第一篇：財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)

財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)

發(fā)文單位： 財(cái)政部

發(fā)文文號(hào)： 財(cái)建【2004】300號(hào)

法規(guī)類別： 相關(guān)法律法規(guī)與部門(mén)規(guī)章-->> 稅收優(yōu)惠

地區(qū)： 全國(guó)

頒布日期： 2004-09-16

生效日期： 2004-09-16

失效日期：

財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)

財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)

財(cái)建〔２００４〕３００號(hào)

黨中央有關(guān)部委財(cái)務(wù)部門(mén)，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)部門(mén)，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳、全國(guó)政協(xié)辦公廳、高法院、高檢院、有關(guān)人民團(tuán)體財(cái)務(wù)部門(mén)，有關(guān)中央管理企業(yè)，各省、自

治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局：

為指導(dǎo)各部門(mén)、各地區(qū)做好政府投資項(xiàng)目代建制試點(diǎn)工作，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，提高項(xiàng)目投

資效益，結(jié)合落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》精神，根據(jù)《預(yù)算法》和基本建設(shè)財(cái)

務(wù)制度有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)就政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問(wèn)題，提出如下意見(jiàn)：

一、認(rèn)真做好政府投資項(xiàng)目代建制投資計(jì)劃，基建支出預(yù)算申報(bào)、編制和下達(dá)等銜接工作

１建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位的，項(xiàng)目投資計(jì)劃，基建支出預(yù)算申報(bào)、編制和下

達(dá)仍按現(xiàn)行規(guī)定和渠道辦理。

２政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標(biāo)產(chǎn)生項(xiàng)目代建單位的，其使用單位發(fā)生的項(xiàng)目前期

費(fèi)用由計(jì)劃、財(cái)政部門(mén)按原渠道下達(dá)給項(xiàng)目使用單位。如前期工作委托代建單位完成，前期

費(fèi)可直接安排給代建單位，并按基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定計(jì)入建設(shè)成本。

３政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標(biāo)產(chǎn)生的代建單位，可根據(jù)代建協(xié)議，負(fù)責(zé)代為編制

年度投資計(jì)劃和年度基建支出預(yù)算，并交由項(xiàng)目使用單位按規(guī)定程序上報(bào)投資計(jì)劃主管部

門(mén)、財(cái)政部門(mén)。投資計(jì)劃主管部門(mén)將年度投資計(jì)劃下達(dá)給使用單位，并抄送代建單位；財(cái)政

部門(mén)審核后，將項(xiàng)目年度基建支出預(yù)算編入使用單位部門(mén)預(yù)算中項(xiàng)目支出預(yù)算，注明項(xiàng)目實(shí)

行代建制，同時(shí)，將項(xiàng)目年度基建支出預(yù)算函告項(xiàng)目代建單位。對(duì)年度追加安排的基建支出，由財(cái)政部門(mén)將基建支出預(yù)算下達(dá)給項(xiàng)目使用單位，同時(shí)抄送給項(xiàng)目代建單位。

其中政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，可視同政府一個(gè)部門(mén)，直接編制年度投資計(jì)

劃和年度基建支出預(yù)算，并上報(bào)投資計(jì)劃主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)。投資計(jì)劃主管部門(mén)和財(cái)政部

門(mén)審核后，將項(xiàng)目投資計(jì)劃和項(xiàng)目年度基建支出預(yù)算直接下達(dá)給該代建單位。

４實(shí)行政府采購(gòu)的工程，政府采購(gòu)預(yù)算由項(xiàng)目代建單位代為編制，交由使用單位按規(guī)

定程序上報(bào)財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)審核后編入項(xiàng)目使用單位部門(mén)預(yù)算，同時(shí)函告項(xiàng)目代建單位。

二、切實(shí)做好建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查

實(shí)行政府采購(gòu)和財(cái)政直接支付試點(diǎn)的，建設(shè)資金按相關(guān)規(guī)定支付。

建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位的，資金由建設(shè)單位負(fù)責(zé)向代建單位撥付，并按規(guī)定監(jiān)督使用。

政府設(shè)立（或授權(quán)）、政府招標(biāo)產(chǎn)生的代建單位，代建項(xiàng)目財(cái)政資金的撥付、管理與現(xiàn)行辦法有不一致的，可暫按以下規(guī)定處理：

１財(cái)政部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目代建單位的資金申請(qǐng)，向代建單位撥付資金。

