第一篇：加強(qiáng)地方立法完善法規(guī)體系的調(diào)研對策

地方立法是指享有地方立法權(quán)的人大及其常委會和市級政府依據(jù)《憲法》和法律的授權(quán)，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需要，依照法定程序所制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的活動。地方法規(guī)體系是指由全部地方性法規(guī)和政府規(guī)章所構(gòu)成的、具有內(nèi)在密切聯(lián)系的有機(jī)整體。改革開放以來，特別是一九八八年我市被國務(wù)院批準(zhǔn)為具有地方立法權(quán)的較大市以來，我市的地方立

法工作以鄧小平理論和“三個代表“重要思想為指導(dǎo)，以促進(jìn)我市改革、發(fā)展、穩(wěn)定為主線，以加強(qiáng)地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)為重點(diǎn)，以全面統(tǒng)籌我市的經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，積極探索，大膽創(chuàng)新，使我市的地方立法及法規(guī)體系建設(shè)工作得到了快速的發(fā)展。1988 年至2005 年，我市共制定地方性法規(guī)37 部和政府規(guī)章92 部，基本形成了適應(yīng)我市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的地方法規(guī)體系，為建設(shè)“法治無錫“提供了堅強(qiáng)有力的法制支撐和保障。

一、地方立法的現(xiàn)狀分析

地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著保障憲法和法律在本區(qū)域內(nèi)有效實(shí)施和推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的雙重職能。經(jīng)過20 多年的努力，我市的地方立法從無到有，從探索起步到逐漸規(guī)范，從數(shù)量不足到基本成形，在完善我市的社會主義民主，加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)中，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，為推進(jìn)法治無錫進(jìn)程，提供了良好的法制保障?？偨Y(jié)我市地方立法工作，主要呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

持依法立法。在我市被國務(wù)院批準(zhǔn)為有地方立法權(quán)的較大市伊始，我市人大常委會和市政府根據(jù)《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，分別制定了《無錫市制定地方性法規(guī)條例》和《無錫市人民政府制定規(guī)章的規(guī)定》，對制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的主體、范圍、條件和程序進(jìn)行全面規(guī)范，將我市的地方立法工作納入法制軌道，使立法做到有法可依和有章可循，為地方立法的合法性奠定了基礎(chǔ)。

2、堅持規(guī)劃先導(dǎo)。我市的地方立法始終堅持規(guī)劃和計劃相結(jié)合，統(tǒng)籌安排立法項目。市人大常委會在每屆換屆伊始，就開始進(jìn)行充分的調(diào)研論證，堅持條件成熟、突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧和改革創(chuàng)新的原則，從全市的改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局出發(fā)，著眼于社會各界普遍關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然以及國內(nèi)和對外開放等各項事業(yè)相協(xié)調(diào)，制定為期五年的地方性法規(guī)立法規(guī)劃，從宏觀上把握地方性法規(guī)體系的建設(shè)導(dǎo)向，增強(qiáng)了地方性法規(guī)體系建設(shè)的前瞻性、科學(xué)性和可操作性。同時還根據(jù)立法規(guī)劃，制定和調(diào)整年度立法計劃。市政府每年也根據(jù)工作計劃部署，堅持安排一定數(shù)量的規(guī)章作為年度立法計劃項目，并嚴(yán)格按照計劃有序推進(jìn)，確保每年我市地方立法目標(biāo)任務(wù)的全面完成。

3、堅持地方特色。我市的地方立法始終堅持“不抵觸、有特色、可操作“的原則，不僅追求法規(guī)、規(guī)章數(shù)量上的擴(kuò)張，更注重牢牢把握地方特色的生命線，根據(jù)無錫經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理條例》、《無錫市蠡湖風(fēng)景區(qū)管理辦法》、《無錫市歷史街區(qū)保護(hù)管理辦法》等一批具有濃郁無錫地方特色的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，特點(diǎn)，不斷謀求立法新突破，涌現(xiàn)出如《無錫市外送快餐管理規(guī)定》、《無錫市糧油安全管為我市依法管理地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)提供了法制保障。

4、堅持立法創(chuàng)新。我市的立法機(jī)關(guān)堅持以創(chuàng)新為目標(biāo)，努力調(diào)整立法理念和思路，積極探索在市場經(jīng)濟(jì)新形勢下法制反腐的新舉措，先后制定和出臺了《無錫市檢察舉報條例》、《無錫市預(yù)防職務(wù)犯罪條例》，依法保護(hù)舉報人和證人的合法權(quán)益，預(yù)防國家工作人員的職務(wù)犯罪行為，在全國開創(chuàng)了法制反腐的先河。同時，立法機(jī)關(guān)還積極探索開門立法新途徑，通過召開立法聽證會，在新聞媒體上公布法規(guī)、規(guī)章草案，廣泛征求社會各界立法草案的意見和建議。這些立法創(chuàng)新的舉措，既提高了立法的開放性和透明度，又提高了立法的內(nèi)在質(zhì)量。

5、堅持調(diào)整完善。為使我市地方法規(guī)體系能更好地適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展需要，體現(xiàn)與時俱進(jìn)的時代要求，我市的立法機(jī)關(guān)結(jié)合《行政處罰法》、《行政許可法》和我國加入wto后的法規(guī)清理工作，先后三次對我市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章進(jìn)行了大規(guī)模的全面清理，廢止一批如《無錫市暫住人口管理條例》、《無錫市外來務(wù)工勞動力使用管理條例》、《無錫市私營企業(yè)勞動管理暫行辦法》、《無錫市生豬定點(diǎn)屠宰管理辦法》等一批不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的地方法規(guī)，修改了一批如《無錫市集貿(mào)市場管理條例》、《無錫市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理條例》、《無錫市汽車維修與配件經(jīng)營行業(yè)管理辦法》等地方性法規(guī)和政府規(guī)章，取消了一批不合理的行政審批事項，使我市的地方法規(guī)體系內(nèi)容更加合理完整，促進(jìn)了我市經(jīng)濟(jì)社會的快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、地方立法及法規(guī)體系建設(shè)中存在的問題

我市的地方立法及法規(guī)體系建設(shè)雖然取得了不少的成績，但是從總體上

來看，還存在法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)和內(nèi)容不完整的問題，主要表現(xiàn)為：

1、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法工作滯后，在整個地方法規(guī)體系所占的比重偏小，與我市經(jīng)濟(jì)大市地位不匹配，與我市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展不協(xié)調(diào)；

2、法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不合理，社會保障法規(guī)體系不健全，對加快建設(shè)和諧社會有一定影響；

3、新農(nóng)

村建設(shè)的法規(guī)、規(guī)章較少，跟不上城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐；

4、創(chuàng)建文明、環(huán)保、節(jié)約型城市法規(guī)和規(guī)章較少，在一定程度上影響了我市創(chuàng)建工作的步伐和城市品位的提升；

5、規(guī)范政府自身依法行政的法規(guī)、規(guī)章偏少，從法律剛性上對推動政府職能轉(zhuǎn)變的力度不夠；

6、法規(guī)體系評估機(jī)制缺失。對法規(guī)體系的價值評估缺少一套科學(xué)合理的方法，對執(zhí)行效果也缺少反饋機(jī)制，影響了法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行效果和質(zhì)量的不斷提高。

三、加強(qiáng)地方立法及完善法規(guī)體系的對策措施

加強(qiáng)地方立法及完善法規(guī)體系工作，是推動依法治市工作的重要前提和基礎(chǔ)，也是推動我市三個文明建設(shè)的重要法制保障。為此，我們要以建設(shè)“法治無錫“為目標(biāo)，以加強(qiáng)地方立法及完善法規(guī)體系為重點(diǎn)，不斷提高地方立法及法規(guī)體系建設(shè)質(zhì)量和水平，為我市創(chuàng)建“兩個率先“的先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)提供堅強(qiáng)有力的法制保障。

