當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題及對(duì)策分析調(diào)研報(bào)告

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，廣大人民群眾的物質(zhì)生活也得到了很大的改善，但與此同時(shí)，社會(huì)矛盾凸顯，社會(huì)問(wèn)題頻發(fā)，引起各級(jí)黨委政府及全社會(huì)高度關(guān)注。尤其是十八大以來(lái)，黨中央把加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、改進(jìn)社會(huì)治理提到了前所未有的高度，將其作為“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突，關(guān)鍵是要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面依法參與管理，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)沖突

“社會(huì)轉(zhuǎn)型”意指社會(huì)從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型進(jìn)行轉(zhuǎn)變。社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵主要包括了體制的轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型?？梢哉f(shuō)，中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)全面的、整體性的社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)政治體制改革與社會(huì)結(jié)構(gòu)同步轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是社會(huì)失衡和社會(huì)協(xié)調(diào)相伴的過(guò)程，是社會(huì)秩序重構(gòu)與整合的過(guò)程。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型期，是社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)代價(jià)并存、社會(huì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)并存的時(shí)期。

總體來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的不平衡，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)是工業(yè)社會(huì)中期偏后階段的結(jié)構(gòu)，而社會(huì)結(jié)構(gòu)還處在工業(yè)社會(huì)的初期階段，存在著嚴(yán)重的“結(jié)構(gòu)差”。這種“結(jié)構(gòu)差”是導(dǎo)致社會(huì)沖突的根本原因。

一是利益沖突復(fù)雜化，主要是階層結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜，不同階層、不同群體的利益往往存在矛盾甚至對(duì)立，利益博弈十分明顯，利益協(xié)調(diào)的難度越來(lái)越大。二是社會(huì)主體碎片化，即越來(lái)越多的人由“單位人”變成“社會(huì)人”，而社會(huì)人是懸浮的、碎片化的，帶來(lái)很大的不確定性，導(dǎo)致了組織性和凝聚力的降低。三是價(jià)值觀念功利化，突出表現(xiàn)在一些應(yīng)當(dāng)遵從和奉行的價(jià)值理念發(fā)生了畸變與異化，呈現(xiàn)功利化的趨向，整個(gè)社會(huì)對(duì)道德滑坡的憂慮越來(lái)越深。四是資源分配兩極化，越是處于社會(huì)階層頂端的人們?cè)绞钦莆罩鼮樨S富的社會(huì)資源，越是處于社會(huì)底層的人們卻只擁有較少的社會(huì)資源，致使貧富兩級(jí)分化加劇。五是社會(huì)心態(tài)焦慮化，主要是社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變革使得原先的“保護(hù)殼”被打碎，新的“安全閥”又沒(méi)有完全建立起來(lái)，人們內(nèi)心里埋下了焦慮的“種子”，每個(gè)階層都認(rèn)為自己是弱勢(shì)群體。

二、社會(huì)治理及在中國(guó)的發(fā)展

正是看到了傳統(tǒng)社會(huì)管理的不適應(yīng)性，中央把社會(huì)管理創(chuàng)新提上了重要日程。黨的十八大將“四位一體”擴(kuò)充為“五位一體”，明確提出加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)在社會(huì)管理創(chuàng)新方面又邁出了關(guān)鍵性的一步，明確全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并將社會(huì)治理體制作為國(guó)家治理體系的重要組成部分。以此為標(biāo)志，從政策層面來(lái)講，社會(huì)管理完成了到社會(huì)治理的蛻變。當(dāng)然，從實(shí)踐層面來(lái)講，這還有很長(zhǎng)的路要走。

那么，什么是社會(huì)治理？社會(huì)治理和社會(huì)管理又有什么不同呢？羅西瑙將治理定義為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。庫(kù)伊曼和范·弗利艾特認(rèn)為治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，它發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。

全球治理委員會(huì)于x年對(duì)治理作出如下界定：治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。全球治理委員會(huì)的定義，具有代表性和權(quán)威性。概括來(lái)講，治理理論的核心內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一方面，強(qiáng)調(diào)多元主體參與的方式是互動(dòng)、合作、協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。一方面，強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，政府、非政府組織、公民個(gè)人等都可以成為公共服務(wù)管理的主體。

