關(guān)于基層法院管理與改革的經(jīng)驗(yàn)、問題與建議

一、主要經(jīng)驗(yàn)

（一）堅(jiān)持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨領(lǐng)導(dǎo)一切。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民法院的工作也無從談起。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，健全維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行黨組織向黨委請示報(bào)告重大事項(xiàng)規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)黨組的主體責(zé)任，健全完善黨組責(zé)任清單、黨組議事規(guī)則、黨組成員依照工作程序參與重要業(yè)務(wù)和重要決策、重大業(yè)務(wù)工作督查反饋等制度，發(fā)揮好黨組把握政策取向、改革方向、辦案導(dǎo)向的作用，確保黨的基本理論、基本路線、基本方略在人民法院各項(xiàng)工作中不折不扣落到實(shí)處。要講大局，不就案辦案，不機(jī)械辦案，努力做到政治效果、社會效果、法律效果相統(tǒng)一。

（二）堅(jiān)持司法為民

人民是歷史的創(chuàng)造者，是真正的英雄。司法的本質(zhì)是為了人民、依靠人民、造福人民，要始終把人民群眾放在心上。一是要加強(qiáng)訴訟服務(wù)體系建設(shè)。重視訴訟服務(wù)中心的建設(shè)工作，確保立案受理、信訪接待、材料收轉(zhuǎn)、聯(lián)系法官、卷宗查閱、訴訟收退費(fèi)、訴調(diào)對接、立案調(diào)解、案件速裁、文書送達(dá)、12368訴訟服務(wù)等各項(xiàng)功能齊備。將訴訟服務(wù)中心的提檔升級和文明單位、文明窗口的創(chuàng)建工作融合，實(shí)行一體化推進(jìn)，努力為人民群眾提供高質(zhì)量的司法服務(wù)。探索建立符合實(shí)際的送達(dá)團(tuán)隊(duì)、速裁團(tuán)隊(duì),并在法庭推行送達(dá)改革,為訴訟便利進(jìn)一步提高保障。與速裁團(tuán)隊(duì)建設(shè)相結(jié)合建立特邀調(diào)解制度,發(fā)揮人民陪審員的作用,探索人民陪審員駐庭調(diào)解新模式.切實(shí)減輕人民群眾訴累。二是要深化多元化糾紛解決機(jī)制改革。創(chuàng)新發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善“訴源治理”機(jī)制，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動從源頭上減少訴訟增量。完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決體系，促進(jìn)共建共治共享的社會治理格局建設(shè)。加大對行業(yè)專業(yè)調(diào)解工作的指導(dǎo)力度，完善多方參與的調(diào)解機(jī)制，健全完善律師調(diào)解機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮專業(yè)調(diào)解作用。對具備調(diào)解基礎(chǔ)的案件，按照自愿、合法原則，完善先行調(diào)解、委派調(diào)解工作機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵當(dāng)事人選擇非訴方式解決糾紛。

（三）堅(jiān)持落實(shí)司法責(zé)任制

一是要健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

全面貫徹“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，強(qiáng)化獨(dú)任庭、合議庭的法定審判組織地位，依法確定職責(zé)權(quán)限，確保權(quán)責(zé)一致。全面加強(qiáng)基層人民法院審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)。理順審判機(jī)構(gòu)、審判組織、審判團(tuán)隊(duì)的關(guān)系，完善內(nèi)部組織架構(gòu)，優(yōu)化審判資源配置。進(jìn)一步健全“隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的案件分配機(jī)制。根據(jù)審判領(lǐng)域類別和繁簡分流安排，完善承辦法官與合議庭審判長確定機(jī)制。二是要全面落實(shí)院庭長辦案制度。推進(jìn)落實(shí)入額院庭長帶頭辦理重大、疑難、復(fù)雜案件制度。充分發(fā)揮院庭長辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、綜合協(xié)調(diào)能力強(qiáng)的優(yōu)勢，通過由院庭長承辦及擔(dān)任審判長參與辦案的方式，提高案件辦理質(zhì)量和效果。院庭長應(yīng)當(dāng)主要辦理本院新類型等疑難復(fù)雜案件,院領(lǐng)導(dǎo)辦理管轄權(quán)異議、支付令、訴訟保全等簡單案件的，辦案數(shù)不計(jì)入考核。三是要建立健全法律統(tǒng)一適用機(jī)制。要將調(diào)研工作與審判執(zhí)行工作密切結(jié)合，審判委員會及專業(yè)法官會議要加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范類案的裁判標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化審委會總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)審判管理、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、出臺類案審理指南、研究審判工作重大事項(xiàng)的職能，細(xì)化審委會討論案件范圍，切實(shí)發(fā)揮審委會對重大敏感和疑難復(fù)雜案件的把關(guān)作用，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化、類型化、專業(yè)化審判。建立、推行類案檢索制度，以

