了以上的那么多東西，現(xiàn)在我們正式的進(jìn)入我們的論題，即模型的建構(gòu)。作為一個(gè)行政立法的理論基礎(chǔ)，必須要具有全局性和整體性因此必需的要素是：（1）起源與理論基石；（2）立法程序；（3）利益導(dǎo)向。這三個(gè)要素在行政立法的問題上有著其內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，通過他們我們可以清楚的了解到行政立法的全貌，進(jìn)而找出其理論基礎(chǔ)。下面我們就可以循序漸進(jìn)的對他們進(jìn)行分析論證：

一、起源與理論基石

“政治生命的原則就在主權(quán)的權(quán)威，立法權(quán)是國家的心臟，行政權(quán)則是國家的大腦，大腦指使各個(gè)部分動起來”，而在行政立法的過程中，我們可以看到它幾乎把立法權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在了一起，合為一體。如果真是這樣的話，那么就已經(jīng)違背了三權(quán)分立原則的初衷，立法權(quán)和行政權(quán)是相互制衡的，如果結(jié)合在一起只能會產(chǎn)生更大的腐敗，所以在很多時(shí)候看來行政立法是歷史的倒退，于是就有了行政立法是立法無能的表現(xiàn)之說，其實(shí)，這只是看到了其中的一面，我們姑且承認(rèn)現(xiàn)代立法的無能，但是我們也應(yīng)該看到的是隨著社會的發(fā)展，各種事物的出現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的部門根本不可能把所有的立法事務(wù)都集中于一身，在這種情況下，才把一些立法的權(quán)限交給行政機(jī)關(guān)的。在崇尚效率的今天，人們在追求公平的同時(shí)已越來越注重效率的作用，甚至已經(jīng)把效率作為一個(gè)更重要的要素來抓。而單純的立法機(jī)關(guān)立法只能帶來效率的低下，發(fā)展時(shí)機(jī)的延誤，特別是立法成本的增加，立法機(jī)關(guān)不可能為了一個(gè)具體的單純的問題而去進(jìn)行全民性的公決，那樣有的只是得不償失的后果，盲目的規(guī)則主義從成本上分析是不可取的。還有的是一些技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)部門的法律的制定，立法機(jī)關(guān)是沒有精力也沒有必要去單獨(dú)立法的。所以把一部分所以把一部分的立法權(quán)交給行政機(jī)關(guān)是必要的。

但是我們也應(yīng)該注意到的是現(xiàn)在的行政立法所依據(jù)的還是法律上的授權(quán)立法，立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)立法、委任立法，其自身的職權(quán)立法并不多見，這就在很大的程度上給了行政立法以制度上的制約，法律是立法機(jī)關(guān)制定的，只有立法機(jī)關(guān)才有授權(quán)的權(quán)力。所以即使行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)，他們也不可能從根本上脫離立法機(jī)關(guān)的制約，行政立法的結(jié)果通常還是要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審議和通過才能夠正式的生效，而且在行政立法的過程中還有這司法機(jī)關(guān)的司法審查和聽政制度，最重要的是在行政立法之前就已經(jīng)有了各方面的程序法，這在很大的程度上就已經(jīng)從制度上制約了行政立法的權(quán)限。由此可以看出行政立法受到了立法機(jī)關(guān)在技術(shù)和制度上的全面制約，并不是完全自由的。行政立法的成果可謂是歷經(jīng)制約方能生效。

另外我們還可以看出的是行政立法的結(jié)果并不是完全針對公民的，也有針對其自身的組織制度，錯(cuò)誤糾正和獎(jiǎng)懲措施，這可以看得出來在行政機(jī)關(guān)獲得一些立法手段的今天，如果把行政機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的法人來看，他并沒有把自己的一切欲望放置于自由，而是有著一定的約束，這不得不歸功于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

由此我們可以清楚的看出行政立法與立法機(jī)關(guān)的立法有著本質(zhì)的區(qū)別，與其把行政立法看成是立法機(jī)關(guān)的立法無能，倒不如說是在社會發(fā)展的今天立法機(jī)關(guān)項(xiàng)行政機(jī)關(guān)所做出的一些妥協(xié)，更確切的一些說是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所達(dá)成的一個(gè)無言的契約，在雙方達(dá)成諒解的情況下兩者都做出的一些讓步。當(dāng)然，這也是有客觀情況決定的，也是一個(gè)必然的趨勢。

二、立法程序

縱觀各國的行政立法程序，我們可以得到行政立法的普遍程序：（1）立法動議；（2）立法規(guī)劃和研究；（3）通告或預(yù)告；（4）評論與公眾參與；（5）公布；（6）備案、監(jiān)督；（8）草案與資料服務(wù)。我們直接從行政立法程序的成本角度進(jìn)行分析，這里的成本主要指的是經(jīng)濟(jì)成本和道德成本。無論從哪一方面看我們的目的都是使行政立法程序的經(jīng)濟(jì)成本

