第一篇：失地農(nóng)民問(wèn)題的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

失地農(nóng)民問(wèn)題的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

余興厚

【專(zhuān)題名稱(chēng)】農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊

【專(zhuān) 題 號(hào)】F2

【復(fù)印期號(hào)】2005年08期

【原文出處】《寧夏社會(huì)科學(xué)》(銀川)2005年03期第39～42頁(yè)

【作者簡(jiǎn)介】余興厚，重慶工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院教授（重慶 400067）

【內(nèi)容提要】 本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了失地農(nóng)民問(wèn)題的存在是由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)與土地征用制度存在缺陷，認(rèn)為解決失地農(nóng)民問(wèn)題，必須要進(jìn)行一系列的制度創(chuàng)新。

【關(guān) 鍵 詞】土地產(chǎn)權(quán)/土地征用/制度創(chuàng)新

近幾年來(lái)，農(nóng)村土地大量被占用，由此引發(fā)的征地糾紛和違法占用土地問(wèn)題及失地農(nóng)民的生活問(wèn)題成為社會(huì)關(guān)注和學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與征地制度設(shè)計(jì)上的缺陷

農(nóng)民土地被大量占用，表面上看是因?yàn)槲覈?guó)城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模擴(kuò)大，市政建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地增加，導(dǎo)致土地資源減少，但更深層原因還在于我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度設(shè)計(jì)上的缺陷，導(dǎo)致大量土地被占用，農(nóng)民利益被剝奪。

1.傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)缺陷與產(chǎn)權(quán)主體虛置與模糊

按照西方的產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)是與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的、具有排他性的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)的排他性意味著某一財(cái)產(chǎn)的特定的權(quán)利只能是一個(gè)主體。產(chǎn)權(quán)是界定人們行為關(guān)系的一種規(guī)則，它規(guī)定了交易主體之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。土地作為一種重要的資源，在我國(guó)一直實(shí)行公有制，并寫(xiě)進(jìn)憲法受到保護(hù)。我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》明文規(guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一是國(guó)有，二是農(nóng)民集體所有?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包”。這就界定了土地的所有者和土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)民集體（或農(nóng)村集體），農(nóng)民個(gè)體則行使對(duì)農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！锻恋爻邪ā返谌l規(guī)定，“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。也就是說(shuō)，農(nóng)民依法享有對(duì)土地的支配權(quán)和處分權(quán)。因此，農(nóng)民所合法擁有的土地承包權(quán)是一種使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)的結(jié)合，應(yīng)該被界定為一種實(shí)質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)。

但現(xiàn)實(shí)情況是土地的集體產(chǎn)權(quán)是虛置的，農(nóng)民的個(gè)人土地產(chǎn)權(quán)受到侵犯。因?yàn)檗r(nóng)民集體（或農(nóng)村集體）是一個(gè)看不見(jiàn)摸不著的抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體，它不同于農(nóng)民集體組織，也不是法人或自然人，不具有法律上的人格，所以，不具有真正意義上的土地所有權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中是由村民委員會(huì)或村民小組代表農(nóng)民集體（或農(nóng)村集體），而村民委員會(huì)作為被農(nóng)民選舉出來(lái)并代表農(nóng)民利益的基層群眾性自治組織，是否能代表農(nóng)民的利益，回答是否定的。因?yàn)楝F(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)使得村級(jí)組織具有“雙重人格”，一方面代表農(nóng)民利益，一方面還要對(duì)上級(jí)組織或上級(jí)政府負(fù)責(zé)，代理上級(jí)政府的一部分行政職能，在農(nóng)民利益和上級(jí)政府利益存在不一致時(shí)，村干部就自然站在上級(jí)政府一邊。因?yàn)樗麄兊睦媾c上級(jí)政府利益存在一致性，可以與上級(jí)政府達(dá)成某種利益上的默契。許多村民委員會(huì)和村民小組可借集體名義隨意處置農(nóng)民土地，地方政府可以直接與村民委員會(huì)和村民小組達(dá)成協(xié)議，隨意占有農(nóng)民土地；或利用各種名目層層克扣、截留或挪用農(nóng)民土地補(bǔ)償安置費(fèi)，使補(bǔ)償安置費(fèi)不能足

額發(fā)放，造成有些農(nóng)民的名義補(bǔ)償與實(shí)際補(bǔ)償不一致；或者隨意挪用征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)中村集體提留部分，甚至利用手中權(quán)力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢(qián)；或干脆強(qiáng)取豪奪將集體資產(chǎn)攫為己有。

因此，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所存在的土地所有權(quán)主體的虛置和模糊缺陷，直接導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利的邊界不清，以致農(nóng)民所擁有的實(shí)質(zhì)性的土地產(chǎn)權(quán)不被尊重和承認(rèn)，影響了農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)的有效運(yùn)用，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地權(quán)利的喪失。結(jié)果是在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

2.土地管理制度設(shè)計(jì)上的缺陷，導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用

《憲法》第十條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！边@就出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：首先，農(nóng)村集體土地只有通過(guò)國(guó)家征用變成國(guó)有土地才能進(jìn)入土地市場(chǎng)。這樣政府部門(mén)便有權(quán)力從集體手中將土地所有權(quán)收回，再以國(guó)有土地所有者的身份將土地出讓。政府搖身一變成為土地的主人，對(duì)國(guó)有土地具有審批權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)。那么省級(jí)、縣級(jí)政府以及鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間管理與被管理的關(guān)系注定了村委會(huì)只能聽(tīng)命于上級(jí)，絕無(wú)討價(jià)還價(jià)的余地，其結(jié)果是失地農(nóng)民的權(quán)益維護(hù)便出現(xiàn)了空白。其次，《土地管理法》沒(méi)有對(duì)“公共利益”作明確的界定，導(dǎo)致一些地區(qū)把公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地混在一起。許多地方政府出于政績(jī)考慮，出于尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)考慮，提出“用土地經(jīng)營(yíng)城市”的錯(cuò)誤口號(hào)，把征地作為謀求短期內(nèi)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、體現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)政績(jī)的手段。一是低價(jià)征地、高價(jià)出讓?zhuān)殉蔀椴簧俚胤秸畡?chuàng)造政績(jī)、增加財(cái)政收入、改善部門(mén)福利的捷徑。一些地、市、縣、區(qū)的土地出讓金已占到財(cái)政收入的40％甚至60％。二是盲目設(shè)立各種開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，占用了大量耕地。按照國(guó)土資源部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)已經(jīng)達(dá)到了5000多個(gè)，圈地3萬(wàn)多平方公里。據(jù)一位土地專(zhuān)家計(jì)算，這些開(kāi)發(fā)區(qū)用地80％以上是耕地，一些根本不具備招商引資條件的開(kāi)發(fā)區(qū)，征而不用的現(xiàn)象十分普遍，造成了大量土地荒蕪的“撂荒”現(xiàn)象。三是隨意出臺(tái)土地批租的優(yōu)惠政策，減免地價(jià)甚至實(shí)行“零地價(jià)”。在農(nóng)民利益受到損害時(shí)，往往是睜一只眼閉一只眼，從而使開(kāi)發(fā)商有恃無(wú)恐地壓低被征用土地價(jià)格，農(nóng)民利益受到損害。