２代建單位應(yīng)嚴(yán)格按國(guó)家規(guī)定的基建支出預(yù)算、基建財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、建設(shè)資金賬戶管理制度等進(jìn)行管理和單獨(dú)建賬核算，定期向財(cái)政部門(mén)報(bào)送相關(guān)材料，并按工程進(jìn)度、年度計(jì)劃、年度基建支出預(yù)算、施工合同、代建單位負(fù)責(zé)人簽署的撥款申請(qǐng)，請(qǐng)領(lǐng)資金。

３續(xù)建項(xiàng)目年末資金結(jié)余可結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，竣工項(xiàng)目除預(yù)留工程款外，結(jié)余資金按基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定處理。

４財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)代建單位資金管理使用的檢查監(jiān)督，通過(guò)對(duì)資金申請(qǐng)、賬戶管理、資金使用、財(cái)務(wù)報(bào)表等審查，加強(qiáng)對(duì)代建單位資金管理使用的監(jiān)督。

三、加強(qiáng)項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算，做好項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù) 決算和資產(chǎn)交付管理工作

１項(xiàng)目工程管理實(shí)行代建制，項(xiàng)目使用單位發(fā)生的前期費(fèi)用會(huì)計(jì)核算帳目，項(xiàng)目使用單位應(yīng)認(rèn)真整理形成書(shū)面報(bào)告材料，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核后，移交項(xiàng)目代建單位統(tǒng)一核算管理。

２項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算編報(bào)和批復(fù)。項(xiàng)目竣工后，由項(xiàng)目代建單位按基建財(cái)務(wù)制度編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，內(nèi)容包括項(xiàng)目使用單位發(fā)生的項(xiàng)目前期費(fèi)用。財(cái)政部門(mén)委托投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審核后，向項(xiàng)目代建單位批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，同時(shí)抄送項(xiàng)目使用單位。

３資產(chǎn)交付。財(cái)政部門(mén)批復(fù)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算后，項(xiàng)目代建單位將項(xiàng)目所有工程、財(cái)務(wù)資料按規(guī)定歸檔并移交項(xiàng)目使用單位，并按財(cái)政部門(mén)批復(fù)意見(jiàn)，協(xié)助使用單位和產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)辦理資產(chǎn)交付和產(chǎn)權(quán)登記工作。

建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位的，項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算由建設(shè)單位按現(xiàn)行規(guī)定編報(bào)。

四、項(xiàng)目代建單位的代建管理費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)和核算辦法

項(xiàng)目代建單位的代建管理費(fèi)用由項(xiàng)目主管部門(mén)報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審批，財(cái)政部門(mén)根據(jù)代建項(xiàng)目實(shí)際情況商有關(guān)部門(mén)核定。

１建設(shè)單位自行確定項(xiàng)目代建單位和政府設(shè)立（或授權(quán)）產(chǎn)生的代建單位，其代建管理費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)代建內(nèi)容和要求，按不高于基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的項(xiàng)目建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格核定，并計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。

２政府招標(biāo)產(chǎn)生的項(xiàng)目代建單位，其代建管理費(fèi)標(biāo)底由同級(jí)財(cái)政部門(mén)比照基建財(cái)務(wù)制度規(guī)定的建設(shè)單位管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)編制，實(shí)際發(fā)生的代建管理費(fèi)計(jì)入項(xiàng)目建設(shè)成本。

３代建管理費(fèi)要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤。財(cái)政部門(mén)要制定專門(mén)的辦法加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目代建單位建設(shè)管理工作的考核，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，獎(jiǎng)勵(lì)資金可從項(xiàng)目結(jié)余資金中開(kāi)支。代建管理費(fèi)的撥付要與工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量等結(jié)合起來(lái)，原則上可預(yù)留２０％的代建管理費(fèi)，待項(xiàng)目竣工一年后再支付。

４建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行代建制，除使用單位前期工作發(fā)生必要的費(fèi)用經(jīng)批準(zhǔn)可列支付，任何單位不得再列支建設(shè)單位管理費(fèi)。

本意見(jiàn)未盡事項(xiàng)，仍按現(xiàn)行基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定執(zhí)行。

