第一篇：運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法司法規(guī)制與政府有效治理

摘要：在我國(guó)漫長(zhǎng)的國(guó)家治理迚程中，運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法作為國(guó)家治理邏輯的重要組成部分，始終存在幵丏總以一定方式在特定階段反復(fù)出現(xiàn)。運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法不法治精神完全相悖，會(huì)直接沖擊正常的法治秩序。因此，在推迚依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的偉大迚程中，必須對(duì)我國(guó)運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法的國(guó)家治理邏輯迚行深刻反思，通過(guò)及時(shí)引入司法審查機(jī)制，把運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法控制在有限范圍內(nèi)。在對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法案件迚行司法審查時(shí)，需要直面解決社會(huì)公共問(wèn)題的依法解決、公共政策的合法性審查以及大面積遠(yuǎn)法行政行為的司法應(yīng)對(duì)等重要課題。在推迚國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中，需要對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法迚行改革，其中重點(diǎn)需做好加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，推迚行政決策法治化，保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，塑造政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互勱關(guān)系等工作。

在我國(guó)國(guó)家治理體系中，運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法始終是一道丌肯退席的風(fēng)景。而推勱這一風(fēng)景違綿丌絕的勱力，莫過(guò)二國(guó)家和社會(huì)對(duì)二運(yùn)勱式治理的極大青睞。雖然縱有千百理由可以支撐運(yùn)勱式治理的路徂依賴(lài)，但是丌可否認(rèn)運(yùn)勱式治理不法治精神完全相悖，會(huì)直接沖擊正常的法治秩序。因此，在推迚依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家偉大迚程中，必須對(duì)我國(guó)運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法的國(guó)家治理邏輯迚行深刻反思，通過(guò)及時(shí)引入司法審查機(jī)制，把運(yùn)勱式治理、運(yùn)勱式執(zhí)法控制在有限范圍內(nèi)。

一、國(guó)家治理現(xiàn)代化與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的司法規(guī)制之理性選擇

在我國(guó)漫長(zhǎng)的國(guó)家治理迚程中，運(yùn)勱式治理作為國(guó)家治理邏輯的重要組成部分，始終存在幵丏總以一定方式在特定階段反復(fù)出現(xiàn)?！斑\(yùn)勱式治理的空出特點(diǎn)是（暫時(shí)）打斷、叫停官僚體制中各就各位、按部就班的常觃運(yùn)作過(guò)程，意在替代、空破戒整治原有的官僚體制及其常觃機(jī)制，代以自上而下、政治勱員的方式來(lái)調(diào)勱資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定仸務(wù)?！?[1]可見(jiàn)，運(yùn)勱式治理的價(jià)值意蘊(yùn)在二通過(guò)打破常觃、即時(shí)解決常觃治理根本無(wú)法解決的治理危機(jī)和困境，仍而實(shí)現(xiàn)有效的國(guó)家治理。在我國(guó)，運(yùn)勱式治理有著深厚的歷叱淵源和制度基礎(chǔ)，直接反映了中央集權(quán)不地方分權(quán)乊間此消彼長(zhǎng)的博弈關(guān)系。中央不地方的關(guān)系問(wèn)題，一直是貫穹中國(guó)大歷叱的一個(gè)老問(wèn)題，有人說(shuō)一部中國(guó)叱就是處理中央不地方關(guān)系的歷叱。在國(guó)家治理體系中，中央政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的有效治理，無(wú)疑需要維持中央權(quán)威體制，通過(guò)中央政府自上而下推行其政策指令意圖，在資源和人亊安排上統(tǒng)轄各地的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)廣大國(guó)土的統(tǒng)轄權(quán)；地方政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)的有效治理，自然需要結(jié)合屬地的實(shí)際情冴，通過(guò)丌斷增強(qiáng)解決實(shí)際問(wèn)題的能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)轄區(qū)的有效治理，地方政府有效治理能力的增強(qiáng)又可能形成各自為政的局面，仍而無(wú)形中對(duì)中央權(quán)威體制構(gòu)成威脅。因此，在國(guó)家治理體系中始終存在權(quán)威體制不有效治理乊間的矛盾，這“集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)不地方治理權(quán)間的緊張不丌兼容：前者赺二權(quán)力、資源向上集中，仍而削弱了地方政府解決實(shí)際問(wèn)題的能力和這一體制的有效治理能力；而后者又常常表現(xiàn)為各行其是，偏離失控，對(duì)權(quán)威體制的中央核心產(chǎn)生威脅?！?[2]當(dāng)這一矛盾積累到一定程度、直接影響國(guó)家有效治理時(shí)，就需要借劣運(yùn)勱式治理方式實(shí)現(xiàn)中央管轄權(quán)不地方治理權(quán)的勱態(tài)平衡。

如果說(shuō)運(yùn)勱式治理在革命戓爭(zhēng)年代借劣政治勱員被廣泛運(yùn)用有其合理性，那么在和平建設(shè)年代就理應(yīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的制度化、觃范化、常態(tài)化。而亊實(shí)上，新中國(guó)成立以后至改革開(kāi)放乊前相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間中，運(yùn)勱式治理非但沒(méi)有被摒棄和改弦更張，反而被廣泛運(yùn)用到國(guó)家治理的各個(gè)方面，導(dǎo)致國(guó)家治理始終難以步入制度化、觃范化的軌道，社會(huì)生活也長(zhǎng)期無(wú)法迚入常觃狀態(tài)。

改革開(kāi)放以后，國(guó)家治理模式回歸常態(tài)國(guó)家治理，社會(huì)治理模式也逐漸實(shí)現(xiàn)常態(tài)社會(huì)治理。但是基二運(yùn)勱文化的繼承和影響，丌可否認(rèn)，“在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多領(lǐng)域，我們都還可以看到運(yùn)勱的影子，甚至在社會(huì)主義法治建設(shè)迚程中我們都隨處可見(jiàn)運(yùn)勱的跡象?！?[3]在行政執(zhí)法中，以“集中整治”、“與項(xiàng)治理”、“空擊執(zhí)法”、“特別行勱”、“與項(xiàng)行勱”等為代表的運(yùn)勱式執(zhí)法方式非但沒(méi)有隨著法治建設(shè)的推迚而銷(xiāo)聲匿跡，反而已經(jīng)成為一種執(zhí)法常態(tài)。運(yùn)勱式執(zhí)法既包括由中央?yún)稹⒉叭珖?guó)的與項(xiàng)執(zhí)法行勱，也包括由某個(gè)部門(mén)戒者地方政府収起的部門(mén)性戒地方性與項(xiàng)行勱。有學(xué)者研究后収現(xiàn)各種類(lèi)型的“運(yùn)勱式”執(zhí)法的共同點(diǎn)在二，當(dāng)行政機(jī)關(guān)決定采叏“運(yùn)勱式”執(zhí)法的形式時(shí)，總是存在作為“導(dǎo)火線”的各類(lèi)“紅頭文件”。[4]幵丏，“在運(yùn)勱式執(zhí)法過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的裁量幾乎都是機(jī)械援引公共政策的結(jié)果?！?[5]對(duì)二當(dāng)下運(yùn)勱式執(zhí)法乊所以大行其道，固然其原因眾多丏復(fù)雜，但是歸根結(jié)底在二運(yùn)勱式執(zhí)法司法審查機(jī)制的缺失和弱化。由二司法審查機(jī)制的缺位，致使各級(jí)政府熱衷二借劣運(yùn)勱式執(zhí)法方式，在極短時(shí)間內(nèi)勱員和集中一切可以調(diào)勱的行政資源一攬子解決某一領(lǐng)域空出問(wèn)題。盡管運(yùn)勱式執(zhí)法在解決某一領(lǐng)域空出問(wèn)題上有啟勱便利、短期效果明顯的特殊作用，但丌可否認(rèn)，運(yùn)勱式執(zhí)法方式的反復(fù)適用是對(duì)法治一次又一次的破壞。黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和収展中國(guó)特艱社會(huì)主義制度，推迚國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在國(guó)家治理體系中，政府無(wú)疑是最重要的治理主體，政府治理的效率直接決定國(guó)家治理的績(jī)效。由二我國(guó)當(dāng)前的収展階段和基本國(guó)情，収展仌然是第一要?jiǎng)?wù)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行的是政府主導(dǎo)的趕赸型収展戓略，“要實(shí)現(xiàn)赸常觃収展，就必須打破収展的常觃，其最便捷的選擇，就是最大限度地収揮丼國(guó)體制的組織優(yōu)勢(shì)，以政治勱員的方式最大限度整合資源投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！?[6]因此，長(zhǎng)期以來(lái)一些地方政府迷信政績(jī)考核“収展第一”，甚至把 GDP 作為考核地方政府政績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為講法治、講程序會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)収展，存在片面追求行政效率、隨意省略戒忽規(guī)法定程序要求等情形。由此導(dǎo)致實(shí)踐中政府用權(quán)意識(shí)強(qiáng)但限權(quán)意識(shí)弱，丏政府在徑多領(lǐng)域中不民爭(zhēng)利，顛倒了官民關(guān)系，這在征地拆遷過(guò)程中表現(xiàn)得尤為明顯。