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第二篇：論行政立法的理論基礎(chǔ)行政法律文書

行政立法已經(jīng)成為國家法律制度中的一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，現(xiàn)在的理論界對行政立法的概念有很多不同的理解，為了對本文的論述盡量不構(gòu)成障礙，我們有必要對行政立法的各項(xiàng)要素做出一個(gè)明確的界定，“行政立法是指特定行政機(jī)關(guān)，依法律授權(quán)，針對不特定的人和不特定的事件制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為，是行政管理的方式之一”，論行政立法的理論基礎(chǔ)行政法律文書。首先，行政立法屬于一種行政創(chuàng)制行為，行政立法中的“法”，很多人有不同的理解，這主要取決于對行政行為的分類，但是應(yīng)該肯定的是“法律結(jié)合了意志的普遍性與對象的普遍性，所以一個(gè)人不論他是誰，擅自發(fā)號施令就決不能成為法律，即使是主權(quán)者對于某個(gè)個(gè)別對象所發(fā)出的號令，也決不能成為一條法律，而只能是一道命令，那不是主權(quán)的行為，知識行政的行為”，在美國等國家，行政行為只分為裁定和法規(guī)；在中國行政行為則分為更多的細(xì)節(jié)，而法規(guī)只是作為其中的一個(gè)細(xì)節(jié)問題來處理，范圍要小的多，但是這并不影響我們后面的分析，無論它的范圍大與小，他們所代表的價(jià)值方向都不會有什么變化。但是為了方便起見，我們還是需要給它一個(gè)明顯的界定，“法規(guī)是指行政機(jī)關(guān)為了執(zhí)行、解釋、或者規(guī)定法律或政策，或者是為了規(guī)定機(jī)關(guān)的組織、程序或活動的規(guī)則而頒布的具有普遍適用性或特殊頒適用性而且吧對未來有約束力的文件的全部或一部分；包括批準(zhǔn)或規(guī)定未來的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、工資、法人體制或財(cái)政體制及其改革、價(jià)格、設(shè)施、器具、服務(wù)或津貼在內(nèi)；也包括批準(zhǔn)或規(guī)定各種估價(jià)、成本費(fèi)用、記帳方式以及與上述事項(xiàng)有關(guān)的活動在內(nèi)”①；其次，行政立法的主體是特定的行政主體。但在現(xiàn)實(shí)中我們可以發(fā)現(xiàn)由于各種社會形態(tài)和人們所受到的意識形態(tài)的教育不同，構(gòu)成了對行政立法總體方向的不同理解，我們所要做的就是試圖從行政立法的理論基礎(chǔ)層面上對行政立法作出一個(gè)總體的普遍的方向性認(rèn)識。

在論述行政立法之前，我們可以結(jié)合一般立法的內(nèi)涵，給行政立法設(shè)置一個(gè)理想的模型，然后從這個(gè)模型的各個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)來對行政立法的理論基礎(chǔ)作出一番探索，得出最后的結(jié)論，范文《論行政立法的理論基礎(chǔ)行政法律文書》。但是我們也應(yīng)該看到，行政立法所立的“法”并不是屬于一種立法機(jī)關(guān)立法的范疇，它和一般情況下的立法又有著很大的區(qū)別，畢竟它是由一個(gè)具備了權(quán)力和獨(dú)自的利益的部門所立的法，不可否認(rèn)的是，隨著行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢，自由裁量權(quán)的不穩(wěn)定性，行政立法中的委任立法和授權(quán)立法將越來越少，職權(quán)立法逐步的增加，因?yàn)槿魏我粋€(gè)行政部門都在竭力運(yùn)用各種借口來擺脫全民機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，以達(dá)到自身權(quán)力的擴(kuò)張，沒有任何一個(gè)權(quán)力部門希望自己的權(quán)力受到制約和監(jiān)督。但是在很大的程度上行政立法體現(xiàn)的只是眾意，而不是公意，因此并沒有完全的體現(xiàn)民意。

了解了以上的那么多東西，現(xiàn)在我們正式的進(jìn)入我們的論題，即模型的建構(gòu)。作為一個(gè)行政立法的理論基礎(chǔ)，必須要具有全局性和整體性因此必需的要素是：（1）起源與理論基石；（2）立法程序；（3）利益導(dǎo)向。這三個(gè)要素在行政立法的問題上有著其內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，通過他們我們可以清楚的了解到行政立法的全貌，進(jìn)而找出其理論基礎(chǔ)。下面我們就可以循序漸進(jìn)的對他們進(jìn)行分析論證：

一、起源與理論基石

“政治生命的原則就在主權(quán)的權(quán)威，立法權(quán)是國家的心臟，行政權(quán)則是國家的大腦，大腦指使各個(gè)部分動起來”，而在行政立法的過程中，我們可以看到它幾乎把立法權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在了一起，合為一體。如果真是這樣的話，那么就已經(jīng)違背了三權(quán)分立原則的初衷，立法權(quán)和行政權(quán)是相互制衡的，如果結(jié)合在一起只能會產(chǎn)生更大的腐敗，所以在很多時(shí)候看來行政立法是歷史的倒退，于是就有了行政立法是立法無能的表現(xiàn)之說，其實(shí)，這只是看到了其中的一面，我們姑且承認(rèn)現(xiàn)代立法的無能，但是我們也應(yīng)該看到的是隨著社會的發(fā)展，各種事物的出現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立的部門根本不可能把所有的立法事務(wù)都集中于一身，在這種情況下，才把一些立法的權(quán)限交給行政機(jī)關(guān)的。在崇尚效率的今天，人們在追求公平的同時(shí)已越來越注重效率的作用，甚至已經(jīng)把效率作為一個(gè)更重要的要素來抓。而單純的立法機(jī)關(guān)立法只能帶來效率的低下，發(fā)展時(shí)機(jī)的延誤，特別是立法成本的增加，立法機(jī)關(guān)不可能為了一個(gè)具體的單純的問題而去進(jìn)行全民性的公決，那樣有的只是得不償失的后果，盲目的規(guī)則主義從成本上分析是不可取的。還有的是一些技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)部門的法律的制定，立法機(jī)關(guān)是沒有精力也沒有必要去單獨(dú)立法的。所以把一部分所以把一部分的立法權(quán)交給行政機(jī)關(guān)是必要的。