“類案推送系統(tǒng)”為平臺，要求承辦法官對存在法律適用爭議或者“類案不同判”可能的案件，制作關(guān)聯(lián)案件檢索報(bào)告，在合議庭評議或者專業(yè)法官會議討論時(shí)說明。

四是要完善新型審判質(zhì)效監(jiān)督管理機(jī)制。

強(qiáng)化院庭長監(jiān)管職責(zé)。明確管理是院庭長的第一職責(zé)。院庭長要在尊重法官辦案主體地位的同時(shí)，遵循權(quán)責(zé)明晰、規(guī)范有序、分級負(fù)責(zé)、公開透明、監(jiān)督留痕的原則，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)，確保辦案質(zhì)效。建立完善效率管理長效機(jī)制。要采取有效措施加快案件審理進(jìn)程，對調(diào)卷、送達(dá)、鑒定等影響審判效率的因素，調(diào)研提出解決措施，推進(jìn)普通程序?qū)徖淼母黝惏讣诜ǘㄆ谙迌?nèi)快審快結(jié)。加強(qiáng)審判流程管理，強(qiáng)化效率通報(bào)調(diào)度機(jī)制，推進(jìn)實(shí)施對立案一年以上的一般未結(jié)訴訟案件的清零工程，逐步擴(kuò)大實(shí)施效能監(jiān)察的長期未結(jié)案件范圍。

（四）堅(jiān)持司法公開

做好裁判文書上網(wǎng)工作，強(qiáng)化裁判文書質(zhì)量，進(jìn)一步提高裁判文書上網(wǎng)的及時(shí)性，確保文書上網(wǎng)率達(dá)到100%。每月通報(bào)一次各庭局及辦案團(tuán)隊(duì)裁判文書上網(wǎng)情況。加強(qiáng)科技法庭建設(shè)，全面推進(jìn)庭審公開。通過中國庭審公開網(wǎng)、官方微博、微信公眾號等多種途徑開展和宣傳庭審網(wǎng)絡(luò)直播?？萍挤ㄍラ_庭實(shí)現(xiàn)分類安排,避免法官開庭時(shí)間沖突,必要時(shí)實(shí)行網(wǎng)上預(yù)約安排開庭;切實(shí)提高案件信息質(zhì)量，確保審判流程信息有效公開。充分發(fā)揮司法公開平臺的監(jiān)督和互動功能，建立健全意見建議、監(jiān)督投訴的收集、分析、轉(zhuǎn)化和反饋機(jī)制。主動接受人大代表、政協(xié)委員及各方監(jiān)督，認(rèn)真辦理代表、委員的意見和建議，加強(qiáng)與代表、委員的聯(lián)絡(luò)及溝通。定期編輯工作動態(tài)等書面材料，主動把法院審判執(zhí)行質(zhì)效、立案信訪工作等情況報(bào)送至黨委、人大、政協(xié)等，爭取各方面對法院工作的更大支持。每季度開展人大代表、政協(xié)委員、律師及社會各方人士座談會，廣泛聽取社會各界對法院審判執(zhí)行工作的意見，及時(shí)反饋建議采納、問題解決情況，不斷改進(jìn)審判、執(zhí)行工作，提升司法公信力。

二、存在問題

司法體制改革是一項(xiàng)綜合性工程，必須從整體上謀劃推進(jìn)。從基層人民法院管理和改革的角度來看，主要存在以下主要困難和問題：

一是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革人員分流問題突出。

按照中央編辦、最高法院《關(guān)于積極推進(jìn)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》要求，大部分基層法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量已減少50%左右，相應(yīng)地中層干部職數(shù)也同步減少，原有中層干部超出現(xiàn)有的干部職數(shù)，有的基層法院，在未來的幾年甚至是十幾年內(nèi)，都難以提拔選用年輕的干部，這必將對法院隊(duì)伍的年輕干部造成打擊，勢必影響隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

