第一篇：構(gòu)建和諧社會(huì)視角下防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度的完善

構(gòu)建和諧社會(huì)視角下防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度的完善

作者簡(jiǎn)介：林越，廣東省青少年犯罪研究會(huì)理事、廣州市法學(xué)會(huì)會(huì)員、廣東省郵政儲(chǔ)匯局高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。

摘要：由于金融業(yè)具有高風(fēng)險(xiǎn)特征，完善有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求和重要內(nèi)容，本文分析我國(guó)防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，從構(gòu)建和諧社會(huì)角度探討如何進(jìn)一步完善防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；防范風(fēng)險(xiǎn)；金融法的完善

十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，也體現(xiàn)了我們黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求。和諧社會(huì)是社會(huì)的各種要素和關(guān)系相互融洽的狀態(tài)，是一個(gè)內(nèi)涵相當(dāng)豐富的概念。它涉及到人與人之間、人與社會(huì)、人與自然等多重關(guān)系的和諧，涵蓋了人們的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面。金融業(yè)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在和諧社會(huì)中扮演極其重要的角色。和諧社會(huì)視角下的金融業(yè)必須具備審慎經(jīng)營(yíng)、安全穩(wěn)健、有序競(jìng)爭(zhēng)、良性發(fā)展等特征，而這一切的實(shí)現(xiàn)必須以完善的防范和控制金融風(fēng)險(xiǎn)的法律制度作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾。

一、完善有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的法律制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，擔(dān)負(fù)著貨幣供應(yīng)、資金融通、資本形成、風(fēng)險(xiǎn)管理、支付服務(wù)等一系列特殊功能，其業(yè)務(wù)和影響滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，金融搞好了，一著棋活，全盤皆活”。金融的穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、社會(huì)的穩(wěn)定，有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)，既是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提和基礎(chǔ)，又是構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀要求和重要內(nèi)容。然而金融業(yè)是極具高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，“從某種意義上講，一部金融發(fā)展史就是一部金融風(fēng)險(xiǎn)史”金融具有高風(fēng)險(xiǎn)源于其基本特征：一是金融體系具有天然的脆弱性。（1）金融機(jī)構(gòu)無(wú)不具有高杠桿經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)，亦即自有資本相對(duì)于總資本比例很小，這就意味著金融機(jī)構(gòu)消化資產(chǎn)損失、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力極其有限。（2）金融機(jī)構(gòu)特別是作為信用中介的商業(yè)銀行，在促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，借短貸長(zhǎng)，扮演著流動(dòng)性轉(zhuǎn)換的角色。這種功能雖然于資金融通和資本形成極具價(jià)值，不可或缺，卻不可避免地使金融機(jī)構(gòu)陷入資產(chǎn)負(fù)債流動(dòng)性失衡的困境。如果金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理失當(dāng)，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不利波動(dòng)、市場(chǎng)信心發(fā)生動(dòng)搖的時(shí)候，它就可能面臨流動(dòng)性危機(jī)，輕則蒙受損失，重則釀成倒閉悲劇。（3）金融業(yè)本質(zhì)上是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)。風(fēng)險(xiǎn)所在，也就是金融業(yè)商機(jī)之所在，它一方面要在市場(chǎng)中捕捉并承受，另一方面則要利用信息、技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)化解風(fēng)險(xiǎn)。成功的風(fēng)險(xiǎn)管理，可以為金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)可觀的風(fēng)險(xiǎn)收益，而失敗的風(fēng)險(xiǎn)管理，則必然形成其相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)損失。（4）在高杠桿經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)負(fù)債流動(dòng)性不相匹配的情況下，市場(chǎng)信心是金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的先決條件。但是，市場(chǎng)參與者的自利性，市場(chǎng)透明度的嚴(yán)重不足，信息分配的不對(duì)稱，常常導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)乃至整個(gè)金融體系的信心發(fā)生崩潰。二是金融危機(jī)具有強(qiáng)烈的傳染性。零星的、少量的、局部的金融機(jī)構(gòu)危機(jī)，容易觸發(fā)大范圍甚至是全面的金融系統(tǒng)危機(jī)。當(dāng)一家或少量金融機(jī)構(gòu)爆發(fā)危機(jī)，社會(huì)公眾可能對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)包括優(yōu)質(zhì)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生懷疑，甚至喪失對(duì)整個(gè)金融體系的信心，釀成金融恐慌；當(dāng)一個(gè)國(guó)家爆發(fā)金融危機(jī)，國(guó)際投資者將會(huì)減少或抽走投資，使其經(jīng)濟(jì)矛盾加深，陷入危機(jī)的可能性加大。三是金融危機(jī)具有嚴(yán)重的外部性。金融業(yè)因客戶群體數(shù)量巨大及其本身在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的核心地位，外部性表現(xiàn)得更為強(qiáng)烈、更加明顯。如果再加上人為的道德風(fēng)險(xiǎn)等因素，金融體系本身的脆弱性還會(huì)進(jìn)一步加劇，其外部負(fù)效應(yīng)也將被進(jìn)一步放大，會(huì)形成高昂的社會(huì)成本。（1）危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的往來(lái)客戶和同業(yè)，無(wú)論債權(quán)人或債務(wù)人，都難免遭受損失，債權(quán)人會(huì)喪失部分債權(quán)本息，債務(wù)人需要新辟融資渠道。（2）一定區(qū)域內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，特別是同類的金融機(jī)構(gòu)，信用評(píng)價(jià)可能受到負(fù)面的影響，進(jìn)而籌資成本上升，經(jīng)營(yíng)困難加大。（3）在出現(xiàn)系統(tǒng)性金融危機(jī)的情況下，金融體系機(jī)能受損，資源配置效率下降，國(guó)民經(jīng)濟(jì)勢(shì)必遭受破壞性影響，而與危機(jī)相伴的信用短缺現(xiàn)象，則會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。（4）如政府處理危機(jī)不當(dāng)，不能有效保護(hù)廣大投資者的利益，可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，甚至威脅政局的穩(wěn)定。（5）為處理金融危機(jī)，政府通常不得不負(fù)擔(dān)巨額的財(cái)政支出，并因此而引發(fā)一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。

二、我國(guó)防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

改革開放以來(lái)，我國(guó)的金融法制建設(shè)取得了很大的成績(jī)，建立了以《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等以規(guī)范金融監(jiān)督管理行為、規(guī)范金融經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)行為為主要內(nèi)容的基本金融法律制度。而在行政法層面上，又有《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律約束金融監(jiān)督管理者的行政行為。在民商法律層面，也有《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等法律規(guī)范民商事行為。

但是，目前的金融法律制度是在發(fā)展新興市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中制定的。面對(duì)著我國(guó)金融體制改革的深入、金融業(yè)對(duì)外開放進(jìn)程的加快以及金融業(yè)自身創(chuàng)新動(dòng)力的日益增強(qiáng)，現(xiàn)行的金融法律制度安排已經(jīng)難以適應(yīng)變化著的金融業(yè)的需要。當(dāng)前，我國(guó)金融體系中存在的風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協(xié)調(diào)有關(guān)。具體表現(xiàn)在：

一是有關(guān)征信管理法規(guī)的缺失，影響了征信業(yè)的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人信用狀況的評(píng)估。征信體系是為解決金融市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱而建立的制度。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜化，金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越需要依賴專門的征信部門或借助于社會(huì)征信機(jī)構(gòu)，來(lái)加強(qiáng)對(duì)借款人信用狀況的調(diào)查和分析。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直未把征信體系的建設(shè)提到議事日程。近幾年，我國(guó)現(xiàn)代征信體系的建設(shè)開始起步。對(duì)企業(yè)和個(gè)人的征信，由于直接涉及到公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問(wèn)題，是一項(xiàng)法律性很強(qiáng)的工作。但在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，由于尚沒有一項(xiàng)法律或法規(guī)為征信活動(dòng)提供直接的依據(jù)，由此造成了征信機(jī)構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上無(wú)法可依，征信當(dāng)事人的權(quán)益難以保障，嚴(yán)重影響了征信業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而造成我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人信用狀況的評(píng)估處于較低水平。企業(yè)或個(gè)人在金融交易活動(dòng)中存在多頭騙款、資產(chǎn)重復(fù)抵押、關(guān)聯(lián)擔(dān)保等違規(guī)行為，未能被相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)識(shí)別而導(dǎo)致資產(chǎn)損失，與我國(guó)征信體系建設(shè)的滯后有很大關(guān)系。

二是現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律制度的嚴(yán)重滯后，非常不利于金融機(jī)構(gòu)保全資產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)法律框架下對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的保護(hù)程度，直接關(guān)系到金融企業(yè)資產(chǎn)的安全狀況。當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)法律制度主要包括：適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》、適用于其他企業(yè)法人的《民事訴訟法》第十九章（企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序）以及最高人民法院頒布的一系列司法解釋。上述法律規(guī)定沒有很好的體現(xiàn)對(duì)債權(quán)人的保護(hù)。就破產(chǎn)法中的制度構(gòu)建而言，國(guó)際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒有建立起來(lái)，現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)定的清算組制度弊病很多，在清算中往往漠視債權(quán)人的利益；就程序而言，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會(huì)議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定不很健全，這也進(jìn)一步削弱了法律對(duì)破產(chǎn)債權(quán)人保護(hù)的力度。作為金融機(jī)構(gòu)債權(quán)保護(hù)最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護(hù)債權(quán)人的利益，這就可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)增大。

三是混業(yè)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的法律制度存在空白，增加了金融體系中的一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。近兩年，隨著金融業(yè)并購(gòu)重組活動(dòng)的逐漸增多以及金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式在實(shí)踐中逐步被突破，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)正成為影響我國(guó)金融體系穩(wěn)定的新的因素。目前跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)主要集中在以下兩方面：一是目前已經(jīng)出現(xiàn)了多種金融控股公司組織模式，既有中信公司這一類的以事業(yè)部制為特征的模式，也有銀行設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)這一類的以金融機(jī)構(gòu)為母公司的模式，還有以實(shí)業(yè)公司為母公司下屬金融性公司的模式。從母公司的視

角來(lái)看，上述金融控股公司提供的產(chǎn)品既涉及銀行產(chǎn)品，也涉及證券產(chǎn)品。但由于對(duì)金融控股公司缺乏有效和全方位的監(jiān)管，存在著金融產(chǎn)品損害消費(fèi)者（投資者）利益、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易以及集團(tuán)內(nèi)一個(gè)公司的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至其他公司甚至整個(gè)集團(tuán)等諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題。二是銀行、信托、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式過(guò)程中，不斷推出的各種橫跨貨幣、資本等多個(gè)市場(chǎng)的金融產(chǎn)品或工具隱含的風(fēng)險(xiǎn)。如銀行推出集合委托貸款業(yè)務(wù)和各類客戶理財(cái)計(jì)劃等等。由于現(xiàn)有的法律制度無(wú)法解決與金融控股公司有關(guān)的法律問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)開拓的新業(yè)務(wù)缺乏嚴(yán)格的法律界定，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)必然要加大，并容易在不同金融市場(chǎng)之間傳播擴(kuò)散。

四是存款保險(xiǎn)制度的欠缺，不利于有效保護(hù)存款人的利益。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，金融機(jī)構(gòu)擺脫了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬地位，獲得了經(jīng)營(yíng)發(fā)展的獨(dú)立自主地位，金融業(yè)得到了迅速發(fā)展。但長(zhǎng)期以來(lái)由國(guó)家承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的做法使金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)利潤(rùn)最大化的追求，極易漠視風(fēng)險(xiǎn)的存在，加上體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期諸多因素使得我國(guó)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量低下、銀行呆賬率很高，金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)虧損，甚至嚴(yán)重資不抵債時(shí)有發(fā)生。

三、以構(gòu)建和諧社會(huì)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，完善防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度