中央各部門(mén)（單位）財(cái)務(wù)主管部門(mén)、地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，積極推進(jìn)政府工程管理模式改革，積極參與政府投資項(xiàng)目代建制的各項(xiàng)工作，結(jié)合預(yù)算管理制度改革，推行財(cái)政直接支付、政府采購(gòu)等工作。對(duì)試點(diǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行研究，切實(shí)做好財(cái)政財(cái)務(wù)有關(guān)問(wèn)題的銜接和對(duì)代建項(xiàng)目財(cái)政財(cái)務(wù)管理全過(guò)程監(jiān)督檢查工作。同時(shí)，將有關(guān)情況及時(shí)反饋我部。

二ＯＯ四年九月十六日

第二篇：政府投資項(xiàng)目代建制

政府投資項(xiàng)目代建制

項(xiàng)目代建制最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制(CM制)。CM制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。

一、項(xiàng)目代建制概述 建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用CM制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理，一般來(lái)說(shuō)，精通管理、商務(wù)、法律、設(shè)計(jì)、施工等知識(shí)和技能，并具有豐富經(jīng)驗(yàn)和良好信譽(yù)，是一名優(yōu)秀建設(shè)經(jīng)理所必須具備的素質(zhì)。現(xiàn)在所說(shuō)的代建制則是指項(xiàng)目業(yè)主(使用單位)通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。與CM制相比，無(wú)論是在代理人的定義上還是在選擇程序上，現(xiàn)代代建制都更具科學(xué)性和先進(jìn)性。

二、與工程總承包和工程項(xiàng)目委托管理的區(qū)別

目前，發(fā)達(dá)國(guó)家工程總承包的主要方式有：

（1）設(shè)計(jì)-建造總承包

承包商負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建造，對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)；

（2）設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)；

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對(duì)試運(yùn)行需承擔(dān)全部責(zé)任。

工程項(xiàng)目委托管理指工程項(xiàng)目管理企業(yè)受業(yè)主委托，按合同約定，代表業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的組織實(shí)施進(jìn)行全過(guò)程或若干階段的管理和服務(wù)。項(xiàng)目管理企業(yè)不直接參與工程的建設(shè)，但協(xié)助業(yè)主進(jìn)行工程管理，如在項(xiàng)目決策階段，為業(yè)主進(jìn)行項(xiàng)目策劃、編制項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告；在工程實(shí)施階段為業(yè)主提供招標(biāo)代理、設(shè)計(jì)管理、采購(gòu)管理、施工管理和試運(yùn)行等服務(wù)。

代建制與以上兩者的突出區(qū)別在于：代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利(包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán))，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任(包括投資保值責(zé)任)。而不論總承包商，還是項(xiàng)目管理企業(yè)都不具備項(xiàng)目法人地位，從而無(wú)法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因而，項(xiàng)目使用單位無(wú)法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來(lái)。

三、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

1、代建制的范圍

代建制的范圍一般比建設(shè)監(jiān)理的廣，一般既包括施工，也包括設(shè)計(jì)，甚至可行性研究。代建方在代建合同規(guī)定的項(xiàng)目管理范圍內(nèi)，作為代理人，全面對(duì)施工合同進(jìn)行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項(xiàng)目的重大決策外，一般的管理工作和項(xiàng)目決策均由代建方進(jìn)行。而工程項(xiàng)目業(yè)主僅派少量人員在工程現(xiàn)場(chǎng)，收集工程建設(shè)信息、對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行跟蹤和監(jiān)督。

2、代建制與工程建設(shè)監(jiān)理的區(qū)別

工程建設(shè)監(jiān)理一般主要應(yīng)用在施工階段。監(jiān)理工程師受業(yè)主委托，依據(jù)承發(fā)包合同對(duì)施工承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理僅作為業(yè)主管理的一種補(bǔ)充或輔助，或者說(shuō)，施工階段業(yè)主方的管理仍以業(yè)主為主導(dǎo)，監(jiān)理工程師在其中僅起輔助作用。

四、項(xiàng)目代建制的作用

1、項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入

過(guò)去，有人將一些決策失誤的政府投資項(xiàng)目稱之為“三拍”項(xiàng)目，什么意思呢？就是說(shuō)上項(xiàng)目拍拍腦袋，干項(xiàng)目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股?，F(xiàn)在，政府在上項(xiàng)目時(shí)與過(guò)去相比，已經(jīng)理性很多，不少項(xiàng)目在前期也開(kāi)始進(jìn)行可行性研究，但不可否認(rèn)，仍有不少項(xiàng)目在決策時(shí)還是比較草率，不切實(shí)際、盲目攀比、跟風(fēng)上項(xiàng)目的情況屢見(jiàn)不鮮。在這種情況下，有相當(dāng)一批項(xiàng)目所做的可行性研究報(bào)告實(shí)際上是“可批性”報(bào)告。同時(shí)，不少政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)喜歡將效率簡(jiǎn)單化為速度，硬性壓縮項(xiàng)目前期工作時(shí)間，可行性研究深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際要求，常常給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)不便、埋下隱患。