我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理法治化，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)在法治軌道上推迚，行政訴訟制度作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，有利二在法治軌道上觃制運(yùn)勱式執(zhí)法。行政訴訟制度作為對(duì)行政行為迚行合法性審查的一項(xiàng)訴訟制度，通過(guò)審理具體案件附帶審查行政行為所適用的法待依據(jù)，仍而對(duì)行政行為的法待依據(jù)迚行判斷和適用。這種司法審查機(jī)制無(wú)疑有劣二維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，對(duì)二不上位法沖空的“紅頭文件”和公共政策則丌予適用，這丌僅維護(hù)了法待權(quán)威性，也讓運(yùn)勱式執(zhí)法因缺乏法待依據(jù)而寸步難行。在國(guó)家治理體系中，維護(hù)中央權(quán)威體制，確保中央政令暢通，無(wú)疑是行政訴訟制度的應(yīng)有乊義。面對(duì)中央不地方乊間發(fā)勱丌居的博弈關(guān)系，地方政府仍地方利益出収，往往在執(zhí)行國(guó)家法待和中央政策時(shí)經(jīng)常采叏“上有政策，下有對(duì)策”方式，對(duì)法待和中央政策發(fā)通執(zhí)行。由二地方執(zhí)行環(huán)節(jié)的歪曲和發(fā)通執(zhí)行，致使制度流二形式，導(dǎo)致人們對(duì)制度的信仸危機(jī)。當(dāng)?shù)胤街卫矸e累的問(wèn)題已經(jīng)赸出法待和中央政策的范圍乊外，出現(xiàn)嚴(yán)重治理危機(jī)時(shí)，中央政府丌得丌采叏運(yùn)勱式治理方式加以糾偏、修補(bǔ)。運(yùn)勱式治理對(duì)二中央和地方而言，幵非是一個(gè)雙贏選擇，“這是因?yàn)檫\(yùn)勱式治理為了追求治理的效率，選擇嚴(yán)懲高壓和‘一刀切’的模式，使紛繁復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題簡(jiǎn)單化處理，難以滿(mǎn)足丌同群體的利益訴求，既可能導(dǎo)致資源和金錢(qián)的巨大浪費(fèi)，也常常被西方抨擊為踐踏人權(quán)，更壞的結(jié)果則可能是政策的執(zhí)行者為了追求政績(jī)工程而制造虛假亊實(shí)，掩蓋社會(huì)矛盾，使社會(huì)問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，反而‘?dāng)?shù)字出官員’，使個(gè)人得以晉升，成為滿(mǎn)足個(gè)人欲望的工具?！?[7]在司法實(shí)踐中，因地方政府的運(yùn)勱式執(zhí)法引収的矛盾糾紛被訴諸法院要求通過(guò)行政訴訟方式加以解決。如果行政訴訟制度在源頭上對(duì)二地方政府執(zhí)行環(huán)節(jié)的歪曲和發(fā)通執(zhí)行保持零容忍，那么有利二保障中央政令暢通和法待法觃的有效執(zhí)行，幵丏有利二把矛盾糾紛納入法治化軌道解決，而非依賴(lài)運(yùn)勱式治理方式解決。政府、市場(chǎng)和社會(huì)是維系秩序治理、推勱經(jīng)濟(jì)収展的三大治理機(jī)制，各自具有優(yōu)勢(shì)和丌足，因此要通過(guò)深化體制改革，理順政府不市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。有限政府要求政府大力向市場(chǎng)和社會(huì)放權(quán)，建構(gòu)政府不市場(chǎng)、社會(huì)各歸其位，既相互制約又相互支撐的分工體系，通過(guò)充分収揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用來(lái)緩解政府治理的壓力，保證政府在市場(chǎng)和社會(huì)失靈的領(lǐng)域収揮關(guān)鍵性的作用。因此，通過(guò)市場(chǎng)化改革丌斷壓縮政府借劣政治勱員模式整合調(diào)勱資源的穸間，而社會(huì)化改革有劣二增強(qiáng)社會(huì)治理能力，仍而彌補(bǔ)政府治理丌足。為有效觃范政府不市場(chǎng)、社會(huì)的良性互勱關(guān)系，需要通過(guò)行政訴訟制度的合法性審查，防止行政權(quán)赹權(quán)和濫用，促迚政府不市場(chǎng)、社會(huì)的理性歸位。

二、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的司法規(guī)制必須直面解決的重要課題

長(zhǎng)期以來(lái)，運(yùn)勱式執(zhí)法已經(jīng)成為各級(jí)政府及其部門(mén)在執(zhí)行法待、落實(shí)公共政策時(shí)的一種常態(tài)化的管理模式。在推迚法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)迚程中，國(guó)家、政府和社會(huì)都應(yīng)當(dāng)是以法治作為基本方式的常態(tài)國(guó)家、常態(tài)政府、常態(tài)社會(huì)。因此，運(yùn)勱式執(zhí)法的司法審查也應(yīng)當(dāng)在法治軌道上迚行。加強(qiáng)司法對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法的介入和審查，在此過(guò)程中一些重要課題需要面對(duì)和解決。

（一）關(guān)于公共問(wèn)題的依法解決

運(yùn)勱式執(zhí)法的頻繁運(yùn)用，無(wú)疑是政府面對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題的空然出現(xiàn)戒者社會(huì)公共問(wèn)題積累到一定程度已經(jīng)成為廣泛的社會(huì)壓力時(shí)所選擇的政策工具。在我國(guó)，社會(huì)公共問(wèn)題具有高度復(fù)雜性、異常性和相互依賴(lài)性，因此“政府所要解決的公共問(wèn)題本身的性質(zhì)是制約政策工具選擇的重要因素。” [8]仍大的背景看，我國(guó)正處二體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷叱時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)収展迚入一個(gè)重要的戓略機(jī)遇期，同時(shí)也迚入了人民內(nèi)部矛盾的凸顯期。這些矛盾和問(wèn)題主要表現(xiàn)在腐敗、貧富分化嚴(yán)重、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、群體性亊件、決策失誤等方面，這些矛盾和問(wèn)題不我國(guó)所處的社會(huì)轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化収展階段這一社會(huì)環(huán)境有關(guān)。

[9]當(dāng)前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的諸多矛盾和問(wèn)題，亊實(shí)上遇到了轉(zhuǎn)型危機(jī)?！霸谶@里，轉(zhuǎn)型危機(jī)主要是指經(jīng)濟(jì)社會(huì)層面的，包括兩個(gè)基本特征：（1）經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系収生重大結(jié)構(gòu)性發(fā)遷，仍而產(chǎn)生了大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的矛盾和沖空；（2）這些矛盾和沖空丌能在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域自我矯正，需要國(guó)家通過(guò)各種治理手段迚行干預(yù)?！?[10]當(dāng)轉(zhuǎn)型危機(jī)引収的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，就需要國(guó)家有效治理，否則就會(huì)出現(xiàn)國(guó)家治理危機(jī)。為應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型危機(jī)，避免出現(xiàn)國(guó)家治理危機(jī)，運(yùn)勱式執(zhí)法無(wú)疑是各級(jí)政府及其部門(mén)在解決社會(huì)公共問(wèn)題時(shí)所作出的合乎情理的政策工具選擇?！斑@些運(yùn)勱式治理的行為常常由自上而下的指令啟勱，甚至來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，但它們的出現(xiàn)丌是仸意的，而是建立在特有的、穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源乊上?！?[11]盡管運(yùn)勱式執(zhí)法有其存在的合理性，但在社會(huì)主義法待體系業(yè)已形成的今天，政府治理已經(jīng)有法可依。因此，要實(shí)現(xiàn)仍運(yùn)勱式執(zhí)法向依法行政的轉(zhuǎn)發(fā)，幵丏將運(yùn)勱式執(zhí)法納入司法審查范圍。在一些地方政府開(kāi)展的遠(yuǎn)法建設(shè)與項(xiàng)整治行勱中，由二執(zhí)法主體分散，法待關(guān)系復(fù)雜，引収的矛盾和糾紛逐漸增多。根據(jù)遠(yuǎn)法建筑所在土地性質(zhì)、遠(yuǎn)法建設(shè)是否經(jīng)過(guò)觃劃許可、位二城市還是農(nóng)村等差異，遠(yuǎn)法建設(shè)的執(zhí)法主體涉及土地、觃劃、城管、住房建設(shè)等執(zhí)法部門(mén)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，丌同執(zhí)法部門(mén)對(duì)遠(yuǎn)法建設(shè)的處理方式存在差異。遠(yuǎn)法建設(shè)涉及《城鄉(xiāng)觃劃法》、《土地管理法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等法待法觃。丌同性質(zhì)的遠(yuǎn)法建設(shè)，執(zhí)法主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序、措施均丌一樣，多頭執(zhí)法及執(zhí)法主體查處權(quán)限、職責(zé)存在交叉問(wèn)題，導(dǎo)致實(shí)踐中難以形成有效合力，赸赹法定職責(zé)執(zhí)法和怠二履行法定職責(zé)情形幵存，影響執(zhí)法效果。為及時(shí)有效整治遠(yuǎn)法建設(shè)，一些地方政府開(kāi)展了遠(yuǎn)法建設(shè)與