但是我們也應(yīng)該注意到的是現(xiàn)在的行政立法所依據(jù)的還是法律上的授權(quán)立法，立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)立法、委任立法，其自身的職權(quán)立法并不多見，這就在很大的程度上給了行政立法以制度上的制約，法律是立法機(jī)關(guān)制定的，只有立法機(jī)關(guān)才有授權(quán)的權(quán)力。所以即使行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)，他們也不可能從根本上脫離立法機(jī)關(guān)的制約，行政立法的結(jié)果通常還是要經(jīng)過立法機(jī)關(guān)的審議和通過才能夠正式的生效，而且在行政立法的過程中還有這司法機(jī)關(guān)的司法審查和聽政制度，最重要的是在行政立法之前就已經(jīng)有了各方面的程序法，這在很大的程度上就已經(jīng)從制度上制約了行政立法的權(quán)限。由此可以看出行政立法受到了立法機(jī)關(guān)在技術(shù)和制度上的全面制約，并不是完全自由的。行政立法的成果可謂是歷經(jīng)制約方能生效。

另外我們還可以看出的是行政立法的結(jié)果并不是完全針對公民的，也有針對其自身的組織制度，錯(cuò)誤糾正和獎(jiǎng)懲措施，這可以看得出來在行政.

第三篇：行政立法

行政立法

一、行政立法概述

1.行政立法

行政機(jī)關(guān)依法在職權(quán)范圍內(nèi)制定、修改、廢止有關(guān)國家行政管理的法律法規(guī)文件的行為。

三層含義：

（1）從立法主體上看，行政立法是指各級行政機(jī)關(guān)，在我國即是國務(wù)院，國務(wù)院各部委和直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。

（2）從立法權(quán)限和程序上看，各行政立法主體必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和立法程序進(jìn)行立法。

（3）從立法內(nèi)容上看，行政立法只涉及國家的行政管理，這是行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)立法的主要區(qū)別。

行政機(jī)關(guān)制定的行政文件可分為法律性和非法律性文性兩大類。法律性的行政文件，指具有普遍約束力的規(guī)范性文件，主要由行政法規(guī)和行政規(guī)章構(gòu)成，如中國國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，國務(wù)院各部委及地方省級人民政府發(fā)布的規(guī)章；非法律性的行政文件，不具有法律效力，只對指定的部門和管理對象具有影響力，如行政管理過程中的指示、通知、報(bào)告、請示、批復(fù)、函件等行政措施。

2.行政立法的形式：職權(quán)立法和授權(quán)立法 3.行政立法與其他行政行為之間的區(qū)別：

（1）行政立法主體的法律限定性，即享有行政立法權(quán)主體是法律特別規(guī)定的行政機(jī)關(guān)或特定的行政首長（在我國，行政首長不享有完整的行政立法權(quán)），而不是所有的行政機(jī)關(guān)或行政首長。

（2）行政立法程序的法律限定性，即行政立法主體在行使這項(xiàng)權(quán)力時(shí)，要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，其嚴(yán)肅性超過其他行政行為。

（3）行政立法內(nèi)容針對的對象具有普遍性，而不是針對特定的事和人。（4）行政立法結(jié)果具有規(guī)范性和反復(fù)適用性，其規(guī)范性通過法定的強(qiáng)制力保障其實(shí)施，在被廢止和撤銷之前，一直具有效力，可以反復(fù)適用。

（5）行政立法行為一般還有不可訴性，即對行政立法行為發(fā)生爭議，一般不得通過司法途徑進(jìn)行裁決，我國目前的行政訴訟制度即使如此。（人民法院享有審理行政案件、裁決行政爭議的權(quán)限。由于人民法院在審理行政案件、裁決行 政爭議時(shí)要參照行政規(guī)章，因此就要對行政規(guī)章進(jìn)行司法審查，就要確定行政立法是否合法 有效，是否越權(quán)，是否違反法定程序。人民法院通過審查，如果認(rèn)為相應(yīng)行政規(guī)章違法、越 權(quán)或違反法定程序和法定形式，就可以向相應(yīng)行政機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)，或者人民代表大 會提出撤銷或改變的建議。在行政訴訟過程中，人民法院如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)和規(guī)章與憲法、法律相抵觸，可以不予適用。人民法院雖然沒有撤銷行政法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力，但法院對違法 的行政法規(guī)、規(guī)章不予適用，也是對行政立法的有效監(jiān)督形式。）

二、行政立法主體 1.行政立法體制

我國是多級立法體制，根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，擁有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)是中央一級的全國人民代表大會及其常務(wù)委員會；國務(wù)院及其各部委、直屬機(jī)關(guān)；地方上的有省、自治區(qū)、直轄市一級的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，民族自治地區(qū)（自治州、自治縣）、省會市、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的城市?！读⒎ǚā芬环矫嬉?guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”（第七條），同時(shí)又將立法權(quán)限分配給了不同的中央和地方國家機(jī)關(guān)，另一方面又分解了法律性規(guī)范的審查、批準(zhǔn)、修改和撤銷的權(quán)力，表明中國的立法權(quán)是在符合多級立法主體中分配。