政府以公益性用地需要為名低價(jià)統(tǒng)征土地，再高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，其差價(jià)進(jìn)入了政府的腰包。在征地實(shí)踐中所出現(xiàn)的這一問(wèn)題，根源于法律規(guī)定上的矛盾和制度設(shè)計(jì)上的缺陷。

3.土地征用補(bǔ)償制度不完善，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民利益的剝奪

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值量為基礎(chǔ)核定補(bǔ)償數(shù)額。依據(jù)《土地管理法》第四十七條，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍；征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。這一補(bǔ)償制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下依然采用，就沒(méi)有充分考慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)。因?yàn)?，第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以全面反映現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)收入現(xiàn)狀。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)制30年不變政策的實(shí)施，許多農(nóng)民已對(duì)土地進(jìn)行了大量投入，改變了傳統(tǒng)的單一的種植業(yè)，許多是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出普通的糧食或蔬菜價(jià)值。所以土地的征用價(jià)格應(yīng)充分考慮由于農(nóng)民持續(xù)投入而改變土地的勞動(dòng)生產(chǎn)率所帶來(lái)的產(chǎn)出值的增加，而現(xiàn)在的土地征用價(jià)格未能充分反映這一點(diǎn)，是一個(gè)偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的預(yù)期收益增加部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，隨著用途的改變，地價(jià)通常會(huì)飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒(méi)有考慮增值因素。根據(jù)馬克思地租理論，由土地的肥沃程度和位置的差異所帶來(lái)的級(jí)差地租Ⅰ，應(yīng)該歸土地所有者所有，在同一塊土地上

連續(xù)投資所形成的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異所帶來(lái)的級(jí)差地租Ⅱ，應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開(kāi)發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮被征地者的利益。但在現(xiàn)實(shí)中各地征用農(nóng)民土地時(shí)，并未考慮到這一點(diǎn)。第三，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)地價(jià)的影響。土地價(jià)格受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類(lèi)的產(chǎn)值特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法反映地區(qū)的地價(jià)差異。因此，依據(jù)《土地管理法》所確定的我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式和方法，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和土地使用的現(xiàn)狀。

二、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)與征用制度，建立保障失地農(nóng)民利益的長(zhǎng)效機(jī)制

失地農(nóng)民問(wèn)題存在的根本原因是土地產(chǎn)權(quán)與征用制度缺陷，解決失地農(nóng)民問(wèn)題，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1.改革現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)多元化。土地產(chǎn)權(quán)的多元化包括土地的國(guó)有制、集體所有制、家庭承包制、股份合作制和私有制等多種形式。鑒于土地集體所有制產(chǎn)權(quán)主體不明確，集體所有權(quán)權(quán)能缺位，專(zhuān)家建議實(shí)行土地國(guó)有制，把土地的所有權(quán)收歸國(guó)有，使用權(quán)歸農(nóng)民，再不變更。這不失為一項(xiàng)選擇，但還不夠，應(yīng)根據(jù)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀采取不同的形式。在發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，農(nóng)民種地的經(jīng)濟(jì)成本高、比較利潤(rùn)低，但農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的市場(chǎng)價(jià)格高，離開(kāi)土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)多，實(shí)行土地的租賃制、股份制和私有制就有助于農(nóng)民完成土地和身份的雙重轉(zhuǎn)型，而且由此產(chǎn)生的土地抵押和兼并也有助于加速東部農(nóng)村的城市化和工業(yè)化。但在中西部地區(qū)，土地貧瘠、地理位置差，農(nóng)民困苦，土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的唯一資源，貿(mào)然推動(dòng)土地私有化將導(dǎo)致兩極分化。而且，由于西部土地的價(jià)值較低，愿意兼并西部土地、投資西部土地的企業(yè)和個(gè)人相對(duì)較少，所以，維持西部土地的家庭承包體制，維護(hù)西部農(nóng)戶的合作傳統(tǒng)，仍是目前中西部地區(qū)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的較好模式。

2.完善征地法規(guī)，立法保護(hù)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。嚴(yán)格執(zhí)行聯(lián)產(chǎn)承包制政策，在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)30年不變的前提下，進(jìn)一步完善征地法規(guī)。（1）要有一定的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)征地全過(guò)程及用途進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，防止政府有關(guān)部門(mén)暗箱操作和改變征地用途。（2）在土地的農(nóng)民集體所有未改變的前提下，任何土地的征用都必須堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則，未經(jīng)農(nóng)民同意，任何部門(mén)、個(gè)人不得擅自違背農(nóng)民意愿而實(shí)行土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。即使國(guó)家出于公共利益需要而征用土地，也必須充分尊重和保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償。（3）充分保障農(nóng)民的公平交易權(quán)。農(nóng)民或農(nóng)民利益代表在土地征用過(guò)程中的主體地位決定他們有權(quán)直接參與征地和物質(zhì)補(bǔ)償條款的談判。（4）建立、完善農(nóng)地糾紛的裁決制度。在現(xiàn)行的土地征用制度中，實(shí)行的是誰(shuí)批誰(shuí)裁決的辦法，這種制度有失公允。因此，須引進(jìn)司法裁決，以體現(xiàn)公平。首先，進(jìn)一步完善土地征用制度的有關(guān)法律制度，包括農(nóng)民在土地征用過(guò)程中的主體地位和談判過(guò)程中的所有者申訴權(quán)，完善征地委員審議、裁決制度等，以合理解決土地征用中的糾紛，切實(shí)保護(hù)集體所有者和農(nóng)民的切身權(quán)益，保護(hù)有限的耕地資源。其次，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立土地法庭，專(zhuān)門(mén)審理土地糾紛案件，以維護(hù)被征地者的合法權(quán)益。如果征地者與被征地者協(xié)商不成，或當(dāng)事人不滿政府主管部門(mén)所確定的補(bǔ)償額，可向法院上訴，由法院作最終裁決。目前我國(guó)土地征用糾紛，一般是通過(guò)法院的民事法庭來(lái)進(jìn)行裁決。由于農(nóng)民的弱勢(shì)地位，他們所面對(duì)的是強(qiáng)大的政府和利益集團(tuán)，法院承接的土地糾紛案難以保證及時(shí)和公正裁決，不得已農(nóng)民只有上訪。因此，作為一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)且正處于工業(yè)化、城市化進(jìn)程加速期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，土地問(wèn)題涉及到近2/3的國(guó)民，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的土地法庭是非常必要的。

