第一篇：房產(chǎn)稅開(kāi)征與我國(guó)土地國(guó)有制度問(wèn)題分析

房產(chǎn)稅開(kāi)征與我國(guó)土地國(guó)有制度問(wèn)題分析

房產(chǎn)稅，又稱房屋稅、物業(yè)稅，是國(guó)家以房產(chǎn)作為課稅對(duì)象向產(chǎn)權(quán)所有人或者使用人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。對(duì)房產(chǎn)征稅的目的是運(yùn)用稅收杠桿，加強(qiáng)對(duì)房產(chǎn)的管理，提高房產(chǎn)使用效率，控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模和配合國(guó)家房產(chǎn)政策的調(diào)整，合理調(diào)節(jié)房產(chǎn)所有人和經(jīng)營(yíng)人的收入。從世界各國(guó)征收房產(chǎn)稅的情況來(lái)看，大部分都是建立在房地合一，對(duì)房地都擁有所有權(quán)基礎(chǔ)上的，我國(guó)商品房所占土地屬于國(guó)家所有，房主只擁有70年的土地使用權(quán)，而其他商業(yè)用地、工業(yè)用地的使用年限則更短。于是，在土地國(guó)有的法律制度下，再交房產(chǎn)稅是否重復(fù)征稅就成了經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律人士經(jīng)常討論的話題。在此，筆者就這一問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

先談?wù)勎覈?guó)現(xiàn)行的土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)制度，由于我國(guó)實(shí)行的是土地使用權(quán)有償出讓制度，按照《憲法》規(guī)定，只有國(guó)家或農(nóng)村集體才擁有土地所有權(quán)，老百姓只擁有土地使用權(quán)，國(guó)有土地使用權(quán)簡(jiǎn)單說(shuō)就是依法使用國(guó)家所有土地的權(quán)利。國(guó)有土地使用權(quán)的主體非常廣泛，任何單位和個(gè)人，包括境外的企事業(yè)單位和個(gè)人，符合依法使用中國(guó)國(guó)有土地條件的，都可以成為中國(guó)的國(guó)有土地使用者。國(guó)家作為國(guó)有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體單位和個(gè)人來(lái)使用。按照土地用途不同、使用期限也不相同，最高年限按下列用途確定：居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年；綜合或者其他用地50年。國(guó)有土地使用權(quán)具有重大意義，國(guó)家作為國(guó)有土地所有者并不直接使用土地，而是由具體單位和個(gè)人來(lái)使用，國(guó)有土地的收益權(quán)能一部分由土地使用者實(shí)現(xiàn)，一部分由國(guó)家通過(guò)收取土地使用稅(費(fèi))和土地使用權(quán)有償出讓的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

征收房產(chǎn)稅是否與現(xiàn)在的國(guó)有土地所有權(quán)制度有沖突，筆者的態(tài)度是否定的，主要從土地產(chǎn)權(quán)制度和土地出讓金兩個(gè)方面談起。

一、土地公有制不是中國(guó)征收房產(chǎn)稅的法理障礙

首先，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，或者說(shuō)是一個(gè)權(quán)利集合，其中包括擁有、使用、收益、處置、開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓等多種權(quán)利。土地的公有制表明國(guó)家對(duì)土地享有所有權(quán)，公民、法人或其他組織只享有使用權(quán)。雖然我國(guó)僅承認(rèn)對(duì)土地在一定期限內(nèi)的有限使用權(quán)，但不可否認(rèn)，“土地使用權(quán)”本身就是一項(xiàng)具有財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利?！段餀?quán)法》規(guī)定國(guó)家保護(hù)權(quán)利者的物權(quán)，其中包括“用益物權(quán)”，而“建設(shè)用地使用權(quán)”就屬于“用益物權(quán)”的一種。房屋折舊后房?jī)r(jià)卻高了，其中的收益就是土地使用權(quán)帶來(lái)的，因此“土地使用權(quán)”可以看作一項(xiàng)有財(cái)產(chǎn)屬性的權(quán)利并可以帶來(lái)收益，在法律上它有明確歸屬，可以成為征稅的對(duì)象。

其次，從整個(gè)稅法體系看，不僅土地使用權(quán)人，連土地的承典人(如契稅)、不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)際占用人(耕地占用稅)，也可以成為納稅人。因此，能從財(cái)產(chǎn)中收益，就能成為納稅人。擁有土地所有權(quán)不能成為構(gòu)成納稅主體的要件。所以，房產(chǎn)稅是對(duì)擁有房地產(chǎn)所有權(quán)的所有人或占有人征收，一般依據(jù)房地產(chǎn)的存在形態(tài)――土地、房產(chǎn)或房地合一的不動(dòng)產(chǎn)來(lái)設(shè)置，而不完全根據(jù)土地的產(chǎn)權(quán)是否屬于納稅人來(lái)設(shè)置。

再次，從國(guó)外的立法及司法實(shí)踐來(lái)看，土地公有制國(guó)家和地區(qū)仍然可以開(kāi)征房地產(chǎn)稅。如新加坡、以色列等，雖然也是土地公有制，但是仍然開(kāi)征具有房地產(chǎn)稅性質(zhì)的“差餉”和“財(cái)產(chǎn)稅”，使得土地增值的收益能夠用于公共物品和公共服務(wù)的提供。

應(yīng)當(dāng)指出，國(guó)外征收房產(chǎn)稅，也大多用于城市建設(shè)維護(hù)和社區(qū)服務(wù)，與土地所有權(quán)無(wú)關(guān)。如英國(guó)的房產(chǎn)，大量是帶地權(quán)的別墅，稱為Freehold，也有不帶地權(quán)的，土地是租的，如公寓的套房往往是Leasehold，但使用權(quán)產(chǎn)權(quán)人一樣要按期交房地產(chǎn)稅。因此從本質(zhì)上說(shuō)，房地產(chǎn)稅并不是對(duì)所有權(quán)征稅，而是對(duì)房地產(chǎn)實(shí)際占用和受益人按占用時(shí)間征稅，這樣一來(lái)，其與我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)制度就不存在矛盾。同時(shí)，我國(guó)目前的居民住宅產(chǎn)權(quán)，名義上是50年或70年，實(shí)際上到期政府是否真正無(wú)償收回在操作和實(shí)踐上還存在很大的未知性。危舊房屋損毀或拆遷補(bǔ)償時(shí)無(wú)論土地已使用多少年，還是會(huì)給予70年產(chǎn)權(quán)。二手房交易、房屋拆遷也從未按土地使用剩余年限論價(jià)。

二、土地出讓金與房產(chǎn)稅并不沖突

從性質(zhì)上分析房產(chǎn)稅和土地出讓金，也就是地租和稅收之間的區(qū)別。土地出讓金是獲得土地使用權(quán)時(shí)支付的市場(chǎng)價(jià)格，是租金的一種形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。我國(guó)大陸地區(qū)的土地出讓制度借鑒了香港地區(qū)的批租制。香港除了從開(kāi)發(fā)商一次性收取土地出讓金，還每年向房屋的所有人收取租金，按照土地應(yīng)課差餉租值(評(píng)估值)的3％繳納。房產(chǎn)稅作為稅收的一種，是國(guó)家憑借政治權(quán)力，按照法律規(guī)定，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)部分收益強(qiáng)制無(wú)償征收。土地的價(jià)值增長(zhǎng)一部分來(lái)自土地所有人和使用人的私人投資，還有一部分是社會(huì)提供的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施及經(jīng)濟(jì)發(fā)展法律變革等外在因素導(dǎo)致的。這些外部因素帶來(lái)的土地增值應(yīng)屬于公共收益，應(yīng)由政府公共部門(mén)代表社會(huì)通過(guò)稅費(fèi)的形式獲得，用于收入再分配和公共物品及服務(wù)的提供。另外，按使用者付費(fèi)的原則，土地和房屋的所有者或使用者都應(yīng)為社會(huì)提供的公共物品和服務(wù)如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施付費(fèi)，房產(chǎn)稅是與收益相匹配的收益稅。從這里可以看出，土地出讓金和房產(chǎn)稅是完全不同的概念，不是重復(fù)征收。由于土地出讓金和房產(chǎn)稅都是交給國(guó)家的，所以有觀點(diǎn)認(rèn)為土地出讓金和房產(chǎn)稅有重復(fù)征收之嫌，但從本質(zhì)上講，土地出讓金是地租，而房產(chǎn)稅則是對(duì)使用收益征收的稅。

當(dāng)然，筆者并不否認(rèn)目前的土地使用制度會(huì)對(duì)房產(chǎn)稅的全面開(kāi)征造成影響：一是目前我國(guó)城鎮(zhèn)居民的70年土地使用權(quán)就像當(dāng)初農(nóng)民的30年承包權(quán)一樣，在法律上和操作中還是一個(gè)模糊的概念。實(shí)際上，立法者已經(jīng)注意到這一問(wèn)題，故在2007年的《物權(quán)法》中明確，住宅用地70年到期自動(dòng)延期，但到期后是否交納出讓金、交納多少并不明確。實(shí)際上，出讓金的多少直接影響到房產(chǎn)稅的稅率及征收范圍，比如說(shuō)，當(dāng)前過(guò)高的土地出讓金使政府無(wú)法下決心來(lái)征收高額的房產(chǎn)稅，或者說(shuō)如果征收高額的房產(chǎn)稅就會(huì)導(dǎo)致土地出讓價(jià)格的下降；二是我國(guó)目前是二元的土地所有制度，即城市土地屬于國(guó)家，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體，由于我國(guó)城市的快速擴(kuò)張，兩類土地的使用功能幾乎沒(méi)有區(qū)別，但價(jià)格相差極大，如果房產(chǎn)稅全面開(kāi)征對(duì)公平稅負(fù)則提出難以解決的課題。

最后，無(wú)論是在土地公有制的情況下征收房產(chǎn)稅，還是土地出讓金與房產(chǎn)稅同時(shí)存在，都不是我國(guó)特有的，世界上已有成功實(shí)行、良好運(yùn)作的先例，故房產(chǎn)稅的開(kāi)征與我國(guó)的土地使用權(quán)制度并不沖突，只是我國(guó)目前的土地所有權(quán)制度和使用權(quán)制度需要進(jìn)一步完善，為今后房產(chǎn)稅的全面征收鋪平道路。