2.行政立法主體

指依法獲取行政立法權(quán)，可以制定具有法律意義的規(guī)范性行政文件的國家行政機(jī)關(guān)或行政首長。

根據(jù)憲法、《組織法》、《立法法》以及有關(guān)法律的規(guī)定，我國實(shí)際上擁有行政立法權(quán)的主體由中央行政立法主體和地方行政立法主體。

（1）中央行政立法主體——國務(wù)院、國務(wù)院各部、各委員會、中國人民銀行、審計(jì)署、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

（2）地方行政立法主體。省、自治區(qū)、直轄市人民政府，依據(jù)憲法，《組織法》、《立法法》，擁有所轄區(qū)域內(nèi)行政管理事項(xiàng)的行政立法職權(quán)，從法理上也擁有受托立法權(quán)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，依據(jù)《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，可以根據(jù)法理和法規(guī)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項(xiàng)制定規(guī)章。

地方行政立法主體制定的規(guī)范性文件統(tǒng)稱地方政府規(guī)章。3.行政立法權(quán)限

三、行政立法的類型 1.主動立法

是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政需要在自己職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)和規(guī)章。我國憲法規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布行政決議和命令；省自治區(qū)、直轄市、省會市的人民政府和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的城市的人民政府，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定行政規(guī)章，《立法法》進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)在職權(quán)事項(xiàng)內(nèi)的主動立法權(quán)（國務(wù)院）和本行政區(qū)域具體行政管理事項(xiàng)的主動立法權(quán)（地方政府）。

主動立法是行政立法主體以自己的意志獨(dú)立行使行政立法權(quán)，也就是說，在不與效力層級高的法律、法規(guī)所限定的內(nèi)容相沖突的前提下，可以自主地制定行政法律規(guī)范。正是由于這一點(diǎn)，決定了在現(xiàn)實(shí)行政立法實(shí)踐中，行政立法主體的主動立法積極性相對最高，由于缺乏必要的權(quán)力監(jiān)控制度和明確的法律約束規(guī)則，主動立法權(quán)濫用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

2.受托立法

又稱委托立法或授權(quán)立法，很明顯，這三種常見的譯法都是立足于委托授權(quán)方，而從行政立法主體立場看，這種立法的行為顯然是接受委托而行代理權(quán)的行為，故譯受托立法更貼切。

受托立法是指行政立法主體依據(jù)特定法律的授權(quán)，或者有立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級行政機(jī)關(guān)的專門委托，在授權(quán)和委托的權(quán)限范圍內(nèi)，依據(jù)法定程序，代為制定規(guī)范性法律文件的行為，對行政立法主體而言，這是一種被動的立法活動，受托立法權(quán)源自法定的授權(quán)或?qū)ｉT的委托。

我國《立法法》對授權(quán)立法制定了規(guī)則：

第一，授權(quán)與受托主體的限定性，只有全國人大及其常委會具備授權(quán)立法的主體資格，其他立法主體不能進(jìn)行立法權(quán)的授予；受托立法的主體只能是國務(wù)院和經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市的人大及其常委會。

第二，授權(quán)立法事項(xiàng)的限定性，全國人大及其常委會在其專屬立法事項(xiàng)（第8條）尚未制定法律時(shí)，有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)；但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。對經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法事項(xiàng)沒有明確限定，似可以參照上述規(guī)則執(zhí)行。

第三，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的和范圍。

第四，受托行為行使的限定性，被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)利，不得將該項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。

第五，受托立法效力的限定性，根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國人大常委會裁決；經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，只在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用；授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者決定規(guī)定的機(jī)關(guān)備案；授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，受托主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請全國人大及其常委會制定法律，法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。

3.補(bǔ)充立法

也稱延伸立法，是對法律的一種補(bǔ)充規(guī)定，也是行政機(jī)關(guān)因執(zhí)行法律而訂立的施行條例或細(xì)則加以規(guī)定或說明時(shí)，行政機(jī)關(guān)須訂立一種執(zhí)行細(xì)則以達(dá)到執(zhí)行法律的目的。

我國憲法第89條規(guī)定國務(wù)院的第一項(xiàng)職權(quán)，便是根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令，即內(nèi)含有國務(wù)院可以進(jìn)行補(bǔ)充立法。由于補(bǔ)充立法是對立法機(jī)關(guān)制定的法律的一種補(bǔ)充規(guī)定，補(bǔ)充的內(nèi)容日然以被補(bǔ)充的法律為依據(jù)，不得違反該法律，不得超越法律的范圍。一旦該法律被廢止，補(bǔ)充立法的內(nèi)容也隨之失去效力。補(bǔ)充立法沒有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，不得創(chuàng)制新的法律規(guī)則。補(bǔ)充立法的合法性，一般均有立法機(jī)關(guān)或上級機(jī)關(guān)檢查、監(jiān)督。我國憲法規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，自然包括了補(bǔ)充立法。

四、行政立法程序 1.立項(xiàng)