3.改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償和安置辦法，為建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金提供法律上的依據(jù)。

（1）征地改革應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益兩種不同類(lèi)型的征地行為，分別采用不同的征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定補(bǔ)償和安置費(fèi)用于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。以公共利益征用土地的，以土地市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)，以相當(dāng)補(bǔ)償為原則，提高征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付補(bǔ)償安置費(fèi)。非公共利益占用農(nóng)民集體土地，用地單位除為失地農(nóng)民辦理失業(yè)、大病、養(yǎng)老等保險(xiǎn)外，應(yīng)更多地引入談判機(jī)制，由用地單位和農(nóng)民集體自行談判確定補(bǔ)償安置費(fèi)，并一次性足額支付。（2）加強(qiáng)各類(lèi)土地審批管理，杜絕亂批濫占耕地的現(xiàn)象，賦予農(nóng)民充分的知情權(quán)和參與權(quán)，盡可能地減少政府對(duì)征地及土地收益的不適當(dāng)干預(yù)。（3）要通過(guò)貨幣安置、留地安置、用地單位安置和保險(xiǎn)安置的有機(jī)結(jié)合，做好失地農(nóng)民的安置工作；建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，籌措建立失地農(nóng)民社會(huì)援助基金；對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的征地項(xiàng)目，可采用探索土地使用權(quán)入股和征地補(bǔ)償費(fèi)入股的方式，為農(nóng)民提供收益保證。（4）要制定土地補(bǔ)償基金管理制度，進(jìn)一步完善村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。土地補(bǔ)償費(fèi)屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，要制定制度杜絕鎮(zhèn)（街道）等其他單位截留或變相截留土地補(bǔ)償費(fèi)。要制定約束機(jī)制及時(shí)把國(guó)家征地政策、要求征用土地方案和征地補(bǔ)償安置方案向農(nóng)民公告，并將土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額、分配和參加基本生活保障的對(duì)象一并公開(kāi)，防止征地補(bǔ)償款被“村委會(huì)集體”濫用而產(chǎn)生不良后果。嚴(yán)格限制村級(jí)集體資產(chǎn)投資一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，對(duì)已經(jīng)介入的要逐步從一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)退出，努力實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值。

4.建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，理應(yīng)得到政府和社會(huì)的多方關(guān)注，而建立保障他們基本生活的安全網(wǎng)尤為重要。首先，在政府主導(dǎo)下，由勞動(dòng)、國(guó)土兩部門(mén)具體承辦，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，將征地后需安置的農(nóng)業(yè)人口的戶口實(shí)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系，使他們享受到與城市居民同等的最低生活保障權(quán)利。1999年，國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用的范圍僅僅限于城市居民，而將廣大農(nóng)民排除在保障范圍之外。失地農(nóng)民既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障。最低生活保障是國(guó)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。其次，建立失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老問(wèn)題歷來(lái)是農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題之一，尤其是當(dāng)農(nóng)民失去土地之后，重新就業(yè)十分困難，老有所養(yǎng)的問(wèn)題日益突出，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育基本國(guó)策的推行起到積極的作用?？尚械霓k法是土地行政主管部門(mén)把大部分土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置費(fèi)足額交給勞動(dòng)保障部門(mén)，勞動(dòng)保障部門(mén)為被征地的農(nóng)民辦理《征地人員手冊(cè)》，社保機(jī)構(gòu)根據(jù)土地征用人員計(jì)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的年限，核發(fā)《養(yǎng)老保障手冊(cè)》，為被征土地的農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，達(dá)到退休年齡后發(fā)養(yǎng)老金。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)由村集體、個(gè)人、政府按比例承擔(dān)。最后，建立失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、生育保險(xiǎn)等基本社會(huì)保障制度。政府可以適當(dāng)提高征地成本，從土地收益分配中拿出一點(diǎn)，農(nóng)民從勞動(dòng)力安置費(fèi)中拿出一點(diǎn)，村集體從土地補(bǔ)償費(fèi)中拿出一點(diǎn)建立個(gè)人賬戶，保證醫(yī)療、生育保險(xiǎn)制度的建立和完善。

【參考文獻(xiàn)】

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第二篇：失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題分析

失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題分析

內(nèi)容摘要：民以食為天，食以土為本。土地是農(nóng)民賴(lài)以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料，農(nóng)民通過(guò)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)就業(yè)。但隨著城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，越來(lái)越多的農(nóng)民失去土地，并迅速擴(kuò)大成為一個(gè)社會(huì)群體，一些失地農(nóng)民在生產(chǎn)和生活方式轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)一些不適應(yīng)，正逐步成為新的弱勢(shì)群體，影響了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。關(guān)鍵字：失地農(nóng)民再就業(yè)社會(huì)保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中國(guó)的失地農(nóng)民問(wèn)題

1.1失地農(nóng)民的界定

失地農(nóng)民可簡(jiǎn)要表述為一個(gè)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，因城市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。[1]失地農(nóng)民的界定主要包括以下維度：首先，在城市化過(guò)程中由于國(guó)家征用土地，他們失去了全部或部分耕地；其次，土地被國(guó)家征用后，他們?cè)谏矸萆媳晦D(zhuǎn)化成為城市居民；第三，在居住上，通常以群體聚集方式居住在城郊或城內(nèi)某一特定區(qū)域。[2]

1.2失地類(lèi)型

農(nóng)民失去土地大致分為四種用途：一國(guó)家征用農(nóng)村集體土地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把農(nóng)民集體變?yōu)閲?guó)有；二按城市規(guī)劃，政府要求農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行綠化建設(shè)，土地雖然仍屬農(nóng)民所有，但農(nóng)民實(shí)際失去了對(duì)土地用途的支配；三村或社區(qū)占用土地進(jìn)行非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)開(kāi)發(fā)；四開(kāi)發(fā)商根據(jù)城市規(guī)劃，通過(guò)法定程序?qū)⑥r(nóng)用地變成建設(shè)用地。