1、加快促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展立法，打造“活力無錫“。

發(fā)展是硬道理，是黨執(zhí)政興國的“第一要務(wù)“，也是我市全面實(shí)現(xiàn)小康社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，立法機(jī)關(guān)要以率先發(fā)展，科學(xué)發(fā)展，和諧發(fā)展為目標(biāo)，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法及法規(guī)體系建設(shè)，確保無錫經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持全國領(lǐng)先地位不動搖。一是要加快國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)戰(zhàn)略性重組的立法，努力提高國有經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)營質(zhì)量，進(jìn)一步鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位，增強(qiáng)國有企業(yè)的活力和市場競爭力；二是要加快促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法，加速經(jīng)濟(jì)國際化步伐，吸引更多的世界著名跨國公司走進(jìn)無錫，鼓勵我市的企業(yè)走出國門，參與經(jīng)濟(jì)全球化競爭；三是加快促進(jìn)和保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法，引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、壯大規(guī)模、提高水平，切實(shí)保護(hù)個體私營企業(yè)及其經(jīng)營者的合法權(quán)益，把我市創(chuàng)建成為全省民營經(jīng)濟(jì)最佳成長區(qū)；四是要加快推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的立法，切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，發(fā)展壯大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，不斷提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的素質(zhì)和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，從整體上提高無錫經(jīng)濟(jì)的競爭力，營造發(fā)展新優(yōu)勢；五是要加快促進(jìn)企業(yè)資本經(jīng)營的立法，鼓勵更多的我市企業(yè)到海內(nèi)外證券市場直接融資，培育出一批批像無錫尚德這樣具有國際影響力的企業(yè)集團(tuán)，進(jìn)一步提高無錫經(jīng)濟(jì)國際化水平；六是要加快促進(jìn)高新技術(shù)發(fā)展的立法，營造技術(shù)創(chuàng)新的良好環(huán)境，推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，構(gòu)筑高新技術(shù)發(fā)展新優(yōu)勢；七是要加快信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展的立法，進(jìn)一步調(diào)整和改善我市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，以信息化促進(jìn)工業(yè)化，以工業(yè)化帶動信息化，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新優(yōu)勢。八是要加快園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法，大力推進(jìn)我市的國際科技園、國家工業(yè)設(shè)計園和軟件園、國家動畫產(chǎn)業(yè)基地、國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、信息產(chǎn)業(yè)園、大學(xué)科技園、國防科技創(chuàng)新園和軟件園等八大專業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，使其成為我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長點(diǎn)；八是要加快推動創(chuàng)新立法，堅持“四尊四創(chuàng)“，鼓勵創(chuàng)新，激勵創(chuàng)造，支持創(chuàng)業(yè)，推動創(chuàng)優(yōu)，充分發(fā)揮社會各階層、各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，不斷增強(qiáng)全社會的創(chuàng)造力，打造創(chuàng)新無錫；九是要加快推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)約型經(jīng)濟(jì)的立法，以資源的循環(huán)高效利用促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；十是加快人才資源開發(fā)的立法，吸引更多的高層次人才投身我市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，構(gòu)建人才薈萃的新高地，為我市的三個文明建設(shè)提供智力支撐。

2、加快社會保障立法，維護(hù)社會公平。

保護(hù)社會弱勢群體是構(gòu)建和諧無錫的重要方面，也是社會文明進(jìn)步的體現(xiàn)，是人權(quán)保障的現(xiàn)實(shí)需要，也是無錫實(shí)現(xiàn)長治久安的重大舉措。為此，我們要加快社會保障的立法和法規(guī)體系的完善。一是要加快職工就業(yè)、失業(yè)、工傷、生育、最低生活保障的立法，健全社會保障法規(guī)體系，保障職工的合法權(quán)益；二是要加快保護(hù)婦女、老人、兒童等方面的立法，切實(shí)維護(hù)他們的合法權(quán)益；三是加快保障殘疾人和精神病人權(quán)益的立法，保護(hù)社會弱勢群體的合法權(quán)益，維護(hù)社會公平；四是要加快貧困者和受災(zāi)者救濟(jì)的立法，體現(xiàn)社會關(guān)愛，讓弱勢群體充分享受社會主義大家庭的溫暖。

3、加快新農(nóng)村建設(shè)立法，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

新農(nóng)村建設(shè)是市委市政府為適應(yīng)我市建設(shè)全面小康社會而作出的重大部署，是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大舉措。為此要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主“的總體要求，加快我市社會主義新農(nóng)村建設(shè)的立法及法規(guī)體系的完善。一是加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法，不斷增加農(nóng)民收入，為新農(nóng)村建設(shè)打下堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；二是要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的立法，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)能力建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。三是要加強(qiáng)農(nóng)村社會保障的立法，建立農(nóng)民最低生活保、大病合作醫(yī)療保險、失地農(nóng)民最低生活保障、農(nóng)民工權(quán)益保障法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益；四是加強(qiáng)農(nóng)村基層自治組織建設(shè)的立法，按照《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，加快地方法規(guī)配套建設(shè)，保護(hù)農(nóng)村村民的民主權(quán)利，保障農(nóng)民真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，做到民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，引導(dǎo)農(nóng)民自主開展農(nóng)村的各項建設(shè)。

4、加快推進(jìn)城市建設(shè)立法，提升城市品位。

加快推進(jìn)城市建設(shè)，是無錫未來發(fā)展的必然趨勢，也是無錫經(jīng)濟(jì)社會保持全面快速健康發(fā)展的強(qiáng)大動力。為此，我們要以“打造山水名城，共建美好家園“城建行動綱要為目標(biāo)，加快推進(jìn)城市建設(shè)的立法，推動我市的“五大中心“、“五大名城“建設(shè)。一是要加快推進(jìn)城市國際化的立法，提升無錫城市在國際上的知名度和影響力；二是要加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的立法，鼓勵、吸引和規(guī)范多種投資主體參與城市建設(shè)，促進(jìn)特大型城市的開發(fā)建設(shè)；三是要加快集體土地房屋拆遷的立法，規(guī)范拆遷行為，切實(shí)維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，構(gòu)建和諧無錫；四是要加快促進(jìn)城市服務(wù)業(yè)發(fā)展的立法，積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，拓展服務(wù)領(lǐng)域，提升服務(wù)水平，繁榮城市經(jīng)濟(jì)；五是加快推進(jìn)“綠色無錫“的立法，建設(shè)生態(tài)城市，倡導(dǎo)綠色文明、綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)，建設(shè)和諧宜人新無錫；六是要加快創(chuàng)建全國文明城市和歷史文化名城的立法，弘揚(yáng)吳文化、工商文化傳統(tǒng)和“尚德務(wù)實(shí)，和諧奮進(jìn)“城市精神，提升市民科學(xué)文化素養(yǎng)和城市品位；七是加快風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)的立法，做大做強(qiáng)做優(yōu)景區(qū)品牌，打造山水名城。

5、加快政府職能轉(zhuǎn)變立法，打造服務(wù)型政府。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)當(dāng)充分履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能，做到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效。為此，立法機(jī)關(guān)要以貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為動力，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的立法，建設(shè)服務(wù)型政府。一是要加大行政管理體制改革的立法，進(jìn)一步推進(jìn)政企、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，穩(wěn)妥推進(jìn)文化、教育、體育、醫(yī)療體制改革，為我市的社會主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障；二是要加快政府信息公開的立法，打造透明政府和陽光政府；三是要加快政府效能建設(shè)和監(jiān)督的立法，提高政府的服務(wù)效率和水平；四是要加快建立公共財政體制改革的立法，調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，深化部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購和購買服務(wù)管理改革；五是要加快政府投資決策體制改革的立法，改革投融資體制，建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，加強(qiáng)公有經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)的經(jīng)營監(jiān)管，健全政府投資決策和項目法人約束機(jī)制；六是要加快深化社會事業(yè)和市政公用事業(yè)等領(lǐng)域“管辦分離“、“管養(yǎng)分開“的體制改革的立法，推行政府購買公共服務(wù)和服務(wù)外包；七是要加快社會預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制的立法，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力；八是要以貫徹《行政許可法》和《公務(wù)員法》為重點(diǎn)，清理現(xiàn)有的政府規(guī)章，減少和規(guī)范行政審批，簡化行政程序，規(guī)范行政行為，提高行政效率。

6、健全法規(guī)評估機(jī)制，提高法規(guī)質(zhì)量。

建立和健全地方法規(guī)、規(guī)章評估機(jī)制是完善地方法規(guī)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是地方法規(guī)體系建設(shè)中不可或缺的重要內(nèi)容，對提高地方法規(guī)體系的建設(shè)質(zhì)量具有十分重要的作用。為此，要創(chuàng)新和健全法規(guī)評估機(jī)制，建立科學(xué)合理的法規(guī)、規(guī)章評估標(biāo)準(zhǔn)體系，不斷提高地方立法的質(zhì)量。一是要建立法規(guī)、規(guī)章評估機(jī)構(gòu)。建議由市人大常委會或者市政府牽頭，廣泛吸收法律專家、學(xué)者、立法工作者、執(zhí)法人員、司法人員、律師、人大代表、政協(xié)委員、社會各界代表以及公民、法人和其他組織的代表參加，建立地方法規(guī)、規(guī)章評估機(jī)構(gòu)，定期或者不定期地組織活動，對已經(jīng)頒布實(shí)施的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行全面評審，充分聽取社會各界代表對地方法規(guī)、規(guī)章的評價意見；二是要建立法規(guī)、規(guī)章評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)體系。我市可以參照國際上先進(jìn)的立法評估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我市的實(shí)際，建立科學(xué)合理的立法評估標(biāo)準(zhǔn)，對法規(guī)、規(guī)章的立法成本、效益、正義、公平、平等、自由、安全、秩序等價值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的科學(xué)評估，并提出專題分析評估報告，供立法機(jī)關(guān)參考；三是要完善法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行情況的跟蹤反饋機(jī)制。要把立法工作和執(zhí)法監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，市大常委會和市政府每年要選擇若干件地方法規(guī)、政府規(guī)章，開展“立法回頭看“活動，切實(shí)做好法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的跟蹤檢查，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，以執(zhí)法監(jiān)督促進(jìn)立法工作。同時，要注意調(diào)查、了解、收集和整理我市地方性法規(guī)、規(guī)章實(shí)施中的實(shí)際問題，善于從法規(guī)、規(guī)章實(shí)施的信息及反饋中調(diào)整立法思路，改進(jìn)立法工作，提高立法質(zhì)量。