其一，立法提議，擁有立法提議權(quán)的主體主要是一級政府行政部門和行政機(jī)構(gòu)，以及其他機(jī)構(gòu)，至于各黨派、社會團(tuán)體，法人和公民是否擁有立法提議權(quán)，《法規(guī)條例》和《規(guī)章條例》都沒有規(guī)定，從行政立法的實(shí)踐來看，他們是可以建議立法的。

其二，立法計(jì)劃，政府法制部門對立法申請進(jìn)行匯總研究，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，擬定本級政府和部門的立法工作計(jì)劃。

其三，審批立項(xiàng)，國務(wù)院審批行政法規(guī)的計(jì)劃，有立法權(quán)的國務(wù)院部門和地方人民政府審批規(guī)章的立法計(jì)劃，審批立項(xiàng)的立法計(jì)劃要明確行政法規(guī)或規(guī)章的名稱、起草單位、完成時(shí)間等事項(xiàng)，立法工作計(jì)劃在執(zhí)行中可以根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整。

2.起草

是指列入立法計(jì)劃的法規(guī)和規(guī)章，由行政立法主體組織擬寫法律文件草案的過程的總稱。行政法規(guī)有國務(wù)院組織起草，部門規(guī)章由國務(wù)院部門組織起草，地方政府規(guī)章由省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。

在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，立法項(xiàng)目的課題研究先于具體起草工作，通過課題研究的形式，吸收立法事項(xiàng)的專業(yè)技術(shù)專家、政府官員、法律學(xué)者共同參與立法咨詢工作，廓清該項(xiàng)法案要調(diào)整的范圍、要解決的問題、立法指導(dǎo)原則、基本法律制度，與相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的協(xié)調(diào)，可借鑒的國內(nèi)外資料，以及法律責(zé)任等。

第四篇：論權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

內(nèi)容提要：行政立法是國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政

規(guī)章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對行政立法進(jìn)行監(jiān)督。著重從權(quán)力機(jī)關(guān)入手，對權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國行政立法監(jiān)督的完善等幾個(gè)方面作了探討。

關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法的監(jiān)督 權(quán)力機(jī)關(guān)

一、對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和監(jiān)督用立法權(quán)

國家行政機(jī)關(guān)從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒有固定的立法權(quán)，故所有行政立法都應(yīng)該是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的立法主體，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范圍不能超越授權(quán)機(jī)在所授予之范圍，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。在我國，具有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)是國務(wù)院、國務(wù)院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。除此之外的其他機(jī)關(guān)都不具有行政立法權(quán)，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說明，國務(wù)院和國務(wù)院各部委的行政立法權(quán)憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，如國務(wù)院有近30個(gè)部委，全國有32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個(gè)省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個(gè)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市都具有行政立法權(quán)。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進(jìn)行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來考慮如何進(jìn)行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調(diào)性。如果不對其立法活動進(jìn)行有效的監(jiān)督，其結(jié)果可能會出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導(dǎo)致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導(dǎo)致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進(jìn)行監(jiān)督，包括以整個(gè)立法過程的監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。

(二)有利于規(guī)范立法程序，使行政機(jī)關(guān)立法規(guī)范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循步驟、方式和順序，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動程序。在行政立法實(shí)踐中，行政立法程序一般包括規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、發(fā)布與備案等幾個(gè)步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不一樣，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對立法活動的重視程度也有所不同，在實(shí)踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規(guī)范，質(zhì)量不高的現(xiàn)象很普遍。例如，在規(guī)劃階段一些地方政府不從整國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計(jì)劃考慮，而只考慮本地區(qū)的利益；在起草中缺少有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質(zhì)量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務(wù)院于2001年底頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規(guī)定了行政法規(guī)制定程序的有關(guān)事項(xiàng)。該《條例》第一條規(guī)定：為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法、國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。這就明確規(guī)定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規(guī)范作了規(guī)定。第五條規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密、條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項(xiàng)作了規(guī)定。第十七條規(guī)定，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：(1)是否符合憲法、法律的規(guī)定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規(guī)定；(3)是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內(nèi)容?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法審查監(jiān)督的有關(guān)事項(xiàng)使我國行政機(jī)關(guān)的立法程序進(jìn)一步走向了規(guī)范化。

(三)有利于保護(hù)公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益

由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國家行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，如國務(wù)院制定的行政法規(guī)，國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章在全國范圍內(nèi)具有普遍的效力，省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)制定的地方性法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當(dāng)，將會對公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優(yōu)勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權(quán)益。故必須對行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過程，又是保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益的過程。事前的監(jiān)督可防止公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督可以使受到損害的公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益得到救濟(jì)。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

由于行政立法是基于授權(quán)而產(chǎn)生的，因而制定嚴(yán)格的授權(quán)法必定是對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的最有效的形式。我國沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，但《立法法》的出臺在某方面彌補(bǔ)了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數(shù)國家的立法機(jī)關(guān)還規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來達(dá)到對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。下面分別論述：