二失地農(nóng)民土地權(quán)益受損原因及補(bǔ)償方式

2.1受損原因

就全國(guó)范圍來(lái)講，農(nóng)民土地權(quán)益侵害越來(lái)越嚴(yán)重，原因表現(xiàn)在三方面

第一從制度方面，二元制結(jié)構(gòu)是農(nóng)民土地權(quán)益受侵害的根本原因。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與完善，逐漸打破城鄉(xiāng)分割局面，但現(xiàn)實(shí)生活中仍存在著“城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)”種種現(xiàn)象。[3]

第二，從政策方面，以政策取代法律是農(nóng)民權(quán)益受損的深層次原因。國(guó)家在對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)的方式上呈現(xiàn)出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆蓋面廣于法律、執(zhí)行政策的意識(shí)強(qiáng)于法律的特點(diǎn)。[4]

第三，利益驅(qū)動(dòng)、粗放發(fā)展加速農(nóng)民失地。近些年來(lái)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視了發(fā)展的科學(xué)性、可持續(xù)性，城市高度擴(kuò)張，大肆占用農(nóng)民土地。

2.2政府對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償辦法，大體分為三種：

第一類(lèi)“農(nóng)轉(zhuǎn)工”人員，這部分人在被農(nóng)轉(zhuǎn)非的同時(shí)，以征地單位安置就業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村留用的形式安排了工作；

第二類(lèi)自謀職業(yè)人員，這部分在農(nóng)轉(zhuǎn)非是沒(méi)被安排了工作，而是政府給與他們一筆征地補(bǔ)償費(fèi)和生活安置費(fèi)；

第三類(lèi)農(nóng)轉(zhuǎn)非期間這部分人的年齡低于或已經(jīng)超過(guò)年齡，屬于非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口，在農(nóng)轉(zhuǎn)非時(shí)政府不再為安排工作，也不給他們補(bǔ)償費(fèi)。[5]

這其中大部分失地農(nóng)民都未得到有效及時(shí)的安置，或僅給于一次性的補(bǔ)貼費(fèi)，忽視了農(nóng)民生存的可持續(xù)性。本篇文章針對(duì)的是未安置人員的就業(yè)問(wèn)題。

三失地農(nóng)民的“失業(yè)”及就業(yè)現(xiàn)狀

3.1失地農(nóng)民的失業(yè)情況

目前，大概有一億農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)到大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)打工，這其中大部分包括失地農(nóng)民。全國(guó)失地農(nóng)民是3500萬(wàn)左右，根據(jù)專(zhuān)家估計(jì)，一般每征用一畝地，就伴隨著1.5個(gè)農(nóng)民失業(yè)，這就意味著我國(guó)的“失地農(nóng)民群體”將從木目前的3500萬(wàn)增至2030年的1.1億人，其中保守估計(jì)也有5000萬(wàn)以上的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動(dòng)態(tài)上看，較客觀地估計(jì)，截止至學(xué)者調(diào)查前全國(guó)失地農(nóng)民約在8000萬(wàn)人左右，而且基本上屬于失地而又無(wú)恒產(chǎn)者。[6]

3.2失地農(nóng)民的就業(yè)狀況

失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。2003年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局采取抽樣調(diào)查的方式對(duì)耕地被占農(nóng)民進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示：征地安置的人員占總調(diào)查人口的2.7%，外出務(wù)工的約占24.8%，第二三產(chǎn)業(yè)的約占27.3%，仍從事務(wù)農(nóng)工作的占25.2%，閑賦在家的約占20%。[7]根據(jù)此次統(tǒng)計(jì)分析，目前失地農(nóng)民的就業(yè)情況不容忽視。

總結(jié)失地農(nóng)民就業(yè)的情況——以外出務(wù)工人員為例，呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)；

（1）就業(yè)環(huán)境條件差：由于文化水平不高，農(nóng)民兄弟外出務(wù)工多從事建筑施工、煤炭、電子加工、制衣制帽 的高危行業(yè)或勞動(dòng)密集行業(yè)。[8]

（2支付難、醫(yī)療養(yǎng)老無(wú)著落：拖欠農(nóng)民兄弟工資似乎成為的社會(huì)一大難題，屢禁不止。從溫家寶總理幫助熊德明和丈夫討要拖欠工資，到近年河南省人民法院院長(zhǎng)張立勇幫工地老人起訴追要農(nóng)民工資，啟動(dòng)司法程序進(jìn)行救濟(jì)。農(nóng)民的工資支付程度的難易，由此可見(jiàn)一斑。另外農(nóng)民務(wù)工基本不享受和城市居民同等的醫(yī)療養(yǎng)老待遇。

（3）社會(huì)地位不高，存在就業(yè)歧視：農(nóng)民外出務(wù)工多數(shù)從事的臟、累、苦的工作，長(zhǎng)期以來(lái)受到歧視。

四、解決失地農(nóng)民再就業(yè)的途徑

4.1完善就業(yè)安置

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中農(nóng)民與征地單位的人地矛盾不可避免，面對(duì)當(dāng)前現(xiàn)已存在的問(wèn)題不需進(jìn)行妥善的處理與安置。在以往的征地補(bǔ)償形式中多以貨幣補(bǔ)償為主，忽視了農(nóng)民生計(jì)持續(xù)性，往往導(dǎo)致農(nóng)民生活陷入困境。在此我們必須高度重視失地農(nóng)民的就業(yè)安置。

（1）就近轉(zhuǎn)移就業(yè)

根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的自然資源、人口素質(zhì)、交通狀況等方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行區(qū)域要素合理布局。在此基礎(chǔ)之上，以土地資本為前提，建立合理的土地有償流轉(zhuǎn)體制，從而把有限的土地集中到一部分有農(nóng)業(yè)技術(shù)、有資金實(shí)力的農(nóng)民手中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并以“名、優(yōu)、新”為標(biāo)準(zhǔn)，以農(nóng)業(yè)科技為手段，大力優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；以“龍頭”企業(yè)為主導(dǎo)，以城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機(jī)，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品品加工，第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，為本地區(qū)農(nóng)民提供就業(yè)崗位。[9]

(2)異地轉(zhuǎn)移就業(yè)