李求軍／責(zé)任編輯

第二篇：美國(guó)陪審團(tuán)制度與我國(guó)人民陪審員制度比較研究

美國(guó)陪審團(tuán)制度與我國(guó)人民陪審員制度比較研究

摘要:中美兩國(guó)的司法制度中都有陪審制度，美國(guó)施行的是以陪審團(tuán)為主的陪審制度，而中國(guó)施行的則是人民陪審員為主的陪審制度。兩者都是通過(guò)允許非法律工作者參與到案件的審理中并對(duì)審判結(jié)果產(chǎn)生一定效力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)案件審理的公開(kāi)化合透明化。但其實(shí)二者存在著很大的差異，不僅體現(xiàn)在程序上，更體現(xiàn)在其深層的法律思想中。本文通過(guò)對(duì)中美兩國(guó)陪審制度的具體比較，提出美國(guó)陪審團(tuán)制度中值得中國(guó)借鑒的部分，借此來(lái)更好的完善我國(guó)的陪審制度。

關(guān)鍵詞:陪審團(tuán) 人民陪審員 司法民主

陪審制度是指國(guó)家的司法機(jī)關(guān)在審判案件時(shí)選拔不具備法律專業(yè)知識(shí)的普通公眾參與審判的制度，在我國(guó)叫做人民陪審員，而在英美等國(guó)家則被稱為陪審團(tuán)制度。作為一項(xiàng)有著重要作用的司法制度，陪審團(tuán)制度在英美法系國(guó)家極具特色，它是司法民主化影響最深遠(yuǎn)和歷史最悠久的一種模式。[1]英美法系中的陪審團(tuán)制度，則是指特定人數(shù)的有選舉權(quán)的公民參與決定是否起訴嫌犯、并對(duì)案件作出判決的陪審制度。而我國(guó)的人民陪審員制度是指法院中非職業(yè)法官參與審判，與職業(yè)法官共同組成合議庭來(lái)審判案件的司法制度。單從字面上看，這是兩種截然不同的制度。

一、美國(guó)陪審團(tuán)制度概述

1.陪審團(tuán)成員的選擇

依據(jù)美國(guó)法律規(guī)定，要滿足以下條件才能擔(dān)任陪審員：首先必須是美國(guó)公民；通常最低年齡滿18歲，沒(méi)有最高年齡方面的限制；于某一司法區(qū)域達(dá)到一定居住年限；精通英語(yǔ)能流利表達(dá)；要具有能夠完成陪審團(tuán)工作的身體和智力水平；目前沒(méi)有被指控可能判處一年以上監(jiān)禁刑。凡是被指控或正在服刑判有一年以上監(jiān)禁的沒(méi)有擔(dān)任陪審員的資格。若刑滿釋放或有罪判決被撤銷(xiāo)則可以重新獲得擔(dān)任陪審員的資格。另外，在美國(guó)的傳統(tǒng)中，法官、教師、醫(yī)生、政府官員是不能擔(dān)任陪審員的，一旦就任這些職務(wù)，就要免去陪審員資格。

在“預(yù)先資格審查制度”中，聯(lián)邦法院的法官對(duì)候?qū)徟銓弳T進(jìn)行大量提問(wèn)，以此來(lái)確信未來(lái)的陪審員是否對(duì)某些問(wèn)題持有偏見(jiàn)，是否必須“有因”而被排除。1

在大多數(shù)的州法院，律師為了把握案件大的勝算機(jī)會(huì)，充分運(yùn)用預(yù)先審查的權(quán)力試圖找到更偏向于他們的陪審員。檢察官和辯護(hù)律師不僅擁有此“有因否決權(quán)”，還擁有“無(wú)因否決權(quán)”即不需要提供任何理由排除某陪審員。12 名陪審員確定后，還需選擇幾名候補(bǔ)陪審員，候補(bǔ)人員也要出庭，代替因故不能履行職責(zé)的陪審員。

2.對(duì)陪審團(tuán)的保障和制約

（1）法律保障。美國(guó)對(duì)民主的關(guān)注程度極高，這一點(diǎn)在司法制度上也有所體現(xiàn)，在美國(guó)的憲法直接規(guī)定了一些涉及公民人權(quán)和自由的訴訟行為，為公民的訴訟權(quán)利提供了憲法保障。在“權(quán)利法案”中，即憲法修正案前10條中，有概括性的表述。另外，對(duì)陪審員的資格的保護(hù)，美國(guó)國(guó)會(huì)在1994年頒布的《美國(guó)法典》第28編第1862條中明確規(guī)定：法院不得“以種族、膚色、宗教信仰、性別、國(guó)籍或經(jīng)濟(jì)地位為由，剝奪公民作為陪審員的資格?！?/p>

（2）權(quán)力制約。美國(guó)的陪審團(tuán)雖然擁有整個(gè)事實(shí)認(rèn)定權(quán)，但是，在權(quán)力行使的過(guò)程中也要受到一定的制約。陪審團(tuán)成員在庭審過(guò)程中要被隔離，防止外界因素干擾陪審團(tuán)的判斷，直到庭審結(jié)束。陪審員在庭審中不能相互討論，未經(jīng)法官允許不能擅自離開(kāi)法庭。陪審團(tuán)的評(píng)議內(nèi)容是對(duì)外界絕對(duì)保密的，哪怕判決生效后也不能將其過(guò)程泄露出去，否則等待他的將是法律的制裁。聯(lián)邦最高法院在一系列判決中強(qiáng)調(diào)：“聯(lián)邦訴訟程序中，陪審團(tuán)作出的裁決必須是全體成員一致通過(guò)的。”[2]這又被稱為“一致同意原則”。這一原則在于規(guī)范陪審團(tuán)的裁決權(quán)并保護(hù)當(dāng)事人接受陪審團(tuán)審判的權(quán)利。

二、中國(guó)人民陪審員制度概述

1.我國(guó)人民陪審員的選任及權(quán)力

根據(jù)《人民法院組織法》第35條至37條的規(guī)定，有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿23歲的公民可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過(guò)政治權(quán)利的人除外；人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是其所參加的審判庭的組成人員,同審判員有同等權(quán)利；人民陪審員必須按人民法院通知的時(shí)間到人民法院執(zhí)行職務(wù)；人民陪審員在執(zhí)行職務(wù)期間，由原工作單位照付工資；沒(méi)有工資收人的，由人民法院給以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。[3]人民陪審員的名額“由基層人民法院根據(jù)審判案件的需要，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)確定?！薄胺蠐?dān)任人民陪審員條件的公民，可

申請(qǐng)，由基層人民法院會(huì)同同級(jí)人民政府司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，并由基層人民法院院長(zhǎng)提出人民陪審員人選，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命?！盵4]

《人民法院組織法》第三十八條第二款規(guī)定：“人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加審判庭的組成人員，同審判員享有同等的權(quán)利。”法律規(guī)定在有人民陪審員參加的合議庭的案件審理中，人民陪審員有權(quán)在評(píng)議筆錄、法庭筆錄及判決書(shū)等法律文書(shū)上署名，以對(duì)本次陪審活動(dòng)負(fù)責(zé)。但是此項(xiàng)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)以至于使人民陪審員無(wú)法行使實(shí)際權(quán)力其作用也被大大削弱。

2.我國(guó)人民陪審員制度的現(xiàn)狀

“只陪不審”是我國(guó)人民陪審員制度如今面臨的最大問(wèn)題。我國(guó)法律對(duì)于人民陪審員的職責(zé)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)不利于人民陪審員權(quán)力的行使。審判員與陪審員共同組成合議庭，陪審員的法律地位是跟審判員平等的，對(duì)案件進(jìn)行評(píng)議時(shí)，陪審員有權(quán)提出自己對(duì)案件的處理意見(jiàn)。但是，非法律專業(yè)人員對(duì)案件的法律層面的認(rèn)知有限，對(duì)案件提出意見(jiàn)也僅限于對(duì)事實(shí)認(rèn)定環(huán)節(jié)的討論，在此過(guò)程中，與法官地位的懸殊，往往導(dǎo)致陪審員起不到應(yīng)有的作用，一味的服從法官的意見(jiàn)。[5]而且，我國(guó)人民法律責(zé)任意識(shí)淡薄，對(duì)于擔(dān)任人民陪審員一職不夠重視，很多人并不去積極行使自己的權(quán)力，反而消極被動(dòng)的接受。在庭審時(shí)不認(rèn)真傾聽(tīng)，在合議庭合議時(shí)，因?yàn)榕c法官專業(yè)差距過(guò)大，不敢提出自己的意見(jiàn)。而且，在我國(guó)法律規(guī)定中，如果合議庭陪審員有不同的意見(jiàn)，也只是將其意見(jiàn)記錄下來(lái)，并不具有決定性作用，因此，這也就造成了我國(guó)人民陪審員制度是“形式上的合議制，實(shí)質(zhì)上的獨(dú)任制”。

三、陪審團(tuán)制度與人民陪審員制度的對(duì)比

1.陪審人員的選任條件與選任形式不同

根據(jù)我國(guó)有關(guān)規(guī)定，公民擔(dān)任人民陪審員，應(yīng)該符合的條件是擁護(hù)中華人民共和國(guó)憲法、年滿二十三周歲、品行良好、公道正派、身體健康。要具有大學(xué)?？埔陨衔幕潭?。同時(shí)也要符合一些禁止性規(guī)定，例如人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員、人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的工作人員和職業(yè)律師等人員，不得擔(dān)任人民陪審員；因犯罪受過(guò)刑事處罰的、被開(kāi)除公職的人員不得擔(dān)任陪審員。[6]而人民陪審員的選拔方式主要有由其所在基層人民法院會(huì)同同級(jí)人民征服司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，并由基層人民法院院長(zhǎng)提出人民陪審員的人選，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。

根據(jù)美國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)符合的條件是必須是美國(guó)公民、必須居住在案件審理的轄區(qū)之內(nèi)、必須達(dá)到一個(gè)基本年齡，各州的規(guī)定不同，范圍一般是十八歲至二十五歲之間。其禁止性規(guī)定是曾經(jīng)被定過(guò)重罪的人；聾、盲人；沒(méi)有閱讀或書(shū)寫(xiě)能力的人；拒絕宣誓、承諾或宣告所說(shuō)的一切都是事實(shí)的人；對(duì)美國(guó)不忠的人；身體或精神上有缺陷的人、且這種缺陷在其本人被選為陪審員時(shí)已經(jīng)證實(shí)會(huì)阻礙其行使正常的職能；不懂英語(yǔ)的人不得擔(dān)任陪審員。[7]而在美國(guó)，陪審員的名單一般是從選舉者的名單、駕駛執(zhí)照的登記者的名單中產(chǎn)生的，也可以從其他時(shí)間更新的涉及面更廣的名單中選擇產(chǎn)生，只要根據(jù)這些名單，就能從社會(huì)中全面而公正地產(chǎn)生陪審員了。被選出的人還要通過(guò)法官或者律師的篩選，符合了上述的條件，才能真正成為陪審團(tuán)的一員。