(一)國外權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法監(jiān)督的概況

在國外，有權(quán)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關(guān)文件提交議會或國會來達(dá)到監(jiān)督授權(quán)立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯(lián)邦法律，并沒有直接規(guī)定國會如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監(jiān)督行政命令。所謂立法否決指行政機(jī)關(guān)制定的行政命令根據(jù)國會的授權(quán)，它必須在一定期限內(nèi)沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機(jī)關(guān)制定命令的同時(shí)保留了批準(zhǔn)或否決行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使授權(quán)的行為的權(quán)力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認(rèn)為，國會保留立法否決權(quán)是違反憲法的，因而是無效的?，F(xiàn)在美國國會主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政命令是否侵犯立法權(quán)。在英國，議會制定的法律對授權(quán)立法可能作出的規(guī)定有三種： 第一，母法可能規(guī)定，法律文件一旦制定，就應(yīng)當(dāng)提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規(guī)定，法定文件應(yīng)不發(fā)服從議會的批準(zhǔn)決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準(zhǔn)程序，按照第一種批準(zhǔn)程序，法定文件立即生效，但它是否繼續(xù)有效，要靠議會兩院的后來批準(zhǔn)決定。按照第二種批準(zhǔn)程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準(zhǔn)決定前不得生效。第三，法定文件可能根據(jù)議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時(shí)即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內(nèi)沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監(jiān)督授權(quán)立法的方式都規(guī)定在授權(quán)母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依本法授權(quán)制定的行政法規(guī)送交議會；第二，聽證權(quán)之保留。即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依本授權(quán)法授權(quán)所制定的行政法規(guī)，在沒有經(jīng)過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)關(guān)于母法中的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機(jī)關(guān)廢棄命令的權(quán)力：第四，同意權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

在我國，中央一級的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院及國務(wù)院各部委的立法過程，同時(shí)也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法過程。

權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督形式有兩種：

1、事前監(jiān)督。指權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的立法活動在所立之法效力之前所進(jìn)行的監(jiān)督。這是最主要的立法監(jiān)督形式，主要針對授權(quán)立法而言的。可以從以卜幾個(gè)方面考慮：①行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務(wù)院、國務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。②是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。同時(shí)授權(quán)應(yīng)是有嚴(yán)格的限制，不能無限制的授權(quán)，否則造成行政權(quán)力的極度擴(kuò)張，最終導(dǎo)致行政專橫。⑧是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結(jié)果也是止義的。國務(wù)院2001年底頒布的“亍政法規(guī)制定程序條例》專門對立法程序問題作了規(guī)定。④內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現(xiàn)問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無效。⑤上下級行政機(jī)關(guān)所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務(wù)院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是指對已經(jīng)生效的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在適用過程中，對其合憲性和合法性產(chǎn)生懷疑而進(jìn)行審查監(jiān)督的過程。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法事后監(jiān)督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。這里應(yīng)考慮幾個(gè)問

題：一是如果行政法規(guī)或規(guī)章出現(xiàn)了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者

認(rèn)為，第一，權(quán)力機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動提出。例如全國人大常委會如果發(fā)現(xiàn)國務(wù)院和國務(wù)院各部委所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權(quán)主動撤銷，地方各級人大常委會如發(fā)現(xiàn)地方各級政府發(fā)布的地方性法規(guī)有與憲法和法律相抵觸時(shí)，也可依職權(quán)主動撤銷。第二，行政相對方如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會、地方人人常委會進(jìn)行審查。第二，國務(wù)院如果發(fā)現(xiàn)國務(wù)院各部委的部門規(guī)章與法律相抵觸，可依職權(quán)主動撤銷。二，針對已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章，已經(jīng)依照該法規(guī)、規(guī)章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見，一是該裁決繼續(xù)有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認(rèn)為，如果該裁決已經(jīng)執(zhí)行，應(yīng)作出繼續(xù)有效的決定，如果還未執(zhí)行，則應(yīng)撤銷原裁決，重新處理。

三、目前我國行政立法監(jiān)督中存在的問題

1、缺少具體的監(jiān)督形式

我國目前還沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，故而沒有建立起真正的完善的法律監(jiān)督體系，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中。如在向國務(wù)院各部委的授權(quán)中，規(guī)定了需要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，在向地方的授權(quán)中，規(guī)定向全國人大常委會和國務(wù)院備案：在向國務(wù)院授權(quán)時(shí)，規(guī)定國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)向全國人大常委會備案。對于這些法條授權(quán)，由于沒有具體而詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，缺乏可操作性，因而在實(shí)際中很難起到監(jiān)督作用。

2、權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中處于消極地位。

依據(jù)憲法，全國人人常委會有權(quán)對行政立法的整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督，可依職權(quán)主動撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。然而在實(shí)踐中，全國人人常委會很少積極主動地履行監(jiān)督職責(zé)，即使是我國目前僅有的監(jiān)督形式，全國人大常委會也沒有很好地利用。例如在備案制度中，要求對授權(quán)立法進(jìn)行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實(shí)踐來看，全國人人常委會并未進(jìn)行有效監(jiān)督，事實(shí)上全國人大常委會根本沒有行使過自己的監(jiān)督權(quán)利。

四、我國行政立法監(jiān)督的完善

針對目前我國行政立法監(jiān)督中存在的問題，筆者認(rèn)為可考慮以下措施：

1、制定切實(shí)可行的授權(quán)法。通過立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督固定下來。在該法中，應(yīng)對全國人大及其常委會對國務(wù)院、地方人大及常委會對地方政府，國務(wù)院對國務(wù)院各部委的授權(quán)，從授權(quán)的時(shí)間，授權(quán)的范圍，授權(quán)的方法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等方面作山明確而具體的規(guī)定。