這是目前主要的就業(yè)方式，主要包括進(jìn)城務(wù)工。政府著力以下兩方面的工作：加大管理力度，培育和發(fā)展專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民的勞動(dòng)市場(chǎng)，建立和健全信息化的農(nóng)民勞動(dòng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少農(nóng)民外出就業(yè)的盲目性。

（3）國(guó)際勞務(wù)輸出

作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民再就業(yè)的有效補(bǔ)充。我國(guó)是世界上農(nóng)民最多的的國(guó)家，而勞務(wù)輸出創(chuàng)匯不到1%，潛力巨大。但在勞務(wù)輸出擴(kuò)大的同時(shí)，要重視加強(qiáng)管理，完善相關(guān)法律，以確保在國(guó)外務(wù)工者的合法權(quán)益。[10]

4.2建立培訓(xùn)服務(wù)制度

（1）政府部門(mén)應(yīng)建立完善的就業(yè)培訓(xùn)體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對(duì)性地安排不同的適用培訓(xùn)內(nèi)容，盡可能多的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。把勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會(huì)團(tuán)體等部門(mén)和行業(yè)培訓(xùn)基地確定為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，形成合力。同時(shí)積極建立政府和民間攜手合作、利益分享機(jī)制，鼓勵(lì)興辦民間培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。[11]

五、失地農(nóng)民再就業(yè)保障

5.1失業(yè)保險(xiǎn)

按照《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)和各類(lèi)事業(yè)單位（如學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等）都在參加的失業(yè)保險(xiǎn)的范圍內(nèi)。[12]在新形勢(shì)下失地農(nóng)民成為失業(yè)人群中一種新的主體，理應(yīng)納入《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中。全國(guó)人大代表吳建平指出，：“土地被征用后的農(nóng)民不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，也不同于城鎮(zhèn)居民，成為‘種田無(wú)地’，‘上班無(wú)崗’，‘社保無(wú)份’的‘三無(wú)人員’。”[13]農(nóng)民兄弟的失業(yè)登記資格受限，不能享受就業(yè)相關(guān)的優(yōu)惠政策，在城市化建設(shè)進(jìn)程中農(nóng)民做出了巨大的犧牲，共享改革和發(fā)展的成果是他們的權(quán)利，理應(yīng)擴(kuò)大失地農(nóng)民作為失業(yè)保險(xiǎn)的調(diào)整對(duì)象。

5.2養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

養(yǎng)老保險(xiǎn)可謂是就業(yè)保障中的最后一道防線對(duì)于勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)尤為重要。傳統(tǒng)的以家庭為單位的農(nóng)村養(yǎng)老隨著人地矛盾的計(jì)劃也隨之面臨著挑戰(zhàn)。家庭抵御各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力變得薄弱，急需構(gòu)建新的養(yǎng)老體系。現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)村新的養(yǎng)老體系構(gòu)架大致分兩種模式：[14]

一、制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法或社會(huì)保險(xiǎn)法。在社會(huì)保障上給予城市居民與農(nóng)村居民同樣的待遇，實(shí)現(xiàn)公平的社會(huì)保障制度。將城鄉(xiāng)居民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“安全網(wǎng)”，保障全體人民的晚年基本生活。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

二、為農(nóng)村社會(huì)保障專(zhuān)門(mén)立法。這已有德國(guó)的先例。1994年6月10日通過(guò)的《農(nóng)業(yè)社會(huì)保障法》為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民及他們共同勞動(dòng)的配偶和其他共同勞動(dòng)的成員提供保障。

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[13]徐博，金小茜·全國(guó)人大代表呼吁關(guān)注失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題[N]新華網(wǎng)·北京，2010,3

[14]黎建飛·農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)[M]《勞動(dòng)與社會(huì)保障法教程》北京·中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007,P341

《勞動(dòng)與社會(huì)保障法》論文

論文題目 失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題分析

指導(dǎo)老師 張河順老師

學(xué)院專(zhuān)業(yè)姓名學(xué)號(hào)聯(lián)系方式

第三篇：農(nóng)村失地農(nóng)民問(wèn)題分析

農(nóng)村失地農(nóng)民問(wèn)題分析

摘要：失地失業(yè)農(nóng)民不斷增多，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng) 社會(huì) 穩(wěn)定產(chǎn)生了不良 影響，其原因在于征地補(bǔ)償 理論 與制度設(shè)計(jì)上的缺陷。本文提出，解決這一 問(wèn)題 的思路，在于適應(yīng)市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 要求，著力構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效保障機(jī)制。

「關(guān)鍵詞」失地農(nóng)民/城市化/征地制度/保障機(jī)制

一、失地失業(yè)農(nóng)民增多對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)的影響

最近，筆者對(duì)西部地區(qū)一些城市進(jìn)行了調(diào)查，有的地方在解決失地農(nóng)民安置問(wèn)題上進(jìn)行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據(jù)調(diào)查，目前 被征地農(nóng)民對(duì)以下三個(gè)方面的問(wèn)題反映較為強(qiáng)烈：一是普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補(bǔ)償安置辦法，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為1.8萬(wàn)元/人（不含青苗和地上附著物補(bǔ)償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前 農(nóng)村 居民人均生活消費(fèi)支出 計(jì)算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出計(jì)算，僅能維持2年多的生活。而相對(duì)于土地預(yù)期收益而言，郊區(qū)農(nóng)民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計(jì)算，其預(yù)期收益約為12萬(wàn)元，扣除已承包年份，也在10萬(wàn)元左右。如果將1.8萬(wàn)元全額直接代農(nóng)民進(jìn)入社保，按失地農(nóng)民平均50歲、預(yù)期壽命72.6歲測(cè)算，每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費(fèi)180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。據(jù)報(bào)道，浙江省農(nóng)村土地征用補(bǔ)償采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)念~度約為每畝3—12萬(wàn)元；南京市按市政和非市政項(xiàng)目類(lèi)別補(bǔ)償，安置標(biāo)準(zhǔn)為2.8—4.0萬(wàn)元?？傮w上看，東部地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于西部地區(qū)，加上東部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，東部地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道相對(duì)較多，而西部地區(qū)失地農(nóng)民維持長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的壓力則相當(dāng)大，矛盾也尤為突出。

二是對(duì)征地安置方式和平調(diào)村民集體資產(chǎn)的行為不滿。西部地區(qū)一些城市從2000年開(kāi)始，統(tǒng)一征地時(shí)不再留部分土地給農(nóng)民。在人員安置上，對(duì)男性50—60歲、女性40—50歲人員實(shí)行自謀職業(yè)安置或退養(yǎng)安置，1.6—1.8萬(wàn)元補(bǔ)償費(fèi)直接支付給個(gè)人。同時(shí)規(guī)定對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地被依法全部征用、農(nóng)業(yè)人口全部安置的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)由上一級(jí)組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)處理。部分農(nóng)民認(rèn)為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對(duì)此不滿。