實(shí)行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過(guò)選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國(guó)家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為。這將改變當(dāng)前因政府實(shí)施項(xiàng)目過(guò)多而產(chǎn)生的負(fù)債建設(shè)、拖欠工程款等不良現(xiàn)狀。

2、項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高

自建制下，使用單位對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理一般是行政式的管理，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人一般由單位負(fù)責(zé)人兼任，基建班子也都是從單位中臨時(shí)抽調(diào)的人員。有時(shí)候，盡管業(yè)主是最重要的角色，但管理團(tuán)隊(duì)中連一個(gè)行家也沒(méi)有。在這種情況下，使用單位對(duì)于項(xiàng)目的管理必然是低水平的管理，并進(jìn)而影響工作效率的優(yōu)化。同時(shí)，由于人力、物力的分流，必然對(duì)使用單位日常工作的開(kāi)展產(chǎn)生不利影響。

代建制下，通過(guò)招標(biāo)選擇的代建單位往往是專業(yè)從事項(xiàng)目投資建設(shè)管理的咨詢機(jī)構(gòu)。它們擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流

程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過(guò)制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來(lái)，將精力更多的放到本職工作上去。

3、項(xiàng)目控制得到真正落實(shí)

在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，缺乏有效的控制機(jī)制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過(guò)各種關(guān)系進(jìn)入擠進(jìn)項(xiàng)目的施工單位和材料設(shè)備供應(yīng)商，使嚴(yán)格的質(zhì)量控制成為難以達(dá)到的目標(biāo)；由于躍進(jìn)式或趕超式發(fā)展的歷史情結(jié)，政府官員偏好于搶工期，以項(xiàng)目提前竣工作為進(jìn)度控制的目標(biāo)，而不顧是否科學(xué)合理。

代建制為政府投資項(xiàng)目引入嚴(yán)格的以合同管理為核心的法制建設(shè)機(jī)制，在滿足項(xiàng)目功能的前提下，項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度要求在使用單位與代建單位的委托合同中一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)。代建單位將全心全意做好項(xiàng)目控制工作，使用單位則側(cè)重于監(jiān)督合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施一般不能無(wú)故干涉。

4、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮充分作用

競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無(wú)論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

5、有利于遏制腐敗

代建制的實(shí)行將打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開(kāi)、公平、公正地定標(biāo)，這將有利于遏制政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的腐敗事件發(fā)生。

6、政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力

政府投資建設(shè)項(xiàng)目容易“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)”，除了建設(shè)單位管理經(jīng)驗(yàn)不足這個(gè)淺層因素外，關(guān)鍵是缺乏有效的投資約束機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)單位、施工單位及其他與項(xiàng)目有關(guān)的利益群體都是“三超”的受益群體。盡管審批部門(mén)在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，會(huì)按照一些政策加以限定，但對(duì)少報(bào)多建、追加投資、超標(biāo)裝修等建設(shè)過(guò)程中的問(wèn)題，缺少有效的調(diào)控制約手段。

代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺(jué)規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。同時(shí)，項(xiàng)目審批部門(mén)根據(jù)國(guó)家政策審批項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容、投資、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，并下達(dá)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃和資金使用計(jì)劃；財(cái)政部門(mén)將政府資金集中起來(lái)，根據(jù)發(fā)展改革部門(mén)下達(dá)的資金使用計(jì)劃直接撥付給代建單位；發(fā)展改革、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)運(yùn)用稽察、審計(jì)、監(jiān)察等手段，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)力有效的外部監(jiān)督。

五、代建項(xiàng)目組織實(shí)施程序

（1）使用單位提出項(xiàng)目需求，編制項(xiàng)目建議書(shū)，按規(guī)定程序報(bào)發(fā)展改革部門(mén)審批；

（2）發(fā)展改革部門(mén)批復(fù)項(xiàng)目建議書(shū)，并在項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)中確定該項(xiàng)目實(shí)行代建制，明確具體代建方式；