2、完善備案制度。行政機(jī)關(guān)依據(jù)所授權(quán)限制定山行政法規(guī)斤，要在一定時(shí)間內(nèi)報(bào)送授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。國務(wù)院制定出行政法規(guī)，要報(bào)全國人大常委會備案：國務(wù)院各部委制定出部門規(guī)章，應(yīng)報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案：地方各級政府制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報(bào)地方各級人大常委會和全國人大常委會備案。通過備案制度，權(quán)力機(jī)關(guān)可以有效地對行政立法中山現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)督。如果權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)備案有瑕疵，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行糾正。這里應(yīng)注意的是必須明確規(guī)定備案期限，才能有效地起到監(jiān)督作用。

3、完善批準(zhǔn)制度。批準(zhǔn)制是一種非常有效的監(jiān)督方式，在我國立法過程中得到廣泛的應(yīng)用。國務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)：國務(wù)院各部委制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；地方政府制定地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)地方人大常委會批準(zhǔn)。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不經(jīng)審查就批準(zhǔn)，使審查流于形式，監(jiān)督制度形同虛設(shè)。因此目前應(yīng)完善批準(zhǔn)制度，使之真正起到監(jiān)督作用。

4、設(shè)立委員會制度。目前世界上許多國家都設(shè)有該制度。在我國，全國人大常委會行使對行政立法的審查監(jiān)督權(quán)。但由于各種原因，導(dǎo)致全國人大常委會在實(shí)踐中并未行使這一權(quán)力。因此可考慮在全國人大之下設(shè)立一個(gè)專門委員會，對行政立法進(jìn)行具體監(jiān)督。委員會的成員應(yīng)專職化，具體負(fù)責(zé)從立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法范圍等各方面進(jìn)行監(jiān)督。對行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如果出現(xiàn)同憲法、法律相抵觸的情況，可提請全國人大常委會撤銷：對部門規(guī)章，可提請國務(wù)院撤銷。

第五篇：論權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

鄭州大學(xué)法學(xué)院 杜心付 林繼昌

內(nèi)容提要：行政立法是國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政

規(guī)章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對行政立法進(jìn)行監(jiān)督。本文著重從權(quán)力機(jī)關(guān)入手，對權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國行政立法監(jiān)督的完善等幾個(gè)方面作了探討。

關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法的監(jiān)督 權(quán)力機(jī)關(guān)

一、對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和監(jiān)督用立法權(quán)

國家行政機(jī)關(guān)從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒有固定的立法權(quán)，故所有行

政立法都應(yīng)該是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國憲法、組織法及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的立

法主體，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范圍不能超越授權(quán)機(jī)在所

授予之范圍，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。在我國，具有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)是國務(wù)院、國務(wù)院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國務(wù)院批

準(zhǔn)的較大的市。除此之外的其他機(jī)關(guān)都不具有行政立法權(quán)，因而不具有行政立法主體資格。

我國憲法第89條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。《憲法》第90條第2款規(guī)定：國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說明，國務(wù)院和國務(wù)院各部委的行政立法權(quán)來源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，如國務(wù)院有近30個(gè)部委，全國有32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個(gè)省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個(gè)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市都具有行政立法權(quán)。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級別，在進(jìn)行行政立法的過程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來考慮如何進(jìn)行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調(diào)性。如果不對其立法活動進(jìn)行有效的監(jiān)督，其結(jié)果可能會出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導(dǎo)致所立之法無效和被撤銷，后兩種情況會導(dǎo)致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對行政立法進(jìn)行監(jiān)督，包括以整個(gè)立法過程的監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。

(二)有利于規(guī)范立法程序，使行政機(jī)關(guān)立法規(guī)范化。

行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循步驟、方式

和順序，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動程序。在行政

立法實(shí)踐中，行政立法程序一般包括規(guī)劃、起草、征求意見、審查、通過、發(fā)布與備案等幾

個(gè)步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不一樣，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對立法活

動的重視程度也有所不同，在實(shí)踐立法過程中，不遵循立法程序，所立之法不規(guī)范，質(zhì)量不

高的現(xiàn)象很普遍。例如，在規(guī)劃階段一些地方政府不從整國民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計(jì)劃考慮，而只考慮本地區(qū)的利益；在起草中缺少有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律工作者的參與；在征求意見階段只征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見而忽視公民、社會組織甚至專家意見等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質(zhì)量不高，缺少可操作性。鑒于此，國務(wù)院于2001年底頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規(guī)定了行政法規(guī)制定程序的有關(guān)事項(xiàng)。該《條例》第一條規(guī)定：為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法、國務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。這就明確規(guī)定了該條例的目的。該《條例》第五條對行政立法的語言規(guī)范作了規(guī)定。第五條規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密、條文明確、具體，用語準(zhǔn)確、簡潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對審查事項(xiàng)作了規(guī)定。第十七條規(guī)定，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：(1)是否符合憲法、法律的規(guī)定和國家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規(guī)定；(3)是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對送審稿主要問題的意見；(5)其他主要審查的內(nèi)容?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法審查監(jiān)督的有關(guān)事項(xiàng)使我國行政機(jī)關(guān)的立法程序進(jìn)一步走向了規(guī)范化。