加快地方立法，完善法規(guī)體系，是建設(shè)法治無錫的必由之路，也是我市創(chuàng)建“兩個率先“先導(dǎo)區(qū)和示范區(qū)的必然選擇。為此，我們要緊緊圍繞“活力無錫、富裕無錫、綠色無錫、文化無錫、法治無錫、平安無錫“的建設(shè)總目標(biāo)，研究新情況，提出新思路，解決新問題，不斷提高地方立法質(zhì)量和水平，使我市的地方法規(guī)體系建設(shè)工作躍上一個新臺階，為建設(shè)和諧宜人新無錫作出新貢獻(xiàn)。

第二篇：地方行政問責(zé)制立法調(diào)研報告

行政問責(zé)制是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是建設(shè)法治政府和責(zé)任政府的必然要求。作為一種制度創(chuàng)新，行政問責(zé)地方立法既沒有規(guī)范的模式供遵循，也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，需要在實(shí)踐中不斷探索，逐步加以完善。

一、地方行政問責(zé)制立法遇到的主要問題

行政問責(zé)制立法主要解決：“問誰的責(zé)（問責(zé)對象）？誰來問責(zé)（問責(zé)

主體）？問什么（問責(zé)范圍和內(nèi)容）？怎樣問責(zé)（問責(zé)程序）？目前，各地在制定行政問責(zé)立法方面雖然取得了一些明顯的成效，但是，由于我國的行政問責(zé)制度尚處于初創(chuàng)階段，還存在著一些突出的問題。

（一）地方立法法律依據(jù)滯后

目前還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的全國性法律或者行政法規(guī)，地方立法的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》中的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)范性文件不僅存在著問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題，而且在問責(zé)的主體、對象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性。一些地方政府在制定行政問責(zé)的規(guī)定和辦法時難免出現(xiàn)照抄照搬，內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏針對性和實(shí)用性現(xiàn)象，在實(shí)踐中難以操作，流于形式。

（二）地方立法注重規(guī)定同體問責(zé)，忽略規(guī)定異體問責(zé)

行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)包括“同體問責(zé)”和“異體問責(zé)”。前者是指來自國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的問責(zé)，其問責(zé)主體主要是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的任免機(jī)關(guān)；后者是指來自其他國家機(jī)關(guān)的問責(zé)，其問責(zé)主體包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)。由于行政問責(zé)上位法律的缺失，地方問責(zé)立法往往是政府立法，而政府立法只能限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，不能規(guī)定行政機(jī)關(guān)以外的其他機(jī)關(guān)的義務(wù)，權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等問責(zé)主體的作用未能得到發(fā)揮。行政問責(zé)的主體是政府的最高行政機(jī)關(guān)，啟動按鈕在行政機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)人手里，問責(zé)往往取決于最高領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志，也就是說，由最高行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要問責(zé)，什么樣的事情需要問責(zé)，什么樣的事情不需要問責(zé)，問責(zé)的力度如何，什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，什么樣的人可以不承擔(dān)責(zé)任；最高領(lǐng)導(dǎo)重視了，問責(zé)就進(jìn)入實(shí)踐，其力度也大，最高領(lǐng)導(dǎo)有其他考慮了，問責(zé)就會退而變成次要工作，力度下降，有時候甚至是停止運(yùn)作。同時地方立法也只能規(guī)定行政體系內(nèi)部的等級問責(zé)，即上級問責(zé)下級，等級問責(zé)盡管在效力上具有優(yōu)勢，但如果僅僅是上級追究下級的責(zé)任，那么上級的責(zé)任由誰來問就會成為一個問題，其結(jié)果必然是最高的一級無人追究責(zé)任，而在最關(guān)鍵的地方無人問責(zé)會造成責(zé)任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失。

（三）地方立法對問責(zé)對象規(guī)定的不夠全面

公務(wù)員的區(qū)分按照任期與任用方式的不同，劃分為各級人民政府組成人員的公務(wù)員和一般公務(wù)員；按照職位與職務(wù)的不同，劃分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員。根據(jù)責(zé)任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，而且手里的權(quán)力越大，身上的責(zé)任也就越重。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務(wù)人員，都肩負(fù)著不同的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)無一例外地成為行政問責(zé)的對象。目前，在行政問責(zé)上由于無相關(guān)的上位法律規(guī)定，一些地方政府在立法時往往都把行政問責(zé)的對象局限于行政首長。把數(shù)量眾多的一般行政公務(wù)人員被排除在行政問責(zé)的對象之外，不利于對行政權(quán)力的有效制約。

（四）地方立法對問責(zé)范圍規(guī)定寬嚴(yán)不一

行政問責(zé)作為一項制度，其問責(zé)范圍包括不履行法定職責(zé)和不正確履行法定職責(zé)。所謂“不履行法定職責(zé)”，是指問責(zé)對象拒絕、放棄、推諉、不完全履行其行政職責(zé)，也就是“不作為”；所謂“不正確履行法定職責(zé)”，是指問責(zé)對象不依照法律規(guī)定的權(quán)限、方式和時限履行其行政職責(zé)，也就是 “亂作為”。問責(zé)的范圍，各地的規(guī)定不盡相同、有寬有窄。主要包括效能低下、執(zhí)行不力，責(zé)任意識淡薄，違反法定程序、盲目決策，不嚴(yán)格依法執(zhí)政或治政不嚴(yán)、監(jiān)督不力，以及在商務(wù)活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失等；行政問責(zé)的范圍并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當(dāng)、監(jiān)管不嚴(yán)、違法行政以及行政不作為等許多方面。然而，在行政問責(zé)的實(shí)踐中，問責(zé)的適用范圍過于狹窄，大多局限在重大安全責(zé)任事故的事后責(zé)任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和廉政建設(shè)責(zé)任的追究，使問責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權(quán)力。

（五）地方立法注重對行為的后果問責(zé)淡化對行為本身問責(zé)

由于地方在問責(zé)立法缺乏上位法依據(jù)，立法在問責(zé)范圍的界定上也只能參照被問責(zé)的事例中進(jìn)行界定，如，“非典”、“松花江水污染”、“12?23特大井噴事故”、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災(zāi)、江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質(zhì)奶粉”、湖

南“嘉禾違法拆遷”案、“海寧大火”事故、“沱江特大污染事故”包括即將啟動問責(zé)程序的山西“黑磚窯”事件……對問責(zé)范圍的界定往往注重對行為產(chǎn)生嚴(yán)重后果或者嚴(yán)重不良影響后果，才對其問責(zé)。地方立法上也都參照上述做法注重對行為的后果問責(zé),如，規(guī)定“給公共利益、行政管理相對人合法權(quán)益、國家財產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失或者影響政府整體工作部署的、造成不良社

會影響或者嚴(yán)重后果的、出現(xiàn)重大事故或造成社會不良社會影響的、造成資金浪費(fèi)或者國有資產(chǎn)流失的、群眾反映強(qiáng)烈的”等等。這樣規(guī)定是應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是造成這樣的嚴(yán)重的后果，在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)范性文件中已經(jīng)有明確的處理規(guī)定，問責(zé)主體往往依據(jù)上述文件對其作出處分決定，制定的問責(zé)規(guī)定也只能起到“震懾”和“警視后人”的作用。對目前還沒有產(chǎn)生嚴(yán)重后果或者未產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響后果的，也就是“有事但沒犯事”的還不能對其問責(zé)，存在極大的隱患。因此地方立法注重既要對行為的后果問責(zé)更要對“亂作為”和 “不作為”行為本身問責(zé)。