我國(guó)的金融改革和發(fā)展正向前加速推進(jìn)，同時(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)也變得越來(lái)越重要和艱巨。由于金融行業(yè)固有的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，金融立法盡管不能從根本上消滅金融風(fēng)險(xiǎn)，但完善的法律法規(guī)卻是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段，當(dāng)前，要以構(gòu)建和諧社會(huì)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善防范金融風(fēng)險(xiǎn)法律制度，形成金融機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)管部門之間、金融機(jī)構(gòu)與客戶之間、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)產(chǎn)品之間和諧的關(guān)系。

（一）完善監(jiān)管體制，形成監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間協(xié)調(diào)的關(guān)系

經(jīng)過(guò)多年的探索與努力，我國(guó)已初步建立了金融監(jiān)管的法律體系，法律手段的運(yùn)用在加強(qiáng)金融監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。但是我國(guó)的監(jiān)管體系也存在一些問(wèn)題，主要有：一是金融監(jiān)管主體間的相互協(xié)調(diào)問(wèn)題。我國(guó)目前的金融監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度只是論壇式的，并不能有效解決銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三方間的相互協(xié)調(diào)問(wèn)題。隨著世界經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)的變化及金融監(jiān)管難度的加大，我國(guó)必須將三大監(jiān)管主體間的相互協(xié)調(diào)問(wèn)題上升到法律制度層面，盡快建立三大監(jiān)管主體間有效的相互協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享制度，提高金融監(jiān)管的有效性。二是對(duì)金融監(jiān)管主體的再監(jiān)管問(wèn)題。重權(quán)力、輕制約是我國(guó)傳統(tǒng)的法律文化。這在金融監(jiān)管上則體現(xiàn)為立法對(duì)金融監(jiān)管主體權(quán)力的規(guī)定較為全面，而對(duì)自由裁量權(quán)的制約卻很少涉及，這就導(dǎo)致了我國(guó)金融監(jiān)管具有相當(dāng)程度的隨意性。完善監(jiān)管體系，核心是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管法治化。具體是指：第一，職權(quán)法定，即監(jiān)管權(quán)的取得源于法律，監(jiān)管者應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使權(quán)力；第二，程序法定，即監(jiān)管權(quán)的行使應(yīng)遵循法定且合理的方式、步驟、時(shí)限；監(jiān)管權(quán)的發(fā)揮應(yīng)貫徹公 開、參與原則，自覺接受社會(huì)監(jiān)督；第三，責(zé)任法定，一方面，監(jiān)管職權(quán)與職責(zé)統(tǒng)一，法律賦予監(jiān)管者職權(quán)，就是賦予其義務(wù)和責(zé)任；另一方面，監(jiān)管者因違法失職、濫用職權(quán)給相對(duì)方的利益造成不利的影響，應(yīng)給相對(duì)方提供法律上的救濟(jì)途徑，以保障相對(duì)方的合法權(quán)益；第四，體制法定，即金融監(jiān)管權(quán)在不同的政府機(jī)構(gòu)之間科學(xué)、合理配置。

（二）堅(jiān)持保護(hù)存款人和投資者利益、保護(hù)債權(quán)人利益的取向，形成金融機(jī)構(gòu)與客戶之間良性的關(guān)系

一是建立存款保險(xiǎn)制度。自70年代以來(lái)，由于出現(xiàn)金融動(dòng)蕩不安的形勢(shì)，不少西方國(guó)家紛紛以不同形式建立起適合于本國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度。隨著我國(guó)金融業(yè)改革的進(jìn)一步深入，很有必要建立存款保險(xiǎn)制度，以保護(hù)存款人的利益，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。二是盡快出臺(tái)有關(guān)征信的法律法規(guī)。目前，信用風(fēng)險(xiǎn)仍是金融機(jī)構(gòu)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。貸款和投資活動(dòng)要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人和投資對(duì)象的信用水平做出判斷。但由于信息不對(duì)稱的存在，金融機(jī)構(gòu)的這些判斷并非總是正確的，借款人和投資對(duì)象的信用水平也可能會(huì)因各種原因而下降。因

此，金融機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)就是交易對(duì)象無(wú)力履約的風(fēng)險(xiǎn)，即信用風(fēng)險(xiǎn)。誠(chéng)信是金融健康發(fā)展的前提條件。應(yīng)盡快在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)建設(shè)，完善立法，用立法的方式規(guī)定企業(yè)和個(gè)人的各種信息必須進(jìn)入征信系統(tǒng)，切實(shí)將誠(chéng)信建設(shè)納入法制軌道。三是要盡快完善《破產(chǎn)法》，根據(jù)《破產(chǎn)法》的基本原則，考慮金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》。

（三）加快金融控股公司的立法，形成金融產(chǎn)品之間互補(bǔ)的關(guān)系

1999年11月美國(guó)政府頒布了“金融現(xiàn)代化法”，廢除了多年來(lái)主宰美國(guó)金融業(yè)的格拉斯-斯蒂格爾法。這標(biāo)志著國(guó)際金融市場(chǎng)的主流已經(jīng)由分業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀茔y行為基礎(chǔ)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)階段。全能銀行可以提供包括商業(yè)銀行、投資銀行、保險(xiǎn)、證券等多種金融服務(wù)，具有更強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。德國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家早就允許銀行混業(yè)經(jīng)營(yíng)了，待到日本、美國(guó)先后也跨出這一步之后，在國(guó)際金融舞臺(tái)上分業(yè)經(jīng)營(yíng)的年代已經(jīng)過(guò)去了。可是，按照現(xiàn)行的商業(yè)銀行法，中國(guó)的金融機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格區(qū)分銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。一旦外資銀行進(jìn)入中國(guó)金融市場(chǎng)，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)被自己的商業(yè)銀行法束縛著手腳的中資銀行將很難同外資銀行競(jìng)爭(zhēng)。在這個(gè)問(wèn)題無(wú)非有兩種選擇：第一，要求進(jìn)入中國(guó)的外資銀行也分業(yè)經(jīng)營(yíng)。由于外資銀行已經(jīng)完成了混業(yè)經(jīng)營(yíng)的整合期，即使他們?cè)诒砻嫔蠏斐鰩讐K牌子，并不能在實(shí)質(zhì)上削弱其競(jìng)爭(zhēng)力。第二，在拖不住外資銀行的情況下，只有給中資銀行公平競(jìng)爭(zhēng)的待遇，讓中資銀行也取得混業(yè)經(jīng)營(yíng)的自由。因此，立法機(jī)關(guān)適當(dāng)超前立法，最終完成金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的立法，為我國(guó)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)提供國(guó)內(nèi)法的依據(jù)，盡快制定《金融控股公司法》，以加強(qiáng)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管。

參考文獻(xiàn)：

［1］《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版。

［2］戴相龍主編：《領(lǐng)導(dǎo)干部金融知識(shí)讀本》，中國(guó)金融出版社1997年版。

［3］朱崇實(shí)主編：《金融法教程》，法律出版社2005年版。

［4］張忠軍：《論金融法的安全觀》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第4期。

第二篇：金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與法律制度的完善

各位朋友，女士們，先生們：

非常高興出席這次由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所舉辦的中國(guó)金融改革高層論壇。本屆論壇確定的主題“金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范”，我認(rèn)為很好、很有意義。創(chuàng)新是金融業(yè)持續(xù)發(fā)展永不衰竭的動(dòng)力，是金融業(yè)生命所系的必然趨勢(shì)。無(wú)論是50年代以現(xiàn)代養(yǎng)老基金創(chuàng)立為起點(diǎn)的機(jī)構(gòu)投資者的興起，60年代信用卡的誕生，還是70年

代包括歐洲美元、歐洲債券在內(nèi)的多項(xiàng)創(chuàng)新的問(wèn)世，乃至80年代以后新一輪金融自由化浪潮中各種金融衍生工具和金融混業(yè)產(chǎn)品的出現(xiàn)，可以說(shuō)20世紀(jì)整個(gè)世界金融業(yè)興衰得失的歷史，就是一部金融創(chuàng)新跌宕起伏的歷史。當(dāng)然，由于創(chuàng)新的不確定性，金融制度、機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)、產(chǎn)品和服務(wù)等方面的每一次創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)在獲得豐厚回報(bào)、金融業(yè)在得到較快發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了新的金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)金融業(yè)在創(chuàng)新過(guò)程中也不例外。因此，如何處理好金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，達(dá)到二者之間的平衡，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的良性互動(dòng)，始終是擺在監(jiān)管部門和各類金融機(jī)構(gòu)面前的一個(gè)重要課題。金融法律制度既是對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融業(yè)務(wù)主體和金融業(yè)務(wù)法律關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的制度安排，也是對(duì)金融監(jiān)督管理者自身行政行為進(jìn)行規(guī)范和約束的制度安排。金融立法的最根本目的就是規(guī)范和調(diào)整金融監(jiān)督管理者、金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)客戶之間的法律關(guān)系，強(qiáng)調(diào)對(duì)金融機(jī)構(gòu)客戶合法權(quán)益的保護(hù)，通過(guò)在政府失靈的領(lǐng)域強(qiáng)化監(jiān)督管理，發(fā)揮市場(chǎng)在金融發(fā)展中的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)金融管制與市場(chǎng)自律間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。有市場(chǎng)就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，有金融市場(chǎng)就會(huì)有金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，金融立法的主旨并不是要消滅所有的金融風(fēng)險(xiǎn)，而是要將金融風(fēng)險(xiǎn)控制在金融監(jiān)督管理者可容忍的范圍和金融機(jī)構(gòu)可承受的區(qū)間內(nèi)。正是在這個(gè)意義上講，金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、控制和化解離不開金融法律制度的建立健全和有效執(zhí)行。這里我想就在金融創(chuàng)新這個(gè)大背景下，從完善金融立法這一側(cè)面，談一談我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范問(wèn)題。希望得到與會(huì)代表的指正。

一、中國(guó)目前的金融風(fēng)險(xiǎn)狀況

金融風(fēng)險(xiǎn)作為金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于宏觀經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境的變化、市場(chǎng)波動(dòng)、匯率變動(dòng)、金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)管理不善等諸多原因，存在的在資金、財(cái)產(chǎn)和信譽(yù)遭受損失的可能性，有各種類型的劃分。如經(jīng)營(yíng)性風(fēng)險(xiǎn)、制度性風(fēng)險(xiǎn)，宏觀風(fēng)險(xiǎn)，微觀風(fēng)險(xiǎn)等。巴塞爾銀行有效監(jiān)管的核心原則，將金融風(fēng)險(xiǎn)劃分為了8類，包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等。無(wú)論按照哪種分類標(biāo)準(zhǔn)，總的看，近幾年我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)呈整體下降趨勢(shì)，但潛在的風(fēng)險(xiǎn)仍然較大，金融機(jī)構(gòu)面臨的一些風(fēng)險(xiǎn)不容樂(lè)觀。我認(rèn)為，目前中國(guó)金融體系中有三類風(fēng)險(xiǎn)比較突出。

一是信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是中國(guó)金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)。貸款和投資是金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)。貸款和投資活動(dòng)要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人和投資對(duì)象的信用水平做出判斷。但由于信息不對(duì)稱的存在，金融機(jī)構(gòu)的這些判斷并非總是正確的，借款人和投資對(duì)象的信用水平也可能會(huì)因各種原因而下降。因此，金融機(jī)構(gòu)面臨的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)就是交易對(duì)象無(wú)力履約的風(fēng)險(xiǎn)，即信用風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，如果金融機(jī)構(gòu)不能及時(shí)界定發(fā)生問(wèn)題的金融資產(chǎn)、未能建立專項(xiàng)準(zhǔn)備金注銷不良資產(chǎn)，并且未及時(shí)停止計(jì)提利息收入，這些都將給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)嚴(yán)重的問(wèn)題。

從賬面上看，近幾年我國(guó)銀行類金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量趨于好轉(zhuǎn)，不良貸款的絕對(duì)量和相對(duì)水平都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這與監(jiān)管部門強(qiáng)化監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)自身深化改革、加強(qiáng)內(nèi)部管理的努力分不開。但也要看到，不良資產(chǎn)的下降與我國(guó)新一輪經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中貸款增幅比較大也有很大關(guān)系。例如，2003年和2004年，全部金融機(jī)構(gòu)人民幣新增貸款分別達(dá)到2.74和2.26萬(wàn)億元。并且，相對(duì)于國(guó)際銀行業(yè)的通行標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)銀行類金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)率也仍然很高，2004年底主要商業(yè)銀行的不良貸款比率為13.2；絕大多數(shù)商業(yè)銀行的資本充足率仍未達(dá)到8的法定監(jiān)管要求。