（3）發(fā)展改革部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)確定具備條件的前期工作代理單位，發(fā)展改革部門(mén)與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書(shū)面《前期工作委托合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，并按照《前期工作委托合同》開(kāi)展前期工作，前期工作深度必須達(dá)到國(guó)家有關(guān)規(guī)定，如果報(bào)審的初步設(shè)計(jì)概算投資超過(guò)可行性研究報(bào)告批準(zhǔn)估算投資一定比例（如3%）或建筑面積超過(guò)批準(zhǔn)面積一定比例（如5%），需修改初步設(shè)計(jì)或重新編制可行性研究報(bào)告，并按規(guī)定程序報(bào)原審批部門(mén)審批；

（5）發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)，對(duì)政府投資代建項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)及概算投資進(jìn)行審核批復(fù)；

（6）發(fā)展改革部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，依據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)及概算投資編制招標(biāo)文件，并組織建設(shè)實(shí)施代建單位的招投標(biāo)；

（7）發(fā)展改革部門(mén)與建設(shè)實(shí)施代建單位、使用單位三方簽訂書(shū)面《項(xiàng)目代建合同》，建設(shè)實(shí)施代建單位按照合同約定在建設(shè)實(shí)施階段代行使用單位職責(zé)，《項(xiàng)目代建合同》生效前，建設(shè)實(shí)施代建單位應(yīng)提供工程概算投資10-30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據(jù)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，在項(xiàng)目招標(biāo)文件中確定；

（8）建設(shè)實(shí)施代建單位按照國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目施工、監(jiān)理和重要設(shè)備材料采購(gòu)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，并嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和概算投資，進(jìn)行施工組織管理，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算，確保工程質(zhì)量，按期交付使用，嚴(yán)禁在施工過(guò)程中利用施工洽商或者補(bǔ)簽其他協(xié)議隨意變更建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容和總投資額，因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更的，應(yīng)由建設(shè)實(shí)施代建單位提出，經(jīng)監(jiān)理和使用單位同意，報(bào)發(fā)展改革部門(mén)審批后，再按有關(guān)程序規(guī)定向其它相關(guān)管理部門(mén)報(bào)審；

（9）政府投資代建制項(xiàng)目建成后，必須按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和《項(xiàng)目代建合同》約定進(jìn)行嚴(yán)格的竣工驗(yàn)收，辦理政府投資財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)，工程驗(yàn)收合格后，方可交付使用。

六、項(xiàng)目代建制的合同類型

1.第一種模式：“委托代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點(diǎn)采用的模式。在政府投資主管部門(mén)下面，設(shè)立具有法人資格的建設(shè)工程“項(xiàng)目法人”，或者指定一個(gè)部門(mén)作為“項(xiàng)目業(yè)主”，由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)工程管理公司作為“代建單位”，再由“項(xiàng)目法人”（或“項(xiàng)目業(yè)主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的實(shí)質(zhì)，是委托代建單位對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理委托方采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。

特點(diǎn)：項(xiàng)目建成后的“使用單位”不是“合同當(dāng)事人”；項(xiàng)目投資資金的管理權(quán)仍然掌握在投資人（“項(xiàng)目法人”、“項(xiàng)目業(yè)主”）的手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和對(duì)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

（在項(xiàng)目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適于采用此模式。）缺點(diǎn)一：相當(dāng)于政府投資主管部門(mén)自己作為建設(shè)單位“包攬”項(xiàng)目工程建設(shè)，然后將項(xiàng)目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點(diǎn)二：使用單位不是“合同當(dāng)事人”，難以發(fā)揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協(xié)助、配合，增加工程建設(shè)中的困難。

2.第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門(mén)和貴州代建制試點(diǎn)采用的模式。政府投資主管部門(mén)采用招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個(gè)項(xiàng)目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實(shí)質(zhì)：是政府投資主管部門(mén)指定代建單位作為使用單位的代理人，對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)行專業(yè)化組織管理，并代理使用單位采用招標(biāo)方式簽訂建設(shè)工程承包、監(jiān)理、設(shè)備采購(gòu)等合同。

特點(diǎn)：投資人（“政府投資主管部門(mén)”）不是“合同當(dāng)事人”；投資和資金的管理權(quán)掌握在使用單位手中。

優(yōu)點(diǎn)：可以實(shí)現(xiàn)防止公共工程招標(biāo)中的腐敗行為和實(shí)現(xiàn)公共工程建設(shè)的專業(yè)化管理的政策目的。