三是對(duì)土地增值收益分配方式不滿。政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農(nóng)民希望能分享這些增值收益。加上有些農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。據(jù)調(diào)查，2002年，西部地區(qū)某省的農(nóng)民因土地問(wèn)題上訪人次比1998年增長(zhǎng)了5.8倍。

在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題越來(lái)越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)上的缺陷

有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，造成農(nóng)民失地失業(yè)的真正原因不是城市化進(jìn)程，而是現(xiàn)行的征地制度。

由于我國(guó)現(xiàn)行征地制度是在建立土地國(guó)家所有和集體所有兩種公有制基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際形成并沿用至今，其征地補(bǔ)償理論和制度設(shè)計(jì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特征明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步完善的條件下，仍按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路進(jìn)行，必然引發(fā)重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 規(guī)定不完備，導(dǎo)致征地權(quán)運(yùn)用的不規(guī)范?！稇椃ā访魑囊?guī)定，我國(guó)土地實(shí)行公有制，具體有兩種形式：一種是國(guó)有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l還規(guī)定，“城市土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這就意味著因建設(shè)需要使用農(nóng)村集體所有土地的任何單位和個(gè)人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請(qǐng)使用政府統(tǒng)征為國(guó)有后的原農(nóng)村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規(guī)定上的矛盾，在征地實(shí)踐中就難免不出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問(wèn)題，一些商業(yè)性項(xiàng)目用地也必須由政府低價(jià)統(tǒng)征后高價(jià)轉(zhuǎn)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，對(duì)農(nóng)民的合法利益造成侵害。

（二）現(xiàn)行征地制度沒(méi)有充分尊重農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)及其使用、收益和處分權(quán)。

農(nóng)村土地集體所有，就是以村為單元的所有農(nóng)民共同所有。除了《六十條》對(duì)此有界定外，《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)發(fā)包”。這就進(jìn)一步明確了農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表是村民委員會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何個(gè)人和組織擁有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，他就相應(yīng)地應(yīng)擁有對(duì)該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但現(xiàn)行征地制度，在承認(rèn)農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械乃袡?quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分保障。

（三）土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算 方法 不夠 科學(xué) 合理。依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說(shuō)服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。因?yàn)橥恋卣饔脝挝辉趯?shí)施征地過(guò)程中，基本都是套用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，按傳統(tǒng)的糧經(jīng)作物比測(cè)定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，沒(méi)有或較少顧及到現(xiàn)在的城郊農(nóng)村，農(nóng)業(yè)已不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)，而是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的 現(xiàn)代 都市型農(nóng)業(yè)，土地的產(chǎn)出價(jià)值已完全不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。因此，這樣形成的土地征用價(jià)格當(dāng)然不能反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，是偏低的價(jià)格。第二，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會(huì)導(dǎo)致地價(jià)的飆升。但是，在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)卻沒(méi)有考慮增值因素。根據(jù)馬克思地租理論，級(jí)差地租可以分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，級(jí)差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級(jí)差地租Ⅱ產(chǎn)生的原因是因?yàn)樵谕粔K土地上連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異造成的。同時(shí)，按照馬克思的地租分配理論，級(jí)差地租Ⅰ應(yīng)該歸土地所有者所有，級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)當(dāng)由土地所有者和征地者共同所有。而當(dāng)今土地征用后之所以會(huì)產(chǎn)生增值，是由于土地的位置差異、國(guó)家規(guī)劃和開(kāi)發(fā)投資兩部分造成的，增值部分當(dāng)然就包括兩種形式的級(jí)差地租。

因此，在對(duì)增值部分的分配上應(yīng)考慮、被征地者的利益。第三，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差

異會(huì)導(dǎo)致地區(qū)地價(jià)差異上欠考慮。一個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)地價(jià)從根本上講是由區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件決定的，任何土地交易價(jià)格的形成均受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件的制約。由于農(nóng)地產(chǎn)值的一致性趨勢(shì)，各地類(lèi)的產(chǎn)值，特別是耕地的產(chǎn)值與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件沒(méi)有明顯的相關(guān)性，以此為基礎(chǔ)測(cè)算的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法反映地區(qū)的地價(jià)差異。

（四）與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是一種純粹的補(bǔ)償關(guān)系，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是合理和適用的，也廣泛地被農(nóng)民和社會(huì)各界所接受，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產(chǎn)要素均已采取市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，并充分按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行交換，而惟獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。其次，農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，都是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價(jià)格拿走。第三，土地的財(cái)富觀沒(méi)有得到體現(xiàn)。馬克思在《資本論》中引用培根的話說(shuō)：“土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值都是很高的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在城市化進(jìn)程中，土地不僅是農(nóng)民的基本生活保障和發(fā)展的生產(chǎn)資料，更應(yīng)真正成為農(nóng)民的一大財(cái)富。