在對(duì)目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行判斷時(shí)，一個(gè)值得密切關(guān)注的問(wèn)題是近年來(lái)房地產(chǎn)貸款的大幅度增長(zhǎng)。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展與房改有直接關(guān)系。我國(guó)的房改是上個(gè)世紀(jì)末啟動(dòng)并在近年基本完成的。居民住房抵押貸款是房改后出現(xiàn)的新生事物。與傳統(tǒng)的貸款相比，房地產(chǎn)貸款的收益比較穩(wěn)定，銀行發(fā)展這項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性很高。因此，房地產(chǎn)貸款增長(zhǎng)速度快，有其合理的一面。但也要清醒地看到，目前我國(guó)房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)還沒有經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)開展時(shí)間和經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)的考驗(yàn)。由于我國(guó)銀行開展房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)剛起步幾年，所積累的數(shù)據(jù)尚不足以看出中長(zhǎng)期的違約率水平；并且現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于新一輪擴(kuò)張期，經(jīng)濟(jì)景氣的上升，也部分掩蓋了房地產(chǎn)貸款業(yè)務(wù)隱含的風(fēng)險(xiǎn)。要知道，就像潮汐，經(jīng)濟(jì)景氣狀況總有發(fā)生變化的時(shí)候。一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下調(diào)期，房地產(chǎn)貸款違約率水平可能就會(huì)上升。因此，不能對(duì)目前看似蒸蒸日上的房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)過(guò)于樂(lè)觀。在此方面，我們要吸取日本房地產(chǎn)泡沫的教訓(xùn)。日本的房地產(chǎn)泡沫破裂以后，銀行呆壞賬大幅度上升，并進(jìn)一步拖累證券市場(chǎng)，再加上日元升值的因素，使得日本經(jīng)濟(jì)步入了長(zhǎng)達(dá)十多年的低迷期。作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)一直非常強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速、健康發(fā)展。如果在這方面出現(xiàn)問(wèn)題，不說(shuō)十幾年，就是只有幾年的衰退期或低迷期，都將給整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大損失。

除銀行類金融機(jī)構(gòu)面臨很高的信用風(fēng)險(xiǎn)外。近幾年我國(guó)證券類金融機(jī)構(gòu)面

臨的信用風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，相當(dāng)部分證券公司的資產(chǎn)質(zhì)量低下。最近已發(fā)生多起證券公司因資不抵債被接管的案件，中央銀行不得不為此動(dòng)用再貸款償還被接管公司對(duì)個(gè)人債權(quán)人的債務(wù)。所以，我們對(duì)金融業(yè)面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)始終不能掉以輕心。信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是目前我國(guó)金融業(yè)面臨的最主要風(fēng)險(xiǎn)。

二是操作風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)是我國(guó)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)突出特征。按照巴塞爾委員會(huì)的界定，金融機(jī)構(gòu)面臨的操作風(fēng)險(xiǎn)：一是來(lái)自信息技術(shù)系統(tǒng)的重大失效或各種災(zāi)難事件而給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的損失；二是源于內(nèi)部控制及公司治理機(jī)制的失效，金融機(jī)構(gòu)對(duì)各種失誤、欺詐、越權(quán)或職業(yè)不道德行為，未能及時(shí)做出反應(yīng)而遭受的損失。從近幾年我國(guó)金融業(yè)暴露出的有關(guān)操作方面的問(wèn)題看，源于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和公司治理機(jī)制失效而引發(fā)的操作風(fēng)險(xiǎn)占了主體，成為我國(guó)金融業(yè)面臨風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)突出特征。對(duì)近兩年金融機(jī)構(gòu)發(fā)生的各類案件分析表明，所造成的損失主要來(lái)自于由管理層腐敗、內(nèi)部工作人員違規(guī)行為以及金融詐騙等。

近來(lái)金融系統(tǒng)尤其是商業(yè)銀行各類案件頻發(fā)，其原因在一定程度上是由于銀行深化內(nèi)部改革，強(qiáng)化對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)作流程的監(jiān)控，造成過(guò)去隱蔽較深的案件較為集中地暴露所致，但無(wú)論是陳案還是新發(fā)，都反映了我國(guó)金融業(yè)中操作風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的事實(shí)。這與我國(guó)建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的戰(zhàn)略目標(biāo)極不相符。不斷暴露出的操作風(fēng)險(xiǎn)，不僅使金融機(jī)構(gòu)遭受了巨大財(cái)產(chǎn)損失，而且也嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的信譽(yù)。如最近金融系統(tǒng)暴出的幾個(gè)重大案件，都對(duì)我國(guó)金融業(yè)在國(guó)內(nèi)外的信譽(yù)造成了較為嚴(yán)重的負(fù)面影響。

三是跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)正成為我國(guó)金融業(yè)面臨的新的不穩(wěn)定因素。近兩年，隨著金融業(yè)并購(gòu)重組活動(dòng)的逐漸增多以及金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式在實(shí)踐中逐步被突破，跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)正成為影響我國(guó)金融體系穩(wěn)定的新的因素。目前跨市場(chǎng)、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)主要集中在以下兩方面：一是目前已經(jīng)出現(xiàn)了多種金融控股公司組織模式，既有中信公司這一類的以事業(yè)部制為特征的模式，也有銀行設(shè)立證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)和基金管理機(jī)構(gòu)這一類的以金融機(jī)構(gòu)為母公司的模式，還有以實(shí)業(yè)公司為母公司下屬金融性公司的模式。從母公司的視角來(lái)看，上述金融控股公司提供的產(chǎn)品既涉及銀行產(chǎn)品，也涉及證券產(chǎn)品。但由于對(duì)金融控股公司缺乏有效和全方位的監(jiān)管，存在著金融產(chǎn)品損害消費(fèi)者（投資者）利益、內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易以及集團(tuán)內(nèi)一個(gè)公司的金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至其他公司甚至整個(gè)集團(tuán)等諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患問(wèn)題。二是銀行、信托、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在突破分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式過(guò)程中，不斷推出的各種橫跨貨幣、資本等多個(gè)市場(chǎng)的金融產(chǎn)品或工具隱含的風(fēng)險(xiǎn)。如銀行推出集合委托貸款業(yè)務(wù)和各類客戶理財(cái)計(jì)劃等等。

人民銀行最近防范和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐表明，跨市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)有上升趨勢(shì)，尤其表現(xiàn)在以實(shí)業(yè)公司為基礎(chǔ)建立起來(lái)的金融控股公司或準(zhǔn)金融控股公司所實(shí)施的資本運(yùn)作方面。由于橫跨產(chǎn)業(yè)和金融兩個(gè)領(lǐng)域，涉及銀行、證券、信托、保險(xiǎn)等多個(gè)金融部門，資本運(yùn)作形成了“融資——購(gòu)并——上市——再購(gòu)并——再融資”的資金循環(huán)鏈條，運(yùn)營(yíng)中存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。由于起點(diǎn)和終點(diǎn)都是金融部門的融資，一旦資金鏈條斷裂，各金融機(jī)構(gòu)往往是最大的受害者。如不久前所謂幾家某某系出現(xiàn)的問(wèn)題，不僅眾多股票投資人受到傷害，造成股市的波動(dòng)，而且相關(guān)金融機(jī)構(gòu)也遭受了巨大損失，已威脅金融體系的穩(wěn)定。

勿容置疑，目前金融創(chuàng)新正在成為金融業(yè)謀求發(fā)展、增加效益、提高競(jìng)爭(zhēng)力的有效途徑。但是，在金融外部生態(tài)環(huán)境和金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)模式正經(jīng)歷重大變化的情況下，與金融創(chuàng)新有關(guān)的新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)在各金融機(jī)構(gòu)之間也帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)的相互傳遞。這里需要關(guān)注的一個(gè)案例是委托理財(cái)業(yè)務(wù)。這也正是目前銀行、證券、信托和保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)大力拓展的業(yè)務(wù)。盡管不同的金融機(jī)構(gòu)對(duì)于委托理財(cái)業(yè)務(wù)有不同的稱謂，也有不同的業(yè)務(wù)規(guī)則，但“委托理財(cái)”中的“財(cái)”既投資于股票市場(chǎng)，又投資于外匯市場(chǎng)，還投資于銀行間債券市場(chǎng)這一事實(shí)本身即說(shuō)明委托理財(cái)業(yè)務(wù)或產(chǎn)品屬于一種跨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品。從最近處置部分高風(fēng)險(xiǎn)證券機(jī)構(gòu)的案例中發(fā)現(xiàn)，證券公司從事委托理財(cái)業(yè)務(wù)所導(dǎo)致的巨額虧損，正是導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)資不抵債的一個(gè)重要原因。由于證券公司廣泛參與了貨幣市場(chǎng)，證券公司的風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑會(huì)傳遞給其他市場(chǎng)參與者。這里當(dāng)然不是要否定委托理財(cái)業(yè)務(wù)，而是想從這一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，各種跨市場(chǎng)的金融產(chǎn)品所隱含的金融風(fēng)險(xiǎn)，正實(shí)實(shí)在在地來(lái)到了各金融機(jī)構(gòu)面前。

二、從金融法制的視野看我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的成因

我國(guó)金融體系中各種高風(fēng)險(xiǎn)是多年積累起來(lái)的，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各種矛盾的綜合反映。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，社會(huì)環(huán)境的變化，金融體制的不適應(yīng)，監(jiān)管手段的落后，以及金融法律制度的不完善等，都是造成我國(guó)金融體系中存在高風(fēng)險(xiǎn)的原因。對(duì)此，理論界和實(shí)際部門都有過(guò)很多研究和分析。這里，我著重從金融法制的角度，具體談一談我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)尤其三大風(fēng)險(xiǎn)比較突出的原因。

我們知道，金融法律制度在本質(zhì)上是一種工具，調(diào)整著金融監(jiān)督管理者、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品當(dāng)事人之間的各種關(guān)系。金融法律制度除了規(guī)范法律關(guān)系這一功能外，還具有懲罰、鼓勵(lì)或禁止、引導(dǎo)等多種功能，從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講就是一種可期待的利益或可預(yù)期的損失。改革開放以來(lái)，我國(guó)的金融法制建設(shè)取得了很大的成績(jī)，建立了以《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等以規(guī)范金融監(jiān)督管理行為、規(guī)范金融經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)行為為主要內(nèi)容的基本金融法律制度。而在行政法層面上，又有《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等法律約束金融監(jiān)督管理者的行政行為。在民商法律層面，也有《票據(jù)法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等法律規(guī)范民商事行為。

但是，也應(yīng)當(dāng)看到，目前的金融法律制度是在發(fā)展新興市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中制定的。面對(duì)著我國(guó)金融體制改革的深入、金融業(yè)對(duì)外開放進(jìn)程的加快以及金融業(yè)自身創(chuàng)新動(dòng)力的日益增強(qiáng)，現(xiàn)行的金融法律制度安排已經(jīng)難以適應(yīng)變化著的金融業(yè)的需要。尤其是需要跳出金融的框架全面審視我國(guó)金融業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)法律生態(tài)環(huán)境，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)金融創(chuàng)新（包括體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新等）的法律關(guān)系研究。當(dāng)前，我國(guó)金融體系中存在一些高風(fēng)險(xiǎn)尤其比較突出的三類金融風(fēng)險(xiǎn)，在很大程度上與一些法律制度的缺失或不協(xié)調(diào)有關(guān)。具體表現(xiàn)在：