缺點(diǎn)一：投資和資金的管理權(quán)仍然掌握在使用單位手中，實(shí)際上未對(duì)現(xiàn)行投資體制進(jìn)行任何改革。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟，項(xiàng)目管理問(wèn)題。

缺點(diǎn)二：投資人（“政府投資主管部門(mén)”）不是“合同當(dāng)事人”，政府投資主管部門(mén)在選定代建單位后，實(shí)際上不可能對(duì)項(xiàng)目投資資金的運(yùn)用和工程建設(shè)施工進(jìn)行有效監(jiān)督。

3.第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點(diǎn)采用的模式：政府投資管理部門(mén)與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發(fā)改委”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責(zé)任單位”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門(mén)”（投資人）選定代建單位，并與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。“三方代建合同”，除規(guī)定代建單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任外，還明確規(guī)定政府主管部門(mén)“的權(quán)限和義務(wù)：對(duì)代建單位（受托人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)；提供建設(shè)資金的義務(wù)。

“使用單位”的權(quán)利和義務(wù)：對(duì)代建單位（代理人）的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，對(duì)所建設(shè)完成的工程和采購(gòu)設(shè)備的所有權(quán)；協(xié)助義務(wù)、自籌資金供給義務(wù)。

優(yōu)點(diǎn)：可以發(fā)揮三方當(dāng)事人的積極性，實(shí)現(xiàn)三方當(dāng)事人的相互制約?？梢苑乐构补こ陶袠?biāo)中的腐敗行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共工程建設(shè)施工和項(xiàng)目投資資金的專業(yè)化管理，保證工程質(zhì)量和投資計(jì)劃的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府投資體制改革的政策目的。

用好“代建制”這個(gè)靈丹妙藥

2010年08月17日 18:23【】 【】

為治理工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題，2006年以來(lái)，廣東推行代建制，并在全國(guó)成立了首個(gè)專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)——廣東省代建項(xiàng)目管理局，有效隔離了代建管理機(jī)構(gòu)和使用單位的公務(wù)人員與設(shè)計(jì)、施工等單位的直接利益關(guān)聯(lián)。（《人民日?qǐng)?bào) 》 2010年08月17日）

什么是“代建制”？ 建設(shè)工程的代建制度是國(guó)際上通常采用的一種工程項(xiàng)目管理模式。在我國(guó)，“代建制”是指政府投資主管部門(mén)對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，按照建設(shè)（使用）單位提出的使用與功能要求，采用招投標(biāo)方式選定專業(yè)工程項(xiàng)目管理單位（代建人），委托其進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，建成竣工驗(yàn)收后移交給建設(shè)（使用）單位的項(xiàng)目管理制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。有關(guān)行政部門(mén)對(duì)實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。

為什么要推行“代建制”?當(dāng)前在政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，我國(guó)一直采取行政部門(mén)組建基建指揮部(辦公室)的方式來(lái)組織建設(shè)，這種方式被稱為“項(xiàng)目開(kāi)了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒(méi)有二次經(jīng)驗(yàn)”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項(xiàng)目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計(jì)，再向政府申請(qǐng)追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破。

建設(shè)項(xiàng)目“代建制”不是新生事物。2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，該《決定》的亮點(diǎn)之一就是將在全國(guó)范圍內(nèi)推行“代建制”。

“代建制”突破了舊有的政府工程管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目管理公司，作為項(xiàng)目建設(shè)期的法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的全程組織和管理，政府通過(guò)合同來(lái)約束代建單位，而非行政權(quán)力，這便意味著權(quán)力從該環(huán)節(jié)的退出，可以說(shuō)從根本上杜絕了“首長(zhǎng)工程”的后路。

“代建制”這個(gè)解決建筑領(lǐng)域長(zhǎng)治久安的“靈丹妙藥”能夠充分發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于實(shí)際操作過(guò)程，首先，政府在做法上要有改變，敢于放手，整個(gè)招投標(biāo)政府不參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。其次，政府同代建商簽署的各種條款一定要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，具有可操作性，要真正能夠?qū)Υ▎挝粚?shí)施有效監(jiān)督。三是以制度規(guī)范“代建制”運(yùn)行，盡快制定《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，編制《政府投資項(xiàng)目代建合同示范文本》，規(guī)范以“代建制”形式進(jìn)行管理的投資項(xiàng)目各方利益主體的行為，以實(shí)現(xiàn) “政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負(fù)其責(zé)”的目標(biāo)。