(三)有利于保護(hù)公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益

由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國家行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，如國務(wù)院制定的行政法規(guī)，國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章在全國范圍內(nèi)具有普遍的效力，省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)制定的地方性法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當(dāng)，將會對公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對方處于不對等地位，即行政主體處于絕對優(yōu)勢地位，而行政相對方處于弱勢地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對方的權(quán)益。故必須對行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過程，又是保護(hù)行政相對方的合法權(quán)益的過程。事前的監(jiān)督可防止公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督可以使受到損害的公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益得到救濟(jì)。

二、權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

由于行政立法是基于授權(quán)而產(chǎn)生的，因而制定嚴(yán)格的授權(quán)法必定是對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的最有效的形式。我國沒有統(tǒng)一的授權(quán)法，但《立法法》的出臺在某方面彌補(bǔ)了這方面的不足。在國外，為了有效地控制行政立法，多數(shù)國家的立法機(jī)關(guān)還規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來達(dá)到對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。下面分別論述：

(一)國外權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法監(jiān)督的概況

在國外，有權(quán)對行政立法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是議會或國會。其主要方式主要是將有關(guān)文件提交議會或國會來達(dá)到監(jiān)督授權(quán)立法的目的。在美國，美國憲法及其后的修正案或其他聯(lián)邦法律，并沒有直接規(guī)定國會如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令。美國國會最初采用“立法否決”方式來監(jiān)督行政命令。所謂立法否決指行政機(jī)關(guān)制定的行政命令根據(jù)國會的授權(quán)，它必須在一定期限內(nèi)沒有被國會的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。這就是說國會在授予行政機(jī)關(guān)制定命令的同時(shí)保留了批準(zhǔn)或否決行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使授權(quán)的行為的權(quán)力。但是美國最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認(rèn)為，國會保留立法否決權(quán)是違反憲法的，因而是無效的?，F(xiàn)在美國國會主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政命令是否侵犯立法權(quán)。在英國，議會制定的法律對授權(quán)立法可能作出的規(guī)定有三種： 第一，母法可能規(guī)定，法律文件一旦制定，就應(yīng)當(dāng)提交議會兩院或者提交下院。第二，母法可能會規(guī)定，法定文件應(yīng)不發(fā)服從議會的批準(zhǔn)決定程序。英國議會對法定文件有兩種批準(zhǔn)程序，按照第一種批準(zhǔn)程序，法定文件立即生效，但它是否繼續(xù)有效，要靠議會兩院的后來批準(zhǔn)決定。按照第二種批準(zhǔn)程序，法定文件以草案形式提交給議會，在議會沒有作出批準(zhǔn)決定前不得生效。第三，法定文件可能根據(jù)議會的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會時(shí)即具有效力，但要受議會兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會，如果議會在一定期限內(nèi)沒有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國，議會監(jiān)督授權(quán)立法的方式都規(guī)定在授權(quán)母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會。德國的某些法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依本法授權(quán)制定的行政法規(guī)送交議會；第二，聽證權(quán)之保留。即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依本授權(quán)法授權(quán)所制定的行政法規(guī)，在沒有經(jīng)過議會聽證程序前，不得公布：第三，廢棄請求權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)關(guān)于母法中的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布后送交議會審查，議會保留事后請示行政機(jī)關(guān)廢棄命令的權(quán)力：第四，同意權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會，在議會同意后才能生效。

(二)我國權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督

在我國，中央一級的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常委會，在地方主要指地方各級人民代表大會及其常委會。我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。就行政立法而言，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院及國務(wù)院各部委的立法過程，同時(shí)也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法過程。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法過程。

權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法的監(jiān)督形式有兩種：

1、事前監(jiān)督。指權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的立法活動在所立之法效力之前所進(jìn)行的監(jiān)督。這是最主要的立法監(jiān)督形式，主要針對授權(quán)立法而言的?？梢詮囊圆穾讉€(gè)方面考慮：①行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動。我國具備行政立法主體資格的有國務(wù)院、國務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。②是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。同時(shí)授權(quán)應(yīng)是有嚴(yán)格的限制，不能無限制的授權(quán)，否則造成行政權(quán)力的極度擴(kuò)張，最終導(dǎo)致行政專橫。⑧是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結(jié)果也是止義的。國務(wù)院2001年底頒布的“亍政法規(guī)制定程序條例》專門對立法程序問題作了規(guī)定。④內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無效。這是行政立法過程中最易出現(xiàn)問題的地方，特別是地方政府在立法過程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無效。⑤上下級行政機(jī)關(guān)所立之法是否矛盾和沖突。在我國，地方國家行政所立之法不得與國務(wù)院所立之法相抵觸，否則無效。

2、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是指對已經(jīng)生效的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在適用過程中，對其合憲性和合法性產(chǎn)生懷疑而進(jìn)行審查監(jiān)督的過程。權(quán)力機(jī)關(guān)對行政立法事后監(jiān)督的主要

形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。這里應(yīng)考慮幾個(gè)問

題：一是如果行政法規(guī)或規(guī)章出現(xiàn)了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰先提出的問題。筆者

認(rèn)為，第一，權(quán)力機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動提出。例如全國人大常委會如果發(fā)現(xiàn)國務(wù)院和國務(wù)院各部委所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權(quán)主動撤銷，地方各級人大常委會如發(fā)現(xiàn)地方各級政府發(fā)布的地方性法規(guī)有與憲法和法律相抵觸時(shí)，也可依職權(quán)主動撤銷。第二，行政相對方如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與憲法、法律相