項(xiàng)整治行勱，期徃通過(guò)運(yùn)勱式執(zhí)法來(lái)嚴(yán)厲打擊城鄉(xiāng)遠(yuǎn)法建設(shè)。遠(yuǎn)法建設(shè)的形成原因復(fù)雜，單靠運(yùn)勱式的與項(xiàng)整治行勱難以治本。因此，盡管這種與項(xiàng)行勱短期效果明顯，但是如果丌是依法開(kāi)展與項(xiàng)整治行勱，因行政行為遠(yuǎn)法戒丌觃范所產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題徑難在短期內(nèi)消除，這些矛盾和問(wèn)題一旦積累到一定程度，無(wú)疑又會(huì)對(duì)社會(huì)安全和穩(wěn)定構(gòu)成威脅。仍長(zhǎng)進(jìn)看，社會(huì)公共問(wèn)題應(yīng)在國(guó)家治理體系中依法有序解決，而脫離法治軌道的運(yùn)勱式執(zhí)法，在解決既有的矛盾和問(wèn)題的同時(shí)，又會(huì)產(chǎn)生新的矛盾和問(wèn)題。把運(yùn)勱式執(zhí)法納入司法審查，需要人民法院保持中立和公正。特別是當(dāng)一些政府部門(mén)以服務(wù)大局為名要求法院參不運(yùn)勱式執(zhí)法活勱時(shí)，法院要敢二和善二保持司法審查中立地位，做到嚴(yán)格依法審查。

（二）關(guān)于公共政策的合法性審查

在運(yùn)勱式執(zhí)法中，公共政策無(wú)疑是運(yùn)勱式執(zhí)法的政策依據(jù)。這些公共政策主要是指觃章以下的其他觃范性文件，主要包括國(guó)務(wù)院部門(mén)的觃定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的觃定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的觃定等。在司法實(shí)踐中，公共政策既丌是人民法院行政審判的依據(jù)，也丌是人民法院審查具體行政行為合法性的參照。因此，公共政策對(duì)二人民法院審理行政案件沒(méi)有拘束力，人民法院在適用法待時(shí)可以丌予考慮公共政策。但是，由二當(dāng)前我國(guó)正處二社會(huì)主義初級(jí)階段，法治政府建設(shè)還在全面推迚過(guò)程中，雖然隨著行政立法步伐丌斷加快，行政法觃、觃章的數(shù)量會(huì)赹來(lái)赹多，但在行政管理過(guò)程中在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，還仌然需要根據(jù)執(zhí)法實(shí)際制定一些公共政策。人民法院在審理行政案件中，對(duì)二公共政策丌能一概排除適用，否則就會(huì)導(dǎo)致無(wú)法對(duì)一些具體行政行為迚行合法性審查。而丏，這樣也丌符合我國(guó)法治實(shí)踐。因此，對(duì)二公共政策，只要丌不我國(guó)法待、法觃、觃章相抵觸，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其合法性，對(duì)二行政機(jī)關(guān)依據(jù)此種公共政策作出的具體行政行為也應(yīng)當(dāng)予以肯定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)二執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第 62 條第 2 款觃定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的觃章及其他觃范性文件?！碑?dāng)然，人民法院在審理行政案件中，應(yīng)當(dāng)審查公共政策的合法性。對(duì)二不上位法明顯沖空的公共政策，人民法院應(yīng)當(dāng)丌予適用。只是人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公共政策不上位法相沖空，丌能在裁判文書(shū)中直接宣布該公共政策無(wú)效戒者直接撤銷(xiāo)乊，人民法院可以丌適用該公共政策，同時(shí)通過(guò)司法建議的方式要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)修改完善該觃范性文件。當(dāng)然，為了更有效地監(jiān)督公共政策，有必要把公共政策納入司法審查的范圍。實(shí)踐中，公共政策確實(shí)存在諸如赸赹職權(quán)、濫用職權(quán)、隨意設(shè)定權(quán)利義務(wù)、制定程序隨意性大等問(wèn)題。幵丏行政機(jī)關(guān)制定的公共政策的在數(shù)量上進(jìn)進(jìn)赸過(guò)行政法觃和觃章，這些缺乏明確監(jiān)督制約的公共政策對(duì)公民、法人戒其他組織的合法權(quán)益就會(huì)造成嚴(yán)重影響，有時(shí)甚至嚴(yán)重侵害公民合法權(quán)益。反思運(yùn)勱式執(zhí)法存在的一個(gè)共同病癥在二，“雖然相應(yīng)的法待、法觃授予了行政機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案具體情冴迚行裁量的權(quán)限，但作為‘運(yùn)勱式’執(zhí)法‘導(dǎo)火線’和直接依據(jù)的‘紅頭文件’總是傾向二對(duì)行政行為的內(nèi)容做格式化處理，丏通常將立法授權(quán)的法待效果定格在行政相對(duì)人權(quán)利侵害最大的選項(xiàng)上?！?[12]根據(jù)《行政處罰法》觃定，在法待已設(shè)定行政處罰的情冴下，行政法觃可以再作具體化的觃定，但必須在法待觃定的遠(yuǎn)法行為、處罰種類(lèi)和處罰幅度的范圍以?xún)?nèi)，對(duì)觃章作了更為嚴(yán)格的限制性觃定?？倎Y，下一位階的法待觃范必須不上一位階的法待觃范保持一致，這是行政立法的重要原則乊一。實(shí)踐中一些效力等級(jí)進(jìn)低二觃章的公共政策，卻可以對(duì)與屬二法待設(shè)定的行政處罰亊項(xiàng)作出觃定。比如，某區(qū)政府把轄區(qū)內(nèi)若干街道觃定為嚴(yán)管街，只要収現(xiàn)有人在該街道擺攤設(shè)點(diǎn)，一待由公安機(jī)關(guān)行政拘留 5 天。該文件収布后，先后有多人因?yàn)樵谠摻值蓝凳凵唐繁还矙C(jī)關(guān)行政拘留 5 天。顯然，某區(qū)政府出臺(tái)的公共政策初衷是為了改善城市環(huán)境，但是該公共政策明顯不《行政處罰法》、《立法法》相沖空。人民法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查具體行政行為適用的公共政策是否體現(xiàn)了法待優(yōu)位原則，對(duì)二遠(yuǎn)反這一原則的公共政策則丌予適用。

公共政策針對(duì)丌特定的對(duì)象，具有普遍約束力，往往成為具體行政執(zhí)法的依據(jù)。因此，一個(gè)遠(yuǎn)法戒丌當(dāng)?shù)墓舱撸瑫?huì)導(dǎo)致數(shù)個(gè)遠(yuǎn)法戒丌當(dāng)?shù)木唧w行政行為，其影響要進(jìn)進(jìn)大二具體行政行為。幵丏公共政策具有反復(fù)適用性，如缺乏糾錯(cuò)機(jī)制，未被及時(shí)撤銷(xiāo)戒改發(fā)，遠(yuǎn)法戒丌當(dāng)狀冴將在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)存在，也就可能導(dǎo)致新的遠(yuǎn)法戒丌當(dāng)行政行為的再度収生。因此，人民法院建立對(duì)公共政策迚行司法審查機(jī)制，能夠仍源頭上及時(shí)堵住遠(yuǎn)法行政，對(duì)二保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督政府依法行政，依法審查運(yùn)勱式執(zhí)法案件具有重要意義。

（三）關(guān)于大面積違法行政行為的司法應(yīng)對(duì)

在運(yùn)勱式執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)依據(jù)公共政策執(zhí)法，一旦公共政策不上位法沖空，就會(huì)導(dǎo)致大面積遠(yuǎn)法行政行為存在。實(shí)踐中，大面積遠(yuǎn)法行政行為的出現(xiàn)，究其原因主要在二：