二是法院審判隊(duì)伍存在人才流失。

實(shí)行法官員額制后，進(jìn)入員額的法官政治、經(jīng)濟(jì)待遇等明顯高于司法輔助人員和司法行政人員，原來以法官身份辦案的，現(xiàn)在作為法官助理的司法輔助人員情感上難以接受，司法輔助人員對轉(zhuǎn)崗任職的積極性不高，有的從業(yè)務(wù)隊(duì)伍中流失到其他部門或其他系統(tǒng)。另外，一些有法官資格但因年齡或身體等原因長期不在辦案一線的人員，已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢需要，這部分人員退出法官隊(duì)伍，心理難免波動，也會在法院內(nèi)部形成不穩(wěn)定因素，造成法院審判力量的削弱。

三是地方事業(yè)編制、工勤崗位職業(yè)保障不健全。

為有效應(yīng)對“案多人少”矛盾，近年來在地方黨委的大力支持下，為法院隊(duì)伍補(bǔ)充了大量的地方事業(yè)編制及工勤崗人員，為審判事業(yè)做出巨大貢獻(xiàn)。隨著改革的統(tǒng)籌推進(jìn)，這些人員改革政策未定、職業(yè)前景不明，不能享受績效考核獎金等改革紅利，在人財(cái)物統(tǒng)一管理過程中，也未將這部分人員納入統(tǒng)籌管理，缺乏相應(yīng)的財(cái)政配套性制度安排保障，嚴(yán)重影響這支隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

四是社會化服務(wù)購買難制約改革步伐。

最高人民法院周強(qiáng)院長多次強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮好社會化服務(wù)購買優(yōu)勢，促進(jìn)司法改革向縱深推進(jìn)。但是中西部縣城等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于薪酬、編制、婚姻、家庭等綜合因素，在同等經(jīng)費(fèi)保障條件下，工作環(huán)境較發(fā)達(dá)地區(qū)相對落后，導(dǎo)致招不來服務(wù)機(jī)構(gòu)，人才留不住。且后勤服務(wù)保障工作和聘用制書記員管理完全依靠法院，不僅沒有明顯提高后勤服務(wù)保障的質(zhì)量，反而進(jìn)一步增加了法院的行政性事務(wù)。

五是配套性改革制度尤其是加強(qiáng)法官職業(yè)保障方面的舉措亟待建立完善。

其一，法官工作壓力大、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高，一些當(dāng)事人及其近親屬因?qū)Π讣脹Q結(jié)果不滿而擾亂法庭秩序，指責(zé)、辱罵、甚至毆打、傷害法官的現(xiàn)象仍有發(fā)生，法官的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全時(shí)常受到威脅，職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，而相應(yīng)的職業(yè)安全保障仍需加強(qiáng)。隨著審判業(yè)務(wù)急劇上升，各類職業(yè)病癥高發(fā)，先后有鄒碧華、劉改幸等同志倒在審判執(zhí)行崗位上。加之來自輿論、互聯(lián)網(wǎng)、信訪等方面工作的壓力只增不減，法官在辦案過程中，難免會顧慮重重，放不開手腳，無疑阻礙了法院審判工作和執(zhí)行工作的有序開展。其二，實(shí)施法官單獨(dú)職務(wù)序列改革后，原與行政職級掛鉤的住房、醫(yī)療、差旅等待遇保障如何落實(shí)尚無明確文件依據(jù)。

三、意見建議

一是動態(tài)調(diào)整，適當(dāng)提高基層員額法官的數(shù)量比例。

探索建立根據(jù)轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)、矛盾糾紛等綜合因素，核定基層法院中央政法專項(xiàng)編制數(shù)與案件數(shù)量比例系數(shù)，動態(tài)調(diào)整員額法官數(shù)量比例機(jī)制。建立以中院為單位的數(shù)據(jù)比對庫，每年進(jìn)行數(shù)據(jù)比對，匯總后上報(bào)省高院，重新核定應(yīng)當(dāng)增加、減少的中央政法編制和員額法官比例，均衡法官辦案數(shù)量。建立有效的員額制進(jìn)入、退出考核機(jī)制，要綜合考量辦案能力、辦案水平、辦案實(shí)績，對已進(jìn)入額，但不能勝任的員額制法官，應(yīng)當(dāng)及時(shí)退出員額；對年富力強(qiáng)、有擔(dān)當(dāng)、辦案實(shí)績突出的年輕法官，及時(shí)納入員額法官隊(duì)伍，構(gòu)建“能上能下、能進(jìn)能出”的常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制。