一是有關(guān)征信管理法規(guī)的缺失，影響了征信業(yè)的發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人信用狀況的評(píng)估。通俗地講，征信就是收集、評(píng)估和出售市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的信用信息。征信體系是為解決金融市場(chǎng)交易中的信息不對(duì)稱而建立的制度。隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜化，金融機(jī)構(gòu)越來(lái)越需要依賴專門的征信部門或借助于社會(huì)征信機(jī)構(gòu)，來(lái)加強(qiáng)對(duì)借款人信用狀況的調(diào)查和分析。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直未把征信體系的建設(shè)提到議事日程。近幾年，我國(guó)現(xiàn)代征信體系的建設(shè)開始起步。對(duì)企業(yè)和個(gè)人的征信，由于直接涉及到公民隱私和企業(yè)商業(yè)秘密等問(wèn)題，是一項(xiàng)法律性很強(qiáng)的工作。但在我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，由于尚沒有一項(xiàng)法律或法規(guī)為征信活動(dòng)提供直接的依據(jù)，由此造成了征信機(jī)構(gòu)在信息采集、信息披露等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上無(wú)法可依，征信當(dāng)事人的權(quán)益難以保障，嚴(yán)重影響了征信業(yè)的健康發(fā)展，進(jìn)而造成我國(guó)金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人信用狀況的評(píng)估處于較低水平。企業(yè)或個(gè)人在金融交易活動(dòng)中存在多頭騙款、資產(chǎn)重復(fù)抵押、關(guān)聯(lián)擔(dān)保等違規(guī)行為，未能被相關(guān)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)識(shí)別而導(dǎo)致資產(chǎn)損失，與我國(guó)征信體系建設(shè)的滯后有很大關(guān)系。

二是現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律制度的嚴(yán)重滯后，非常不利于金融機(jī)構(gòu)保全資產(chǎn)。企業(yè)破產(chǎn)法律框架下對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人的保護(hù)程度，直接關(guān)系到金融企業(yè)資產(chǎn)的安全狀況。當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)法律制度主要包括：適用于全民所有制企業(yè)的《企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》、適用于其他企業(yè)法人的《民事訴訟法》第十九章（企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序）以及最高人民法院頒布的一系列司法解釋。上述法律規(guī)定沒有很好的體現(xiàn)對(duì)債權(quán)人的保護(hù)。就破產(chǎn)法中的制度構(gòu)建而言，國(guó)際上普遍采用的破產(chǎn)管理人制度沒有建立起來(lái)，現(xiàn)行破產(chǎn)法律規(guī)定的清算組制度弊病很多，在清算中往往漠視債權(quán)人的利益；就程序而言，現(xiàn)行破產(chǎn)法律在破產(chǎn)案件的管轄與受理、債權(quán)人會(huì)議、監(jiān)督制度等方面的規(guī)定不很健全，這也進(jìn)一步削弱了法律對(duì)破產(chǎn)債權(quán)人保護(hù)的力度。作為金融機(jī)構(gòu)債權(quán)保護(hù)最后手段的破產(chǎn)法律未能充分保護(hù)債權(quán)人的利益，這就可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良債權(quán)不斷形成和累積，面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)增大。

目前新《企業(yè)破產(chǎn)法》的立法工作已進(jìn)入關(guān)鍵階段。與現(xiàn)行企業(yè)破產(chǎn)法律相比較，新《企業(yè)破產(chǎn)法（草案二次審議稿）》一方面拓寬了現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》的適用范圍，將所有企業(yè)法人都納入其中，另一方面充實(shí)了關(guān)于破產(chǎn)程序中實(shí)體問(wèn)題的規(guī)定，從破產(chǎn)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)和層面大大提升了破產(chǎn)法對(duì)債權(quán)人利益的保護(hù)程度。但是，在直接關(guān)系到債權(quán)人利益的破產(chǎn)債權(quán)清償順序和破產(chǎn)條件這兩個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題上，草案的規(guī)定仍不盡完善。在債權(quán)清償順序方面，草案采行了職工勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于有抵押、質(zhì)押的債權(quán)的規(guī)定；在破產(chǎn)條件方面，草案將企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)和資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力并列為破產(chǎn)條件。這無(wú)疑會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)的保護(hù)產(chǎn)生消極影響。

勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于擔(dān)保物權(quán)，直接后果是銀行債權(quán)追索難、不良資產(chǎn)回收率低，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人消化不良資產(chǎn)的能力弱化，形成金融風(fēng)險(xiǎn)的誘因。同時(shí)，對(duì)擔(dān)保物權(quán)保護(hù)的漠視會(huì)破壞基本的法律規(guī)則，沖擊經(jīng)濟(jì)主體對(duì)于擔(dān)保制度作為最后一道保護(hù)措施的信任。法律也是一種信仰。失去了對(duì)法律的信任，最縝密、最系統(tǒng)的法律也會(huì)變成一張白紙。而過(guò)于嚴(yán)格的破產(chǎn)條件使得債權(quán)人不能及時(shí)、有效地提出債務(wù)人破產(chǎn)的申請(qǐng)。將資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)和明顯缺乏清償能力規(guī)定為破產(chǎn)條件，往往會(huì)使企業(yè)已經(jīng)不可救藥時(shí)才能使其進(jìn)入破產(chǎn)程序，這會(huì)錯(cuò)過(guò)對(duì)企業(yè)實(shí)施重組或和解的機(jī)會(huì)，同時(shí)這也錯(cuò)過(guò)對(duì)金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人利益實(shí)現(xiàn)最大化保護(hù)的機(jī)會(huì)。

三是金融詐騙和違反金融管理秩序行為刑事責(zé)任追究法律制度的缺陷，不利于防范金融機(jī)構(gòu)在操作經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。操作風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)是目前我國(guó)金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)突出特點(diǎn)。這其中又以金融詐騙行為和違反金融管理秩序行為給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的損失最大。從最近發(fā)生的一些案件看，當(dāng)前我國(guó)金融詐騙行為大致可以分為兩類：一是以非法占有為目的、通過(guò)提供虛假信息而進(jìn)行的金融詐騙。例如信用證詐騙、票據(jù)詐騙等。二是不以非法占有為目的，但通過(guò)有意提供虛假財(cái)務(wù)資料為企業(yè)的利益騙取資金。這類欺詐的特點(diǎn)是，行為人陳述的資金使用目的是真實(shí)的，即行為人主觀上沒有將資金據(jù)為己有的目的，但行為人向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資金時(shí)，有意提交虛假資料，從而誤導(dǎo)銀行的決策偏差，騙取金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。并且實(shí)施金融詐騙行為的主體往往是單位，而不是個(gè)人。目前涉及金融機(jī)構(gòu)的欺詐大部分是第二類。我國(guó)《刑法》對(duì)“以非法占有為目的”的金融詐騙有明確規(guī)定，但對(duì)上述第二類欺詐行為，《刑法》中并沒有明確，對(duì)此只能通過(guò)《合同法》追究行為人的民事責(zé)任。另外，一段時(shí)期以來(lái)，在金融行業(yè)特別是證券業(yè)和信托業(yè)中出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的挪用客戶股票交易結(jié)算資金、信托資金等違反金融管理秩序的行為，不僅嚴(yán)重?fù)p害了社會(huì)公眾的合法權(quán)益，而且也給金融機(jī)構(gòu)本身帶來(lái)巨大風(fēng)險(xiǎn)。但現(xiàn)行《刑法》對(duì)挪用資金罪的規(guī)定并不能滿足現(xiàn)階段打擊上述行為的要求?！缎谭ā分嘘P(guān)于挪用資金罪的規(guī)定，僅適用于金融機(jī)構(gòu)的工作人員挪用客戶資金的行為，而不適用金融機(jī)構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)的行為。對(duì)上述欺詐和違反金融管理秩序的行為，缺乏刑事威懾力，無(wú)疑對(duì)降低金融機(jī)構(gòu)在操作經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

四是相關(guān)金融主體和金融業(yè)務(wù)法律制度的缺失，放大了金融體系中的一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。前面曾提到，目前跨市場(chǎng)的金融風(fēng)險(xiǎn)的增加正成為影響我國(guó)金融體系穩(wěn)定的新因素。這在很大程度上與缺乏對(duì)這些新的金融主體和金融業(yè)務(wù)，從法律制度方面及時(shí)進(jìn)行規(guī)范有關(guān)。例如，對(duì)實(shí)際已形成的各種金融控股公司或“準(zhǔn)金融控股公司”，在現(xiàn)行法律框架下,似乎《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》等都與其有一定的關(guān)聯(lián)，但上述法律又都不能完全解決對(duì)它的監(jiān)管問(wèn)題。在金融業(yè)務(wù)方面，對(duì)最為活躍的跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品——各種委托理財(cái)產(chǎn)品，目前銀行、證監(jiān)、保險(xiǎn)監(jiān)管部門各自按照自己的標(biāo)準(zhǔn)分別進(jìn)行監(jiān)管，但缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度。由于現(xiàn)有的法律制度無(wú)法解決與金融控股公司有關(guān)的法律問(wèn)題，金融機(jī)構(gòu)開拓的新業(yè)務(wù)缺乏嚴(yán)格的法律界定，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)必然要加大，并容易在不同金融市場(chǎng)之間傳播擴(kuò)散。按照巴塞爾委員會(huì)的定義，目前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)承受的這種跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際是一種法律風(fēng)險(xiǎn)。

三、下一步金融法制建設(shè)的取向

當(dāng)前我國(guó)的金融改革和發(fā)展正向前加速推進(jìn)，同時(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)也變得越來(lái)越重要和艱巨。由于金融行業(yè)固有的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)，金融立法盡管不能從根本上消滅金融風(fēng)險(xiǎn)，但完善的法律法規(guī)卻是緩解金融機(jī)構(gòu)過(guò)度冒險(xiǎn)，減少制度性風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要手段；一個(gè)良好的法律環(huán)境也是金融體系穩(wěn)定運(yùn)行的必要基礎(chǔ)。

目前中國(guó)人民銀行正按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加快推動(dòng)有關(guān)金融立法工作。包括：盡快促成《征信管理?xiàng)l例》的出臺(tái)；積極參與并關(guān)注《企業(yè)破產(chǎn)法》和《刑法》條文的修改；認(rèn)真配合做好《證券法》的修訂；抓緊起草《反洗錢法》；進(jìn)一步研究金融機(jī)構(gòu)退出、存款保險(xiǎn)、金融控股公司立法、資產(chǎn)證券化、委托理財(cái)?shù)确矫娴姆申P(guān)系問(wèn)題。盡早出臺(tái)這些法律法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則，改善金融市場(chǎng)重要法律法規(guī)不健全，某些重要金融活動(dòng)無(wú)法可依的現(xiàn)象。并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，徹底清理我國(guó)金融法律制度，該立法的立法，該修改的修改，該廢止的廢止。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)的金融法制建設(shè)既要在金融立法方面下功夫，也要在金融執(zhí)法方面強(qiáng)化執(zhí)法的嚴(yán)肅性，真正做好兩手都要抓、兩手都要硬。就金融立法而言，我認(rèn)為核心的問(wèn)題是要樹立科學(xué)的立法價(jià)值取向。不同的金融發(fā)展階段有不同的金融立法價(jià)值取向，現(xiàn)階段的金融立法價(jià)值取向應(yīng)當(dāng)是：以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，全面體現(xiàn)加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的要求，把金融立法工作的重點(diǎn)放在推動(dòng)金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)范金融創(chuàng)新法律關(guān)系、提高金融監(jiān)督管理的協(xié)調(diào)性和有效性以及充分利用市場(chǎng)自律監(jiān)管上來(lái)。具體而言：

一是金融立法要有統(tǒng)籌、科學(xué)和全局的眼光。目前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和金融體制改革都已經(jīng)進(jìn)入了改革攻堅(jiān)階段，原來(lái)采取的單獨(dú)推進(jìn)的改革策略已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前改革開放的需要。金融立法也應(yīng)當(dāng)圍繞這一轉(zhuǎn)變，確立統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)立法的思維。具體而言，對(duì)于金融市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法手段逐步推進(jìn)金融市場(chǎng)的統(tǒng)一和整合，對(duì)于同質(zhì)的金融產(chǎn)品按照相同的監(jiān)督管理規(guī)則約束市場(chǎng)主體的交易行為，保證不同的市場(chǎng)在其基礎(chǔ)設(shè)施方面，如發(fā)行、登記、托管、結(jié)算和清算規(guī)則方面的基本統(tǒng)一。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，要按照功能監(jiān)管的思想，用統(tǒng)一的規(guī)則去規(guī)范其機(jī)構(gòu)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新行為，同時(shí)要強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)信息在金融監(jiān)督管理部門間的共享和流轉(zhuǎn)；而對(duì)于支撐金融發(fā)展和改革的其他法律制度，則應(yīng)當(dāng)按照既保護(hù)債權(quán)人又保護(hù)債務(wù)人的原則進(jìn)行系統(tǒng)修改，《刑法》的修改則應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)單位犯罪的刑事制裁和對(duì)個(gè)人刑事責(zé)任的追究。