2.陪審員的權(quán)力義務(wù)不同

在中國(guó)，陪審員和法官一樣，必須實(shí)行和法官一樣的回避制度、審判權(quán)限、合議制度以及獎(jiǎng)懲等方面的規(guī)定，這是基于我國(guó)實(shí)行的是混合式的審判模式導(dǎo)致的，陪審員在審判過(guò)程中時(shí)與法官一同參與審判案件，也即所謂的參審制。人民陪審員的權(quán)利也基本與法官的相同，即閱讀卷宗和參與調(diào)查案情；參加案件的庭審；參與合議庭評(píng)議案件；參加有關(guān)法律知識(shí)和審判業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)等權(quán)利。而義務(wù)方面，人民陪審員要做到的是遵紀(jì)守法；學(xué)習(xí)、宣傳法律；按時(shí)參加陪審；嚴(yán)守國(guó)家秘密和審判秘密等相關(guān)義務(wù)。

在美國(guó)，有大陪審團(tuán)和小陪審團(tuán)之分。大陪審團(tuán)主要用于刑事訴訟程序中，其性質(zhì)相當(dāng)于檢察院，經(jīng)常是由案發(fā)所在地的23位普通公民組成，它的功能主要是在法院正式立案之前，傳喚與案件有關(guān)的人證和物證，從而對(duì)有爭(zhēng)議的重大案件決定是否立案起訴。大陪審團(tuán)在作出裁決以后就自動(dòng)解散，由檢察官接手辦案。小陪審團(tuán)，又稱為審判陪審團(tuán)，其參加聯(lián)邦法院或州法院對(duì)刑、民事等案件的初審。其在刑事案件中的權(quán)利是審查證據(jù)，聽(tīng)取辯論，并就被告人是否有罪的事實(shí)問(wèn)題作出裁斷；在民事案件中則是對(duì)被告是否構(gòu)成侵權(quán)作出裁決。如果陪審團(tuán)裁決無(wú)罪或者不構(gòu)成侵權(quán)，則被告人或被告就當(dāng)庭釋放；但如果陪審團(tuán)裁定有

罪或者構(gòu)成了侵權(quán)，則再由法官進(jìn)行法律判決，科以懲罰。美國(guó)的陪審團(tuán)通常都只會(huì)對(duì)事實(shí)部分進(jìn)行認(rèn)定，而法律的適用問(wèn)題，則是專業(yè)法官的工作。

3.保障機(jī)制不同

美國(guó)陪審員可以獲得每天10美元到25美元的報(bào)酬，還可以報(bào)銷(xiāo)其它實(shí)際開(kāi)銷(xiāo)，如停車(chē)費(fèi)、交通費(fèi)、飲食費(fèi)等。有些州通過(guò)立法禁止雇主因?yàn)楣蛦T參加陪審團(tuán)服務(wù)而對(duì)雇員進(jìn)行懲罰，并不得因此減少工資。但是由于陪審團(tuán)的隊(duì)伍龐大，一案一選因此而產(chǎn)生的財(cái)政開(kāi)支也是龐大的，這直接導(dǎo)致了訴訟成本的增加。我國(guó)的陪審員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)少?gòu)亩?jié)省了訴訟成本。從形式上來(lái)看這是中國(guó)人民陪審制的優(yōu)點(diǎn)，但是這是以犧牲客觀公正為代價(jià)的。

另外，美國(guó)的陪審團(tuán)評(píng)議過(guò)程是絕對(duì)隔離而保密的，從而保證了陪審團(tuán)獨(dú)立的聲音而不為外界左右。對(duì)違反規(guī)定將評(píng)議內(nèi)容泄露出去的將獲得最高三年的監(jiān)禁。我國(guó)雖然也規(guī)定“人民陪審員參加審判活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法官履行職責(zé)的規(guī)定，保守審判秘密、注重司法禮儀、維護(hù)司法形象?！钡菦](méi)有對(duì)違法行為規(guī)定相應(yīng)的事后懲罰機(jī)制。[8]

4.對(duì)訴訟結(jié)果的影響不同

美國(guó)憲法修正案第七條對(duì)陪審團(tuán)事實(shí)認(rèn)定的效力加以肯定：“案情事實(shí)經(jīng)陪審團(tuán)審定后，除非依照習(xí)慣法的規(guī)則，合眾國(guó)的任何法院不得再行審理?！边@種結(jié)果不僅一審法院的法官不能更改或否定，即便是二審法院或上訴審法院，也不得改變。因此，可以說(shuō)陪審團(tuán)的裁決是神圣的。在陪審團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)對(duì)事實(shí)裁決結(jié)果宣布的那一刻，全場(chǎng)包括法官都屏住呼吸，其場(chǎng)面可謂扣人心弦。而我國(guó)陪審員與法官組成合議庭，往往遭到職業(yè)法官的專業(yè)性沖擊，而喪失自己的立場(chǎng)。事實(shí)認(rèn)定、法律適用也都是聽(tīng)從法官的觀點(diǎn)，其中陪審員沒(méi)有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、結(jié)論

和有著悠久淵源陪審制度發(fā)展歷史的西方相比，中國(guó)陪審制度的完善程度及現(xiàn)代化水準(zhǔn)與他們有一定的差距的。但是由于全球化的加劇和我國(guó)司法的不斷改革發(fā)展，中國(guó)的法制建設(shè)正在吸收西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)可以在一定程度上引進(jìn)陪審團(tuán)制度，將其作為人民陪審員制度的延伸和發(fā)展。陪審團(tuán)制度可以擴(kuò)大群眾參與范圍，更好地體現(xiàn)司法民主、實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督，應(yīng)該是我國(guó)陪審制度改革的發(fā)展方向。人民陪審團(tuán)總體上符合陪審制度的改革目標(biāo)和發(fā)展方向，這對(duì)于我國(guó)陪

審制度的完善，具有積極的參考意義。

同時(shí)，就陪審制度的改革與完善對(duì)中國(guó)陪審制度的影響來(lái)說(shuō)，在法源不同的法系條件下，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)雖然重要，但要立足中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)條件，認(rèn)真且專業(yè)的分析國(guó)情，切實(shí)能夠根據(jù)需要做出適當(dāng)?shù)淖兏赃m應(yīng)我國(guó)的法治環(huán)境。因此，陪審制度在中國(guó)的開(kāi)展應(yīng)謹(jǐn)慎進(jìn)行。這是由于中國(guó)法制所處的特定歷史階段和現(xiàn)實(shí)條件所決定的。

不論是英美法系的陪審團(tuán)制度，亦或是我國(guó)的人民陪審員制度的產(chǎn)生初衷都是為了讓廣大人民群眾參與到訴訟審判中去，給所有非司法體系中的百姓一個(gè)發(fā)表自己言論的平臺(tái)，以自己切身的感受對(duì)案件進(jìn)行把握和判斷，從而做出最符合社會(huì)倫理和道德的判決，最為廣泛地保護(hù)公民的基本權(quán)利。

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第三篇：西方陪審制度與我國(guó)人民法院審判制度的比較分析

西方陪審制度與我國(guó)人民法院審判制度的比較分析

摘要

陪審制是當(dāng)今世界法治國(guó)家司法制度中重要的組成部分，在英美法系與大陸法系國(guó)家分別表現(xiàn)為不同的形式。我國(guó)的人民陪審員制度與西方陪審制存在著較大差異。本文從產(chǎn)生背景、組織制度、法律地位與功能等方面對(duì)二者進(jìn)行比較研究，并在此基礎(chǔ)上對(duì)如何完善我國(guó)的人民陪審員制度提出了一些思路。

關(guān)鍵詞

西方陪審制

人民陪審員

中西比較

陪審制是一項(xiàng)歷史悠久的法律制度，是當(dāng)今世界法治國(guó)家司法制度的重要組成部分。陪審制有兩種表現(xiàn)形式，在西方英美法系國(guó)家表現(xiàn)為陪審團(tuán)制，在大陸法系則表現(xiàn)為參審制。我國(guó)的人民陪審員制度名為“陪審”，究其實(shí)質(zhì)則應(yīng)當(dāng)屬于參審制，它與西方陪審制之間還存在種種差異。分析和認(rèn)識(shí)這些差異將有助于我們理解中西司法制度的異同，并將為進(jìn)一步完善我國(guó)的人民陪審制提供有益的思路。

一、人民陪審員制與西方陪審制的差異比較

１．建立背景的差異。

從歷史角度考察，西方陪審團(tuán)制度最早產(chǎn)生于１２世紀(jì)的英國(guó)。１７世紀(jì)初，該制度發(fā)展到了美國(guó)，大陪審團(tuán)制度在北美得以確立，并作為當(dāng)?shù)鼐用竦拇?，在審判中與王室代表抗?fàn)?，成為美?guó)殖民地人民對(duì)抗英國(guó)統(tǒng)治的工具。從此陪審團(tuán)制度扎根美國(guó)，至今已有幾百年的發(fā)展歷史，早已被美國(guó)民眾所認(rèn)可和接受。相比之下，我國(guó)人民陪審員制度的歷史要短得多。清末時(shí)期，沈家本主張效法西方實(shí)行陪審制，其后的《大清刑事民事訴訟法》與武漢國(guó)民政府的《參審陪審條例》中都有陪審制的相關(guān)規(guī)定，但都因歷史原因未能實(shí)施。

30年代初到40年代末，人民陪審員制度在革命根據(jù)地、解放區(qū)得到實(shí)行。建國(guó)以后，我國(guó)效法前蘇聯(lián)的審判制度，正式實(shí)行人民陪審員制度?？梢?jiàn)，我國(guó)人民陪審員制度最早是效法西方的產(chǎn)物，歷史根基較為薄弱。人民陪審員制度產(chǎn)生后，與西方陪審制度相比，又經(jīng)歷了完全不同的成長(zhǎng)環(huán)境和歷程。西方陪審制是民主、人權(quán)的象征，成長(zhǎng)在三權(quán)分立的民主政治環(huán)境中，個(gè)人主義和自由民主是其堅(jiān)實(shí)的文化基礎(chǔ)。一方面，該制度在維護(hù)民主、保護(hù)人權(quán)、保障司法公正等方面起到了重要的作用，因而獲得了美國(guó)民眾的認(rèn)可；另一方面，美國(guó)民眾的認(rèn)可又反過(guò)來(lái)為之提供了進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。而我國(guó)是一個(gè)封建傳統(tǒng)根深蒂固的國(guó)家，整個(gè)社會(huì)官本位思想嚴(yán)重，權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)缺乏，從實(shí)踐的情況看，人民陪審員制度的政治功能甚至超過(guò)了司法功能。