（六）地方立法對責(zé)任形式規(guī)定的不夠全面

對公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的方式主要有被通報批評、行政追償、行政處分以及刑事處罰等。而對于作為行政主體的國家行政機(jī)關(guān)來說，其承擔(dān)行政責(zé)任的方式包括：被通報批評；賠禮道歉、承認(rèn)錯誤、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀、停止違法行為、履行職責(zé)、撤消違法的行政行為、糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?、行政賠償。過罰相當(dāng)原則要求根據(jù)責(zé)任人的過錯大小確定適當(dāng)?shù)呢?zé)任形式，在行政問責(zé)立法實(shí)踐中，不論責(zé)任大小、有無過錯，動輒就是引咎辭職。這樣規(guī)定，其結(jié)果有兩種情形：其一，輕責(zé)重罰，使本來沒有過錯或過錯較小的人，不適當(dāng)?shù)爻袚?dān)責(zé)任或為下屬工作人員的個人行為承擔(dān)連帶責(zé)任；其二，重責(zé)輕罰，使本來應(yīng)負(fù)更大責(zé)任的人避重就輕，利用引咎辭職來逃避黨紀(jì)、政紀(jì)和法記等其他處罰。

（七）地方立法對責(zé)任追究的規(guī)定存在彈性

政府立法往往對被問責(zé)對象追究責(zé)任方能做原則規(guī)定，缺乏針對性和操作性，容易受領(lǐng)導(dǎo)批示和社會輿論的影響，存在畸輕畸重的情況。主要是行政問責(zé)的法律不夠完善，責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，存在著較大的自由裁量空間，在認(rèn)定和追究責(zé)任的過程中，就不可避免地會出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況。其次是行政問責(zé)主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責(zé)”，其決定權(quán)掌握在行政領(lǐng)導(dǎo)手里。一旦出了問題，只要新聞媒體未報道、上級領(lǐng)導(dǎo)沒批示，就盡量“大事化小、小事化無”。再次是問責(zé)主體缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，容易受個人好惡和人為因素的影響。

二、完善行政問責(zé)立法的基本思路

行政問責(zé)立法的目的在于約束行政權(quán)力運(yùn)行過程，監(jiān)控行政權(quán)力運(yùn)行效益，防止和糾正行政權(quán)力運(yùn)行過程中出現(xiàn)的偏誤與紊亂，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)懲罰和教育、安撫和補(bǔ)救、警示和預(yù)防的基本功能。

(一)確立責(zé)任行政理念

行政問責(zé)的制度化和規(guī)范化實(shí)質(zhì)上是一個制度創(chuàng)新的過程，在這個過程中，行政問責(zé)立法必須根據(jù)法治社會的要求，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的平衡。通過立法使各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員轉(zhuǎn)變觀念，提高對依法行政的認(rèn)識，充分地行使法律所賦予的權(quán)力，改變原來“重權(quán)力、輕義務(wù)，重管理、輕服務(wù)，重行政效率、輕行政程序”的觀念；不斷強(qiáng)化責(zé)任意識，正確行使行政權(quán)力，履行法定職責(zé)；自覺接受來自各方面的監(jiān)督，避免或減少越權(quán)、失職等違法行政行為的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)立法所預(yù)期的目的。

（二）明確行政問責(zé)主體

行政問責(zé)作為一種責(zé)任認(rèn)定和追究的活動，必須有特定的主體負(fù)責(zé)。因此，在行政問責(zé)立法中，應(yīng)當(dāng)著重解決好以下幾個問題：第一，設(shè)定問責(zé)主體。違法行政行為的認(rèn)定和追究權(quán)屬于特定的國家機(jī)關(guān)。根據(jù)問責(zé)主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系不同，可以將問責(zé)主體分為兩大類：一是行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體問責(zé)”的主體，主要是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和公務(wù)員的任免機(jī)關(guān)；二是行政系統(tǒng)外部的“異體問責(zé)”的主體，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)。第二，劃分職責(zé)權(quán)限。不同的問責(zé)主體有著不同的問責(zé)對象、懲戒權(quán)限和工作方式，應(yīng)當(dāng)在分工負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)上相互配合、功能互補(bǔ)。權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)對象主要是各級政府的正副職以及政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)人；各級行政機(jī)關(guān)可以在其任免權(quán)限內(nèi)對本級或下級行政機(jī)關(guān)的工作人員實(shí)行問責(zé)；司法機(jī)關(guān)對行政公務(wù)人員的問責(zé)只能通過個案的訴訟來實(shí)現(xiàn)。第三，規(guī)定問責(zé)機(jī)關(guān)與公民、組織的關(guān)系。國家機(jī)關(guān)之外的公民、組織作為行政法制監(jiān)督主體，不能對問責(zé)對象作出直接產(chǎn)生法律效力的監(jiān)督行為，只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關(guān)的國家機(jī)關(guān)反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責(zé)機(jī)關(guān)的注意從而啟動行政問責(zé)。而這些內(nèi)容，地方政府規(guī)章難以作到，需要通過地方人大制定地方性法規(guī)來實(shí)現(xiàn)。

（三）拓寬問責(zé)適用范圍

行政問責(zé)作為一種監(jiān)督行政權(quán)力的法律制度，具有廣泛的適用范圍。拓寬行政問責(zé)的適用范圍，應(yīng)當(dāng)從問責(zé)對象和問責(zé)內(nèi)容兩個方面入手。應(yīng)當(dāng)將行政問責(zé)的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機(jī)關(guān)和全體行政公務(wù)人員。只要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，只要擔(dān)負(fù)著行政職責(zé)，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對象。其次，地方立法將行政問責(zé)的內(nèi)容從對行為的后果問責(zé)，拓展到對行政行為的“亂作為”和 “不作為”行為本身問責(zé)，起到“防患于未然”的作用。

(四)明確責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在規(guī)定行政問責(zé)追究相關(guān)人員的責(zé)任，要考慮問責(zé)對象是否有不履行或者不正確履行法定職責(zé)的行為。履行法定職責(zé)的行為有作為和不作為之分，只有在未履行法定職責(zé)或不正確履行法定職責(zé)的情況下，才承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。責(zé)任人主觀上是否存在過錯。故意或過失。責(zé)任行為與損害事實(shí)之間是否存在因果聯(lián)系等因素。

(五)完善行政問責(zé)程序

嚴(yán)謹(jǐn)、合法的問責(zé)程序，是行政問責(zé)制度得以順利實(shí)施的前提和保障。在立法中應(yīng)當(dāng)對問責(zé)程序啟動、調(diào)查處理及申訴復(fù)查等程序制度作出明確規(guī)定。（1）立案，依職權(quán)或依申請啟動問責(zé)程序；（2）調(diào)查，收集與責(zé)任行為的有無、責(zé)任結(jié)果的大小以及因果關(guān)系存在與否的相關(guān)證據(jù)，并聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（3）決定，根據(jù)認(rèn)定的事實(shí)和相關(guān)的法律規(guī)定，選擇與責(zé)任相適應(yīng)的責(zé)任形式；（4）通知，送達(dá)問責(zé)決定，告知救濟(jì)途徑；（5）執(zhí)行，按照管理權(quán)限，落實(shí)懲戒內(nèi)容。對社會公共利益有重大影響的問責(zé)，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定直接向社會公眾進(jìn)行說明、解釋。在處理結(jié)果上，應(yīng)當(dāng)規(guī)定將問責(zé)處理結(jié)果向社會公開，增加問責(zé)的透明度。

第三篇：某市加強(qiáng)地方立法工作存問題及對策建議調(diào)研報告

XX 市加強(qiáng)地方立法工作存在的問題 及對策建議調(diào)研報告

依法治國，立法先行。地方立法是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法。其中，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，作為新時代下我國立法工作的重要指導(dǎo)方針，自黨的十八大后就基本得以確立。XX 市人大常委會自獲得立法權(quán)以來，以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，全面貫徹十九屆五中全會精神，深入落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，認(rèn)真領(lǐng)會栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上的講話精神，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，落實(shí)“六?！比蝿?wù)，堅持科學(xué)、民主、依法立法，充分發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用，堅持立法服務(wù)大局，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，以良法促善治，為推進(jìn)全面依法治市、推進(jìn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)起到了重要作用。

一、發(fā)揮立法引領(lǐng)作用的必要性 （一）發(fā)揮立法引領(lǐng)作用是高質(zhì)量立法的根本路徑。立法是對社會資源、社會利益的一次分配活動。立法質(zhì)量的高低，不僅關(guān)系到立法對社會資源、社會利益的分配是否科學(xué)、合理，而且直接關(guān)系到法律的實(shí)施效果。地方立法立足本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，是依據(jù)上位法制定的，是對上位法的補(bǔ)充和細(xì)化，只有切實(shí)發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，才能增強(qiáng)地方性法規(guī)針對性和可執(zhí)行性，才能切實(shí)研究清楚法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計法規(guī)規(guī)范，才能不斷提高地方立法的精細(xì)化水平，真正做到以高質(zhì)量立法護(hù)航高質(zhì)量發(fā)展。