從社會(huì)管理到社會(huì)治理，對(duì)政府、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等來(lái)說(shuō)，都是一場(chǎng)深刻的思想變革和行為變革。對(duì)黨和政府而言，這是執(zhí)政治國(guó)理念的重大轉(zhuǎn)變，意味著從全能政府到有限政府，從管制政府到服務(wù)政府，從權(quán)力政府到責(zé)任政府。對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)公眾而言，則意味著參與的大門(mén)比以往任何時(shí)候都要更加敞開(kāi)。與“全能型”政府理念下的社會(huì)管理維持“靜態(tài)穩(wěn)定”不同，社會(huì)治理追求的是“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”，就是要把維持社會(huì)秩序和激發(fā)社會(huì)活力有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既要保證社會(huì)安定有序、規(guī)范運(yùn)行、調(diào)控有力，又要有利于激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)造活力，最廣泛、最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

三、x推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的典型實(shí)踐

x省委、省政府于x年啟動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新工程，實(shí)施“六大行動(dòng)計(jì)劃”，即社會(huì)矛盾排查化解行動(dòng)計(jì)劃、人口服務(wù)管理行動(dòng)計(jì)劃、公共安全體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃、固本強(qiáng)基行動(dòng)計(jì)劃、社會(huì)組織培育管理行動(dòng)計(jì)劃、信息網(wǎng)絡(luò)綜合管理行動(dòng)計(jì)劃。按照社會(huì)管理創(chuàng)新工程的總體部署，x各地結(jié)合本地實(shí)際，探索形成了一批基層社會(huì)治理創(chuàng)新的生動(dòng)實(shí)踐。

（一）以民主促民生。X鎮(zhèn)村堅(jiān)持“民主促民生，幸福山泉人”的理念，村里設(shè)立了x人的村民代表團(tuán)。在代表團(tuán)全程參與下，制定了新的《村規(guī)民約》，通過(guò)了村企業(yè)污染管理、村民分紅和糧差款等決議。事關(guān)村民的大小事情，都做到“干不干”讓百姓定，“干什么”讓百姓選，“怎么干”讓百姓提，“干得好與壞”讓百姓評(píng)。村通過(guò)有效實(shí)施村民民主自治來(lái)創(chuàng)新村級(jí)社會(huì)管理，不斷破解農(nóng)村工作中的矛盾和難題，取得顯著成效，呈現(xiàn)出了村級(jí)收入大攀升、村風(fēng)民風(fēng)大改觀、村容村貌大變樣、村民福祉大增長(zhǎng)、村官作風(fēng)大轉(zhuǎn)變的生動(dòng)局面，榮獲“x省管理民主示范村”稱號(hào)。

（二）政社互動(dòng)?！罢缁?dòng)”起源于太倉(cāng)，主要是界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府與城鄉(xiāng)自治組織之間的關(guān)系，其做法可以概括為“兩份清單、一份協(xié)議、雙向評(píng)估”。所謂“兩份清單”，就是梳理出《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》，劃清“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”的界限。所謂“一份協(xié)議”，就是在明晰權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，廢止村居行政責(zé)任書(shū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府與村居自治組織平等協(xié)商簽訂《協(xié)助管理協(xié)議書(shū)》，明確需要由村居自治組織協(xié)助管理的項(xiàng)目和要求，明確政府必須提供的行政指導(dǎo)和財(cái)政支付，明確雙方的履約評(píng)估和違約責(zé)任。所謂“雙向評(píng)估”，就是《協(xié)議書(shū)》雙方對(duì)其履約情況進(jìn)行相互評(píng)估，而不再是政府對(duì)村居自治組織的行政考核。目前，x全省x%的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）已經(jīng)推廣政社互動(dòng)。