二是要堅(jiān)持保護(hù)存款人和投資者利益、保護(hù)債權(quán)人利益的取向。保護(hù)金融機(jī)構(gòu)存款人、金融產(chǎn)品投資人的利益永遠(yuǎn)是維護(hù)金融機(jī)構(gòu)信譽(yù)的重要因素。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)于基礎(chǔ)金融法律關(guān)系的研究，同時(shí)做好金融創(chuàng)新產(chǎn)品的法律關(guān)系的規(guī)范，金融監(jiān)督管理部門在許可金融機(jī)構(gòu)推出創(chuàng)新產(chǎn)品的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)重視對(duì)于投資者知情權(quán)、收益權(quán)等合法權(quán)益的保護(hù)。要盡快完善《破產(chǎn)法》，根據(jù)《破產(chǎn)法》的基本原則，考慮金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，盡快制定《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》，同時(shí)應(yīng)當(dāng)盡快建立健全金融安全網(wǎng)制度，制定包括《存款保險(xiǎn)條例》、《證券投資者保護(hù)基金管理辦法》在內(nèi)的金融法律制度。

三是要堅(jiān)持自律和他律相結(jié)合的取向。在調(diào)整金融監(jiān)管關(guān)系的立法方面，要強(qiáng)化商業(yè)銀行、券商和上市公司等經(jīng)濟(jì)主體在建立完善的、良好的法人治理結(jié)構(gòu)方面的機(jī)制，強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的自律作用，保障金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)中的自主權(quán)，并注意為金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展留下足夠的空間。

四是要堅(jiān)持培養(yǎng)全社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和金融法治意識(shí)的取向。防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融安全的重要措施之一，就是要在全社會(huì)大力普及宣傳金融法律知識(shí)，并在全社會(huì)真正樹立金融法治觀念。在加強(qiáng)金融法治意識(shí)的過(guò)程中，要重視全社會(huì)信用觀念的建立，要培養(yǎng)公眾和投資者的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和合法投資觀念。

謝謝大家！

（本文根據(jù)中國(guó)人民銀行項(xiàng)俊波副行長(zhǎng)2005年4月26日在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所舉辦的“2005年中國(guó)金融改革高層論壇”的發(fā)言整理）

第三篇：防范金融風(fēng)險(xiǎn)的法律制度研究

關(guān)鍵詞: 金融風(fēng)險(xiǎn) 防范 法律制度

內(nèi)容提要: 金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是我國(guó)金融業(yè)一直面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。防范風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于規(guī)范和加強(qiáng)金融管理，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度。要不斷完善金融市場(chǎng)主體債權(quán)債務(wù)處理的相關(guān)法律制度、防范金融衍生品交易信用風(fēng)險(xiǎn)管理制度、刑法中關(guān)于金融詐騙犯罪的相關(guān)規(guī)定及央行的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管法律制度。

中國(guó)金融行業(yè)存在的新風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)是：違規(guī)操作衍生交易，資產(chǎn)效益低下，呆帳壞帳率偏高，金融詐騙嚴(yán)重、銀行信貸資金違規(guī)流入股市炒作、國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)居高不下等。審視現(xiàn)有金融新風(fēng)險(xiǎn)隱患的成因，除了體制的不健全外，關(guān)鍵是相關(guān)法制不完備，甚至存在一定的滯后性。隨著美國(guó)金融危機(jī)通過(guò)美元匯率的傳導(dǎo)機(jī)制對(duì)世界產(chǎn)生嚴(yán)重影響，我國(guó)某些金融機(jī)構(gòu)在資金、財(cái)產(chǎn)和信譽(yù)等方面同樣遭受到不同程度的創(chuàng)傷。

對(duì)我國(guó)目前存在的金融風(fēng)險(xiǎn)新現(xiàn)狀的制度分析

防范風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于規(guī)范和加強(qiáng)管理，需要通過(guò)進(jìn)一步完善相關(guān)法律，從而加以防范可能出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)和相關(guān)問(wèn)題，因而，有必要從完善金融法律的視野來(lái)研究防范金融新風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)問(wèn)題。

不良資產(chǎn)核銷制度的不完善導(dǎo)致不良資產(chǎn)成擴(kuò)大趨勢(shì)。某些具有國(guó)有性質(zhì)的單位無(wú)節(jié)制地創(chuàng)造貸款條件向金融機(jī)構(gòu)貸款，增加基本建設(shè)投資，無(wú)形中增加了無(wú)力償還的債務(wù)，例如現(xiàn)有的高校債務(wù)。這些債務(wù)人單位的領(lǐng)導(dǎo)人普遍認(rèn)為，我們借國(guó)家的資金用于投資單位的基本建設(shè)形成了國(guó)有資產(chǎn)，是國(guó)有資產(chǎn)存在的形式發(fā)生了變化而已，其形成的債務(wù)，應(yīng)該由政府出面核銷。銀行對(duì)企業(yè)的不良貸款是我國(guó)目前金融風(fēng)險(xiǎn)中最主要的因素,除銀行自身原因外,企業(yè)有意識(shí)拖欠銀行債務(wù)（即道德風(fēng)險(xiǎn)）的影響更大。不良資產(chǎn)的形成之初沒有相應(yīng)的有效的監(jiān)控制度，形成之后的責(zé)任追究更無(wú)法律依據(jù)。最后買單的是政府，例如相當(dāng)部分證券公司資產(chǎn)質(zhì)量低下，中央銀行不得不為此動(dòng)用再貸款償還被接管公司對(duì)個(gè)人債權(quán)人的債務(wù)，而最終買單的其實(shí)是納稅人。

不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款制度不嚴(yán)格導(dǎo)致金融資產(chǎn)嚴(yán)重貶值。為了增加自己的業(yè)務(wù)量，提高自身的收益，部分商業(yè)銀行在放貸過(guò)程中，往往出于對(duì)潛在利益的追逐，不僅放寬對(duì)借款人信用和還款能力的考察，而且放寬借款人審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至發(fā)放“零首付”貸款，而將抵押物作為還款的主要來(lái)源，無(wú)限制地?cái)U(kuò)大抵押貸款規(guī)模，嚴(yán)重忽視貸款質(zhì)量、資產(chǎn)流動(dòng)性和抵押物變現(xiàn)問(wèn)題，從而間接地承擔(dān)房地產(chǎn)開發(fā)中的風(fēng)險(xiǎn)。而抵押擔(dān)保的債務(wù)人不能按期還貸，即所謂“斷供”現(xiàn)象不斷蔓延，銀行不得不通過(guò)行使抵押權(quán)處置不動(dòng)產(chǎn)，但這種法律權(quán)限在現(xiàn)實(shí)中的行使增加了難度①。由于要求處理的時(shí)間短暫再加上銀行當(dāng)初辦理貸款考慮的是抵押物的實(shí)物價(jià)值問(wèn)題，所接受的抵押物大都是個(gè)性化而非標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，加之抵押物評(píng)估的價(jià)值損失、不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格可能走低的變動(dòng)，抵押物難以按抵押價(jià)值變現(xiàn)。這些資產(chǎn)由于銀行不能再投資改造和市場(chǎng)變現(xiàn)等方面的困難，正日益演化成無(wú)法收回的壞帳。

金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的缺陷導(dǎo)致信貸資金安全性嚴(yán)重降低。我國(guó)金融已經(jīng)形成銀行、保險(xiǎn)、證券分業(yè)監(jiān)管體制，而綜合金融越來(lái)越成為金融經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢(shì)，徹底、純粹的分業(yè)監(jiān)管體制將難以適應(yīng)新形勢(shì)要求。由于流動(dòng)性過(guò)剩的存在，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度不健全的情形下，經(jīng)常發(fā)生“游資”在股市匯市與銀行間大搬家的情況。社會(huì)游資使用者、所有者極易

利用不成熟的證券市場(chǎng)進(jìn)行內(nèi)部操縱和炒作，由于利益的驅(qū)動(dòng)，股民企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人將大量銀行信貸資金投入股市匯市，威脅著銀行長(zhǎng)期信貸資金安全。國(guó)際金融市場(chǎng)匯率變動(dòng)頻繁，特別是日元與美元匯率近年波動(dòng)劇烈，有的金融機(jī)構(gòu)受自身投資利益最大化的驅(qū)動(dòng)，沒有及時(shí)把握時(shí)機(jī)去調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、幣種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，直接影響外匯資產(chǎn)及負(fù)債的市場(chǎng)價(jià)值，使擁有大量外匯資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行面臨嚴(yán)重的資產(chǎn)貶值風(fēng)險(xiǎn)。部分行業(yè)企業(yè)由于匯率的影響受到了嚴(yán)重打擊，對(duì)外貿(mào)易的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)嚴(yán)重受損，償債能力急劇下降，導(dǎo)致銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)迅速加大。

金融衍生品風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制缺陷導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面作用進(jìn)一步放大。自上世紀(jì)70年代以來(lái)，金融衍生品市場(chǎng)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為整個(gè)金融市場(chǎng)的重要組成部分。既要合理地發(fā)展與運(yùn)用金融衍生品市場(chǎng)，同時(shí)也應(yīng)該認(rèn)清金融衍生品本身所蘊(yùn)涵的傳播與放大風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面作用。金融衍生品市場(chǎng)是一個(gè)靈活性較大而透明度不高的市場(chǎng)，處置不當(dāng)便會(huì)產(chǎn)生巨大損失，引發(fā)市場(chǎng)連鎖反應(yīng)，甚至釀成危機(jī)。當(dāng)前發(fā)生的國(guó)際金融危機(jī)再次提醒我們，必須謹(jǐn)慎對(duì)待金融衍生品交易，合理地發(fā)展我國(guó)的金融衍生品市場(chǎng)需要的法律環(huán)境與市場(chǎng)環(huán)境。

完善防范金融風(fēng)險(xiǎn)的法律新思考

市場(chǎng)法律體制的不完善，國(guó)際金融形勢(shì)的巨大變化，金融管理體制的滯后性，監(jiān)管協(xié)調(diào)法律制度的缺失，以及金融法律制度的不完善等，都是造成我國(guó)金融體系存在高風(fēng)險(xiǎn)的原因。我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范尤其是要從完善金融法律制度的角度采取相應(yīng)的新措施。