（二）發(fā)揮立法引領(lǐng)作用是突出地方立法特色的必然要求。突出地方特色，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是地方立法的靈魂。所謂立法特色就是立法必須精準(zhǔn)反映本地的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等實(shí)際情況，體現(xiàn)出調(diào)整范圍的特定地域性和規(guī)范內(nèi)容的獨(dú)有性；就是要以本地發(fā)展的需要，以問題為導(dǎo)向，注重解決本地的突出問題，就是從實(shí)際出發(fā)，立人民群眾滿意的法，突出地方立法的針對性和引領(lǐng)性作用，增強(qiáng)法規(guī)的針對性和有效性，貫徹落實(shí)好新發(fā)展理念，提升地方治理能力和水平。

（三）發(fā)揮立法引領(lǐng)作用是推進(jìn)改革的有力保障。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程

中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！绷⒎ǖ闹匾δ苁峭ㄟ^創(chuàng)制規(guī)則調(diào)整社會關(guān)系和社會事務(wù)，法律作為全社會一體遵循的規(guī)范，具有穩(wěn)定性。改革要突破原有的體制和規(guī)則，具有變動性。在改革攻堅的關(guān)鍵時期，需要通過地方立法凝聚改革共識、推動制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展，把立法優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為改革發(fā)展優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。

二、我市地方立法工作開展情況 （一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握正確的政治方向。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治域根本的保證。立法是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要政治活動，是地方人大的重要職責(zé)。地方立法工作必須突出政治引領(lǐng)，把握正確的政治方向，以政治堅定確保方向正確、行動自覺。XX市人大常委會在立法工作中始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，根據(jù)市委的部署和重大決策，積極服從和服務(wù)于市委工作大局，確保地方立法工作始終沿著正確的政治方向前進(jìn)。履職以來，地方立法工作持續(xù)推進(jìn)，開局良好。堅持將立法計劃和五年立法規(guī)劃報請市委研究討論。建立健全立法工作向市委請示報告制

度，找準(zhǔn)地方立法工作的切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)、著力點(diǎn)，把市委決策不折不扣地貫徹到立法工作中，把黨的路線、方針、政策貫徹落實(shí)到立法工作的全過程和各方面。

（二）圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域立法，發(fā)揮立法引領(lǐng)作用。XX 市人大常委會始終堅持立法決策與改革決策相銜接的原則，緊緊圍繞五大發(fā)展理念和地方黨委確定的“三市”建設(shè)的總目標(biāo)，突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法，發(fā)揮地方立法主動性和積極性，與上位法相配套，突出地方特色立法，促進(jìn)了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。圍繞“兩漢三國真美 XX”歷史文化名城建設(shè)的總體目標(biāo)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域立法，出臺的《XX 市戶外廣告和招牌設(shè)置管理條例》規(guī)范了我市戶外廣告設(shè)施和招牌的設(shè)置，從根本上美化了我市城鄉(xiāng)景觀風(fēng)貌，改善了XX 對外形象。頒布實(shí)施《XX 市漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》是我市環(huán)境保護(hù)方面的首部地方性法規(guī)，在修改審議過程中，充分運(yùn)用法律規(guī)范沖突的解決規(guī)則，針對“違法采砂”行政法律責(zé)任的規(guī)定，積極爭取省人大、省政府對 XX 立法工作的支持，有力解決了打擊違法采砂處罰力度不夠，違法采砂成本過低，法規(guī)震懾力度不強(qiáng)等問題，取得了有效遏制違法行為的良好法律和社會效果，對保護(hù)和改善漢江流域水環(huán)境，提供了有力的法治保障。水利部網(wǎng)站專門就此進(jìn)行了宣傳報道。審議通過的《XX 市張騫墓保護(hù)條例》明確了張騫墓的法律地位，確立了保護(hù)體制，正確處理了依法保護(hù)與“讓文物

活起來”的關(guān)系，地方特色鮮明，為提升 XX“張騫故里絲路原點(diǎn)”城市影響力，推進(jìn) XX 融入“一帶一路”提供了法律保障，開創(chuàng)了地方立法對世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的生動 XX 實(shí)踐。圍繞打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，審議通過的《XX 市大氣污染防治條例》明確了政府職責(zé)和部門職責(zé)，強(qiáng)化重污染天氣預(yù)報預(yù)警和應(yīng)急措施，增加了“落后產(chǎn)能淘汰”、“自行監(jiān)測”、“重點(diǎn)排污單位”等規(guī)定。對于加強(qiáng)大氣污染防治、保護(hù)和改善大氣環(huán)境質(zhì)量，打贏我市藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)將起到明顯的推動作用。正在審議的《XX 市養(yǎng)犬管理條例》，以夯實(shí)相關(guān)部門管理責(zé)任為重點(diǎn)，以提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)水平為目的，科學(xué)劃分養(yǎng)犬管理區(qū)域，嚴(yán)格規(guī)范養(yǎng)犬行為，引導(dǎo)公民文明養(yǎng)犬，增強(qiáng)法規(guī)實(shí)施有效性，妥善處理現(xiàn)實(shí)情況與法規(guī)施行后沖突，切實(shí)維護(hù)人民群眾切身利益和社會的和諧穩(wěn)定。

（三）健全立法機(jī)制，著力提高立法質(zhì)量。市人大常委會按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，社會各方有序參與”的工作模式，發(fā)揮人大及其常委會主導(dǎo)作用，依靠政府支撐作用，利用專家學(xué)者的智囊作用，努力夯實(shí)立法工作基礎(chǔ)，形成了立法工作的整體合力。圍繞“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的立法需求，科學(xué)編制了立法規(guī)劃和立法計劃，建立健全立法工作規(guī)程和法規(guī)草案征集意見辦法等各項制度，制定地方立法咨詢專家管理制度，確定立法咨詢專家 24 名、規(guī)范性文件備案審查法律顧問 6 名和個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，為立法集中民智、凝聚共識、反映人民意志提供了有力保障。同時，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，以“不抵觸、有特色、可操作”為立法原則，以“少而精、小而特”為立法要求。堅持以問題為導(dǎo)向，選好立法項目，做到“針對問題立法，立法解決問題”。堅持調(diào)查研究，有針對性地確定立法項目，努力增強(qiáng)法規(guī)的針對性和有效性，立解決實(shí)際問題的法。堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)處理好社會公共利益與私人利益、長遠(yuǎn)利益與眼前利益、整體利益和局部利益、共同利益和特殊利益的關(guān)系，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念立法。堅決防范權(quán)力濫用，既確保行政權(quán)力依法有效行使，又對行政權(quán)力的行使加以規(guī)范、制約和監(jiān)督，明確其責(zé)任，做到有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對等，用權(quán)受監(jiān)督，確保公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)利不受侵害。立法體現(xiàn)了“站得住、行得通、真管用”的價值理念，立法的針對性、實(shí)效性和可行性不斷增強(qiáng)，立法的引領(lǐng)作用得到了充分發(fā)揮。

三、我市當(dāng)前地方立法工作存在的問題 在我市獲得地方立法權(quán)以來，雖然制定出臺了五部法規(guī)，取得了一定的成效。但成績值得總結(jié)，問題不容忽視，改進(jìn)工作永無止境。

（一）對地方立法的認(rèn)識有待進(jìn)一步明確。主要表現(xiàn)在一是法律理想主義傾向顯現(xiàn)。對地方立法的呼吁和熱情很高，寄希望所有社會治理中的難題都能通過立法來實(shí)現(xiàn)。提出的部分立法項目建議超出了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。二是社會各方面尚不擅長于通過地方立法的形式來規(guī)范社會管理。有的認(rèn)為設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)就是“賦權(quán)”，誤讀了國家賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的初衷，對地方立法工作準(zhǔn)備不足。

（二）立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題。習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作，更好助力經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)”。因此，推進(jìn)立法精細(xì)化，是當(dāng)前提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。目前我們工作中的短板主要體現(xiàn)在，立法問題導(dǎo)向不夠明確，法規(guī)的針對性和可操作性不夠強(qiáng)，立法體例和結(jié)構(gòu)仍存在片面追求“大而全”的現(xiàn)象等問題，有待進(jìn)一步解決。

（二）立法工作機(jī)制有待進(jìn)一步規(guī)范。要保證立法工作規(guī)范有序進(jìn)行，必須有一套科學(xué)合理、行之有效的工作機(jī)制。授予地方立法權(quán)以來，我們大部分規(guī)章制度都是在立法過程中依事而定、依勢而定，缺乏前瞻性和系統(tǒng)性的考量。五年來，我們制定出臺了《XX 市人大常委會立法咨詢專家?guī)旃芾磙k法》《XX 市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)管理規(guī)定》《XX市人大常委會立法工作規(guī)程》《XX 市人大常委會制定地方

性法規(guī)公開征集意見辦法》《XX 市人大常委會地方性法規(guī)實(shí)施情況報告辦法》等制度，但是從長遠(yuǎn)規(guī)劃來看還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，立法項目庫管理制度、法規(guī)實(shí)施后的委托第三方評估制度等等，都需要我們盡快制定出臺，確保后續(xù)工作有章可循，規(guī)范開展。