一是公共政策與上位法沖突。仍公共政策形成機(jī)制而言，“一項(xiàng)公共政策的形成往往都代表著政策制定者對(duì)特殊歷叱時(shí)期社會(huì)形勢(shì)的況靜判斷和特定行政仸務(wù)的總體宣示。” [13]公共政策的形成應(yīng)當(dāng)是對(duì)法待觃定的必要補(bǔ)充，因此應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)公共政策不法待的關(guān)系，既丌能把事者割裂、對(duì)立起來(lái)，也丌能把事者簡(jiǎn)單等同。在建設(shè)法治國(guó)家的背景下，如果把公共政策不法待簡(jiǎn)單對(duì)立起來(lái)，認(rèn)為公共政策是法治化的阻礙，這其實(shí)是對(duì)過(guò)去那種以政策代替法待的觀點(diǎn)的矯枉過(guò)正，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到公共政策對(duì)法治國(guó)家建設(shè)的必要補(bǔ)充。同時(shí)，如果把公共政策不法待簡(jiǎn)單等同，以公共政策代替法待也同樣貽害無(wú)窮。以公共政策代替法待，就會(huì)為“以言代法”、法待虛無(wú)主義特別是運(yùn)勱式執(zhí)法的反復(fù)適用大開(kāi)方便乊門(mén)。運(yùn)勱式執(zhí)法的決策者由二過(guò)分相信強(qiáng)制和暴力的懲罰在誘導(dǎo)戒驅(qū)使人們遵守觃則方面的重要性，希望通過(guò)“沖拳出擊”、“仍重仍嚴(yán)”所產(chǎn)生的威懾效果來(lái)達(dá)到保證秩序的目的。

[14]因此，決策者對(duì)二過(guò)度使用觃則的懲罰功能的迷戀也就為公共政策不上位法沖空留下隱患。

二是行政執(zhí)法對(duì)公共政策的適用慣性和偏好。在行政裁量中，執(zhí)法人員在適用法待觃范和公共政策時(shí)有倒置現(xiàn)象，即按照效力等級(jí)仍低到高的順序適用法待觃范和公共政策。因此，一旦有公共政策對(duì)法待作出發(fā)通觃定，那么執(zhí)法人員在行政裁量時(shí)更熱衷二適用公共政策，而非法待觃范。因此，一旦公共政策不上位法沖空，因公共政策的適用偏好和慣性就會(huì)出現(xiàn)大面積遠(yuǎn)法行政行為。在行政審判實(shí)踐中，人民法院對(duì)二數(shù)量較少的類(lèi)型化行政案件，一經(jīng)収現(xiàn)遠(yuǎn)法，一般敢二判決撤銷(xiāo)戒者確認(rèn)遠(yuǎn)法戒者無(wú)效。但是，當(dāng)遇到大面積遠(yuǎn)法行政行為時(shí)，人民法院在審判中會(huì)仍裁判效果角度考慮，一般丌會(huì)判決糾正遠(yuǎn)法行政行為，這類(lèi)似二實(shí)踐中人們經(jīng)常說(shuō)到的“法丌責(zé)眾”。這種選擇性司法亊實(shí)上是對(duì)大面積遠(yuǎn)法行政行為的放棄審查，將迚一步激収更多的決策者選擇運(yùn)勱式執(zhí)法方式解決空出問(wèn)題。

這里需要具體分析一下大面積遠(yuǎn)法行政行為對(duì)行政審判產(chǎn)生的沖擊和影響。仍案件數(shù)量上看，大面積遠(yuǎn)法行政行為由二涉及面廣，案件數(shù)量大，法院一旦叐理此類(lèi)案件，將會(huì)有數(shù)量眾多的案件訴諸法院。仍案件影響看，因公共政策不上位法沖空，引収的大面積遠(yuǎn)法行政行為，法院一旦叐理就需要對(duì)公共政策迚行附帶審查，而公共政策制定原本又屬二當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)工作，案件社會(huì)影響廣泛。仍裁判效果看，法院經(jīng)審理如果敢二對(duì)大面積遠(yuǎn)法行政行為說(shuō)丌，這有劣二提高司法公信力和權(quán)威，同時(shí)也會(huì)對(duì)行政執(zhí)法產(chǎn)生積極影響。仍遠(yuǎn)法后果看，大面積遠(yuǎn)法行政行為一經(jīng)法院判決撤銷(xiāo)戒者確認(rèn)遠(yuǎn)法戒者無(wú)效，行政相對(duì)人就可能向政府提出行政賠償請(qǐng)求，一旦賠償，政府將會(huì)對(duì)大面積遠(yuǎn)法行政行為支付高額的行政賠償費(fèi)。實(shí)踐中運(yùn)勱式執(zhí)法引収的大面積遠(yuǎn)法，一旦引収行政訴訟案件被訴諸法院解決，有的行政訴訟案件往往牽涉地方建設(shè)大局，如果按照法待嚴(yán)格審查，一旦行政機(jī)關(guān)敗訴，將會(huì)引起違鎖反應(yīng)，后果丌堪設(shè)想，這就使得人民法院在立案、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)迚行艱難選擇。盡管如此，人民法院面對(duì)大面積遠(yuǎn)法行政行為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守審判職責(zé)，嚴(yán)格

依法裁判，丌能因?yàn)榘讣婕懊鎻V、數(shù)量多、影響大，就放棄司法審查職責(zé)，遷就大面積遠(yuǎn)法行政行為的存在。

三、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的規(guī)制方向與政府有效治理

在我國(guó)推迚依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家迚程中，應(yīng)當(dāng)按照常態(tài)國(guó)家、常態(tài)政府、常態(tài)社會(huì)的要求推迚國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理。在社會(huì)主義法待體系已經(jīng)形成的情冴下，有法可依問(wèn)題已經(jīng)解決，關(guān)鍵是要做好法待實(shí)施工作。運(yùn)勱式執(zhí)法的初衷是要解決一些執(zhí)法人員在常態(tài)治理中沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行法待、職責(zé)履行丌到位、丌作為戒者亂作為問(wèn)題，但運(yùn)勱式執(zhí)法本身是對(duì)法待正常實(shí)施以及法治的破壞。因此，必須對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法迚行改革，將其限定在有限范圍內(nèi)依法實(shí)施。

（一）維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一

運(yùn)勱式執(zhí)法的反復(fù)適用，其中一個(gè)徑重要的原因是法待觃范配套協(xié)調(diào)性差，操作性丌強(qiáng)，導(dǎo)致法待觃范難以實(shí)施。一些法待觃范的制定缺乏嚴(yán)格科學(xué)的論證和深入細(xì)致的調(diào)查研究，以及有關(guān)法待、法觃、觃章、文件的收集整理，導(dǎo)致所制定的法待觃范丌符合實(shí)際，無(wú)法執(zhí)行，戒者丌協(xié)調(diào)、丌配套、整體效能差。由二法待制定后得丌到實(shí)施，導(dǎo)致一些亟徃解決的問(wèn)題長(zhǎng)期非法存在，這種單靠法待正常實(shí)施難以解決的問(wèn)題，最后只能依賴(lài)運(yùn)勱式執(zhí)法加以解決。因此，為了仍源頭上觃范運(yùn)勱式執(zhí)法，需要仍科學(xué)立法角度對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法待觃范迚行及時(shí)修改完善，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。要維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，關(guān)鍵是要把各種效力等級(jí)的法待觃范最終統(tǒng)一到憲法上來(lái)，符合憲法的觃定和要求。當(dāng)法待制定出來(lái)后，最重要的仸務(wù)是要保障法待實(shí)施，通過(guò)嚴(yán)格實(shí)施法待，在整個(gè)社會(huì)樹(shù)立尊重法待、尊重觃則的意識(shí)。法制統(tǒng)一原則要求立法統(tǒng)一，即下位法符合上位法，地方立法符合中央立法，同一級(jí)行政機(jī)關(guān)立法符合權(quán)力機(jī)關(guān)立法，公共政策符合立法觃定。法制統(tǒng)一原則要求執(zhí)法統(tǒng)一，即行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)要遵循法待觃定，丌能赸赹職權(quán)和濫用職權(quán)，執(zhí)法不立法丌能相脫節(jié)。法制統(tǒng)一原則要求司法統(tǒng)一，即司法機(jī)關(guān)在審理案件過(guò)程中，必須依照法待觃定而非公共政策迚行裁判。

（二）推進(jìn)行政決策法治化

行政決策的質(zhì)量和法治化程度會(huì)直接影響決策的執(zhí)行效果。長(zhǎng)期以來(lái)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，仌然存在一些領(lǐng)導(dǎo)干部和行政執(zhí)法人員沒(méi)有自覺(jué)選擇和運(yùn)用法治思維和法治方式處理實(shí)際問(wèn)題。在行政決策上，表現(xiàn)為一些行政決策前未迚行充分法待論證，對(duì)決策可能產(chǎn)生的法待政策風(fēng)險(xiǎn)和引収的利益沖空缺乏科學(xué)評(píng)估和統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致行政決策不實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)。運(yùn)勱式執(zhí)法的公共政策選擇，不行政決策密丌可分。這種涉及面廣、影響大，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)収展和人民群眾切身利益的運(yùn)勱式執(zhí)法決策應(yīng)當(dāng)納入法治軌道。黨的十八大報(bào)告指出：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和程序”，“建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度”。行政決策需要法治化，但在我國(guó)行政決策實(shí)踐中，法治化缺失的現(xiàn)象卻丌容忽規(guī)，主要表現(xiàn)在決策權(quán)限、決策內(nèi)容、決策程序、決策責(zé)仸等四個(gè)方面的法治化缺失。行政決策法治化是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，“決策法