二是勇于探索，立足實(shí)際創(chuàng)新司法責(zé)任制改革舉措。

要充分發(fā)揮主觀能動性，深入研究，創(chuàng)設(shè)出符合實(shí)際情況、適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的改革舉措。要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的審判團(tuán)隊(duì)配置，做到既能滿足法官精英化的要求，又能緩解辦案力量不足的問題。要進(jìn)一步明確院庭長的審判職責(zé)與管理職責(zé)，盡量減少院庭長的行政事務(wù)，使其有更多精力專注于審判工作；要不斷規(guī)范院、庭長行使審判管理和審判監(jiān)督權(quán)的范圍和方式，解決好放權(quán)后如何有效監(jiān)督的問題，強(qiáng)化院庭長審判管理和依法監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和違法審判責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)把司法權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)集體負(fù)責(zé)與個(gè)人負(fù)責(zé)相統(tǒng)一。要不斷向信息化建設(shè)要改革成果，充分發(fā)揮裁判文書制作系統(tǒng)、比對系統(tǒng)、類案檢索系統(tǒng)的優(yōu)勢，強(qiáng)化信息化技術(shù)的使用比率，努力將案件的審判質(zhì)效提升到新高度。

三是科學(xué)規(guī)劃，積極構(gòu)建權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的保障制度。

既要嚴(yán)格依紀(jì)依法追究法官違法審判責(zé)任，又要充分保障法官依法獨(dú)立履行審判職責(zé)；既要實(shí)行法官辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，又要切實(shí)加強(qiáng)法官依法履職保障措施。一方面，探索提高法官職業(yè)榮譽(yù)感的路徑，增強(qiáng)法官對事業(yè)的責(zé)任感和使命感。完善審判風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，充分保障法官依法行使審判職權(quán)。嚴(yán)厲打擊侵害法官人格尊嚴(yán)、損害法官名譽(yù)、侵害法官及其近親屬人身財(cái)產(chǎn)住所安全等違法犯罪行為。另一方面，完善審判輔助人員的配置與保障，加快審判輔助人員的配套改革。從頂層設(shè)計(jì)出臺相關(guān)政策文件，探索建立法官助理“以委任制為主，以聘任制為輔”的管理方式，聘用部分法官助理，既充實(shí)法官助理隊(duì)伍，又緩解當(dāng)前法官助理緊缺的壓力；再一方面，強(qiáng)化地方事業(yè)編人員的管理，采取“橫向交流，縱向晉升”的模式，對現(xiàn)有事業(yè)編書記員建立相應(yīng)的績效考核機(jī)制，將工作成績優(yōu)異、表現(xiàn)較好的地方事業(yè)編書記員轉(zhuǎn)為委任制，拓寬其晉升空間，穩(wěn)定書記員隊(duì)伍。同時(shí)，主動協(xié)調(diào)地方黨委，對不適用人員進(jìn)行轉(zhuǎn)崗交流，繼續(xù)為黨的事業(yè)做貢獻(xiàn)。最后，嚴(yán)格績效考核機(jī)制，用好“鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下”三項(xiàng)機(jī)制，堅(jiān)持“能者上、庸者下、劣者汰讓”的鮮明用人導(dǎo)向，讓有本事、作風(fēng)硬、善作為、能力強(qiáng)的法官干警有施展拳腳的舞臺，重新煥發(fā)審判隊(duì)伍新生機(jī)。

四是統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推進(jìn)司法體制改革各項(xiàng)任務(wù)。

要按照司法責(zé)任制要求確定法官員額，合理設(shè)置法官、司法輔助人員和行政人員的比例，明晰各類司法人員工作職責(zé)。探索由“市中院主導(dǎo)招聘委派，基層法院考核”的新型社會化服務(wù)購買模式，采取集約化辦理送達(dá)等事務(wù)性工作，將法官從事務(wù)性工作中脫離出來，專心于案件的庭審、合議、裁判等審判核心事務(wù)，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，不斷將司法改革和司法事業(yè)向縱深推進(jìn)。