2．法律地位的差異。

西方陪審制度的法律基礎(chǔ)比較深厚。在美國(guó)，陪審制的法律地位首先體現(xiàn)在憲法的規(guī)定上。《美國(guó)憲法》第三條、第六條修正案、第七條修正案都為陪審制度提供了憲法依據(jù)。接受陪審團(tuán)審判是美國(guó)公民的一項(xiàng)憲法性權(quán)利。除憲法外，《美國(guó)聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》《美國(guó)律師協(xié)會(huì)陪審團(tuán)標(biāo)準(zhǔn)》《聯(lián)邦陪審團(tuán)選拔法》等法律規(guī)定也為陪審制度提供了法律依據(jù)。另外，各州的法律中也有陪審制的相關(guān)規(guī)范。人民陪審員制度在我國(guó)法律上的地位經(jīng)歷了一些起伏。建國(guó)以后，１９５４年的《中華人民共和國(guó)憲法》最早對(duì)人民陪審員制度作出了規(guī)定，使其成為一項(xiàng)憲法性的基本制度。根據(jù)１９５４年的憲法，隨后的《共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國(guó)法院組織法》也對(duì)人民陪審員制度作出了規(guī)定和重申。可以說(shuō)，５０年代是我國(guó)人民陪審員制度法律地位上的黃金時(shí)期。“文革”時(shí)期，國(guó)家法律體系癱瘓，人民陪審員制度被取消?！拔母铩苯Y(jié)束后，１９７８年《憲法》、１９７９年《人民法院組織法》《刑事訴訟法》以及１９８２年的《民事訴訟法》，又重新規(guī)定了人民陪審員制度。遺憾的是，１９８２年的憲法又再次取消了人民陪審員制度，從此該制度喪失了其憲法地位。目前，我國(guó)人民陪審員制度的法律依據(jù)主要是《人民法院組織法》《刑事訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定。3.功能作用的差異。

我國(guó)人民陪審員制度與西方陪審團(tuán)制主要的區(qū)別在于職能行使方面。西方國(guó)家的陪審團(tuán)制度采用陪審團(tuán)與法官分權(quán)結(jié)構(gòu)，法官負(fù)責(zé)就法律問(wèn)題作出裁決，陪審團(tuán)則具有獨(dú)立的認(rèn)定案件事實(shí)的職能，即獨(dú)立地對(duì)案件事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行裁決。而我國(guó)的人民陪審員制度，人民陪審員除不得擔(dān)任審判長(zhǎng)外，可以與職業(yè)法官共同組成合議庭，與職業(yè)法官享有同等的審判權(quán)，既有權(quán)認(rèn)定案件事實(shí)，又有權(quán)決定如何適用法律。但是，與此同時(shí)，受專業(yè)知識(shí)、地位等因素的限制，人民陪審員的獨(dú)立性較差，審判中往往受職業(yè)法官意見(jiàn)左右，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。除此之外，中國(guó)國(guó)情下的人民陪審員制度除了具有重要的司法功能外，還具有很強(qiáng)的政治功能?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出：“以保證司法公正為目標(biāo)，逐步推進(jìn)司法體制改革，形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制，為全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義提供法制保障?！比嗣衽銓弳T的政治功能就在于使民眾參與司法過(guò)程，增強(qiáng)司法民主性。正如最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)所說(shuō)的那樣，陪審制度是“社會(huì)主義民主政治的新發(fā)展”。

4.審理案件表現(xiàn)方式不同

我國(guó)人民陪審員在法庭內(nèi)是和法官并排坐在一起的，在庭審中有發(fā)問(wèn)的權(quán)利，而且人民陪審員通過(guò)提問(wèn)才能使當(dāng)事人和現(xiàn)場(chǎng)觀眾的耳朵聽(tīng)到人民陪審員的聲音，了解人民陪審員的作用，同時(shí)也可以在庭上記錄，幫助自己整理提問(wèn)思路。而英美法系的陪審員并不是和法官并排坐在審判席上的，他們靜坐在專門(mén)的陪審區(qū)域，而且在庭上一般不發(fā)問(wèn)，不能記錄，只安靜地聆聽(tīng)。常被稱為是“沉默”的陪審團(tuán)。

5.陪審員人數(shù)規(guī)定不同

前文所述，英美法系的陪審人數(shù)一次案件審理一般6 人，或12 人，最多可達(dá)到23 人。英美法系國(guó)家的陪審員的人數(shù)可以組成一個(gè)小團(tuán)隊(duì)，集體審理案件，集體作出決策。而我國(guó)的人民陪審員在一個(gè)案件的審理上，人數(shù)規(guī)模和英美國(guó)家相比顯然比較小，通常三人組成合議庭，由一位人民陪審員和兩位法官組成，或者兩位人民陪審員和一位法官組成。人民陪審員只代表個(gè)人身份發(fā)表個(gè)人評(píng)審意見(jiàn)。

6.裁決原則不同

英美法系的陪審團(tuán)過(guò)去一般要求12 位陪審員作出一致的裁決，如果意見(jiàn)不能統(tǒng)一，將另組新的陪審團(tuán)來(lái)再次審理原案件。雖然現(xiàn)今有所改變，但仍然規(guī)定裁決必須要符合絕對(duì)多數(shù)的裁決。法官是不參與陪審團(tuán)的意見(jiàn)的。而我國(guó)的人民陪審員，在三人組成的合議庭成員中，一般一位到兩位人民陪審員，和法官一起評(píng)議案件，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的表決方式。7.當(dāng)事人對(duì)陪審制度認(rèn)識(shí)不同

陪審制度在西方國(guó)家有著上千年的歷史，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演變，形成了一整套與陪審制度相配套的司法制度，使陪審理念深入人心，當(dāng)事人會(huì)主動(dòng)積極根據(jù)憲法的規(guī)定選擇陪審團(tuán)裁決而對(duì)抗法官的獨(dú)斷專裁。而在我國(guó)，由法院決定案件是否需要陪審，在決定陪審的案件中，當(dāng)事人只有選擇具體哪一位陪審員參審的權(quán)利。雖然我國(guó)目前法律規(guī)定民事案件當(dāng)事人可以自己選擇是否適用陪審，但從目前司法實(shí)踐中來(lái)看，當(dāng)事人主動(dòng)選擇人民陪審員的極少。這說(shuō)明目前人民陪審員制度的運(yùn)行還未獲得全社會(huì)的人盡皆知。8.庭審效果不同

英美法系的陪審制度的運(yùn)行是由一系列設(shè)計(jì)完美的法律制度相支撐的，案件審理時(shí)證人的出庭，律師激烈的交鋒，在決定關(guān)鍵裁決的陪審員的注視下，司法審判儼然成為了一個(gè)戲劇化的舞臺(tái)。吸引了社會(huì)公眾的目光，也成為了全體社會(huì)公民學(xué)習(xí)法律知識(shí)的課堂。而我國(guó)實(shí)際陪審現(xiàn)場(chǎng)，相比較而言，比較枯燥，證人很少出庭作證，旁聽(tīng)觀眾也不多見(jiàn)。如果缺乏觀眾，有的庭審就跟完成任務(wù)一樣匆忙，起訴書(shū)讀得飛快，這一切使得陪審效果不佳。

三.比較中西方陪審制度帶來(lái)的啟示

1.各國(guó)陪審制度的建立須和本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)

西方的法國(guó)和德國(guó)在英國(guó)的陪審制度基礎(chǔ)上建立了本國(guó)的陪審制度，說(shuō)明各國(guó)的陪審制度還必須結(jié)合本國(guó)的政體、國(guó)體、法律傳統(tǒng)文化、國(guó)民的性格，建立適合本國(guó)的陪審制度。我國(guó)是處在社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)的人民陪審員制度對(duì)西方的陪審制度不能照搬照抄，必須在立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，探索我國(guó)人民陪審員制度之路，真正去思考和解決實(shí)際問(wèn)題。

2.我國(guó)的人民陪審員制度不僅該堅(jiān)持而且還應(yīng)不斷完善和創(chuàng)新 陪審制度無(wú)疑是一個(gè)好的制度，不要被我國(guó)的人民陪審員在實(shí)踐中遇到的困境給嚇住，要理解這是正常的，制度都是人執(zhí)行出來(lái)的，關(guān)鍵是什么樣的人執(zhí)行什么樣的制度從而影響一大批人。我國(guó)的人民陪審員制度和西方的陪審制度在法律精神上沒(méi)有本質(zhì)上的差異，都是追求司法民主、司法公正，不僅要堅(jiān)持人民陪審員制度，而且必須不斷完善和創(chuàng)新才是明智之舉。

第四篇：西方陪審制度與我國(guó)人民法院審判制度的比較分析

西方陪審制度與我國(guó)人民法院審判制度的比較分析

陪審制是一項(xiàng)歷史悠久的法律制度, 是當(dāng)今世界法治國(guó)家司法制度的重要組成部分。陪審制有兩種表現(xiàn)形式, 在西方英美法系國(guó)家表現(xiàn)為陪審團(tuán)制, 在大陸法系則表現(xiàn)為參審制。我國(guó)的人民陪審員制度名為“陪審”, 究其實(shí)質(zhì)則應(yīng)當(dāng)屬于參審制, 它與西方陪審制之間還存在種種差異。

（一）中西方陪審制度存在的相同點(diǎn)

1.追求司法民主的法律精神

無(wú)論是英美法系的陪審制、大陸法系的參審制，還是我國(guó)的人民陪審員制度，都繼承了古雅典的精神，追求司法民主。司法權(quán)利的源泉是來(lái)自人民的，沒(méi)有人民遵守的法律和司法審判只是一紙空文，有人民參與的審判的權(quán)威遠(yuǎn)比沒(méi)有人民參與的審判來(lái)得更強(qiáng)大。陪審制度的法律精神就是———把人民交給人民自己來(lái)審判。

2.普通百姓參與司法審判

普通百姓的良心是很容易被打動(dòng)的，一個(gè)人觸犯國(guó)家的法律有著來(lái)自方方面面的因素，普通百姓更能體會(huì)普通人的生活困境而綜合地去看待一個(gè)普通人的過(guò)失，各國(guó)陪審制度之所以設(shè)立讓普通百姓來(lái)參與審理案件，就是讓普通百姓的“柔”來(lái)平衡職業(yè)法官的“剛”，讓法律的審判更貼近瞬息萬(wàn)變的社會(huì)生活，達(dá)到普通民眾能接受的目的。