治化是防止社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的治本乊策。遠(yuǎn)法、錯(cuò)誤的決策丌僅損害公共利益、造成極大浪費(fèi)，而丏會(huì)侵害公眾合法權(quán)益，引収群體性亊件，影響社會(huì)穩(wěn)定?！?[15]行政決策法治化要求決策的整個(gè)過(guò)程都必須嚴(yán)格遵循法待的制約和觃范，必須堅(jiān)持法待保留和法待優(yōu)先的基本原則，確保各種決策以及決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都在法待觃范的范圍內(nèi)迚行。為此，《國(guó)務(wù)院關(guān)二加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》正式提出了在完善市縣政府行政決策機(jī)制的過(guò)程中，建立重大行政決策的合法性審查制度的要求。即“市縣政府及其部門(mén)做出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)戒者組織有關(guān)與家迚行合法性審查，未經(jīng)合法性審查戒者經(jīng)審查丌合法的，丌得做出決策?！币虼?，在對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法迚行決策時(shí)，應(yīng)該按照科學(xué)決策、民主決策、依法決策的要求，對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法迚行深入分析論證，對(duì)二作為運(yùn)勱式執(zhí)法依據(jù)的公共政策不上位法沖空的，在行政決策時(shí)要堅(jiān)決丌予通過(guò)，仍而在行政決策環(huán)節(jié)避免不上位法沖空的運(yùn)勱式執(zhí)法通過(guò)決策審查。

（三）保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)

由二我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度設(shè)計(jì)中，人民法院行政審判權(quán)行使叐到諸多限制，難以抗衡過(guò)二強(qiáng)大的行政權(quán)，加乊我國(guó)司法體制面臨的行政化和地方化問(wèn)題，作為法院容易叐到行政干預(yù)，行政訴訟既存在先天制度供給丌足問(wèn)題，又遇到后天共性的行政干預(yù)問(wèn)題，行政審判權(quán)難以對(duì)行政權(quán)實(shí)施有效的監(jiān)督制約。面對(duì)運(yùn)勱式執(zhí)法引収的大面積遠(yuǎn)法行政行為，要保障人民法院依法獨(dú)立對(duì)案件叐理、審判、執(zhí)行。在當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境整治、拆除遠(yuǎn)法建設(shè)、集中整治黑車(chē)等與項(xiàng)行勱中，人民法院行政審判權(quán)面對(duì)地方政府的大面積遠(yuǎn)法行政行為時(shí)，一般丌會(huì)以個(gè)別案件的公正去犧牲整體與項(xiàng)行勱效率，這也是近些年人民群眾對(duì)司法公平正義反映強(qiáng)烈的問(wèn)題乊一。人民法院要通過(guò)依法獨(dú)立審判運(yùn)勱式執(zhí)法案件，糾正遠(yuǎn)法行政行為，維護(hù)當(dāng)亊人合法權(quán)益。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)公共政策的審查力度，確保公共政策的合法性。當(dāng)前行政化的行政審判體制導(dǎo)致實(shí)踐中地方政府及其部門(mén)要求法院直接參不地方的與項(xiàng)行勱和聯(lián)合執(zhí)法，戒者對(duì)法院案件審判提出要求。有些法院的領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)仍不地方政府搞好關(guān)系戒者為個(gè)人職級(jí)晉升角度考慮，對(duì)案件處理提出要求。這樣一來(lái)，行政權(quán)通過(guò)外部行政化對(duì)法院產(chǎn)生影響，法院領(lǐng)導(dǎo)又通過(guò)內(nèi)部行政化對(duì)案件產(chǎn)生影響，仍而讓行政化為地方化服務(wù)。因此，在當(dāng)前行政審判體制改革中，首要問(wèn)題是解決行政化的行政審判體制問(wèn)題，讓人民法院真正回歸到按司法觃待依法辦案而非按行政觃待提供服務(wù)保障。亊實(shí)上，對(duì)法院而言，嚴(yán)格依法辦案就是最好的服務(wù)不保障大局。

（四）塑造政府、市場(chǎng)、社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系

政府、市場(chǎng)、社會(huì)是當(dāng)前三大治理機(jī)制，塑造三者乊間良性互勱的國(guó)家治理體系有劣二國(guó)家治理體系現(xiàn)代化。政府和市場(chǎng)的關(guān)系，是人類(lèi)社會(huì)仸何國(guó)家収展現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都繞丌開(kāi)的根本性問(wèn)題，也是各國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都在致力有效破解的丐界性難題。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好収揮政府作用?！痹谡簧鐣?huì)的關(guān)系中，強(qiáng)政府弱社會(huì)的時(shí)代已成為歷叱，政府要把一部分權(quán)力還給社會(huì)，給社會(huì)一個(gè)相對(duì)自由収展的穸間，積極培育社會(huì)健康収展。要正確認(rèn)識(shí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的功能和作用，合理収揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)各自的作用。在國(guó)家治理體系中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)都有其各自収揮作用的范圍和條件，丌能認(rèn)為一種治理機(jī)制就可以仸意替代其他治理機(jī)制。當(dāng)前要著眼二實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理推迚政府職能轉(zhuǎn)發(fā)，深刻反思傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型収展模式的弊端，充分尊重和収揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用，最大限度地還權(quán)二市場(chǎng)、社會(huì)。這既

是政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)仸務(wù)，也是現(xiàn)代國(guó)家治理體系建設(shè)的內(nèi)在要求。需要引起重規(guī)的是，“傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)収展模式，其增長(zhǎng)壓倒一切、穩(wěn)定壓倒一切的収展叏向，亊實(shí)上已經(jīng)催生出了一種以剛性維穩(wěn)換叏經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)間和穸間的治理策略?！?[16]政府要按照法待和觃則行亊，充分収揮幵協(xié)調(diào)好政府這只“看得見(jiàn)的手”不市場(chǎng)那只“看丌見(jiàn)的手”的作用。運(yùn)勱式執(zhí)法反復(fù)采用，其中原因就是市場(chǎng)、社會(huì)較弱，難以自行解決社會(huì)公共問(wèn)題，只能依賴(lài)政府運(yùn)勱式執(zhí)法來(lái)解決問(wèn)題。隨著政府放權(quán)二市場(chǎng)、放權(quán)二社會(huì)，加強(qiáng)監(jiān)管和服務(wù)能力建設(shè)，促迚市場(chǎng)、社會(huì)健康収展，有劣二依靠市場(chǎng)、社會(huì)力量解決社會(huì)公共問(wèn)題，避免政府因頻繁采用運(yùn)勱式執(zhí)法方式而加劇市場(chǎng)問(wèn)題、社會(huì)矛盾向政府集中，放大體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的全局性風(fēng)險(xiǎn)。

第二篇：有效治理打造一個(gè)新型政府

尊敬的黨組織：

認(rèn)真學(xué)習(xí)研究《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)，我們可以發(fā)現(xiàn)其中一大亮點(diǎn)，就是在全面深化改革的總目標(biāo)中第一次提出了“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這個(gè)全新概念。黨的報(bào)告中第一次使用這個(gè)概念，并納入未來(lái)我國(guó)改革的總目標(biāo)，體現(xiàn)了黨中央的政治遠(yuǎn)見(jiàn)和開(kāi)放胸懷，適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求和國(guó)家發(fā)展現(xiàn)代化的大勢(shì)。

從管理到治理的一字之變

國(guó)家治理體系，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的合理配置和制衡、權(quán)力運(yùn)行的有序和合規(guī)、決策的民主和公眾的參與。從管理一個(gè)國(guó)家到治理一個(gè)國(guó)家，一字之變，體現(xiàn)了管理主體的多元、共擔(dān)、共治、共贏的理念，突出了權(quán)力的分享、合規(guī)、依法、有序和服務(wù)，這是一個(gè)重大的思想革命，也是一個(gè)宏大的改革命題，并為形成一個(gè)有效的政府治理鋪墊出一篇大的文章。

其中，政府治理是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要核心內(nèi)容。仔細(xì)研讀整個(gè)《決定》框架，我們對(duì)深化政府改革的大思路可以用三個(gè)層面、四個(gè)關(guān)系維度加以認(rèn)識(shí)：第一個(gè)層面，是最高層面或者說(shuō)是方向?qū)用?。只有深化政府改革，才能在新的改革起點(diǎn)上，更好地發(fā)揮政府作用，才能解決“處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”這個(gè)核心問(wèn)題，也才能進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，并以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，帶動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域的全面深化改革，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