四、加強(qiáng)地方立法工作，在新時代展現(xiàn)新作為 （一）以黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，把握正確政治方向。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主、依法治國的根本保證，是中國特色社會主義法治之魂，是加強(qiáng)民主法制建設(shè)、做好立法工作的根本保證。習(xí)近平法治思想是在黨的十八大以來進(jìn)行偉大斗爭、建設(shè)偉大工程、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢想的實(shí)踐中形成和豐富發(fā)展的，是順應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時代要求應(yīng)運(yùn)而生的重大理論創(chuàng)新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是新時代全面依法治國的根本遵循和行動指南。在立法工作中，首要的是吃透習(xí)近平法治思想精髓要義，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)確把握黨中央精神，確保黨的路線方針政策和決策部署在立法工作中得到全面貫徹落實(shí)，以法律來保障堅持中國特色社會主義道路不動搖，堅持和完善中國特色社會主義制度不動搖。當(dāng)前，為了適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨，不斷加強(qiáng)黨的建設(shè)的要求，面對立法工作任

務(wù)越來越重，要求越來越高，難度越來越大，節(jié)奏越來越加快的新形勢。我們要進(jìn)一步增強(qiáng)堅持黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的政治自覺，牢固樹立增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，把習(xí)近平法治思想貫徹到立法工作的各個方面。要緊緊圍繞市委確定的全市工作大局謀劃地方立法工作，為追趕超越、助推“六穩(wěn)”“六?！碧峁﹫詫?shí)的法制保障。要堅持立法工作向市委請示報告制度，立法計劃、立法規(guī)劃、擬表決通過的法規(guī)草案等重要工作事項，都要及時向市委請示報告，市委提出的立法工作建議，要認(rèn)真研究落實(shí)。立法工作中的重大復(fù)雜疑難問題要積極爭取市委支持，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決。要進(jìn)一步完善人大主導(dǎo)立法工作的機(jī)制，加大組織起草重要法規(guī)草案的工作力度，加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)。市人大法制委、常委會法工委作為專門立法工作機(jī)構(gòu)，要發(fā)揮好參謀助手作用，敢于擔(dān)當(dāng)，在工作中全面貫徹落實(shí)市委重大決策部署。

（二）以精細(xì)化立法為抓手，切實(shí)提高地方立法質(zhì)量。賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)主要是為了充分發(fā)揮地方積極性，讓地方依據(jù)本地實(shí)際更好進(jìn)行治理，并就國家尚未立法或者不需要立法的地方性事務(wù)進(jìn)行規(guī)范，對國家立法予以補(bǔ)充。栗戰(zhàn)書委員長在第二十六次全國地方立法工作座談會上強(qiáng)調(diào)，要緊密結(jié)合地方實(shí)際，突出地方立法特色，善于通過“小切口”解決實(shí)際問題，可以搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小

快靈”，增強(qiáng)立法的針對性、適用性、可操作性。作為地方立法工作機(jī)構(gòu)，我們必須將精細(xì)化的要求貫穿項目選擇、方案設(shè)計、表達(dá)形式三個環(huán)節(jié)，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立項、精良設(shè)計、精煉表達(dá)。精準(zhǔn)立項，明確哪些社會問題需要用上升為地方性法規(guī)。立法項目的選擇應(yīng)當(dāng)是需要立法解決且適合立法解決的問題。具體來說，應(yīng)當(dāng)符合三個條件：立法需求具有客觀性，即社會矛盾在現(xiàn)實(shí)生活中客觀存在，并且已經(jīng)或可能影響到改革發(fā)展穩(wěn)定或人民群眾切身利益;其他治理手段解決效果不佳，必須且適合用法律手段來規(guī)范調(diào)整;尚無可以援用的上位法，而且屬于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限范圍。精良設(shè)計，明確提供什么樣的法規(guī)解決方案。法規(guī)解決方案應(yīng)是務(wù)實(shí)的、有效的。這就需要緊扣問題關(guān)鍵，增強(qiáng)方案設(shè)計的針對性;明確方案的具體要素和實(shí)施方式，增強(qiáng)方案的可操作性;保證具備實(shí)施條件，增強(qiáng)落實(shí)方案的可能性;保證方案的內(nèi)外邏輯嚴(yán)密，增強(qiáng)與其他法律法規(guī)、其他治理手段的協(xié)調(diào)性;與上位法不抵觸，確保方案的合法性。精煉表達(dá)，明確以什么樣的形式來表達(dá)立法意圖。為確保立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，法規(guī)在表達(dá)上有特定的要求。如果上位法尚無規(guī)定，可以依照實(shí)際需要制定地方性法規(guī)，那么就要突出地方特色，最大限度減少無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條款。在用語上，也要務(wù)求規(guī)范、統(tǒng)一、嚴(yán)謹(jǐn)、簡明。

（三）以人民為中心，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供法治保障。我們在工作中要一如既往地堅持立法為了人民、立法依靠人民的宗旨，積極回應(yīng)人民群眾對立法工作的新要求、新期待，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到地方立法的全過程。市人大法制委、常委會法工委作為地方立法機(jī)構(gòu)，在法規(guī)整體布局上要重視統(tǒng)籌安排，在權(quán)力責(zé)任規(guī)定上要重視以民為本，在權(quán)利義務(wù)規(guī)范上要重視協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在法律責(zé)任設(shè)定上要重視過罰相當(dāng)，在立法程序適用上要重視依法辦事，在立法技術(shù)規(guī)范上要重視科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)前，XX 發(fā)展站在新的歷史起點(diǎn)上，迫切需要地方立法發(fā)揮引領(lǐng)、保障和推動作用。伴隨著“十四五”規(guī)劃全面深化改革的縱深推進(jìn)，必然涉及社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整，各種社會矛盾易發(fā)多發(fā)、交織疊加，我們必須善于運(yùn)用法治思維和法治方式，通過立法妥善調(diào)整和處理各種社會關(guān)系、利益關(guān)系，在法治軌道上有效應(yīng)對和化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平正義。因此，要堅持以立法為引領(lǐng)，發(fā)揮好法律法規(guī)“穩(wěn)定器”和“指南針”的作用，最大限度地凝聚社會共識、引領(lǐng)改革方向、統(tǒng)一民眾行動，保證改革取得預(yù)期的成效，為我市發(fā)展提供堅強(qiáng)有力的法治保障。

賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是全面推進(jìn)依法治國的重要舉措，為堅持和完善人民代表大會制度注入了新的活力，是地方法治發(fā)展的里程碑。只要我們深入貫徹落實(shí)十九屆五中

全會精神，牢固樹立習(xí)近平法治思想，把脈 XX 發(fā)展，結(jié)合本地實(shí)際，回應(yīng)群眾期盼，就能進(jìn)一步發(fā)揮地方立法引領(lǐng)作用，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，為新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保駕護(hù)航。

第四篇：立法調(diào)研

關(guān)于開展民辦教育立法調(diào)研工作的通知

各縣（市）區(qū)教育局、三個開發(fā)（度假）區(qū)教育局、陽宗海風(fēng)景名勝區(qū)、倘甸產(chǎn)業(yè)園區(qū)和轎子雪山旅游開發(fā)區(qū)管委會社會事業(yè)局： 在市委、市政府的高度重視、各縣（市）區(qū)的積極努力下，我市發(fā)展民辦教育工作取得了一定的成效。特別是在領(lǐng)導(dǎo)重視、政策支持等方面積累了一些好的經(jīng)驗和做法。為了使我市重視發(fā)展民辦教育工作進(jìn)一步法制化，促進(jìn)民辦教育持續(xù)健康發(fā)展，擬在2012年——2013年開展我市民辦教育立法工作，現(xiàn)將有關(guān)前期調(diào)研工作要求通知如下：

一、召開轄區(qū)內(nèi)部分公、民辦學(xué)校校長、公、民辦幼兒園園長、教師代表（民辦為主）座談會，按《昆明市民辦教育立法調(diào)研問卷》的相關(guān)內(nèi)容征求意見。

二、在召開座談會的基礎(chǔ)上，對征求意見情況按《昆明市民辦教育立法調(diào)研問卷》的內(nèi)容進(jìn)行匯總后，在調(diào)研問卷上加蓋教育局章于11月21日上午12：00前（傳真）上報昆明市民辦教育服務(wù)中心，同時請報送匯總的電子檔。

聯(lián)系人：陸麗萍、楊玉梅聯(lián)系電話：0871—5160856電子郵箱：kmmbjy@126.com

附件一：《昆明市民辦教育立法調(diào)研問卷》

昆明市民辦教育服務(wù)中心

二○一一年十一月十四日

昆明市民辦教育立法調(diào)研問卷

＿＿＿縣（市）區(qū)