3.防止司法權(quán)力遭到濫用，體現(xiàn)司法公正

公正是司法的生命，任何權(quán)力如果缺乏監(jiān)督，就極有可能被濫用。而司法權(quán)的濫用會(huì)喪失整個(gè)民眾對(duì)國(guó)家司法的公信力，最終危害的是整個(gè)社會(huì)。在陪審制度的“暴發(fā)戶”美國(guó)，美國(guó)人不相信法院，警惕司法權(quán)力危害自己的個(gè)人權(quán)利，用公民的權(quán)利來(lái)制約司法的權(quán)力。我國(guó)當(dāng)今重振陪審制度的目的之一也是為了制約法官的權(quán)力，體現(xiàn)司法公正之效，維護(hù)國(guó)家司法的權(quán)威。

4.對(duì)陪審范圍的適用

陪審制度的運(yùn)用在當(dāng)今各個(gè)國(guó)家都有一定范圍的限制。而我國(guó)法院對(duì)哪些案件適用陪審制也是有所限制的。多數(shù)國(guó)家陪審案件的數(shù)量只占總體案件數(shù)量的小部分。而且多數(shù)國(guó)家也只在一審中使用陪審。

（二）中西方陪審制度的不同之處

1.選舉的要求不同

英美法系國(guó)家的陪審員和我國(guó)相比，比較大眾化，社區(qū)普通公民依據(jù)選民名單或駕駛員名單隨機(jī)抽取，除了法律對(duì)特殊行業(yè)人群的規(guī)定，基本人人都有可能成為陪審員的機(jī)會(huì)，并且作為一種義務(wù)來(lái)要求每個(gè)公民。從我國(guó)人民陪審員的實(shí)際當(dāng)選情況來(lái)看，還是對(duì)人民陪審員各方面的素質(zhì)有要求的。選任的階層比較集中，教師、公務(wù)員、醫(yī)生、記者、干部尤其眾多。

2.陪審員的權(quán)利不同

英美法系的陪審模式下，陪審員和法官有著明確的分工。英美法系國(guó)家的陪審員和我們國(guó)家的人民陪審員相比，享有更重大的權(quán)利，而且他們的權(quán)利受到法律的保障，法官無(wú)權(quán)干涉。哪怕陪審團(tuán)作出裁決辛普森無(wú)罪這樣的裁決，法官和全體人民都必須接受陪審團(tuán)的決定。而我國(guó)的人民陪審員制度，理論上人民陪審員擁有和法官同等的權(quán)利，但在目前的司法實(shí)踐中，大多人民陪審員比較難以發(fā)揮自己的作用，感覺(jué)沒(méi)法和法官做到真正的平等，首先在法律知識(shí)上，就無(wú)法和法官平起平坐，而在審理某些案件上要求沒(méi)有接受過(guò)法律專業(yè)教育的人民陪審員發(fā)表專業(yè)性的審案意見(jiàn)，實(shí)屬?gòu)?qiáng)人所難，因此，人民陪審員對(duì)案件裁決結(jié)果的影響力和英美法系的陪審員來(lái)比，比較弱，大多服從法官的權(quán)威。

3.對(duì)任期的規(guī)定和對(duì)法律知識(shí)的要求不同

我國(guó)人民陪審員的任期目前規(guī)定是五年一任，并且法院針對(duì)其表現(xiàn)可以繼續(xù)聘任。而至于那些長(zhǎng)年累月在法院里固定辦公的陪審員，已成為法院固定的雇員，不能說(shuō)沒(méi)有存在的必要，反倒是實(shí)際情況所需。我國(guó)的人民陪審員如果不了解相關(guān)案件的法律知識(shí)，不經(jīng)常辦案，那么是確實(shí)難以勝任職責(zé)需求的。而英美法系的陪審員采取一案一審，并無(wú)任期的規(guī)定。陪審結(jié)束就回人群里，僅憑道德和良知來(lái)參與案件就夠了。

4.審理案件表現(xiàn)方式不同

我國(guó)人民陪審員在法庭內(nèi)是和法官并排坐在一起的，在庭審中有發(fā)問(wèn)的權(quán)利，而且人民陪審員通過(guò)提問(wèn)才能使當(dāng)事人和現(xiàn)場(chǎng)觀眾的耳朵聽(tīng)到人民陪審員的聲音，了解人民陪審員的作用，同時(shí)也可以在庭上記錄，幫助自己整理提問(wèn)思路。而英美法系的陪審員并不是和法官并排坐在審判席上的，他們靜坐在專門(mén)的陪審區(qū)域，而且在庭上一般不發(fā)問(wèn)，不能記錄，只安靜地聆聽(tīng)。常被稱為是“沉默”的陪審團(tuán)。

5.陪審員人數(shù)規(guī)定不同

前文所述，英美法系的陪審人數(shù)一次案件審理一般6 人，或12 人，最多可達(dá)到23 人。英美法系國(guó)家的陪審員的人數(shù)可以組成一個(gè)小團(tuán)隊(duì)，集體審理案件，集體作出決策。而我國(guó)的人民陪審員在一個(gè)案件的審理上，人數(shù)規(guī)模和英美國(guó)家相比顯然比較小，通常三人組成合議庭，由一位人民陪審員和兩位法官組成，或者兩位人民陪審員和一位法官組成。人民陪審員只代表個(gè)人身份發(fā)表個(gè)人評(píng)審意見(jiàn)。

6.裁決原則不同

英美法系的陪審團(tuán)過(guò)去一般要求12 位陪審員作出一致的裁決，如果意見(jiàn)不能統(tǒng)一，將另組新的陪審團(tuán)來(lái)再次審理原案件。雖然現(xiàn)今有所改變，但仍然規(guī)定裁決必須要符合絕對(duì)多數(shù)的裁決。法官是不參與陪審團(tuán)的意見(jiàn)的。而我國(guó)的人民陪審員，在三人組成的合議庭成員中，一般一位到兩位人民陪審員，和法官一起評(píng)議案件，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的表決方式。

7.當(dāng)事人對(duì)陪審制度認(rèn)識(shí)不同

陪審制度在西方國(guó)家有著上千年的歷史，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的演變，形成了一整套與陪審制度相配套的司法制度，使陪審理念深入人心，當(dāng)事人會(huì)主動(dòng)積極根據(jù)憲法的規(guī)定選擇陪審團(tuán)裁決而對(duì)抗法官的獨(dú)斷專裁。而在我國(guó)，由法院決定案件是否需要陪審，在決定陪審的案件中，當(dāng)事人只有選擇具體哪一位陪審員參審的權(quán)利。雖然我國(guó)目前法律規(guī)定民事案件當(dāng)事人可以自己選擇是否適用陪審，但從目前司法實(shí)踐中來(lái)看，當(dāng)事人主動(dòng)選擇人民陪審員的極少。這說(shuō)明目前人民陪審員制度的運(yùn)行還未獲得全社會(huì)的人盡皆知。

8.庭審效果不同

英美法系的陪審制度的運(yùn)行是由一系列設(shè)計(jì)完美的法律制度相支撐的，案件審理時(shí)證人的出庭，律師激烈的交鋒，在決定關(guān)鍵裁決的陪審員的注視下，司法審判儼然成為了一個(gè)戲劇化的舞臺(tái)。吸引了社會(huì)公眾的目光，也成為了全體社會(huì)公民學(xué)習(xí)法律知識(shí)的課堂。而我國(guó)實(shí)際陪審現(xiàn)場(chǎng)，相比較而言，比較枯燥，證人很少出庭作證，旁聽(tīng)觀眾也不多見(jiàn)。如果缺乏觀眾，有的庭審就跟完成任務(wù)一樣匆忙，起訴書(shū)讀得飛快，這一切使得陪審效果不佳。

（三）比較中西方陪審制度帶來(lái)的啟示

1.各國(guó)陪審制度的建立須和本國(guó)國(guó)情相適應(yīng)

西方的法國(guó)和德國(guó)在英國(guó)的陪審制度基礎(chǔ)上建立了本國(guó)的陪審制度，說(shuō)明各國(guó)的陪審制度還必須結(jié)合本國(guó)的政體、國(guó)體、法律傳統(tǒng)文化、國(guó)民的性格，建立適合本國(guó)的陪審制度。我國(guó)是處在社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)的人民陪審員制度對(duì)西方的陪審制度不能照搬照抄，必須在立足我國(guó)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，探索我國(guó)人民陪審員制度之路，真正去思考和解決實(shí)際問(wèn)題。

2.我國(guó)的人民陪審員制度不僅該堅(jiān)持而且還應(yīng)不斷完善和創(chuàng)新

陪審制度無(wú)疑是一個(gè)好的制度，不要被我國(guó)的人民陪審員在實(shí)踐中遇到的困境給嚇住，要理解這是正常的，制度都是人執(zhí)行出來(lái)的，關(guān)鍵是什么樣的人執(zhí)行什么樣的制度從而影響一大批人。我國(guó)的人民陪審員制度和西方的陪審制度在法律精神上沒(méi)有本質(zhì)上的差異，都是追求司法民主、司法公正，不僅要堅(jiān)持人民陪審員制度，而且必須不斷完善和創(chuàng)新才是明智之舉。

第五篇：瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督查制度之比較(定稿)

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

目錄

前言...............................................................4 1 殊途同歸：制度歷史淵源的追蹤.....................................4 1.1 瑞典議會(huì)督察專員制度的歷史背景...............................4 1.2 我國(guó)信訪督查制度的歷史背景...................................5 2 獨(dú)立與否：機(jī)構(gòu)的法律地位之不同...................................6 2.1 瑞典的議會(huì)督察專員署由議會(huì)產(chǎn)生并只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé).................6 2.2 我國(guó)信訪督查機(jī)構(gòu)由政府設(shè)立并隸屬于政府.......................6 2.3 瑞典議會(huì)督察專員制度與我國(guó)信訪督查制度機(jī)構(gòu)設(shè)置的利弊.........7 3 運(yùn)作模式：職權(quán)范圍及工作方式之比較...............................7 3.1 瑞典的議會(huì)督察專員制度對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并且受議會(huì)監(jiān)督...............7 3.2 瑞典議會(huì)督察專員制度的工作方式分視察、調(diào)查和受理投訴.........7 3.3 我國(guó)信訪督查制度的職權(quán)范圍...................................9 3.4 我國(guó)信訪督查制度的工作方式...................................9 4 他山之石：制度建設(shè)上的啟示......................................10 4.1 提高我國(guó)信訪督察專員的法律地位..............................10 4.2 確保我國(guó)信訪督查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性................................10 4.3 我國(guó)信訪督查制度的前景展望..................................11 結(jié)語(yǔ)..............................................................12 參考文獻(xiàn)..........................................................12 指導(dǎo)教師簡(jiǎn)介......................................................14 致謝..............................................................14