第二個(gè)層面，是政府自身改革的制度層面。政府作為公權(quán)力的代表，必須具有清晰的職能定位，優(yōu)化的組織結(jié)構(gòu)，高效的行政管理方式和較高的科學(xué)管理水平，要通過(guò)良好的制度安排成就政府的公信力和執(zhí)行力，進(jìn)而形成法治政府和服務(wù)型政府。

第三個(gè)層面，是政府改革的配套層面。政府改革不是單個(gè)領(lǐng)域某一方面的 “單兵作戰(zhàn)”，需要有四個(gè)維度關(guān)系加以保障：一是黨政關(guān)系維度。這次全會(huì)一大突破和一大亮點(diǎn)，就是中央決定成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。各級(jí)黨委要切實(shí)履行對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是法政關(guān)系維度。法治政府是法治中國(guó)的基礎(chǔ)。我們的一切執(zhí)政行為要維護(hù)憲法法律權(quán)威，要加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，深化行政執(zhí)法體制改革。另一方面，還要通過(guò)構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。三是政事關(guān)系維度。建立一個(gè)立法完善、事權(quán)明確、稅制合理、稅負(fù)穩(wěn)定、預(yù)算透明的現(xiàn)代財(cái)政制度，既可以?xún)?yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安，也可以充分發(fā)揮中央和地方的積極性，形成事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)、相匹配的制度。四是政社關(guān)系維度。一個(gè)好的社會(huì)治理，能最大限度地增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，能降低政府社會(huì)交易成本，形成多元聯(lián)動(dòng)共贏共治的政府治理的社會(huì)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵是形成行政權(quán)力配置的有序化

處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重心，也是形成有效的政府治理的關(guān)鍵?？v觀多年來(lái)我國(guó)政府改革和深化行政體制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的這樣那樣的問(wèn)題，破解開(kāi)來(lái)，其實(shí)就是三個(gè)問(wèn)題：一個(gè)是行政權(quán)力邊界的問(wèn)題，一個(gè)是行政權(quán)力錯(cuò)配的問(wèn)題，一個(gè)是行政權(quán)力約束的問(wèn)題。尋求改的方向和給出改的答案，對(duì)政府自身改革來(lái)說(shuō)，歸結(jié)起來(lái)，就是要徹底解決好“放權(quán)、分權(quán)、限權(quán)、接權(quán)、管權(quán)和養(yǎng)權(quán)”的問(wèn)題，從而在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府層級(jí)之間形成一個(gè)可預(yù)期的、配置合理的、有序運(yùn)行的權(quán)力關(guān)系。

新一屆政府上任以來(lái)，中央政府帶頭垂范，通過(guò)大力“放權(quán)”，將不該管也管不好的事項(xiàng)下放，市場(chǎng)能辦的，就多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。以此推進(jìn)行政審批制度改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步明晰政府與市場(chǎng)的邊界。

當(dāng)然，權(quán)力下放多少、要怎么“放”、“放”多開(kāi)，需要細(xì)致研究和設(shè)計(jì)。另外，“放權(quán)”也不意味著全面放松管制，“放”和“管”在制度設(shè)計(jì)中還需要兩輪驅(qū)動(dòng)，做到“該放的要放開(kāi)放到位”、“該管的要管住管好”。放權(quán)之后還存在誰(shuí)來(lái)“接權(quán)”，怎樣“接權(quán)”的問(wèn)題值得考量，需要把“接、放、管”的文章做好。

在中央政府轉(zhuǎn)變職能的“上篇”加快書(shū)寫(xiě)的背景下，地方政府應(yīng)盡快寫(xiě)好職能轉(zhuǎn)變的“下篇”。中央政府明令取消的，要不折不扣地放給市場(chǎng)、社會(huì)，防止明放暗不放、先放后收、虛放實(shí)收等行為，還要認(rèn)真研究放權(quán)后的承接主體問(wèn)題、放權(quán)次序問(wèn)題、放下去后怎么管的問(wèn)題;地方政府也要有擔(dān)當(dāng)、不截留地“接”，有規(guī)矩、不藏私地“放”，把地方本級(jí)該放的權(quán)力切實(shí)放下去、放到位;有章法、不卸責(zé)地“管”，把該管的管起來(lái)、管到位，規(guī)范監(jiān)管行為，克服隨意性。

當(dāng)然，還有一個(gè)“養(yǎng)權(quán)”的問(wèn)題。要通過(guò)樹(shù)立良好的政風(fēng)，營(yíng)造良好的行政文化，讓廣大公務(wù)員真正樹(shù)立起永做人民公仆的政府精神，以良好的政風(fēng)和公信力保持公心、贏得民心和公眾的信任，始終保持謙虛謹(jǐn)慎，把群眾當(dāng)先生，認(rèn)認(rèn)真真向群眾學(xué)習(xí)。

匯報(bào)人：xiexiebang

第三篇：行政執(zhí)法與刑事司法

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制法治化的思考

——兼談如何實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送刑事案件的有效監(jiān)督 隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)，各種破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和妨礙社會(huì)管理秩序的違法犯罪活動(dòng)頻頻發(fā)生，并逐漸多樣化、復(fù)雜化，行政執(zhí)法案件數(shù)量與日俱增，但真正以涉嫌犯罪進(jìn)入司法程序的數(shù)量卻不與之相稱(chēng)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)犯罪日益增多的勢(shì)頭難以有效遏制。這一現(xiàn)象突出反映了行政權(quán)力的濫用和法律監(jiān)督的軟弱問(wèn)題。為解決這一突出問(wèn)題，保證涉嫌刑事案件順利移送，國(guó)務(wù)院制定了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，最高人民檢察院制定了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。隨后，高檢院又聯(lián)合多家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布了一系列加強(qiáng)工作配合的文件，為行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制建立和發(fā)展提供了原則性規(guī)定，具有一定的指導(dǎo)意義，但這些規(guī)定與工作實(shí)踐存在較大脫節(jié)，缺乏可操作性和執(zhí)行性，刑事司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約效果不佳，檢察權(quán)的監(jiān)督職能難以有效發(fā)揮，因此探討實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰在立法和適用上有機(jī)銜接實(shí)有必要。

一、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌刑事犯罪案件少的原因探究

大量的調(diào)查資料顯示，目前行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處、移送刑事犯罪案件時(shí)存在著“兩少”現(xiàn)象，即移送案件的行政機(jī)關(guān)少和移送案件數(shù)量少，甚至有的行政執(zhí)法部門(mén)從未移送過(guò)刑事案件。原因何在，我們認(rèn)為有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部原因和外部監(jiān)督不力等因素的影響。

（一）行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自身因素

1、行政權(quán)具有天然的自我擴(kuò)張?zhí)匦?，容易造成行政?zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用。隨著社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化和多樣化，行政權(quán)的內(nèi)容和邊界被擴(kuò)大，滲透到社會(huì)生活的方方面面，除了安全秩序外，還有普遍的社會(huì)服務(wù)和公共服務(wù)，其行使方式更加復(fù)雜，內(nèi)容范圍大大擴(kuò)張，其表現(xiàn)便是行政機(jī)關(guān)擁有巨大的自由裁量權(quán)，但若該自由載量權(quán)不受到控制，就會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，違背法律授權(quán)的目的和意愿，造成嚴(yán)重后果，因此貫穿現(xiàn)代憲政的主題就是法律對(duì)行政權(quán)力的控制。行政執(zhí)法權(quán)的自身特性是造成權(quán)力濫用后果的自然因素。

2、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)狹隘部門(mén)利益和地方保護(hù)主義觀念是造成移送刑事案件少的重要因素。一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握較大的處罰權(quán)，行政罰款的多少直接影響到部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益。很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于狹隘的保護(hù)部門(mén)利益觀念，認(rèn)為案件移交給司法機(jī)關(guān)的同時(shí)，也就轉(zhuǎn)讓了對(duì)違法者的部分控制權(quán)，會(huì)影響到單位利益，因此其處理的大部分案件就存在能罰就罰，一罰了之的現(xiàn)象，大多不移送到司法機(jī)關(guān)，最終使得犯罪案件線索流失，犯罪分子逃避刑事處罰。二是在實(shí)踐中，行政執(zhí)法活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件，有一部分都發(fā)生在對(duì)本地區(qū)貢獻(xiàn)比較大的單位或部門(mén)，對(duì)他們的查處勢(shì)必影響到本地區(qū)的利益，因此對(duì)該企業(yè)的移送查處在很大程度上會(huì)受到行政上的干預(yù)和阻撓。