完善金融市場(chǎng)主體債權(quán)債務(wù)處理的相關(guān)法律制度。國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步健全和完善中國(guó)的商法體系，確立金融機(jī)構(gòu)商業(yè)主體的法人地位。實(shí)現(xiàn)金融信用的契約化、規(guī)范化和嚴(yán)肅化，確保金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)間的信用履約關(guān)系能夠得到法律的充分保護(hù)，必要時(shí)，可通過(guò)法律的強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)。建立金融機(jī)構(gòu)呆賬備案和貸款責(zé)任追償制度，對(duì)有意不履約或逃廢銀行債務(wù)的行為應(yīng)制定嚴(yán)格的法律處罰規(guī)定（包括追究個(gè)人責(zé)任），以便創(chuàng)造良好的社會(huì)信用環(huán)境。建立金融機(jī)構(gòu)呆賬備案和貸款責(zé)任追償制度，創(chuàng)造良好社會(huì)信用環(huán)境。依法明確企業(yè)產(chǎn)權(quán)，明確由法定債務(wù)人履行規(guī)定的償債義務(wù)，防范地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)。對(duì)不良資產(chǎn)的核銷問(wèn)題，采用“貸款損失允許核銷、賬銷案存、保留追索權(quán)”的法律制度，保留對(duì)一切債務(wù)人（包括國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位）未償債務(wù)的追償權(quán)。通過(guò)制定金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置法，明確防范處置的權(quán)利義務(wù)主體范圍，明確防范的基本原則、法律措施以及法律責(zé)任等。建立金融風(fēng)險(xiǎn)的吸收與轉(zhuǎn)移制度，這一制度應(yīng)由對(duì)市場(chǎng)非法進(jìn)入者及違規(guī)者的清理與處罰、金融機(jī)構(gòu)重整、金融機(jī)構(gòu)的接管與兼并、金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)及其存款保險(xiǎn)制度等內(nèi)容構(gòu)成，以最大限度地吸收和消化金融風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步完善金融機(jī)構(gòu)相對(duì)人市場(chǎng)退出法律制度，建立企業(yè)的破產(chǎn)重整制度。允許給予企業(yè)在重整期間一定期限和相應(yīng)額度的免稅機(jī)會(huì)，促使其盡快復(fù)蘇，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)安定免受影響，同時(shí)國(guó)家通過(guò)法律途徑對(duì)企業(yè)重整活動(dòng)積極干預(yù)，切實(shí)維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)利。

完善防范金融衍生品交易信用風(fēng)險(xiǎn)管理制度。由于商業(yè)銀行大量參與場(chǎng)外衍生品交易，因此必須對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)規(guī)避與管理。銀行可以通過(guò)與交易對(duì)手簽訂凈額結(jié)算協(xié)議，將全部交易的正向價(jià)值和負(fù)向價(jià)值進(jìn)行抵消，得出一個(gè)凈額價(jià)值，以該凈額價(jià)值作為雙方需要支付的金額。設(shè)置凈額結(jié)算條款的目的就是要降低交易對(duì)手的信用風(fēng)險(xiǎn)，有了凈額結(jié)算條款，銀行只需承擔(dān)凈額的支付風(fēng)險(xiǎn)，銀行在從事場(chǎng)外衍生品交易中，應(yīng)當(dāng)通過(guò)與其交易對(duì)手間的雙邊或多邊的支付凈額結(jié)算協(xié)議來(lái)降低信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀行可以在衍生品交易合約條款中加

入一些附加條件來(lái)降低信用風(fēng)險(xiǎn)。

完善刑法中關(guān)于金融詐騙犯罪的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)《刑法》對(duì)“以非法占有為目的”的金融詐騙有明確規(guī)定，但對(duì)上述欺詐行為，《刑法》規(guī)定并不明確。如一些單位不以非法占有為目的，但通過(guò)有意提供虛假財(cái)務(wù)資料為企業(yè)利益騙取資金。這類欺詐的特點(diǎn)是，行為人陳述的資金使用目的是真實(shí)的，即行為人主觀上沒有將資金據(jù)為己有的目的，但行為人向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)資金時(shí)，有意提交虛假資料，從而誤導(dǎo)銀行的決策偏差，騙取金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。對(duì)此，只能通過(guò)《合同法》追究行為人的民事責(zé)任?，F(xiàn)行《刑法》對(duì)挪用資金罪的規(guī)定并不能滿足現(xiàn)階段打擊上述行為的要求?？梢詫?duì)《刑法》中關(guān)于挪用資金罪的規(guī)定作如下修改：挪用資金罪不僅適用于金融機(jī)構(gòu)的工作人員挪用客戶資金的行為，而且適用金融機(jī)構(gòu)挪用客戶資金、資產(chǎn)的行為。

完善央行的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管法律制度。目前，主要應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行清理，制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本狀況的監(jiān)管，避免和防范因法律規(guī)定的疏漏和不協(xié)調(diào)造成后患。要針對(duì)短期資本具有的較強(qiáng)趨利性、投機(jī)性、變現(xiàn)迅速性等特點(diǎn)實(shí)施流動(dòng)方向、流動(dòng)總量、流動(dòng)動(dòng)機(jī)重點(diǎn)監(jiān)控。配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整政策取向，積極引導(dǎo)資金合理流向、改善投資結(jié)構(gòu)。央行審慎監(jiān)督制度的法律法規(guī)應(yīng)重點(diǎn)完善金融稽核協(xié)調(diào)監(jiān)督業(yè)務(wù)審計(jì)制度、外資金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查制度及其一系列相關(guān)配套制度和規(guī)則②，對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)稽查和現(xiàn)場(chǎng)稽查的內(nèi)容、程序、協(xié)調(diào)監(jiān)督、后續(xù)監(jiān)督、處理反饋等作出具體明確的規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)金融協(xié)調(diào)稽核監(jiān)督的規(guī)范化、法制化，切實(shí)保障監(jiān)管質(zhì)量，堵塞風(fēng)險(xiǎn)漏洞。（注釋:

①彭勇：“深圳樓市‘?dāng)喙航鹑谖C(jī)下的陷阱”，《半月談》，2008年12月。

②呂忠梅，彭曉暉：“金融風(fēng)險(xiǎn)控制與防范的法律對(duì)策論”，《中國(guó)大學(xué)生網(wǎng)》，2008年9月24日。

《人民論壇》2009年第27期

第四篇：完善社會(huì)管理,構(gòu)建和諧社會(huì)

完善社會(huì)管理，構(gòu)建和諧社會(huì)

實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，建設(shè)和諧社會(huì)始終是人類孜孜以求的社會(huì)理想，也是包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的馬克思主義政黨不懈追求的社會(huì)理想。在我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情之下。人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。為此要全面加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定有序、促進(jìn)社會(huì)和諧、保障人民安居樂(lè)業(yè)，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會(huì)環(huán)境。

首先，要推進(jìn)社會(huì)管理體制改革創(chuàng)新，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局，健全基層社會(huì)管理體制。因此要堅(jiān)持以人為本的理念，最大限度的激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力，對(duì)和諧社會(huì)中的不許和諧因素堅(jiān)決予以消滅。

其次，要強(qiáng)化執(zhí)政理念，注重社會(huì)公平。強(qiáng)化對(duì)權(quán)力、機(jī)制運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，完善矛盾糾紛排查調(diào)處責(zé)任制度。建立健全針對(duì)弱勢(shì)群體的法律救助體系?？茖W(xué)有效地調(diào)整各種利益關(guān)系，努力縮小各階層之間的利益差距，減少由此產(chǎn)生的利益矛盾。切實(shí)有效地拓寬和暢通社情民意表達(dá)渠道。要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部密切聯(lián)系群眾制度作風(fēng)。讓官員真正做到深入基層，關(guān)注民生，了解民情，切實(shí)解決老百姓的實(shí)際困難。為此，要建立健全社情民意收集和反饋制度，讓最廣大的人民群眾都有反映問(wèn)題的有效渠道。

再者，要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用，培育民間組織功能。社會(huì)組織是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁與紐帶，是政府職能轉(zhuǎn)移的載體。要幫助社會(huì)弱勢(shì)群體建立分類別或分區(qū)域的組織渠道，讓他們能夠通過(guò)組織化的聲音表達(dá)他們的利益訴求，讓社會(huì)能夠傾聽到他們的心聲。

最后，要強(qiáng)化安全生產(chǎn)管理和監(jiān)督，建立健全行而有效的安全生產(chǎn)體制機(jī)制切實(shí)維護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，杜絕重特大事故的發(fā)生。建立社會(huì)治安防控體系，嚴(yán)厲打擊各種犯罪活動(dòng)，針對(duì)各種分裂勢(shì)力要堅(jiān)決予以致命性打擊，切實(shí)維護(hù)國(guó)家安全。

構(gòu)建和諧社會(huì)任重而道遠(yuǎn)，在黨和人民的共同努力之下，通過(guò)行而有效的社會(huì)管理機(jī)制體制，一定會(huì)促成民主法治、公平正義、誠(chéng)信友愛、充滿活力、安全有序、人與自然和諧相處的生動(dòng)局面。

第五篇：完善社會(huì)救助構(gòu)建和諧社會(huì)

完善社會(huì)救助 構(gòu)建和諧社會(huì)

——2005年社會(huì)救助實(shí)踐與研究的新進(jìn)展

洪大用

2012-10-23 20:48:31 來(lái)源：《東岳論叢》(濟(jì)南)2006年3期第22～26頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】洪大用，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院，北京100872

洪大用，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院黨委書記、副院長(zhǎng)，社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師。

【內(nèi)容提要】 通過(guò)對(duì)2005年社會(huì)救助實(shí)踐與研究的總結(jié)，提出應(yīng)當(dāng)反思社會(huì)救助實(shí)踐與研究中的6個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：公民基本生存權(quán)利保障的公平性問(wèn)題、社會(huì)初次分配的公平性問(wèn)題、社會(huì)救助的積極取向問(wèn)題、政府救助與社會(huì)互助的平衡問(wèn)題、社會(huì)救助制度的整合問(wèn)題、社會(huì)救助與社會(huì)建設(shè)問(wèn)題。換句話說(shuō)，在今后的研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注社會(huì)救助六大原則的確立和應(yīng)用，這些原則就是社會(huì)救助的公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。

【關(guān) 鍵 詞】社會(huì)救助/社會(huì)建設(shè)/研究與實(shí)踐/2005

［中圖分類號(hào)］C916［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1003—8353（2006）03—0022—05

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，為推動(dòng)和完善我國(guó)社會(huì)救助工作提供了重大機(jī)遇，但是，對(duì)實(shí)踐中的社會(huì)救助工作而言，也可以說(shuō)是提出了重大挑戰(zhàn)。2005年，全國(guó)民政系統(tǒng)積極貫徹中央精神，搶抓機(jī)遇，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，著力推進(jìn)社會(huì)救助工作，使我國(guó)社會(huì)救助呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢(shì)。與此同時(shí)，社會(huì)救助的相關(guān)研究也成為熱點(diǎn)，正在逐步深化，一個(gè)面向社會(huì)最弱勢(shì)群體的完善的社會(huì)救助體系正在構(gòu)建之中，這樣一個(gè)救助體系的形成無(wú)疑是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要工作。

一、2005年社會(huì)救助工作穩(wěn)步發(fā)展

改革開放以來(lái)，特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度改革和建設(shè)方面取得了一定的成就，已經(jīng)初步形成以城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害救助制度、城市流浪乞討人員救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度以及其他社會(huì)救濟(jì)等為基礎(chǔ)的社會(huì)救助框架。整體上講，我國(guó)的社會(huì)救助制度在保障困難人群的基本生活、促進(jìn)社會(huì)和諧方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用。但是，我國(guó)社會(huì)救助也還存在著一些突出問(wèn)題，需要加速改進(jìn)和完善。

2004年12月29日，民政部李學(xué)舉部長(zhǎng)在全國(guó)民政工作會(huì)議上的講話指出：2005年民政工作的主要目標(biāo)之一是初步建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。要以建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系為重點(diǎn)，完成中央和地方兩個(gè)層面的各項(xiàng)救助制度的建立、完善、配套和銜接，力爭(zhēng)90％的省份、70％的縣（市）初步建立起城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系。要以為民辦實(shí)事、做好事、解難事為重點(diǎn)，將各項(xiàng)為民解困工作落到實(shí)處。要大力推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展，動(dòng)員社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作。

2005年7月4日，李學(xué)舉部長(zhǎng)在全國(guó)民政工作年中分析會(huì)議上進(jìn)一步指出：社會(huì)救助體系是國(guó)家為保障城鄉(xiāng)特殊困難群眾基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一系列法規(guī)、制度和保證制度實(shí)施的體制、機(jī)制、組織網(wǎng)絡(luò)、物質(zhì)技術(shù)條件等因素的有機(jī)整體。要針對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、配套制度欠缺、財(cái)力支撐不足、工作管理多頭、工作體制不順、工作機(jī)制不活、工作力量薄弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問(wèn)題，大力改進(jìn)工作，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系建設(shè)。