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

李 沖

（西南林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院法學(xué)07級(jí) 云南昆明 650224）

【內(nèi)容摘要】隨著《信訪條例》在2005年5月1日的頒布以及在全國(guó)各地的實(shí)施，中國(guó)迎來(lái)了信訪工作上的一次改革與嘗試。而發(fā)源于瑞典并為許多國(guó)家接受和運(yùn)用的議會(huì)督察專員制度，則是中國(guó)在這次改革與嘗試中值得學(xué)習(xí)與借鑒的一個(gè)制度。瑞典議會(huì)督察專員制度與我國(guó)信訪督查制度產(chǎn)生的歷史淵源雖然不盡相同，但歸根結(jié)底都是對(duì)于權(quán)力的制約。在兩種制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及和本國(guó)政府、各行政部門(mén)、司法部門(mén)的關(guān)系上，瑞典的議會(huì)督察專員署完全獨(dú)立于政府，而我國(guó)信訪督查機(jī)構(gòu)由政府設(shè)立并隸屬于政府。而在職權(quán)范圍及工作方式上，瑞典議會(huì)督察專員制度與我國(guó)信訪督查制度則是采用了兩種截然不同的職權(quán)定位和工作方法。

【關(guān)鍵詞】信訪條例；信訪督查；議會(huì)督察專員

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

Comparison of the Ombudsmann in Sweden and China Petition

Supervision System

Li Chong(College of Humanities, Southwest Forestry University，Kunming, Yunnan Province, 650224)

Abstract: With the “Petition Regulations” in the May 1, 2005 and the promulgation of implementation throughout the country, China ushered in a petition to change and try to work.The rises in Sweden and for many countries to accept and use of parliamentary ombudsman, is worth China's learning during reform and the attempt Swedish Parliament Petition ombudsman and supervision system of the historical origins may be different, but ultimately is for the restriction of power.Institutional settings in the two systems as well and national governments, administrative departments, the relationship between the judiciary, the Swedish parliament is completely independent of the UNHCR Inspector of the Government, and our petition and supervision bodies established by the Government under the Government.In the terms of reference and working methods, the Swedish Parliament Petition ombudsmanand supervision system is the use of two different ideologies.Keywords: Petition;Petition supervision boards;Ombudsmann.瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

前 言

新的《信訪條例》已于2005年5月1日起施行。相比于原來(lái)的《信訪條例》, 新《信訪條例》顯然作了一些明顯的改進(jìn)，這其中的一大亮點(diǎn)之一就是提到縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)建立信訪督查制度等方式化解矛盾和糾紛?，F(xiàn)在這一制度正陸續(xù)在全國(guó)各地開(kāi)展實(shí)施。廣東、江蘇、湖北等地已率先制定相關(guān)制度。信訪督察制度作為一種頗具中國(guó)特色的信訪制度，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)信訪工作的新局面。而在帝六年多的實(shí)踐過(guò)程中，《信訪條例》取得了諸多的成功之處，為中國(guó)的糾紛解決機(jī)制提供了新的思路與方向。當(dāng)然，在此實(shí)踐過(guò)程中，新的《信訪條例》也暴露出了一些有待解決的問(wèn)題，如何解決這些問(wèn)題，正是時(shí)下我們所面臨的工作重心。而與中國(guó)信訪督查制度相類似的，發(fā)源于瑞典并為許多國(guó)家多接受和運(yùn)用的議會(huì)督察專員制度卻在歐洲大陸乃至世界范圍內(nèi)取得了巨大的成功。因此本文試圖把在國(guó)外已發(fā)展較為成熟的議會(huì)督察專員制度與中國(guó)的信訪督查制度加以比較，挖掘并發(fā)現(xiàn)兩者之間的聯(lián)系與差距，以期為我國(guó)的信訪制度的建設(shè)提供借鑒。殊途同歸：制度歷史淵源的追蹤

1.1 瑞典議會(huì)督察專員制度的歷史背景

瑞典的議會(huì)督察專員制度被認(rèn)為是瑞典對(duì)國(guó)際憲政發(fā)展所作的最重要貢獻(xiàn)，最早可以追溯到十八世紀(jì)初。當(dāng)時(shí)瑞典國(guó)內(nèi)充斥著腐敗與專權(quán)，官員們隨意地欺壓百姓，激起民憤不斷。鑒于此，瑞典國(guó)王查爾斯十二世于1713年設(shè)立了一個(gè)名為大法官的機(jī)構(gòu)，并賦予其較高的權(quán)利和地位，要求其監(jiān)督各地區(qū)、各部門(mén)官員的活動(dòng)，保證他們依法行政。該制度確實(shí)對(duì)維護(hù)王權(quán)，整治腐敗起了一定的作用。

1809年初，第三等級(jí)罷黜了君主古斯塔夫四世·阿道夫（Gustaf IV Adalf），成立了臨時(shí)政府，形成了議會(huì)主權(quán)。為了盡快恢復(fù)憲政，臨時(shí)政府制定了《政府組織法》，遞交議會(huì)審議。但議員們對(duì)該草案提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑，于是另外組織了一個(gè)憲法委員會(huì)來(lái)起草新的建議案。該委員會(huì)在新草案的起草過(guò)程中，吸收了權(quán)利制約的思想，效仿查爾斯十二世的作法，規(guī)定了直屬議會(huì)管轄的督察機(jī)構(gòu)，即現(xiàn)在所謂的議會(huì)督察專員。

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

“監(jiān)督各級(jí)官員活動(dòng)的職責(zé)由議會(huì)選舉的一名監(jiān)察專員擔(dān)任，該監(jiān)察專員根據(jù)議會(huì)發(fā)布給他的指令，監(jiān)督法官與政府官員是否遵守法律，并按照法律的正當(dāng)程序，對(duì)在履行職責(zé)過(guò)程中采用暴力、基于個(gè)人私利或其他原因違法或未履行與其職務(wù)相關(guān)職責(zé)者進(jìn)行追訴。”[1]從此，世界上最早的議會(huì)專職監(jiān)察專員制度在瑞典創(chuàng)立了。

1.2 我國(guó)信訪督查制度的歷史背景

雖然信訪督察制度在中國(guó)是一個(gè)全新的概念，但信訪這種形式在中國(guó)，卻可以說(shuō)是源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，在中國(guó)古代，信訪最常見(jiàn)的一種體現(xiàn)方式就是告御狀。

而中國(guó)共產(chǎn)黨建黨后，就一直堅(jiān)持與人民群眾的密切聯(lián)系，也一直在信訪督察制度的建設(shè)上做著努力，一九四九年八月成立中共中央書(shū)記處政治秘書(shū)室，專門(mén)接待群眾來(lái)信來(lái)訪，可以說(shuō)這是新中國(guó)信訪工作的開(kāi)始。一九五四年，中央人民政府各部委和直屬部位大都建立了信訪機(jī)構(gòu)或配置了信訪干部，表明了中共中央對(duì)信訪制度建立的重視。一九九五年，國(guó)務(wù)院頒布了《信訪條例》，標(biāo)志著我國(guó)信訪制度的確立。

何謂信訪？“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！睆膶?shí)踐中來(lái)看，信訪亦存在于各級(jí)黨委、人民法院、人民檢察院以及國(guó)有企業(yè)中，其分布范圍很廣。自新中國(guó)成立以來(lái)，信訪成為了聯(lián)系黨與人民、國(guó)家與人民之間的橋梁，在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的重要陣地。

但是，我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，改革深化的過(guò)程中不斷涌現(xiàn)出各種各樣的新情況、新問(wèn)題，各種矛盾日益凸現(xiàn)，人們?cè)谕ㄟ^(guò)其他方式無(wú)法得到救濟(jì)的情況下，紛紛寄希望于信訪制度，導(dǎo)致近年來(lái)上訪案件急劇增多，集體上訪、越級(jí)上訪案件不斷出現(xiàn)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定，原有的信訪制度已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。鑒于此，人們開(kāi)始研究如何改革信訪制度，“一些政府部門(mén)也一改往日視信訪為洪水猛獸的消極心態(tài)，對(duì)信訪制度的糾紛解決功能寄予厚望?！盵3]而新修訂的《信訪條例》便體現(xiàn)了現(xiàn)階段信訪制度改革的最新成果。這其中最引人注目的，就是條例中提到的信訪督察制度。

[2]

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較 獨(dú)立與否：機(jī)構(gòu)的法律地位之不同

2.1 瑞典的議會(huì)督察專員署由議會(huì)產(chǎn)生并只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)

根據(jù)瑞典的憲法性法律文件《政府組織法》和《議會(huì)法》，議會(huì)督察專員一共四位，由議會(huì)投票選出，“在這四名議會(huì)監(jiān)察專員中，其中一名為首席專員，負(fù)責(zé)監(jiān)督稅收、文官和文書(shū)檔案，一名負(fù)責(zé)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)和監(jiān)獄行政，一名負(fù)責(zé)監(jiān)督軍事和地方政府，一名負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)福利部門(mén)。”[4] 該選舉由憲法委員會(huì)籌備，并于全體會(huì)議上舉行。首席議會(huì)專員是議會(huì)督察專員的行政領(lǐng)導(dǎo)，決定公署的主要活動(dòng)。議會(huì)督察專員設(shè)立秘書(shū)處，以輔助其辦公。秘書(shū)處包括一位行政負(fù)責(zé)人、各部門(mén)負(fù)責(zé)人及其他由議會(huì)決定設(shè)置的行政人員。根據(jù)慣例，督察專員的候選人應(yīng)該是無(wú)黨派人士，并且必須由議會(huì)中的全體政黨代表一致同意方可通過(guò)。此外，候選人還必須是經(jīng)過(guò)高等法律訓(xùn)練并具有豐富司法經(jīng)驗(yàn)，所以議會(huì)督察專員通常都是從最高法院或最高行政法院的成員中選拔。而各部門(mén)負(fù)責(zé)人、行政人員及其他議會(huì)議會(huì)督察專員秘書(shū)處的人員通常從法院、行政法院及公共權(quán)力機(jī)關(guān)中選拔，其中許多人是職業(yè)法官，以保證其對(duì)法律的熟練掌握。

與其他部門(mén)不同，議會(huì)督察專員署完全獨(dú)立于政府及其他行政、司法部門(mén)，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)直接來(lái)源于議會(huì)撥款，以保證其獨(dú)立性?？梢哉f(shuō)，“議會(huì)監(jiān)察專員是獨(dú)立于行政體系之外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。議會(huì)監(jiān)察專員制度的一個(gè)最顯著的優(yōu)勢(shì)就是實(shí)現(xiàn)了外部監(jiān)督?！盵5]