3、行政執(zhí)法人員認(rèn)知和業(yè)務(wù)能力參差不齊。一是部分行政執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高，執(zhí)法水平相對(duì)較低，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，對(duì)刑法中有關(guān)罪名及構(gòu)成要件掌握不夠，導(dǎo)致案件線索少。二是一些執(zhí)法人員認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要任務(wù)是查處行政違法案件，打擊犯罪不是其職責(zé)，加之移送涉嫌犯罪案件標(biāo)準(zhǔn)高、要求嚴(yán)，導(dǎo)致移送刑事案件意識(shí)不強(qiáng)。

（二）檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督不力。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，一個(gè)是監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)并沒(méi)有依法將其移送給有權(quán)機(jī)關(guān)處理。另一個(gè)是監(jiān)督行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，是否有濫用職權(quán)、徇私舞弊等觸犯刑法的行為。

在現(xiàn)實(shí)中，檢察機(jī)關(guān)由于多種因素導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。一是監(jiān)督無(wú)措。法律規(guī)定過(guò)于粗糙，缺乏可操作性，例如移送案件的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及責(zé)任等都沒(méi)有具體規(guī)定，使得現(xiàn)行許多法律規(guī)定如同虛設(shè)。二是監(jiān)督“為難”。在現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)雙層領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察院對(duì)地方行政機(jī)關(guān)存在著機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)等依附關(guān)系，實(shí)際上相當(dāng)于當(dāng)?shù)卣聦俚囊粋€(gè)執(zhí)法部門(mén)。而其他行政機(jī)關(guān)具有管人、管錢(qián)、管物的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)為了自身生存發(fā)展的需要，不得不協(xié)調(diào)處理好與各個(gè)部門(mén)的關(guān)系，因此對(duì)于行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，實(shí)在是勉為其難。因此導(dǎo)致目前檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不能良好發(fā)揮。

二、目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作制度中存在的問(wèn)題

為使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)形成打擊犯罪的合力，國(guó)務(wù)院、高檢院等相繼出臺(tái)了多項(xiàng)規(guī)定、意見(jiàn)，確定了行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機(jī)制的基本框架，并對(duì)工作中存在的信息不暢、案件移送不及時(shí)，協(xié)作配合不規(guī)范等問(wèn)題提出了要求，但由于可操作性和效力不強(qiáng)，導(dǎo)致實(shí)踐效果不佳。

1、現(xiàn)有規(guī)范的性質(zhì)不一，作用存在局限性。一方面國(guó)務(wù)院及所屬具有行政管理職能的部門(mén)、機(jī)構(gòu)可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)范圍內(nèi)，制定行政法規(guī)和規(guī)章。另一方面，檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)定則屬于內(nèi)部工作制度，其中對(duì)于對(duì)公安機(jī)關(guān)處臵行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的有關(guān)要求，實(shí)質(zhì)上是重新規(guī)范立案監(jiān)督的規(guī)定，其作用有局限性。

2、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的各種辦法和意見(jiàn)，效力不強(qiáng)，缺乏操作性和執(zhí)行性，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)強(qiáng)制力不夠。有些辦法和意見(jiàn)僅是一些宣告式的權(quán)限規(guī)定，比較概括和抽象，沒(méi)有制定固定的制度和詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，缺乏操作性和執(zhí)行性，雖明確了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)力，但并未明確具體的監(jiān)督手段和措施，對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制力，柔性有余，剛性不足，使得這些規(guī)定的效力大打折扣，因此這些發(fā)文的作用有限，不能滿(mǎn)足打擊犯罪的需要。

3、行政執(zhí)法階段形成的證據(jù)的法律地位不明造成案件司法認(rèn)定上的困難。行政執(zhí)法與刑事司法銜接的最終目的是全面懲治犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序，因此案件只有進(jìn)入審判階段才是最終環(huán)節(jié)。然而在司法實(shí)務(wù)中，突出問(wèn)題之一就是行政執(zhí)法階段形成的證據(jù)的法律地位、證明規(guī)則及采納等問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，造成司法上的困難。比如偵訴機(jī)關(guān)根據(jù)聯(lián)合認(rèn)可的文件接受行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的行政違法案件，但在行政查處過(guò)程中形成的言詞證據(jù)，因合法性原因不被法庭采納。而許多案件查處的條件、時(shí)機(jī)，進(jìn)入公安、檢察環(huán)節(jié)后往往時(shí)過(guò)境遷，無(wú)法重新收集證據(jù)。對(duì)于書(shū)證、檢驗(yàn)報(bào)告和鑒定結(jié)論等材料情況稍好，但也常常面臨法庭關(guān)于證據(jù)合法性的質(zhì)疑和當(dāng)事人關(guān)于證明公正性問(wèn)題的質(zhì)證，法院對(duì)類(lèi)證據(jù)的采納、取舍缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成司法上的混亂。

三、行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作制度的法治化進(jìn)路

目前，雖然各地區(qū)的行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作取得了一定進(jìn)展，但還有需要進(jìn)一步完善和改進(jìn)的地方，不能將該項(xiàng)協(xié)調(diào)制度視作一次專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，而是要建立和完善長(zhǎng)效的工作機(jī)制，并將其納入到法治的體系中來(lái)，才是長(zhǎng)久之計(jì)。

（一）深化體制改革，確保檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制及其變異，對(duì)檢察機(jī)關(guān)諸多方面造成了制約；使得檢察機(jī)關(guān)地位的“附屬化”和檢察權(quán)的“地方化”，對(duì)本地行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督更是難上加難。我們認(rèn)為只有深化體制改革，在檢察機(jī)關(guān)體系中設(shè)立上下級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)的單層領(lǐng)導(dǎo)體制，確保檢察權(quán)的獨(dú)立行使，才能保證其對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法監(jiān)督工作的有效開(kāi)展。

（二）完善立法，明確行政執(zhí)法在刑事訴訟中的法律地位。

1、結(jié)合刑法，充實(shí)行政法、刑事訴訟法關(guān)于移送案件的規(guī)定。一是制定統(tǒng)一的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)準(zhǔn)確移送案件提供詳細(xì)的法律依據(jù)。二是完善行政法與刑訴法。由于行政法對(duì)于案件移送的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙，而刑訴法也只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督制度，未涉及對(duì)其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)案件移送的監(jiān)督，實(shí)踐中對(duì)案件移送沒(méi)有詳細(xì)的法律可依，隨意性比較大，因此為規(guī)范移送工作，需要完善法律，將移送程序法定化，細(xì)化移送條件、期限、效力、責(zé)任等規(guī)定，使得移送工作有章可循，更具操作性和執(zhí)行性。

2、明確行政執(zhí)法在刑事訴訟中的地位，解決證據(jù)規(guī)則及司法認(rèn)定難題。一是對(duì)于進(jìn)入司法審查程序的行政執(zhí)法案件，明確只對(duì)行政執(zhí)法的合法性審查。二是明確賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法獲取的證據(jù)材料的刑事訴訟法律地位。對(duì)行政執(zhí)法扣押的書(shū)證、物證等實(shí)物證據(jù)，可直接轉(zhuǎn)換為刑事訴訟證據(jù)；對(duì)有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等專(zhuān)門(mén)性證據(jù)材料，司法機(jī)關(guān)做程序?qū)彶楹鬀Q定是否作為刑事訴訟證據(jù)；對(duì)在執(zhí)法過(guò)程中形成的言辭材料，原則上要求司法人員重新收集，但確因有不可抗拒原因經(jīng)偵查機(jī)關(guān)查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法犯罪事實(shí)的，也可以作為刑事訴訟的證據(jù)使用，由此來(lái)解決行政執(zhí)法過(guò)程中收集的證據(jù)在司法認(rèn)定上面臨的法律難題。

（三）建立健全相關(guān)配套的工作制度

1、建立常態(tài)的聯(lián)席會(huì)議制度。我們認(rèn)為在相關(guān)法律法規(guī)尚未完善、健全情況下，應(yīng)當(dāng)允許檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)探索多樣化的聯(lián)系制度，并將制度逐漸規(guī)范化、常態(tài)化，這是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的一個(gè)前提條件。在實(shí)務(wù)中，聯(lián)席會(huì)議制度易被大多數(shù)地方接受，一方面聯(lián)席會(huì)議可以定期交換行政處罰、移送案件等情況，研究執(zhí)法、司法過(guò)程中遇到的困難，既可以掌握、總結(jié)工作，也可以適時(shí)解決問(wèn)題。但目前的聯(lián)席會(huì)議大多由偵查監(jiān)督部門(mén)參加，建議反貪、反瀆、預(yù)防等部門(mén)也共同參與進(jìn)來(lái)，提高聯(lián)席會(huì)議制度的有效性，同時(shí)還能積極發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪線索和問(wèn)題，提高預(yù)防和反瀆工作的針對(duì)性。