在民政部的大力推動(dòng)下，2005年社會(huì)救助工作穩(wěn)步發(fā)展。上半年，各項(xiàng)救助資金增加，整體救助面擴(kuò)大。其中，救災(zāi)支出17.8億元，比上年同期增長(zhǎng)8.2％；城鎮(zhèn)最低生活保障支出92.6億元，比上年同期增長(zhǎng)11.9％；農(nóng)村最低生活保障支出9.8億元，比上年同期增長(zhǎng)31.3％；農(nóng)村定期救濟(jì)支出8.7億元，比上年同期增長(zhǎng)38.6％。農(nóng)村共有1434萬(wàn)困難群眾得到了最低生活保障和社會(huì)救濟(jì)，比上年同期增長(zhǎng)16％。截止到2005年8月，城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象2184.2萬(wàn)人，農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象552.4萬(wàn)人，農(nóng)村居民傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象918.3萬(wàn)人，救災(zāi)、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村定期救濟(jì)支出達(dá)到173億元[1]。

2005年，社會(huì)救助體系建設(shè)逐步推進(jìn)。2004年，有14個(gè)?。▍^(qū)、市）以黨委、政府的名義出臺(tái)了加快社會(huì)救助體系建設(shè)的文件。在此基礎(chǔ)上，2005年又有一些省份出臺(tái)了相關(guān)文件，例如甘肅、內(nèi)蒙等地。

2005年，全國(guó)有更多的地區(qū)建立了農(nóng)村低保制度，在2004年8?。ㄊ校?、1206個(gè)縣（市）的基礎(chǔ)上，又有陜西、河北等省出臺(tái)了建立農(nóng)村低保制度的有關(guān)文件。

2005年，城市低保制度進(jìn)一步完善，操作規(guī)程更加細(xì)致，分類施保的地區(qū)增多。一些地區(qū)在促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)方面作出了努力，一些地區(qū)嘗試救助低保線上的邊緣人群。例如，杭州市將所有人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)100％—120％之間的困難家庭和家庭成員中有年自負(fù)醫(yī)療費(fèi)4000元以上，家庭年收入減去自負(fù)醫(yī)療費(fèi)后人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，以及家庭成員中有就讀于全日制高等院校且家庭年收入減去高校學(xué)費(fèi)后，人均年收入在低保標(biāo)準(zhǔn)120％以下者，全部納入幫扶救助范圍，由民政部門統(tǒng)一發(fā)放《杭州市困難家庭救助證》。

2005年，災(zāi)害救助更加規(guī)范。災(zāi)民救助全面實(shí)行《災(zāi)民救助卡》管理制度。上半年，全國(guó)共發(fā)放1549.4萬(wàn)張災(zāi)民救濟(jì)卡，救助災(zāi)民4552萬(wàn)人。根據(jù)國(guó)務(wù)院2004年審定的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，民政部按照災(zāi)害損失情境，將應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害工作設(shè)定為四個(gè)相應(yīng)等級(jí)，明確規(guī)定了應(yīng)對(duì)不同等級(jí)自然災(zāi)害的工作規(guī)程。

2005年，城市流浪乞討人員救助管理工作逐步深化。各地在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極探索改進(jìn)救助管理工作。

2005年，醫(yī)療救助工作進(jìn)一步加強(qiáng)。8月份，民政部發(fā)布了“關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知”（民發(fā)［2005］121號(hào)），要求針對(duì)一些新情況和新問(wèn)題，如各地工作進(jìn)展不均衡，一些地區(qū)工作進(jìn)展緩慢，醫(yī)療救助資金籌集不足，資金供需矛盾突出，一些地區(qū)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了政策不公開、管理不規(guī)范問(wèn)題等，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療救助工作。

二、2005年社會(huì)救助研究不斷深化

整體上看，2005年，實(shí)際工作部門和學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的研究呈現(xiàn)出不斷深化的趨勢(shì)，社會(huì)救助研究正在成為研究熱點(diǎn)之一。從中國(guó)民政論壇（2005）收到的論文看，在救助福利類的93篇論文中，關(guān)于社會(huì)救助的論文有46篇，約占50％。在學(xué)術(shù)界，我們也可以看到大量關(guān)于社會(huì)救助的研究論文、調(diào)查報(bào)告，甚至也有專門著作出版。

一些研究者從我國(guó)改革以來(lái)貧困形勢(shì)的演變出發(fā)，論證了加強(qiáng)社會(huì)救助制度建設(shè)的必要性和迫切性。比如，有學(xué)者認(rèn)為，盡管改革以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大幅度改善了居民生活，但是并沒有消除貧困。當(dāng)前貧困形勢(shì)出現(xiàn)了以下特點(diǎn)：從社會(huì)成員普遍貧困到貧富差距迅速擴(kuò)大，從絕對(duì)貧困為主到相對(duì)貧困為主，從農(nóng)村貧困突出到城市貧困問(wèn)題凸顯，從區(qū)域性貧困到階層性貧困，從社會(huì)分割性貧困到社會(huì)轉(zhuǎn)型性貧困，從暫時(shí)性貧困到持續(xù)性貧困。新的貧困形勢(shì)表明，單純靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是無(wú)法解決貧困問(wèn)題的，必須完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)再分配體系，特別是完善社會(huì)救助體系[2]。

一些研究者從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度研究了社會(huì)救助的重要性，指出社會(huì)救助是保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、體現(xiàn)社會(huì)公正、促進(jìn)社會(huì)融合、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要機(jī)制。

一些研究者就社會(huì)救助體系的建設(shè)進(jìn)行了有益的探索。比如說(shuō)，有的學(xué)者將社會(huì)救助體系直接等同于社會(huì)救助的制度安排，指出“社會(huì)救助體系是在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定程序給予款物救濟(jì)與服務(wù)，使其生活得到基本保障的制度”[3]。也有學(xué)者不同意這個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為“社會(huì)救助體系是指支撐社會(huì)救助制度并確保其有效運(yùn)行，以滿足救助對(duì)象需求的一整套相互聯(lián)系的觀念主張和資源、制度、組織、人員、程序、技術(shù)安排，它內(nèi)在地包含各項(xiàng)具體的社會(huì)救助制度，但決不僅僅是這些制度的總和”[2]。有很多學(xué)者對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助體系問(wèn)題進(jìn)行了深入研究，探討了可能的模式與路徑。這些研究對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度體系建設(shè)是有重要啟示的。

一些研究者對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度實(shí)踐中的新問(wèn)題進(jìn)行了研究，比如說(shuō)城市低保制度實(shí)施中的沒有預(yù)期到的后果、城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整、城市低保對(duì)象的就業(yè)援助對(duì)策、農(nóng)業(yè)縣（區(qū)）城市低保問(wèn)題、城市救助管理制度實(shí)踐中的惡意求助問(wèn)題、流浪兒童救助管理問(wèn)題、農(nóng)業(yè)稅全免后對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的影響、農(nóng)村低保的操作模式問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困問(wèn)題、醫(yī)療救助的落實(shí)問(wèn)題、利用保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行城鄉(xiāng)困難群體醫(yī)療保障問(wèn)題、社會(huì)救助與慈善福利事業(yè)的結(jié)合問(wèn)題，等等。這些研究無(wú)疑對(duì)改進(jìn)和完善我國(guó)社會(huì)救助制度具有重要意義。

一些研究者還對(duì)一些特殊對(duì)象的救助問(wèn)題進(jìn)行了很有價(jià)值的研究。比如說(shuō)河南省民政廳楊文濤先生撰寫的“河南省艾滋遺孤救助政策分析”，就是很有分量的論文。該文闡述了河南省艾滋遺孤救助政策出臺(tái)的特定環(huán)境，比較全面地介紹了河南省艾滋遺孤救助政策的特點(diǎn)及其與現(xiàn)行社會(huì)福利政策的差異，并對(duì)艾滋遺孤救助政策的立意、遴選、執(zhí)行、結(jié)果等方面進(jìn)行了分析和評(píng)估，提出了社會(huì)福利與社會(huì)救助體系相連接的思想。

一些研究者對(duì)城市農(nóng)民工的社會(huì)救助問(wèn)題進(jìn)行了研究，認(rèn)為數(shù)量龐大的農(nóng)民工群體不能納入社會(huì)救助體系是對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的重大挑戰(zhàn)。大體上，研究者提出了社會(huì)救助覆蓋農(nóng)民工的三種模式：一是將農(nóng)民工納入城市社會(huì)救助體系，二是建立農(nóng)民工相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)救助體系，三是將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)救助體系。這方面的研究還需要深化。

值得注意的是，在社會(huì)救助研究中，來(lái)自美國(guó)的一種所謂“以資產(chǎn)為本”的理論正在產(chǎn)生越來(lái)越大的影響。這個(gè)理論的代表人物是美國(guó)華盛頓大學(xué)社會(huì)發(fā)展中心主任邁克爾·謝若登（Michael Sherraden）教授。該理論的核心思想集中體現(xiàn)在該教授1991年出版的《資產(chǎn)與窮人——美國(guó)的一項(xiàng)新型福利政策》一書中，這本書今年已經(jīng)在國(guó)內(nèi)翻譯出版。

“以資產(chǎn)為本”的社會(huì)政策主要是相對(duì)于以前基于收入或消費(fèi)而制定的社會(huì)政策而言的。這種理論認(rèn)為，關(guān)注窮人的收入或消費(fèi)只能改善其當(dāng)前和近期的狀況，無(wú)法激勵(lì)并促使窮人自我擺脫貧困，只有幫助窮人積累具有長(zhǎng)期和多種效應(yīng)的資產(chǎn)，才能真正改善窮人的境況。目前，這種理論在一些國(guó)家和地區(qū)有所試驗(yàn)，但是也引起了激烈的爭(zhēng)論。有些學(xué)者主張?jiān)谥袊?guó)應(yīng)用“以資產(chǎn)為本”的理論，建立窮人的個(gè)人發(fā)展賬戶，通過(guò)國(guó)家和社會(huì)的力量，幫助窮人積累有效資產(chǎn)，從而促進(jìn)窮人持續(xù)地?cái)[脫貧困狀況。這種觀點(diǎn)是很有啟發(fā)性的。但是，應(yīng)該注意到，它在中國(guó)真正付諸實(shí)踐還有很多障礙，需要進(jìn)一步研究和試驗(yàn)。

三、社會(huì)救助實(shí)踐與研究的反思

整體上看，我國(guó)社會(huì)救助實(shí)踐與社會(huì)救助研究密切聯(lián)系、互相促進(jìn)，呈現(xiàn)出了良好的互動(dòng)關(guān)系。研究者的很多問(wèn)題直接來(lái)自實(shí)際工作，研究者的很多研究成果也直接服務(wù)于實(shí)際工作。

但是，從進(jìn)一步完善社會(huì)救助、構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，我們需要反思并關(guān)注目前社會(huì)救助實(shí)踐與研究中的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

第一，公民基本生存權(quán)利保障的公平性問(wèn)題

中華人民共和國(guó)《憲法》規(guī)定：公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。很明顯，這里的“公民”是指所有中華人民共和國(guó)的公民。

然而，在實(shí)際工作中，我們對(duì)城市居民和農(nóng)村居民的權(quán)利保障是有差別的，城市居民所能享受的社會(huì)保障要明顯優(yōu)于農(nóng)村居民所能享受的社會(huì)保障。在一定程度上甚至可以說(shuō)，農(nóng)村居民的社會(huì)保障幾近于無(wú)。即使是在公民基本生存權(quán)利保障方面，我們也存在著明顯的城鄉(xiāng)有別的情況。一方面，城市居民最低生活保障制度正在逐步完善；另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立保障公民基本生存權(quán)利的制度體系。

為了促進(jìn)在公民基本生存權(quán)利保障方面的公平，我們要高度重視社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌問(wèn)題。因?yàn)椋鐣?huì)救助制度是保障公民基本生存權(quán)利的重要制度。為了促進(jìn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府在保障城鄉(xiāng)居民基本生活方面具有義不容辭的同等責(zé)任，我們需要突破農(nóng)民有土地提供保障的錯(cuò)誤觀念，需要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的居民最低生活保障制度。事實(shí)上，由于農(nóng)業(yè)比較收益的持續(xù)下降、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)市場(chǎng)化和城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，土地和家庭對(duì)于農(nóng)民的保障作用已經(jīng)明顯衰減，對(duì)于農(nóng)村貧困居民提供制度化的社會(huì)救助已經(jīng)迫在眉睫。而一些地區(qū)的試點(diǎn)表明，建立農(nóng)村居民最低生活保障制度是完全可行的，在財(cái)政上也不會(huì)增加過(guò)大的壓力。當(dāng)務(wù)之急是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，廣泛推行。