2.2 我國(guó)信訪督查機(jī)構(gòu)由政府設(shè)立并隸屬于政府

根據(jù)廣東省的做法，信訪督察專員并不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)。督察專員們從新上任的省直機(jī)關(guān)副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中產(chǎn)生，經(jīng)省委組織部考察確定后，分期分批派到省信訪局工作。每批10人，每期3個(gè)月，專職處理群眾來(lái)信，其工作安排和日常管理由省信訪局負(fù)責(zé)。工作期滿后，由省委組織部和省信訪局組織考核，考核結(jié)果存入本人檔案，作為任用、獎(jiǎng)懲等的依據(jù)。由此可以看出，我國(guó)信訪督察制度并不是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，它由政府設(shè)立，由政府官員兼任，擁有常設(shè)機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有常設(shè)的督察專員，具有掛職鍛煉的性質(zhì)。新任領(lǐng)導(dǎo)干部任信訪督察專員，有利于他們進(jìn)一步增強(qiáng)進(jìn)一步為民服務(wù)的公仆意識(shí)和廉潔從政的自律意識(shí)，提高解決問(wèn)題的組織協(xié)調(diào)能力，提高應(yīng)對(duì)復(fù)雜局

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

面，駕馭全局的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力。

2.3 瑞典議會(huì)督察專員制度與我國(guó)信訪督查制度機(jī)構(gòu)設(shè)置的利弊

從機(jī)構(gòu)設(shè)置上可以看出，瑞典議會(huì)督察專員完全獨(dú)立于政府，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使職權(quán)。而我國(guó)信訪督察專員則隸屬于政府①，其開(kāi)展工作受政府指導(dǎo)。從兩者的深入對(duì)比中可以看出，瑞典議會(huì)督察專員制度的議會(huì)監(jiān)察專員是以議會(huì)控制政府職員行為的一種制度，而其由此產(chǎn)生的高度獨(dú)立性，就保證了民眾的監(jiān)督權(quán)利最大程度的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然，瑞典議會(huì)督察專員制度因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)設(shè)置上的嚴(yán)格與復(fù)雜，也就使得這種制度在運(yùn)行效率上有所不足。而中國(guó)的信訪督察制度在機(jī)構(gòu)設(shè)置上則顯得較為靈活，但由于中國(guó)的信訪督察制度更多的要依托政府部門(mén)的力量才能保證制度的有效運(yùn)作，可以說(shuō)，缺乏必要的獨(dú)立性，是中國(guó)信訪督察制度發(fā)展過(guò)程中的一大瓶頸。運(yùn)作模式：職權(quán)范圍及工作方式之比較

3.1 瑞典的議會(huì)督察專員制度對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并且受議會(huì)監(jiān)督

依據(jù)瑞典法律，督察專員對(duì)行使公權(quán)力的個(gè)人及機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律與其他法規(guī)的情況實(shí)施監(jiān)督，監(jiān)督的范圍不包括議會(huì)議員、各部大臣、司法總長(zhǎng)瑞典銀行管理局成員，因?yàn)樗麄冇勺h會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)并且受議會(huì)監(jiān)督。議會(huì)監(jiān)察專員代表議會(huì)，監(jiān)督法律以及其他與公共行政相關(guān)的法規(guī)的執(zhí)行。在其監(jiān)督過(guò)程中，如果議會(huì)監(jiān)察專員發(fā)現(xiàn)政府或法院工作人員有玩忽職守等情況，他們可以提起法律程序，或者是對(duì)違法者采取其他措施。[6]而四名督察專員分別有自己管轄案件的范圍，分工明確。如果一起案件涉及多名專員的管轄范圍，則由首席議會(huì)督察專員決定由誰(shuí)負(fù)責(zé)該案件。

3.2 瑞典議會(huì)督察專員制度的工作方式分視察、調(diào)查和受理投訴

議會(huì)督察專員開(kāi)展工作的方式主要有視察、調(diào)查和受理投訴三種。

①就連其本身也是政府工作人員。

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

視察是督查活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分。每位專員每年都要花一到二個(gè)月的時(shí)間巡視全國(guó)各地重點(diǎn)審查法院及各種行政機(jī)構(gòu)。視察過(guò)程中，督查專員們可以會(huì)見(jiàn)各機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，安排座談會(huì)，出席所監(jiān)督機(jī)構(gòu)的各種會(huì)議，收集和查看任何官方文件和資料。法律明確規(guī)定任何官員都必須配合督查專員們的工作，否則將受到罰款等處罰。如果督查專員在這種主動(dòng)進(jìn)行的視查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可以直接向相關(guān)單位的領(lǐng)導(dǎo)人提出意見(jiàn)和建議，促使其改進(jìn)工作。如果其認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家法律和政策加以修改和完善，經(jīng)首席督查專員皮準(zhǔn)，可以向議會(huì)或政府提出建議。

調(diào)查也是一種重要的督查方式。與監(jiān)督不同，調(diào)查具有明顯的針對(duì)性。一旦專員們從媒體報(bào)道中或是自己在監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有非法或不當(dāng)行為，就可以依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查程序。調(diào)查方式多種多樣，主要有會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，舉行聽(tīng)證會(huì)等等。在歐洲，“議會(huì)監(jiān)察專員的工作方式一般以調(diào)查為主，各國(guó)有關(guān)議會(huì)監(jiān)察專員的法律都會(huì)賦予議會(huì)監(jiān)察專員相應(yīng)的權(quán)力，即有權(quán)傳召證人及要求他們提供須宣誓證明屬實(shí)的資料，詢問(wèn)被檢舉或指控的行政機(jī)關(guān)或個(gè)人，也有權(quán)調(diào)閱任何有關(guān)的，甚至秘密的資料等?！盵7]

督查專員最基本的職責(zé)還是受理投訴，這項(xiàng)工作占據(jù)了他們大部分的時(shí)間和精力。投訴人的身份并不被限制，無(wú)論是否為瑞典國(guó)民，無(wú)論是否居住在瑞典境內(nèi)，甚至無(wú)論投訴人與所投訴案件是否有關(guān)，均可向督查專員投訴。投訴應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式作出。

督查專員本身并不具有任何實(shí)質(zhì)性的解決問(wèn)題的能力，一般以三種方式進(jìn)行處理發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題：

1、對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)或責(zé)任人提出批評(píng)或建議；

2、建議有關(guān)單位對(duì)當(dāng)事人處以行政處分，如停職、撤職等等；

3、提起公訴。督查專員可以由自己或請(qǐng)求公訴機(jī)關(guān)代為向法院起訴相關(guān)單位或個(gè)人，由法院進(jìn)行處理。

需要注意的是，在許多情況下，監(jiān)察專員可以就一個(gè)政府機(jī)構(gòu)作出的決定向行政法庭提出上訴，有權(quán)對(duì)決定進(jìn)行全面審查。這意味著監(jiān)察專員通常無(wú)需調(diào)查涉及這類決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容的問(wèn)題。監(jiān)察專員主要關(guān)注程序問(wèn)題，他們最重要的任務(wù)之一是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良好的管理和司法行為。監(jiān)察專員現(xiàn)在的主要武器是對(duì)玩忽職守的官員提出批評(píng)和警告。假如監(jiān)察專員發(fā)現(xiàn)一位官員作出的決定或采取的行動(dòng)是不合理與不正確的，然而又不能使其得到刑法的懲罰，他就可以表明這一問(wèn)題應(yīng)該如何處理。監(jiān)察專員還有根據(jù)個(gè)案發(fā)表聲明，以便確保正確履行法律。監(jiān)察專員還有權(quán)在內(nèi)閣或議會(huì)發(fā)表講

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

話，要求或建議修改法律的權(quán)力。

由于議會(huì)督查專員在瑞典享有較高威信，通常其所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和對(duì)問(wèn)題的處理會(huì)會(huì)受到普遍的重視與尊重，所以其自身處理權(quán)的不足絲毫不影響其有效行使督查權(quán)，其成效十分顯著。在整個(gè)十九世紀(jì)，監(jiān)察專員每年收到的投訴非常的少。但到了二十世紀(jì)五十年代中期，“監(jiān)察專員每年收到的投訴的數(shù)量很多，如今他們每年收到的投訴更是達(dá)到了驚人的數(shù)量，因各種原因，其中許多的投訴被否決或沒(méi)有進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查，而近一半以上的投訴得到調(diào)查。今天，在世界上的一百多個(gè)國(guó)家中可以發(fā)現(xiàn)議會(huì)監(jiān)察專員制度。這些制度②呈現(xiàn)出不同的形式。”[8] 然而，這些不同的議會(huì)監(jiān)察專員制度有其共同之處，即它們都是建立在承認(rèn)個(gè)人的基本權(quán)利和法治原則基礎(chǔ)之上的民主制度。

3.3 我國(guó)信訪督查制度的職權(quán)范圍

作為率先實(shí)行督查專員制度的地區(qū)，廣東省開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)信訪督查制度的先河，其做法為其他省市所效仿，因此可以作為我們研究我國(guó)新房督查制度的一個(gè)范本。根據(jù)廣東省組織部、省信訪局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于省直機(jī)關(guān)新任副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任信訪督查專員暫行辦法》，省信訪督查專員的職責(zé)是：處理群眾來(lái)信，接待來(lái)訪群眾，協(xié)調(diào)處理信訪案件，工作期限為三個(gè)月。其中，在省信訪局辦信處辦理群眾來(lái)信半個(gè)月，到省委或省政府人民來(lái)訪接待室接待上訪群眾１個(gè)月，其余一個(gè)半月時(shí)間包案處理信訪大要案或直接派駐信訪問(wèn)題較突出的地級(jí)以上信訪部門(mén)工作?？梢?jiàn)我國(guó)的信訪督察員的任期很短，實(shí)際上并沒(méi)有專門(mén)從事該職業(yè)的人員，督察專員們只是在升職后正式任職前到信訪部門(mén)做一鍛煉，了解社情民意，將來(lái)更好地開(kāi)展工作，同時(shí)通過(guò)他們的熱情與身份，為信訪工作提供支持。