（三）鄰里自理。X市區(qū)著力調(diào)動(dòng)居民參與社會(huì)治理的積極性，在社區(qū)居委會(huì)以下，以居民小組為基礎(chǔ)，以網(wǎng)格化為依托，以打通服務(wù)群眾最后x米為目標(biāo)，組建基礎(chǔ)治理單元——鄰里，推行“鄰里自理”。按照“地域相近、樓幢相連、資源相通”原則，以x到x個(gè)樓幢、x戶左右為單位設(shè)置鄰里，構(gòu)建區(qū)—街道—社區(qū)—鄰里四級(jí)組織架構(gòu)。每個(gè)鄰里由居民選舉產(chǎn)生“鄰里和諧促進(jìn)會(huì)”理事長(zhǎng)、理事，社區(qū)為每個(gè)鄰里配備x名專(zhuān)職社工擔(dān)任干事，履行“服務(wù)、信息、自治”三項(xiàng)基本職能。這一模式將引導(dǎo)群眾與依靠群眾有機(jī)對(duì)接起來(lái)，大大激發(fā)了居民的參與熱情。

分析這些典型實(shí)踐，我們可以看到，不管是哪種模式，強(qiáng)調(diào)的是政府和社會(huì)力量的共同治理，并且把政府和基層群眾自治組織、社會(huì)組織、群眾個(gè)體放到平等的關(guān)系上，不同社會(huì)治理主體間的尊重得以實(shí)現(xiàn)，充分體現(xiàn)了社會(huì)治理的思想。

四、推進(jìn)多元主體共同治理的思考與政策建議

從更廣范圍推進(jìn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，和五大建設(shè)中的政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)都緊密相關(guān)，是涉及政府和社會(huì)兩個(gè)方面變革的復(fù)雜系統(tǒng)工程。

（一）理順政府與社會(huì)關(guān)系，拓展“政社互動(dòng)”的廣闊空間。創(chuàng)新社會(huì)治理，就要重新明晰政府職能，理順政府與群眾自治組織、社會(huì)組織等社會(huì)力量之間的關(guān)系，為社會(huì)力量參與管理和服務(wù)提供廣闊空間。

一是理順政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系。一方面，政府應(yīng)該充分尊重社會(huì)組織的民間性，不干預(yù)社會(huì)組織的具體業(yè)務(wù)活動(dòng)。另一方面，社會(huì)組織應(yīng)該有自己的獨(dú)立性，不能把自己當(dāng)成政府的“附屬部門(mén)”。只有政府和社會(huì)組織的共同努力，才能使社會(huì)組織走上自主自立的道路，才能真正建立起政府與社會(huì)組織之間的“伙伴關(guān)系”。

二是理順政府與群眾自治組織之間的關(guān)系。要改變政府把自治組織作為行政延伸的思維定勢(shì)，兩者真正建立互相尊重、平等協(xié)商的“伙伴”關(guān)系；要改變政府對(duì)自治組織發(fā)號(hào)施令的傳統(tǒng)做法，促進(jìn)政府的自律、權(quán)力的約束和基層的減負(fù)；改變自治組織習(xí)慣的“行政依賴”，增強(qiáng)自治的能力和信心，促進(jìn)政府管理與群眾自治的銜接互動(dòng)。

三是理順政府職能“轉(zhuǎn)移”與“強(qiáng)化”的關(guān)系。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，政府必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行自我約束，明晰確定自身的社會(huì)治理職責(zé)，從某些社會(huì)管理活動(dòng)中退出來(lái)，保持社會(huì)生活具有一定自主性和社會(huì)組織力量的活力。但是，政府轉(zhuǎn)移職能，不是說(shuō)政府要“卸責(zé)”。相反，在社會(huì)保障、社會(huì)安全、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等社會(huì)公共事務(wù)方面，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化自身的責(zé)任意識(shí)，積極推動(dòng)自身社會(huì)管理職能公共服務(wù)化的轉(zhuǎn)型。

（二）助推社會(huì)力量成長(zhǎng)，培養(yǎng)“政社互動(dòng)”的多元主體。這里討論的社會(huì)力量的成長(zhǎng)，主要包括社區(qū)、社會(huì)組織、群團(tuán)組織等實(shí)體性組織的發(fā)展，同時(shí)還應(yīng)考慮公民意識(shí)的增長(zhǎng)。社會(huì)力量的成長(zhǎng)和政府職能轉(zhuǎn)變一起，構(gòu)成了多元主體共同治理的前提條件。