第二，社會(huì)初次分配的公平性問(wèn)題

我們應(yīng)當(dāng)注意，造成目前社會(huì)分配嚴(yán)重失調(diào)、貧富差距過(guò)大、需要救助的對(duì)象較多的原因，既有再分配方面政府職能不足的一面，更有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)初次分配的不公平的一面。

比如說(shuō)，由于公民的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利沒有得到充分保障，失去了通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)自我保障的機(jī)會(huì)；比如說(shuō)，在就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中，勞動(dòng)者的基本權(quán)利得不到有效的尊重和保障，通過(guò)就業(yè)獲得的實(shí)際收入比應(yīng)得收入要低，從而導(dǎo)致自我保障的能力較弱；比如說(shuō)，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的基本醫(yī)療和教育方面的公共服務(wù)，從而不能有效地保障社會(huì)成員在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的公平，由此造成了不平等競(jìng)爭(zhēng)，使得一些社會(huì)成員無(wú)法公平地通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得自己的利益；再比如說(shuō)，由于公權(quán)介入市場(chǎng)，權(quán)錢交易現(xiàn)象嚴(yán)重以及壟斷利益的作用，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的失序和不公正，也妨礙了很多人通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取利益。我們應(yīng)當(dāng)充分地認(rèn)識(shí)到：作為實(shí)現(xiàn)初次分配之重要機(jī)制的市場(chǎng)，目前還有很多不完善的地方，甚至有向“壞”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跡象。這樣一種狀況加大了社會(huì)救助制度所承受的壓力。

前幾年，在推行城市居民最低生活保障制度的時(shí)候，民政部門由于所謂“應(yīng)保未?！眴?wèn)題受到社會(huì)上的一些批評(píng)。比如說(shuō)，一些地方計(jì)算所謂“虛擬收入”的做法就被認(rèn)為是錯(cuò)誤的做法，妨礙了居民接受救助的權(quán)利。的確，當(dāng)居民實(shí)際生活陷于困境時(shí)，無(wú)論出于何種原因，作為主管救助工作的民政部門都應(yīng)該先將他們納入救助制度覆蓋的范圍。但是，救助之后還是應(yīng)該深入反思，究竟是什么原因使得大量社會(huì)成員陷入困境，落到所謂“最后的安全網(wǎng)”上來(lái)？在這些人陷入困境的過(guò)程中，肯定是有些制度安排不足或者制度安排失效的。一些地方計(jì)算“虛擬收入”實(shí)際上也是有其道理的：這些收入本來(lái)是人們應(yīng)該得到的，比如說(shuō)勞動(dòng)者的最低工資、失業(yè)人員的失業(yè)保險(xiǎn)金、退休人員的退休金等等。如果這些收入都沒有有效的制度保障，社會(huì)救助制度就將不堪重負(fù)。

為此，我們?cè)谕晟粕鐣?huì)救助的同時(shí)，要高度重視完善初次分配的市場(chǎng)機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平和公正，以便更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的初次分配功能，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)朝著“好”的方向發(fā)展，使在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中跌入社會(huì)救助范圍的人最少化。今后，在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)把維護(hù)公平放到更加突出的位置，應(yīng)綜合運(yùn)用多種手段，逐步建立起以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)。

第三，社會(huì)救助的積極取向問(wèn)題

我始終認(rèn)為，社會(huì)救助不能使救助對(duì)象邊緣化、恥辱化，不能實(shí)際上維持或“制造”一個(gè)最低收入階層，而是要使受助者享有必要的尊嚴(yán)，能夠借助外力擺脫貧困。為此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助。

我所說(shuō)的積極救助主要有兩層含義：一是對(duì)那些必須依靠救助才能生存的人，應(yīng)當(dāng)惜盡政府之責(zé)，傳遞仁愛之心，關(guān)心關(guān)懷他們，使他們能夠有尊嚴(yán)地生活，而不是淪為被動(dòng)接受施舍的對(duì)象；二是對(duì)那些尚有脫貧潛力的人，一定要注重其能力建設(shè)，努力增進(jìn)其自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)助人自助。

具體到實(shí)際工作，積極取向的社會(huì)救助主要體現(xiàn)為以下五點(diǎn)：一要改變救助工作者對(duì)于受助者的對(duì)象化態(tài)度，加強(qiáng)施助者與受助者的互動(dòng)，促進(jìn)受助者的社會(huì)參與；二是要適當(dāng)豐富救助項(xiàng)目，不能把救助工作理解為簡(jiǎn)單地提供現(xiàn)金或物質(zhì)支持，要拓展有助于受助者社會(huì)參與和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)能力提高的服務(wù)項(xiàng)目；三是要允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，不能簡(jiǎn)單地把赤貧作為接受救助的前提，不能使受助者面臨100％的收入稅而失去增加收入動(dòng)機(jī)；四是提高社會(huì)救助工作人員素質(zhì)，提升社會(huì)救助的專業(yè)化水平；五是鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和非政府組織介入社會(huì)救助事務(wù)。

第四，政府救助與社會(huì)互助的平衡問(wèn)題

社會(huì)救助實(shí)質(zhì)上是指：當(dāng)社會(huì)成員由于各種原因陷入社會(huì)生活困境或無(wú)法伸張其權(quán)益時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供現(xiàn)金、物資或其他方面的援助與支持的一種制度安排，這種制度安排旨在保障社會(huì)成員的基本權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。社會(huì)救助內(nèi)在地包含了政府救助和民間互助兩個(gè)部分。

然而，我們?cè)趯?shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，如果沒有政府的介入，社會(huì)救助幾乎就是不能實(shí)現(xiàn)的。這與西方一些國(guó)家的情況有很大不同，說(shuō)明我們國(guó)家“社會(huì)”的發(fā)育還不是很健全，公民的互助意愿還有待增強(qiáng)，互助機(jī)制還有待完善，互助水平還有待提高。在這方面，進(jìn)一步加大發(fā)展慈善公益事業(yè)的力度是一個(gè)重要方向。可以說(shuō)，一個(gè)社會(huì)中慈善公益事業(yè)發(fā)展的程度不僅標(biāo)志著這個(gè)社會(huì)的文明程度，而且明顯影響著社會(huì)救助的實(shí)際效果。因?yàn)?，政府救助除了在提供資金方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)外，其他方面都有一定的局限。沒有發(fā)達(dá)的社會(huì)互助作為依托，單純的政府救助很難滿足救助對(duì)象的實(shí)際需要，很難實(shí)現(xiàn)助人自助。一個(gè)完善的社會(huì)救助體系實(shí)際上在很大程度上取決于政府救助與社會(huì)互助的適度平衡。

第五，社會(huì)救助制度的整合問(wèn)題

一個(gè)完善的社會(huì)救助體系，應(yīng)該是一個(gè)有機(jī)整合的體系。但是，應(yīng)該看到，我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度是在不同時(shí)期，由不同部門，為了因應(yīng)不同的社會(huì)需求，而逐步建立起來(lái)的。因此，各項(xiàng)制度之間缺乏有機(jī)整合，事實(shí)上還構(gòu)不成體系。這種狀況雖然是可以理解的，但是明顯妨礙著社會(huì)救助制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能，與完善我國(guó)社會(huì)救助，切實(shí)保障民生，促進(jìn)社會(huì)和諧不相稱。在一定意義上講，能否在新的形勢(shì)下促進(jìn)社會(huì)救助制度的整合，加速構(gòu)建更加完善的社會(huì)救助制度體系，是對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的一項(xiàng)考驗(yàn)。

我們認(rèn)為，近期一個(gè)很迫切的任務(wù)是推動(dòng)社會(huì)救助立法，這是促進(jìn)社會(huì)救助整合的重要基礎(chǔ)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，社會(huì)救助立法在社會(huì)保障的各項(xiàng)立法中是予以優(yōu)先考慮的。但是，我國(guó)目前的社會(huì)救助所依據(jù)的還是各種“條例”、“決定”、“通知”和“辦法”等，沒有一部明確、統(tǒng)一的法律。我們建議盡快出臺(tái)《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助意義和地位，社會(huì)救助的理念和原則以及社會(huì)救助的主體、對(duì)象、類別、標(biāo)準(zhǔn)、程序、機(jī)構(gòu)、人員、管理和資金來(lái)源等等進(jìn)行明確規(guī)范。

此外，我們認(rèn)為社會(huì)救助制度的整合應(yīng)以面向全民的最低生活保障制度為基礎(chǔ)，著眼于不斷完善這項(xiàng)制度。在此基礎(chǔ)上，努力在救助內(nèi)容上做到普遍性救助與專項(xiàng)救助相結(jié)合、現(xiàn)金救助與服務(wù)提供相結(jié)合；在救助方式上做到常規(guī)救助與臨時(shí)救助相結(jié)合；在救助管理上做到部門主導(dǎo)與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合；在救助主體上做到政府負(fù)責(zé)與社會(huì)互助相結(jié)合。

第六，社會(huì)救助與社會(huì)建設(shè)問(wèn)題

完善的社會(huì)救助不僅意味著社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)的全面、合理、協(xié)調(diào)與整合，而且意味著社會(huì)救助制度的實(shí)施和運(yùn)行有著適宜的社會(huì)環(huán)境。這樣就涉及到社會(huì)建設(shè)問(wèn)題。當(dāng)然，社會(huì)救助也可以說(shuō)是社會(huì)建設(shè)的一部分，因?yàn)樗w現(xiàn)了社會(huì)對(duì)于弱勢(shì)群體的關(guān)心與支持，有助于促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，防止社會(huì)分裂。

但是，社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容更為廣泛，其中很多方面直接影響著社會(huì)救助體系能否良性運(yùn)行。比如說(shuō)，社會(huì)利益的協(xié)調(diào)、社會(huì)事業(yè)的發(fā)展、民間組織的培育、社會(huì)共同體意識(shí)的培育、公眾參與的促進(jìn)、法制建設(shè)的加強(qiáng)，等等。如果這些方面做得好，社會(huì)救助就有了良好的社會(huì)環(huán)境，救助對(duì)象的需求更容易得到滿足，救助對(duì)象也更有可能參與社會(huì)、融入社會(huì)。如果這些方面做得不好，社會(huì)救助制度也就不能發(fā)揮最佳作用，甚至出現(xiàn)種種問(wèn)題。在此意義上講，構(gòu)建完善的社會(huì)救助體系就不僅是一項(xiàng)局部的、部門的工作，而且是一項(xiàng)全局性的、整體性的社會(huì)建設(shè)工作。換句話說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)在完善社會(huì)救助中推動(dòng)社會(huì)建設(shè)，同時(shí)又在推動(dòng)社會(huì)建設(shè)中完善社會(huì)救助。

總結(jié)起來(lái)講，以上對(duì)社會(huì)救助實(shí)踐與研究的反思，事實(shí)上涉及到社會(huì)救助需要確立的一些基本原則，這些原則大致可以概括為：公平原則、最少原則、積極原則、平衡原則、整合原則和配套原則。筆者認(rèn)為，今后在研究和實(shí)踐中，應(yīng)更加關(guān)注這些原則的確立和應(yīng)用。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 民政部網(wǎng)站．上半年民政工作呈現(xiàn)良好發(fā)展態(tài)勢(shì)[DB].http://；民政部網(wǎng)站．2005年8月份民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)月報(bào)[DB].http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0508.htm.[2] 洪大用．轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)救助[M].沈陽(yáng)：遼寧教育出版社，2005.34,10.[3] 郭萬(wàn)超，董險(xiǎn)峰．加快構(gòu)建我國(guó)社會(huì)救助體系[J].中共長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào)．2004(6).^NU1