3.4 我國(guó)信訪督查制度的工作方式

與瑞典議會(huì)督查專員不同，我國(guó)的信訪督查專員注重接受公民投訴，進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。處理公民投訴是行房督察專員最主要的任務(wù)，這也是整個(gè)信訪制度最根本的職責(zé)所在。根據(jù)各地的做法，督察專員的任務(wù)主要在于督促相關(guān)職能部門(mén)及時(shí)、公正地處理信訪事項(xiàng)，跟蹤信訪問(wèn)題的處理，對(duì)于重大或長(zhǎng)期未能解決的信訪案件將由督察專 ②大多數(shù)都被視作是對(duì)于通常司法機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充。

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

員親自調(diào)查，并召集相關(guān)職能部門(mén)一起協(xié)調(diào)處理。對(duì)于下級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)的信訪工作情況以及轉(zhuǎn)送、交辦信訪事項(xiàng)的辦理事項(xiàng)的，可以以閱卷審查、聽(tīng)取匯報(bào)或直接調(diào)查的方式進(jìn)行。督察專員的權(quán)力一般包括對(duì)信訪問(wèn)題的調(diào)查權(quán)，處理信訪問(wèn)題的建議權(quán)和督促權(quán)。涉及到被督察地區(qū)、單位的領(lǐng)導(dǎo)班子考核和干部任用，組織部門(mén)將聽(tīng)取信訪督察專員的意見(jiàn)。作為政府部門(mén)加強(qiáng)行政管理和自我監(jiān)督的措施，信訪督察擁有了以往信訪機(jī)構(gòu)所沒(méi)有的許多權(quán)力與地位，使得信訪機(jī)構(gòu)的能效大大增強(qiáng)。他山之石：制度建設(shè)上的啟示

4.1 提高我國(guó)信訪督察專員的法律地位

通過(guò)二者之間的比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然都為“督察專員”，但其特點(diǎn)不盡相同?！皬拇蠖鄶?shù)建立監(jiān)察專員制度的國(guó)家來(lái)看，獨(dú)立性和權(quán)威性所表明的顯著地位是制度有效運(yùn)作的重要保證。”[9] 瑞典議會(huì)督察專員們都擁有深厚的法律背景，這使得他們更多地是從法律的角度來(lái)看待問(wèn)題，而非有意無(wú)意地運(yùn)用權(quán)力與威望使當(dāng)事人屈服。

而我國(guó)的信訪督查制度從本質(zhì)上看仍然帶有人治的痕跡。一方面，在法治社會(huì)，面對(duì)被侵犯的權(quán)益，人們應(yīng)該把司法救濟(jì)作為最終的、最公正的救濟(jì)方式。但是在我國(guó)，越來(lái)越多的人通過(guò)信訪，通過(guò)信訪督察專員解決了法院不能解決的問(wèn)題。手掌實(shí)權(quán)，身居高位的督察專員們比過(guò)去更能對(duì)違法者施以壓力，使得他們無(wú)條件地屈從來(lái)自上司的指令。雖然這比過(guò)去信訪部門(mén)只能通過(guò)層層轉(zhuǎn)達(dá)，希望通過(guò)提醒的方式解決問(wèn)題擁有更高的效率，但其通過(guò)行政權(quán)力的威懾來(lái)解決問(wèn)題的方式仍然與我國(guó)建設(shè)法治社會(huì)的要求有一段距離。

4.2 確保我國(guó)信訪督查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

瑞典議會(huì)督察專員之所以取得巨大的成功，很大程度上取決于他們完全獨(dú)立于所監(jiān)督部門(mén)的地位。由于不存在利益的瓜葛以及其他錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，議會(huì)督察專員們

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

得到了民眾普遍的信任，其自身在行使職權(quán)時(shí)也不易受到阻力，從而形成了對(duì)行政、司法及軍事等各部門(mén)的有力監(jiān)督，保證了法律的良好實(shí)施。

反觀我國(guó)的信訪督查制度，由于信訪督察專員隸屬行政部門(mén)，這樣的出身就決定了他不能完全自由和毫無(wú)拘束地行使督查的權(quán)力。實(shí)踐中，各地區(qū)，各部門(mén)之間的利益犬牙交錯(cuò)，很難確保督察專員們總是能做到不偏不倚，公正公平。

4.3 我國(guó)信訪督查制度的前景展望

“一百多年來(lái)，瑞典督察專員制度幾經(jīng)改革，逐漸趨于完備?，F(xiàn)在，瑞典的督察專員多達(dá)幾百人。他們基本可分為議會(huì)選派的督察專員，政府指派的督察專員和社會(huì)團(tuán)體私人大公司企業(yè)雇用的督察專員等三類?！盵10]瑞典督察專員制度已經(jīng)從一個(gè)探索時(shí)期的監(jiān)察制度，發(fā)展為一個(gè)影響著全珪監(jiān)察制度走向的成熟體制。瑞典督察專員制度的成功之處是非常值得中國(guó)的信訪督查制度去學(xué)習(xí)和借鑒的。

當(dāng)然，基于國(guó)情，社會(huì)發(fā)展等各方面的因素，我們不可能一下子就把工作做到位，做完善。我們必須在實(shí)踐中一步步地探索，尋求適合我國(guó)的督查制度。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，信訪督查制度的出現(xiàn)是一件令人歡欣鼓舞的事。雖然還存在這樣那樣不完善的地方，但總體來(lái)說(shuō)是具有進(jìn)步意義的，并且取得了良好的社會(huì)效益。③而瑞典議會(huì)督察專員經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐和發(fā)展，已成為一項(xiàng)較為成熟的制度，有許多經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的，特別是其獨(dú)立性和依法性等特點(diǎn)。當(dāng)然，客觀來(lái)看，瑞典國(guó)土狹小，社會(huì)構(gòu)成相對(duì)簡(jiǎn)單，且言論自由，人民和媒體均可成為社會(huì)的監(jiān)督者，從而使得議會(huì)督察專員的負(fù)擔(dān)很輕，可以盡心盡力辦好每一件事物，使其獲得高效率和高成效的處理，因此深受人民擁護(hù)支持。而從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，照搬瑞典的經(jīng)驗(yàn)顯然不大現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該盡量吸取其優(yōu)點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，西方議會(huì)制度與我國(guó)人大制度雖然不盡相同，但在有些方面卻有異曲同工之妙：兩種制度都要求獨(dú)立于政府，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。而瑞典議會(huì)督察專員制度以議會(huì)為基礎(chǔ)，只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，從而體現(xiàn)了其較高的權(quán)威和較大的職權(quán)，為其開(kāi)展工作提供了強(qiáng)有力的保障，這一點(diǎn)尤其值得我們借鑒。如果我國(guó)的信訪督查制度能夠剝離出政府，轉(zhuǎn)而在各級(jí)人大機(jī)構(gòu)里建立相應(yīng)的制度，利用人大固 據(jù)報(bào)道，自2004年廣東省實(shí)施新房督察制度以來(lái)，成效明顯，信訪總量、集體上訪量和越級(jí)到省信訪總量明顯下降，信訪總量同比下降6%，其中集體上訪批次和人次同比均下降12%，群眾越級(jí)到省信訪同比下降19%，重復(fù)訪、異常訪明顯減少，信訪秩序明顯好轉(zhuǎn)。③

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

有的至高權(quán)力與地位，賦予信訪工作機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的能力，對(duì)政府、司法等部門(mén)的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督與糾正，我國(guó)的信訪工作必然能夠打開(kāi)局面，實(shí)現(xiàn)將信訪案件消化、解決在基層的目標(biāo)，減少越級(jí)訪，重復(fù)訪的發(fā)生。

“毋庸諱言，在實(shí)際生活中，我國(guó)對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，無(wú)論制度設(shè)計(jì)還是實(shí)際運(yùn)作都有待進(jìn)一步完善，如同級(jí)監(jiān)督權(quán)威泩不足問(wèn)題，內(nèi)部監(jiān)督力度不夠問(wèn)題，內(nèi)部監(jiān)督的獨(dú)立性不強(qiáng)問(wèn)題和物質(zhì)保障不充分問(wèn)題等?！盵11]從目前實(shí)際來(lái)看，我國(guó)的人大制度并未發(fā)揮出其應(yīng)有的效能，特別是地方各級(jí)人大，無(wú)法擺脫政府部門(mén)的控制。這些千絲萬(wàn)縷的關(guān)系使得人大不可能真正獨(dú)立地行使監(jiān)督政府的職能，所以，當(dāng)務(wù)之急是從制度設(shè)計(jì)上和實(shí)踐中真正讓人大擔(dān)負(fù)起政府監(jiān)督者的角色，掌握監(jiān)督制約政府的權(quán)力，然后在此基礎(chǔ)上設(shè)立直接隸屬于人大的信訪督察專員，或名稱類似的機(jī)構(gòu)。

結(jié)

語(yǔ)

從十八世紀(jì)初到如今，瑞典的議會(huì)督察專員制度發(fā)展與完善的過(guò)程，已突顯出其擁有特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。雖然由于瑞典和我國(guó)國(guó)情的差異,甚至西方人權(quán)制度有不可避免的虛偽性。但是瑞典的議會(huì)督察專員制度還是有很多值得我國(guó)信訪制度學(xué)習(xí)和借鑒的方面。學(xué)習(xí)和借鑒瑞典的議會(huì)督察專員制度，重新思索我國(guó)信訪督查制度的改革方法與發(fā)展方向，這對(duì)于中國(guó)今后的信訪督察制度建設(shè)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)

瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

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瑞典議會(huì)監(jiān)察制度與我國(guó)信訪督察制度之比較

指導(dǎo)教師簡(jiǎn)介

馬平，女，寧夏平羅人，法學(xué)博士，副教授，兼職律師。先后在中央民族大學(xué)、云南大學(xué)和浙江大學(xué)就讀。

致

謝

本論文是在馬平老師的悉心指導(dǎo)下完成的。馬老師多次詢問(wèn)研究進(jìn)程，幫助我開(kāi)拓研究思路，并為我指點(diǎn)迷津。馬老師一絲不茍的作風(fēng)，嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)的態(tài)度，踏踏實(shí)實(shí)的精神，不僅授我以文，而且教我做人，讓我學(xué)習(xí)到許多做來(lái)做人的道理。可以說(shuō)，從本論文從選題到完成，每一步都是在馬老師的指導(dǎo)下完成的，傾注了馬老師大量的心血。在此，請(qǐng)?jiān)试S我向馬老師表示崇高的敬意和衷心的感謝！

本論文的順利完成，離不開(kāi)各位老師、同學(xué)和朋友的關(guān)心和幫助。在此感謝各位的關(guān)心、支持和幫助！在學(xué)習(xí)期間，得到各位師兄和師弟妹的關(guān)心和幫助，在此表示深深的感謝。沒(méi)有你們的幫助和支持是沒(méi)有辦法完成我的論文的，謝謝你們！