一是注重培育公民意識(shí)。公民意識(shí)是公民對(duì)自己在國(guó)家和社會(huì)中的地位、權(quán)利和責(zé)任的一種自覺(jué)意識(shí)。只有在公民意識(shí)比較強(qiáng)烈的社會(huì)背景下，政社互動(dòng)才具備發(fā)芽、成長(zhǎng)的土壤。要加強(qiáng)公民意識(shí)教育，讓積極參與、遵守規(guī)則、權(quán)利與義務(wù)對(duì)等等觀念深入人心，為政社互動(dòng)奠定“意識(shí)基礎(chǔ)”。要搭建好群眾參與的平臺(tái)，拓寬參與渠道，讓群眾在參與中強(qiáng)化公民意識(shí)。

二是注重培育社區(qū)平臺(tái)。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)構(gòu)成的基本單元，創(chuàng)新社會(huì)治理應(yīng)該緊緊抓住這個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)。要樹(shù)立“自治、互助、共建、分享”的理念，深化城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)。所謂自治，就是要讓居民直接參與社區(qū)事務(wù)的管理與決策，真正讓居民群眾當(dāng)家作主。所謂互助，就是要暢通居民參與渠道，大力培育和發(fā)展服務(wù)性、公益性、互助性社區(qū)社會(huì)組織，提高社區(qū)居民的組織化程度，形成“鄰里守望、友情互助”的社區(qū)風(fēng)尚。所謂共建，就是要整合社區(qū)資源，動(dòng)員各方力量，推進(jìn)共駐共建，形成各方共同推進(jìn)社區(qū)建設(shè)管理的整體合力。所謂分享，就是要突出居民群眾主體地位，讓城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)發(fā)展成果惠及全體社區(qū)居民，不斷提高居民群眾的歸宿感、滿意度和幸福指數(shù)。

三是注重培育社會(huì)組織。社會(huì)組織是強(qiáng)化人與人之間組織性的重要載體，是社會(huì)實(shí)現(xiàn)再組織化的重要平臺(tái)。從數(shù)量上來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展很快，尤其是深化社會(huì)組織登記管理制度改革，已經(jīng)顯現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的促進(jìn)作用。在加快發(fā)展的同時(shí)，重點(diǎn)應(yīng)放在社會(huì)組織的能力建設(shè)上。要加快推進(jìn)政府與社會(huì)組織分開(kāi)，強(qiáng)化社會(huì)組織主體的獨(dú)立性，支持社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)事務(wù)、參與社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)組織與政府部門(mén)、社會(huì)組織與社會(huì)各界以及社會(huì)組織之間的廣泛交流與合作。

（三）打通社會(huì)參與渠道，暢通“政社互動(dòng)”的主要路徑。政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)和社會(huì)力量的成長(zhǎng)，為多元主體共同治理營(yíng)造了良好的環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，還要解決其實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題。

一是通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，政府向社會(huì)力量轉(zhuǎn)移管理職能。科學(xué)有效的推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，可以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率，改善社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，凡適合社會(huì)力量承擔(dān)的，都可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，也要逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度。

二是通過(guò)“協(xié)商民主”，政府向群眾讓渡決策權(quán)力。在公共事務(wù)決策中引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制，使決策得到群眾的認(rèn)同，既保證了決策的合法性，又增進(jìn)了群眾對(duì)政府的信任。面對(duì)群眾日益增長(zhǎng)的利益訴求和參與政府決策的熱情，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)近年來(lái)實(shí)行的聽(tīng)證會(huì)等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷拓寬協(xié)商民主的渠道，創(chuàng)新方式、規(guī)范程序、調(diào)動(dòng)公眾參與決策協(xié)商的熱情，真正做到問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民。

三是通過(guò)基層自治，政府向村居組織歸還管理空間。要使基層自治組織充滿活力，黨建必須加強(qiáng)，公權(quán)必須退讓?zhuān)瑢⒃緦儆谧灾谓M織的管理空間歸還給城鄉(xiāng)居民。要充分保障基層群眾民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理權(quán)利，政府對(duì)村居自治范圍內(nèi)的事，主要是進(jìn)行政策指導(dǎo)和評(píng)估，減少不必要的干預(yù)，讓村居組織徹底擺脫行政的束縛。