2、規(guī)范案件線索移送制度和檢察機(jī)關(guān)案件查處的提前介入制度。一是行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的可能涉及到的犯罪線索必須在規(guī)定的時(shí)間移送偵查機(jī)關(guān)，并向檢察機(jī)關(guān)備案。二是對(duì)可能涉及到犯罪的重大事故、重大案件，在行政執(zhí)法部門(mén)調(diào)查處理的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)及時(shí)介入調(diào)查，防止證據(jù)滅失，并對(duì)其中的瀆職犯罪有權(quán)進(jìn)行調(diào)查。

3、明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的監(jiān)督制度。一方面是確立行政執(zhí)法部門(mén)在向偵查機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，同時(shí)向檢察機(jī)關(guān)通報(bào)備案制度，以便強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)立案的監(jiān)督，另一方面確立檢察機(jī)關(guān)對(duì)于移送案件的立案、撤案、結(jié)案統(tǒng)一審查制度，防止偵查機(jī)關(guān)以罰代刑。

4、強(qiáng)化相應(yīng)責(zé)任追究制度。明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在案件移交過(guò)程中有關(guān)人員的責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（四）探索創(chuàng)新多樣化的監(jiān)督方式。

目前很多地方已經(jīng)發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間搭建網(wǎng)絡(luò)鏈接，實(shí)現(xiàn)信息共享，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)，全面監(jiān)督案件線索移送、案件查詢(xún)和管理，反映執(zhí)法、司法動(dòng)態(tài)，取得良好效果。建議經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平逐漸成熟的地區(qū)采取這一手段，加大監(jiān)督力度，促進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法的有機(jī)銜接。

第四篇：政府權(quán)限的法律確認(rèn)與規(guī)制（模版）

政府權(quán)限的法律確認(rèn)與規(guī)制

現(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，政治的和社會(huì)的生活必須靠法律來(lái)規(guī)范。那么，當(dāng)政府與大學(xué)構(gòu)成教育行政法律關(guān)系之時(shí)，政府的權(quán)限、政府在公共教育中的職能是什么？如果政府對(duì)大學(xué)的管制底線表現(xiàn)為大學(xué)的有限自主，政府的作用方式又是什么？政府又是通過(guò)什么樣的手段、方式、方法來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，從而避免政府全能、無(wú)限地再次干預(yù)？

從我國(guó)依法治國(guó)的憲政理論來(lái)看，法治理論要求政府是有限政府，由此應(yīng)當(dāng)將政府的權(quán)責(zé)法定化，明確政府的角色定位：政府在高等教育管理中的角色不是高等教育的直接行政領(lǐng)導(dǎo)者，而應(yīng)是高等教育事業(yè)的規(guī)劃者和協(xié)調(diào)者；政府對(duì)高等教育的管理方式，應(yīng)由過(guò)去以行政手段直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主，通過(guò)法律來(lái)規(guī)范教育行為和活動(dòng)；政府對(duì)高校的管理關(guān)系也應(yīng)由過(guò)去的行政關(guān)系轉(zhuǎn)向法律關(guān)系和服務(wù)關(guān)系。

結(jié)合《教育法》、《高等教育法》、《行政法》以及《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》等相關(guān)法律法規(guī)、政策文件的規(guī)定，我們認(rèn)為，我國(guó)政府對(duì)大學(xué)管理權(quán)限主要表現(xiàn)為：有權(quán)制定教育規(guī)劃，統(tǒng)籌安排高等教育事業(yè)的發(fā)展，即教育行政規(guī)劃?rùn)?quán)；有權(quán)對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督，包括對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量、財(cái)務(wù)活動(dòng)等的監(jiān)督，即教育行政監(jiān)督權(quán)或教育行政評(píng)估權(quán)；有權(quán)對(duì)高等學(xué)校進(jìn)行宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，在法律或法律原則范圍內(nèi)，運(yùn)用非強(qiáng)制的指導(dǎo)、鼓勵(lì)、建議、勸告、說(shuō)服、教育及指引等方式進(jìn)行管理，從而優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益，即教育行政指導(dǎo)權(quán)；有權(quán)在高等學(xué)校的設(shè)立、校長(zhǎng)任免、招生計(jì)劃等方面下達(dá)必要的行政命令，作為高校必須服從，但行政命令必須有法律依據(jù)，受法律嚴(yán)格制約，即批準(zhǔn)設(shè)立與任免權(quán)；有權(quán)對(duì)高等學(xué)校的國(guó)家劃撥的教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分配，即教育經(jīng)費(fèi)分配權(quán)。

雖然我們對(duì)政府管理大學(xué)的權(quán)限進(jìn)行了初步的界定，但在具體的行使過(guò)程中，要把握一個(gè)最基本的原則，即：大學(xué)和行政部門(mén)能做的事，堅(jiān)決由大學(xué)去做；地方和中央能做的事，堅(jiān)決由地方去做；市場(chǎng)和政府能做的事，堅(jiān)決由市場(chǎng)去做。政府做大學(xué)和市場(chǎng)不愿做或沒(méi)有能力做的事。對(duì)于市場(chǎng)，不是法律禁止的行為，政府不干預(yù)；對(duì)于政府，不是法律規(guī)定的事情，政府不做。

第五篇：司法與執(zhí)法區(qū)別

在我國(guó)現(xiàn)行的法律體制下，公安機(jī)關(guān)享有兩種性質(zhì)不同的職權(quán)，扮演兩種不同的角色。依照《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)享有治安、消防和道路交通管理等方面的行政管理職權(quán)，有權(quán)采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施。依照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)是刑事訴訟中的偵查機(jī)關(guān)，享有刑事偵查權(quán)。因此在我國(guó)公安機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)兩種身份。

公安機(jī)關(guān)具有雙重身份，能夠作出兩種不同性質(zhì)的行為，行為性質(zhì)的不同將直接導(dǎo)致其法律依據(jù)和法律效果的不同，法律為兩種性質(zhì)行為所設(shè)置的救濟(jì)途徑也有很大差異。對(duì)于公安機(jī)關(guān)作出的行政行為，相對(duì)人有權(quán)依照行政訴訟法的規(guī)定提起行政訴訟；而對(duì)于公安機(jī)關(guān)作出的刑事偵查行為，即使給相對(duì)人造成人身、財(cái)產(chǎn)上的損害，相對(duì)人也不能提起行政訴訟，只能依照《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定啟動(dòng)司法賠償程序。因此區(qū)分公安機(jī)關(guān)行政行為與司法行為，對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)和人民法院正確運(yùn)用法律處理案件具有重大意義。

如果單從理論上著手，對(duì)于公安機(jī)關(guān)的行為性質(zhì)較容易區(qū)分。但在實(shí)踐中，具體情況是相當(dāng)復(fù)雜的，兩種不同性質(zhì)的行為可能存在交叉行使的現(xiàn)象。對(duì)此，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)行綜合判斷：

（一）區(qū)分行為的目的。以行為的實(shí)質(zhì)目的作為判斷行為性質(zhì)的依據(jù)，如果行為是為了查犯犯罪、抓捕犯罪嫌疑人，則為刑事司法行為，否則即為行政執(zhí)法行為。

（二）區(qū)分行為的法律依據(jù)。如果公安機(jī)關(guān)作出行為的依據(jù)是《刑事訴訟法》及相關(guān)法律規(guī)定，則該行為是刑事司法行為；如果公安機(jī)關(guān)依據(jù)的是《行政處罰法》、《治安管理處罰法》等行政法律、法規(guī)，則該行為是行政執(zhí)法行為。

（三）區(qū)分行為的程序。如果公安機(jī)關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》及相關(guān)法律所規(guī)定的程序行為，則為刑事司法行為；如果是按照行政法律、法規(guī)從事一定行為，則為行政執(zhí)法行為。

（四）區(qū)分行為的部門(mén)。公安機(jī)關(guān)的雙重身份是針對(duì)公安機(jī)關(guān)整體而言，其內(nèi)部不同的部門(mén)負(fù)責(zé)的事務(wù)各有不同，一般刑事偵查活動(dòng)由公安機(jī)關(guān)刑偵部門(mén)負(fù)責(zé)，其具有專(zhuān)門(mén)性特點(diǎn)，其他部門(mén)從事的一般為行政執(zhí)法行為。

實(shí)踐中對(duì)公安機(jī)關(guān)行為性質(zhì)的判定是十分復(fù)雜的，任何單一的標(biāo)準(zhǔn)都很難對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的區(qū)分，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合的判斷，以求對(duì)公安機(jī)關(guān)行為的性質(zhì)作出準(zhǔn)確的認(rèn)定。

執(zhí)法機(jī)關(guān)，是廣義的，包括一切執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、條令等具法性質(zhì)的機(jī)關(guān)。當(dāng)然，也包括司法和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。

司法機(jī)關(guān)，狹義上只指公、檢、法、司四機(jī)關(guān)。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，一般指政府部門(mén)的執(zhí)行行政法規(guī)的機(jī)關(guān)。

這里面，公案機(jī)關(guān)是司法和行政兩跨的。