三、著力構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效保障機(jī)制

（一）建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。目前，征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民在城市化進(jìn)程中能獲得的最直接的 經(jīng)濟(jì) 效益，是他們最重要的生活來(lái)源，同時(shí)也是最容易引發(fā)征地矛盾的焦點(diǎn)。因此，尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制，是解決失地農(nóng)民 問(wèn)題 的關(guān)鍵。一是逐步提高土地征用補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。土地征用補(bǔ)償要充分考慮 農(nóng)村 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際。應(yīng)該以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金作為參照系，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高。這僅僅是靜態(tài)預(yù)期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，今后應(yīng)逐步調(diào)升。政府要通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，適當(dāng)降低稅、費(fèi)，調(diào)整土地出讓收益分配比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價(jià)”。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類(lèi)等將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片，每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，在統(tǒng)一征地時(shí)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是 研究 實(shí)施分類(lèi)征占補(bǔ)償辦法。兼顧國(guó)家、市場(chǎng)征占主體和農(nóng)民利益：①對(duì)純公益性項(xiàng)目用地（如無(wú)經(jīng)濟(jì)收益的城市道路、綠地、水庫(kù)等），仍由國(guó)家統(tǒng)征后撥付，但國(guó)家應(yīng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；②對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地（如有收益權(quán)的高速公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、各類(lèi)商品市場(chǎng)、污水及自來(lái)水廠等），除提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，允許集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民同征地主體平等協(xié)商談判，讓農(nóng)民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設(shè)公司股權(quán)分紅，商品市場(chǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房產(chǎn)權(quán)，水廠產(chǎn)權(quán)或股權(quán)分紅等），避免土地被“買(mǎi)斷式”征占；③對(duì)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目用地（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等），引入談判機(jī)制，允許集體土地逐步進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)或一級(jí)半市場(chǎng)，讓集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民作為市場(chǎng)主體一方，逐步直接參與市場(chǎng)交易。四是為集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分財(cái)產(chǎn)。鑒于集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著許多公共性 社會(huì) 經(jīng)濟(jì)職能，因此，在征地過(guò)程中應(yīng)劃出或置換部分土地、資產(chǎn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照城市規(guī)劃要求，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，解決失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問(wèn)題，并為以后農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)過(guò)渡創(chuàng)造條件。五是加快“城中村”農(nóng)民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設(shè)村民公寓為契機(jī)，按城市功能分區(qū)要求統(tǒng)籌安排各類(lèi)建設(shè)用地，將城市整體規(guī)劃與村一級(jí)管理體制協(xié)調(diào)起來(lái)，打破行政村的界線，采取組團(tuán)式集中連片與局部分散相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展模式，形成在地域上相對(duì)集中、新轉(zhuǎn)居人員與老市民混居的具有規(guī)模效益的功能小區(qū)。

（二）建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延

置社會(huì)高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應(yīng)當(dāng)盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接?，F(xiàn)實(shí)的做法是，設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險(xiǎn)，后醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，因地制宜、循序漸進(jìn)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標(biāo)準(zhǔn)要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)等同城鎮(zhèn)居民。建立家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的機(jī)制，提高養(yǎng)老保障成效。依托集體經(jīng)濟(jì)組織或社區(qū)，建立完善互助醫(yī)療合作制度，并實(shí)行醫(yī)療產(chǎn)品配送下鄉(xiāng)。

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，其資金籌措應(yīng)按國(guó)家、集體、個(gè)人及市場(chǎng)征地主體“四個(gè)一點(diǎn)”的思路解決。政府應(yīng)規(guī)范明確各類(lèi)征地主體無(wú)論是進(jìn)行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會(huì)保障資金，并專(zhuān)戶儲(chǔ)存、專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理；鑒于目前農(nóng)民理財(cái)能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補(bǔ)償中拿出部分資金，購(gòu)買(mǎi)基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)；有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織出資補(bǔ)貼一點(diǎn)；政府從經(jīng)營(yíng)土地收益中拿出一點(diǎn)。

（三）建立 教育 培訓(xùn)保障機(jī)制。對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受?chē)?guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。在加強(qiáng)失地農(nóng)民的培訓(xùn)時(shí)，還應(yīng)對(duì)其他農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，因?yàn)榻裉斓挠械剞r(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn) 網(wǎng)絡(luò) 體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出專(zhuān)款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行 現(xiàn)代 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

（四）建立再就業(yè)創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)民市民化的重要前提是農(nóng)民就業(yè)的社會(huì)化、非農(nóng)化和充分化。順利實(shí)現(xiàn)就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活來(lái)源，加快其生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變的重要保證。應(yīng)按照市場(chǎng)化原則，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。一是要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺(jué)性和能力，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)。鼓勵(lì)、扶持失地農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)享受城鎮(zhèn)下崗人員自謀職業(yè)的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。對(duì)開(kāi)展自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，農(nóng)村信用社應(yīng)繼續(xù)發(fā)放小額貸款給予支持。二是鼓勵(lì)征用地單位和其他工商 企業(yè) 盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，應(yīng)享受安排城鎮(zhèn)下崗人員的有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

三是建立以市、縣兩級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限，取消對(duì)土地被征用勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制，變“戶籍門(mén)檻”為“素質(zhì)門(mén)檻”。

（五）建立集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理和收益分配機(jī)制。在農(nóng)民市民化過(guò)程中，必須加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，并處理好 歷史 遺留問(wèn)題。一是加快產(chǎn)權(quán)和股份制改革。村集體資產(chǎn)特

別是歷年土地征用的補(bǔ)償費(fèi)要單獨(dú)建帳、專(zhuān)款專(zhuān)用，優(yōu)先用于辦理村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障。對(duì)于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時(shí)，可按村集體資產(chǎn)的多少進(jìn)行分類(lèi)改革：①資產(chǎn)總量大、集體企業(yè)多、收入較穩(wěn)定的村，應(yīng)進(jìn)行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無(wú)企業(yè)，收入不穩(wěn)定的村，可進(jìn)行資產(chǎn)托管、入股投資，量化到人；③資產(chǎn)較少的村，應(yīng)優(yōu)先用于為村民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)。加強(qiáng)對(duì)股份制改革后的集體資產(chǎn)的管理，集體資產(chǎn)主要投資于風(fēng)險(xiǎn)小、收入回報(bào)穩(wěn)定的第三產(chǎn)業(yè)為主，其收入除用于發(fā)展再生產(chǎn)外，應(yīng)主要用于社區(qū)公益事業(yè)建設(shè)和股民福利事業(yè)建設(shè)。二是適時(shí)組建轉(zhuǎn)型的社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)接管原村集體資產(chǎn)并實(shí)行股份合作制改造，允許其成為法人實(shí)體，給予一定年限的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優(yōu)惠，以穩(wěn)定合作經(jīng)濟(jì)組織的收入來(lái)源，提高失地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障。三是完善社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作機(jī)制。

明確社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的地位，制定規(guī)范的章程范本，確定合理的股權(quán)量化比例及配股政策，使合作經(jīng)濟(jì)組織在資產(chǎn)評(píng)估、法人登記、股權(quán)設(shè)置、股東權(quán)利與義務(wù)、收益分配辦法、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面都有法可依、有章可循。加快產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)龠M(jìn)資產(chǎn)的社會(huì)化?？梢越梃b有的地方搞股份合作制的經(jīng)驗(yàn)，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過(guò)動(dòng)員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經(jīng)濟(jì)組織。并通過(guò)在村外建立特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，在村內(nèi)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，安置人員就業(yè)，將集體經(jīng)濟(jì)組織的收益與每個(gè)村民（股民）緊密地聯(lián)在一起；或以征地補(bǔ)償費(fèi)置換標(biāo)準(zhǔn)廠房給農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；以及實(shí)行“街轄村”的“托管”過(guò)渡等做法，保證農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)擁有的所有權(quán)，保證集體資產(chǎn)保值增值，保證集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展給失地農(nóng)民提供的就業(yè)和生活保障。此外，在征地過(guò)程中，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不能搞平調(diào)，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。