參加座談的公、民辦學(xué)校校（園）長＿＿人，教師代表＿＿人。轄區(qū)內(nèi)＿＿所民辦學(xué)前教育幼兒園，在園幼兒＿＿人，民辦學(xué)前幼兒占比＿＿%；＿＿所民辦義務(wù)教育學(xué)校，在校學(xué)生＿＿人，民辦義務(wù)教育學(xué)生占比＿＿%；＿＿所民辦高中階段學(xué)校，在校學(xué)生＿＿人，民辦高中階段在校學(xué)生占比＿＿%，轄區(qū)內(nèi)民辦學(xué)校（幼兒園）教師共計＿＿人。

一、我市發(fā)展民辦教育工作有沒有必要立法？

二、目前，我市民辦教育立法有哪些基礎(chǔ)條件（或優(yōu)勢）？

三、我市發(fā)展民辦教育要從哪些方面進(jìn)行立法？

四、我市民辦教育立法內(nèi)容應(yīng)注意哪些方面的問題？

第五篇：關(guān)于完善工商行政管理法規(guī)體系問題的思考

關(guān)于完善工商行政管理法規(guī)體系聞題的思考

管理有序進(jìn)行，必須借助法律方法．即通 過國家政權(quán)機(jī)關(guān)制定和實(shí)施工商行政管理法規(guī) 工商行政管理，是工商行政管理機(jī)關(guān)運(yùn)用國家投力對社會經(jīng)濟(jì)活動的管理，為了使

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李開文

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來完成。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，工商行政管理機(jī)關(guān)耍更好地發(fā)揮其職能作用．就必須進(jìn)一步拓寬監(jiān)督管理的廣度，增加監(jiān)督管理的深度，強(qiáng)化監(jiān)督管理的力度?！叭?度 要以法制為依托．依法行政需要有完備、科學(xué)的

法律 法規(guī)依據(jù)。因此．完善 工商行政管理法規(guī)體系是十分必要的。本文通過對我國現(xiàn)

行工商行政管理法規(guī)體系狀況的分析與思考．進(jìn)而提出完善工商行政管理法規(guī)體系的一點(diǎn)看法。

我國現(xiàn)行工商行政管理法規(guī)體系的狀況

工商行政管理法規(guī)在不同時期有不同的內(nèi)容。我國現(xiàn)行的工商行政管理法規(guī)，主要是指l978

行政各業(yè)務(wù)管理所制定的單行法規(guī)構(gòu)成．包括 法律、行政法規(guī)、行政規(guī) 章、地方性 法

規(guī)定之中。例如 《食品衛(wèi)生法》等．都有關(guān)工商管理方面的規(guī)定 改革開 年國家工商行政管理總局恢復(fù)以后所制定的法規(guī)。這些法規(guī)主要是由針對工商

規(guī)和規(guī)章等各種具體形式。有一部分工商行政管理的法律規(guī)范還l分散在一些有關(guān)的法律、法規(guī)的放十多年來，工商行政管理立法工作已取得了很大成績。到1991年，國家陸續(xù)頒布了有關(guān)工商行政管

容已基本覆蓋了工商行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)的企業(yè)登記管理、經(jīng)濟(jì)合同管理、市場管理、經(jīng)

濟(jì)檢查、個體私營經(jīng)濟(jì)管理、商標(biāo)管理和廣告管理等各項業(yè)務(wù)工怍，初步形威了有法可依的局面，理的法律、行政法規(guī)、規(guī)章 290余 件，經(jīng)過清理現(xiàn)行有效的有i6O余件。其內(nèi)

法規(guī)體系的建立奠定了基礎(chǔ)。工商行政管理法規(guī)建設(shè)的發(fā)展．對話 躍經(jīng)濟(jì)、繁榮市場，促進(jìn)社會生產(chǎn)力發(fā)展．保證改革開放的順利進(jìn)行．無疑起到了積極的作用 但是，現(xiàn)行的工商行政管理法規(guī)從整體上尚未形成一個完整科學(xué)的體系，內(nèi)容尚欠嚴(yán)密、協(xié)調(diào)。為工商行政管理各項業(yè)務(wù)工作的開展提供了基本的依據(jù)．也為工商行政管理

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育的已與形勢的發(fā)展不相適應(yīng) 主要有以下幾方面的表現(xiàn)；

1．工商行政管理法規(guī)調(diào)整領(lǐng)域尚不奎面。

隨著工商行政管理工作向廣度和深度發(fā)展，一些新的管理領(lǐng)域缺乏明確有效的管理

規(guī)范，這突出表現(xiàn)在市場交易行為管理法規(guī)上，至今述未出臺一個比較完整的規(guī)范市場交易行為的法規(guī)。在企業(yè)登記管理方面．市場主體登記管理法規(guī)雖然比較齊備．但有關(guān)公 司、企業(yè)集團(tuán)的登記管理規(guī)定還有漏嗣．兩度出 現(xiàn)的 公司熱” ．充分 反映出公司立法 的薄弱’商標(biāo)管理雖然有 《商標(biāo)法 及其實(shí)施細(xì)則作為基礎(chǔ)，但尚缺少對反假冒行為的 有關(guān)法規(guī)，對無效經(jīng)濟(jì)合同的確認(rèn)也缺乏必要法律程序。目前經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的各種不正當(dāng)

競爭行為．紿社會經(jīng)濟(jì)秩序和消費(fèi)者權(quán)益造成極大的損害，如何有效地秈上這些行為。也急需通過完善有關(guān)立法加以解決。

另外．就工商行政管理機(jī)關(guān)充分行使國家賦予的職能而言，也需要一部明確工商行政管理機(jī)關(guān)職責(zé)、組織、工作程序的綜臺性法律。當(dāng)前。在出現(xiàn)地區(qū)封鎖和地方保護(hù)主義的情況下。工商行政管理機(jī)關(guān)一方面難以盡職盡責(zé)。難免放松管理和監(jiān)督，另一方面又可能參與一些阻礙商品正常流通的話動，有悖于國家工商行政管理的宗旨。因此。這樣的立法有助于加強(qiáng)工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法的嚴(yán)肅性，有助于理順工商行政管理機(jī)關(guān)的

內(nèi)部機(jī)制2．現(xiàn)行工商行政管理法規(guī)層次上和應(yīng)用上都不配套，健現(xiàn)行法規(guī)在許多方面常常

被虛置。

一 種情況是有主干法規(guī)，但缺乏與之配套的實(shí)施細(xì)則和相應(yīng)的專門法規(guī)．而且主千法規(guī)規(guī)定得比較

籠統(tǒng)：缺乏具體的內(nèi)容。例如經(jīng)濟(jì)合同管理方面，簽訂經(jīng)濟(jì)臺 同的行 為作為一種民事法律行為，由當(dāng)事人在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行，但是在我國．為了保 證社

會主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家采取行政手段強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)合同的管理，然而。經(jīng)濟(jì)臺同法》本身并不能解決遮一問題，《經(jīng)濟(jì)合同仲裁條例 由于其手段和本身內(nèi)容有限，也難以滿足這一要求。因此，對經(jīng)濟(jì)臺同管理的職責(zé)、權(quán)限、措施、手段等需要通過制訂專項管

理法規(guī)予以明確。

另外一種情況是只有單項法規(guī)，缺乏統(tǒng)領(lǐng)該方面業(yè)務(wù)工作全局的主干法規(guī)。這種情

況突出表現(xiàn)在市場管理方面 目前這方面的法撬除 城多集市貿(mào)易管理辦法 以外，基

本上是一些按特定時期商品供求關(guān)系制定的對具體商品的管理法規(guī)，缺乏對市場交易行為進(jìn)行綜合規(guī)范

腳”的現(xiàn)象，既影響了法規(guī)的穩(wěn)定性．又不能充分發(fā)揮工商行政管理機(jī)關(guān)的職能，有效地對各類市場進(jìn)行監(jiān)督管理。要實(shí)現(xiàn) “放麗有度、活而有序、管而有法”的市場管理原

列，除完善市場管理各專項法規(guī)以外，有必要制定能夠綜合調(diào)整市場監(jiān)督管理關(guān)系的法律行為基本規(guī)范。的主干法規(guī)，使立法戚為臨時行為，這就出現(xiàn)了 頭痛醫(yī)頭，腳痛 醫(yī)

3．工商行政管理法規(guī)內(nèi)容的滯后性。

現(xiàn)行法規(guī)由于受立法時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和條件等限制，一些內(nèi)容已經(jīng)與目前的實(shí)際情況不相適應(yīng)，無法對許多經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)范，有的因管理對象的變化而失效，有的內(nèi)容