第四篇：失地農(nóng)民問(wèn)題

失地農(nóng)民在我國(guó)城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，農(nóng)民不可避免

地要失去部分承包土地。有史以來(lái)，農(nóng)民與土地的關(guān)系唇齒相依，誰(shuí)也

離不開(kāi)誰(shuí)；農(nóng)民精心耕耘土地，土地則哺育了一代又一代的農(nóng)民。但是，中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化必須把一部分農(nóng)民從土地上剝離出來(lái)。

失地農(nóng)民是一個(gè)國(guó)家城市化過(guò)程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會(huì)

現(xiàn)象。土地是農(nóng)民一切生存的希望和資本，扮演著生產(chǎn)資料和社會(huì)保

障的雙重功能。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的耕

地被征用，產(chǎn)生了數(shù)量眾多的失地農(nóng)民。

土地被大量征用以后，打破了農(nóng)民多年以來(lái)的勞動(dòng)習(xí)慣和生活習(xí)

慣，多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力必須離開(kāi)土地，在農(nóng)業(yè)之外重新尋找生活出路。

失地農(nóng)民主要集中在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)村企業(yè)相對(duì)較多，農(nóng)民

找到工作的機(jī)會(huì)比較大，務(wù)工的人數(shù)比較多。另一方面，失地農(nóng)戶的村莊多處于縣、鎮(zhèn)邊緣，外來(lái)人口多，接收信息多，發(fā)展農(nóng)村二、三

產(chǎn)業(yè)的成功率比較高。部分失地農(nóng)民利用征地補(bǔ)償費(fèi)，開(kāi)小商店經(jīng)商、建房屋出租或買(mǎi)車(chē)輛搞運(yùn)輸，增加收入的門(mén)路比較多。

目前失地農(nóng)民的生活和工作還存在不少困難和問(wèn)題:耕地被征

用，農(nóng)業(yè)收入減少。如非農(nóng)就業(yè)不順利則家庭收入減少，是不少失地

農(nóng)民都遇到的問(wèn)題。一部分農(nóng)民一直以來(lái)都是以種田為生，沒(méi)有其它

技能，一旦失去土地或土地減少，收入便驟減，生活陷于困難。失地

農(nóng)民就業(yè)受外省勞動(dòng)力沖擊。江西省每年有上百萬(wàn)外來(lái)人口，外省民

工對(duì)江西的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了很大的作用，但是對(duì)本省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)

移也形成了一定的障礙。外省民工普遍文化水平較高，年紀(jì)輕，能吃

苦，工資要求低，本地失地農(nóng)民中年齡偏大的幾乎沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力。不少

農(nóng)民失去土地之后無(wú)地可種，富余勞動(dòng)力增多，但是找工作很不容易；一些中年人甚至年輕人也找不到土作，只能賦閑在家，無(wú)所事事也沒(méi)有什么收入。教育支出大，農(nóng)民不堪重負(fù)。調(diào)查農(nóng)戶有的家庭有兩個(gè)或以上的小孩同時(shí)在上學(xué)，有讀中專(zhuān)、大專(zhuān)的開(kāi)支更大，農(nóng)民靠木身的收入很難維持下去，只有向親戚朋友借債。教育收費(fèi)實(shí)行“一費(fèi)制”后學(xué)費(fèi)的確有所下降，但是伙食費(fèi)、住宿費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)等卻相應(yīng)地提高了，結(jié)果支出還跟以前一樣。缺乏發(fā)展資金。部分被調(diào)查農(nóng)民在征地后有意去做小生意或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒(méi)有資金，未能實(shí)行。

隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，我省土地征用仍然不可避免，失地農(nóng)民隊(duì)伍將越來(lái)越龐大，問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多。必須關(guān)注失地農(nóng)民問(wèn)題，避免上訪告狀加劇，防止出現(xiàn)新的貧困源，保證社會(huì)公平和社會(huì)安定。

切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。保證國(guó)家為了公共利益的需要才動(dòng)用征地權(quán)。政府不能利用國(guó)家或政府的強(qiáng)制力專(zhuān)門(mén)為一般營(yíng)利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動(dòng)用強(qiáng)制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地，對(duì)政府強(qiáng)制性取得土地要有嚴(yán)格限制，對(duì)征地目的和范圍都有嚴(yán)格的界定。

建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。一是目前的現(xiàn)狀中，我國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。被征用土地本身的賠償應(yīng)根據(jù)其最佳用途估價(jià)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成非公益性建設(shè)用地后土地迅速增殖，但征地部門(mén)給予農(nóng)民的補(bǔ)償只是土地價(jià)值的小部分，更多的收益落入政府或企業(yè)的腰包。二是土地征用補(bǔ)償應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，以農(nóng)民征地

補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。

多渠道對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行妥善安置。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng)通過(guò)利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn)和土地開(kāi)發(fā)整理新增加的耕地等，首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。三是入股分紅安置。對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過(guò)合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。四是異地移民安置。本地區(qū)確實(shí)無(wú)法為因征地而導(dǎo)致無(wú)地的農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的，在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶意見(jiàn)的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實(shí)行異地移民安置。

健全完善社會(huì)保障機(jī)制，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。醫(yī)療保險(xiǎn)。基本醫(yī)療保險(xiǎn)是失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn), 應(yīng)該引起政府的高度重視。建立健全被征地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。醫(yī)療保險(xiǎn)的基金可采用政府出資一部分，征地補(bǔ)償款中籌集一部分，失地農(nóng)民所在村組織出資一部分的形式。

第五篇：誠(chéng)信問(wèn)題的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

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誠(chéng)信問(wèn)題的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

作者：王前強(qiáng) 李小萍

來(lái)源：《沿海企業(yè)與科技》2005年第11期

[摘 要]文章從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度指出我國(guó)社會(huì)誠(chéng)信不足的主要原因是政府失信和產(chǎn)權(quán)制度缺陷，提出建設(shè)高誠(chéng)信社會(huì)的關(guān)鍵是從“誠(chéng)信為本”轉(zhuǎn)向“制度為本”，實(shí)施憲政。

[關(guān)鍵詞]誠(chéng)信；制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；交易費(fèi)用；社會(huì)資本

[中圖分類(lèi)號(hào)]F019；B822．1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A