需要重新修訂、補(bǔ)充和完善。即使是頒布不久的法規(guī)．也存在著補(bǔ)充、修訂和宅善的間

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體規(guī)劃．即工商行政管理法規(guī)體系模式作為立法工作的指導(dǎo)，很難保證琺規(guī)之間的成龍

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配套和協(xié)調(diào)一致。

逐步完善工商行政管理法規(guī)體系

我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的運(yùn)行，國家要求工商行政管理部門在生產(chǎn)、流通領(lǐng)域中加強(qiáng)對國民經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督管理，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)地發(fā)展?，F(xiàn)在，t工商行政管理領(lǐng)域所涉及的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生或正發(fā)生著不同程度的變化。如果說，在過去，我國國民經(jīng)濟(jì)管理活動中各種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系主要還是靠行政手 段和若干單行的工商行政管理法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，那么在今后 三度”思路付諸實(shí) 的進(jìn)程

中，沒有一套完整、嚴(yán)密、具有權(quán)威性、規(guī)范性和約束力的工商行政管理法規(guī)體系，就

不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，建立和完善我國特有的工商行政管理法規(guī)體系已勢在必行。

1．工商行政管理法規(guī)體最立法的指導(dǎo)思想。

研究和建立我國科學(xué)的工商行政管理法規(guī)體系．不能限于現(xiàn)有法規(guī)的簡單編篡或整理分類，也不能采取結(jié)合某些法規(guī)升級的辦法去追求形式上的體系，它必須在科學(xué)思維和論證的基礎(chǔ)上進(jìn)行 立法。首先要從指導(dǎo)思想上予以明確。工商行政管理法規(guī)是我國社

會主義法律體系中的重要組成部分，它的立法固然要遵循社會主義一般立法 的指導(dǎo)思

想，以堅持四項基本原則為大前提。此外，還必須針對其自身特點(diǎn)把握好以下幾點(diǎn) t 第一．反映社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求。我國實(shí)行以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求

有與之相適應(yīng)的法律體系。工商行政管理法規(guī)是其中一項重

要內(nèi)容。它的制定必然要以市場經(jīng)濟(jì)的構(gòu)筑和運(yùn)行作為依據(jù)。這是一個根本的指導(dǎo)思想。

第二、反映工商行政管理活動的規(guī)律的要求。工商行政管理法規(guī)主要酒整工商行政管理方面 的社會關(guān)系．它 須反映工商行政管理活動規(guī)律的客觀要求。在立法中，葵堅

持從宏觀經(jīng)濟(jì)管理的高度出發(fā)．密 切注意研究和分析改革開放以來在發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)中工商行政管理面臨的新情況、新問題，探索解決的辦法和監(jiān)督管理的對策．以便 條件成熟時不失時機(jī)地制定相應(yīng)的法規(guī)，把一些新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動的準(zhǔn)則及時用法規(guī)的形式固定下來

第三，保證法規(guī)的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。整個法規(guī)體系的內(nèi)容劃分要科學(xué)，調(diào)整范圍要明確，內(nèi)容結(jié)構(gòu)之間既有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，又不能重復(fù)，各種法律、法規(guī)、規(guī)章之間和諧一致，相輔相成’注意程序方面的充

實(shí)、完善，使工商行政管理法規(guī)達(dá)到準(zhǔn)確、完整和規(guī)范。

第四．堅持相對穩(wěn)定與廢、改、立相結(jié)合。法律規(guī)范的基本特點(diǎn)之一就是具有相對 穩(wěn)定性。保持其穩(wěn)定性，才使其權(quán)威性和嚴(yán)肅性不受影響。但是同時要看到穩(wěn)定性是相

對的，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化．法規(guī)也 須相應(yīng)發(fā)展變化．因此．完善工商行政管理法規(guī)體系要注意相對穩(wěn)定性與廢、改、立相結(jié)合。

第五，借鑒國外有關(guān)的經(jīng)驗。工商行政管理立法的完善妊須立足于本罾實(shí)際，這是 發(fā)展我國現(xiàn)行法規(guī)不可動搖的基本方向。但是．立 足于本國實(shí)際，并不等于盲目排外．

在國門大開，國際交往日益頻繁、法學(xué)思潮相互撞擊并互為滲透的今天，我們的立法工

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忙再也不能墨守陳規(guī)，要積極吸取別國立 Fnn≈合理成分 如在公司立法中，就可惜鑒撼國立法先例，將與公司組織密切相關(guān)的企業(yè)第團(tuán)或稱企、|l，聯(lián)合休也規(guī)定在公司法 之

中。：言而喻，這樣灼公司法對我們也是有借鑒意義虬。

2．工商行政管理法規(guī)體系存在的依據(jù)。

首爿：，法學(xué)理論上講，劃分法律部門的標(biāo)準(zhǔn)是法律所謂整舶社會關(guān)系。任何一個法律部門 有自己特定的調(diào)整對象。沒有特定的調(diào)整對袋，就不可能成為～個獨(dú)立的法律部門。工商行政管理法規(guī)是有其特定酒整對象睜。只要存在蓿調(diào)箍工商行政管理關(guān)系的大最工商行政管理 律規(guī)范，從法律體系上講，就存在 作為箭門漣的1：商行政管理法規(guī) 井且作為國家法律體系中一個獨(dú)立的法律部門。

其次，由于社會主義市場經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生鑫種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為需要用法律手段進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。工商行政管理部門作為國家行政監(jiān)督和職能部f，根據(jù)授權(quán)和分工，代表國家運(yùn)用同家權(quán)力 從事商品經(jīng)濟(jì)活動的工商企業(yè) 個體工商戶的經(jīng)濟(jì)行為和市場經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行悔杵管，保護(hù)合法經(jīng)營．取 締非法經(jīng)營，查處經(jīng)濟(jì)違法括動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)行為合理化、合法化，使市場經(jīng)濟(jì)沿著社會主義軌游健康步 這職能和矩務(wù)決定了它 額以社會 律和法規(guī)為準(zhǔn)繩，通討立法和執(zhí)洼欒完 自己 任。健全工商 璁符理 法律，法規(guī)，是工商行政管理部門依法行政，加強(qiáng)行跛監(jiān)督灼前提。

再拯，國家長期的立弘活動實(shí)踐也是建立和完善工商行改管理法規(guī)體系 根據(jù)之工商行改管理機(jī)關(guān)

一。

在行使工商行政瞥理職能麗涉及虱『 有關(guān)法律、行政}j：規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范，分別由魏國最高權(quán)力機(jī)

關(guān)和最高行政機(jī)關(guān)及工商行政管理機(jī)關(guān)自己制定的。

當(dāng)前，我國工商行政管理法規(guī)體系已具備了必要的珊論基礎(chǔ)和一定的 法規(guī)模。理

著手建立以國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定的有關(guān)={=商行政鋒理的主要法律和行政法規(guī)為主干，以相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則等為配套法規(guī)，伊之成為具有鮮明中國特色的、完善的工商行政管 法規(guī)體系，是完全必要和可能的。

8．完善工商行政管理岳規(guī)體系的模式。

對于如何完善工商符政管理法規(guī)佑系換式 是j 目前存在著不貿(mào)的羽點(diǎn)。有的認(rèn)為應(yīng)制定 《工商行政管理法 作為工商行政管 譬規(guī)蝕系 噬本弦 有的’^為 惠制定《市場管 法?！伦鳛榛痉ńy(tǒng)帥整個休。還有不罰于這幫個的其他～些 點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，工商行政管理法規(guī)昕調(diào)整的社會關(guān)鬲是錯綜復(fù)雜。桃跨規(guī)的實(shí)佑內(nèi)容來說，很難用～部實(shí)體法規(guī)統(tǒng)帥起來，也不可能詞譽(yù)所有的丁商行醢管押 蕞。特別單以一基本法難以繞帥得起 “經(jīng)濟(jì)合 同、《商拆謦 這樣具有突出民替、經(jīng) 法特點(diǎn)的專門法律。

科學(xué)的法規(guī)體系．不僅 能反映菜～部門法規(guī)之間的相互關(guān)系，而且 吼從宏觀上為

該部門指明立法方向。因此．建 立和完善工商行政簧理法規(guī)體系，必須能全面履行國家

賦予工商行政管理機(jī)關(guān)的職能。圍家機(jī)構(gòu)編制委員會批準(zhǔn)的 《 “三定 ” 方案 把、“監(jiān)督管理或參與監(jiān)督管理市場上的備砷經(jīng)濟(jì)活動 作為 1二商稈 馥管理部門的主要職能。這職

能通過確認(rèn)市場主體從事商晶經(jīng)營活動的資格，實(shí)珂對生產(chǎn)經(jīng)營者參與市場活動的事前

管理’通過建立并執(zhí)行統(tǒng)一的市場規(guī)則，規(guī)范市場上的各種經(jīng)濟(jì)行為，通過對市場主體

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