“代建制”的靈魂是“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離

第三篇：政府投資項(xiàng)目代建制問(wèn)題探索與思考

政府投資項(xiàng)目代建制問(wèn)題探索與思考

廣東省發(fā)改委 陳奕

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位；增強(qiáng)投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立和完善政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。項(xiàng)目代建制已在全國(guó)各地試行并逐步全面鋪開(kāi)。但是項(xiàng)目代建制作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)的一種新管理模式，國(guó)家和地方政府仍需要加快這方面的法律、政策和措施配套，建立和完善項(xiàng)目代建制的有效管理機(jī)制，為全面推行代建制度實(shí)施創(chuàng)造條件。筆者針對(duì)全國(guó)推行代建制和廣東近年試行代建制的實(shí)踐，就這方面問(wèn)題進(jìn)行了積極探索思考。

一、推行項(xiàng)目代建制意義

長(zhǎng)期以來(lái)，在非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資領(lǐng)域，政府基本是投資主體，有關(guān)單位和部門(mén)代行政府職能實(shí)施建設(shè)管理。由于這些建設(shè)單位缺乏專業(yè)力量和管理能力，又要從事與自己能力不相適應(yīng)的專業(yè)管理工作，往往造成不能有效控制工期、質(zhì)量和投資，造成不必要損失。轉(zhuǎn)變政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理模式，推行項(xiàng)目代建制，改變以往使用單位自建自管素質(zhì)低、投資失控、工期拖延、出現(xiàn)質(zhì)量事故的低效率建管模式，逐步向建設(shè)管理專業(yè)化過(guò)渡，是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有效措施。其意義在于：一是有利于政府職能轉(zhuǎn)變，使得職能部門(mén)可以集中精力做好政府應(yīng)該做的事情；二是由具有專業(yè)知識(shí)和管理能力的代建單位來(lái)建設(shè)實(shí)施，按照項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，較大程度降低工程風(fēng)險(xiǎn)概率，保證工程質(zhì)量和有效控制工程投資；三是通過(guò)推行項(xiàng)目代建制度，可以整合社會(huì)建設(shè)資源和提高代建單位的綜合素質(zhì)，有利于逐步形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有效建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和建設(shè)市場(chǎng)秩序。

二、推行項(xiàng)目代建制的影響因素

項(xiàng)目代建制是我國(guó)建設(shè)工程管理體制改革的新生事物，正處于不斷完善的初期階段，尚存在很多制約因素，對(duì)代建制推行實(shí)施產(chǎn)生較大影響。

1、基建管理程序不協(xié)調(diào)

按照現(xiàn)行基建管理程序，項(xiàng)目經(jīng)審批立項(xiàng)和審核初設(shè)投資概算后，就下達(dá)投資計(jì)劃安排建設(shè)。從投資控制角度講，代建制要求項(xiàng)目土建和二次裝修一次設(shè)計(jì)完成，使用單位必須具體地列出項(xiàng)目使用功能要求清單，盡量減少和避免建設(shè)過(guò)程中發(fā)生設(shè)計(jì)變更，項(xiàng)目設(shè)計(jì)要求達(dá)到一定深度和精度，才能有效地控制工程投資。因此，按照現(xiàn)行基建程序?qū)徟墓こ谈潘阕鳛榭刂仆顿Y，就顯得深度和精度不相適應(yīng)。所以，實(shí)行代建制的項(xiàng)目基建管理程序要作必要調(diào)整，以適應(yīng)代建制要求。

2、報(bào)建管理機(jī)制不適應(yīng)

雖然粵府〔2006〕12號(hào)文出臺(tái)省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法，而且省級(jí)項(xiàng)目代建也剛起步，與其相應(yīng)的政策措施尚未配套到位，代建項(xiàng)目報(bào)建仍然執(zhí)行項(xiàng)目所在地城規(guī)部門(mén)規(guī)定的原有報(bào)建管理辦法，仍要求使用單位出面報(bào)建，代建報(bào)建工作效率相當(dāng)?shù)停质沟么ê贤瑫r(shí)間無(wú)法控制，項(xiàng)目報(bào)建管理機(jī)制極其不適應(yīng)。

3、代建風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移未解決

按照傳統(tǒng)建設(shè)管理模式，國(guó)家法律賦予建設(shè)單位具有建設(shè)責(zé)任和義務(wù)，發(fā)生突破工程概算，往往由政府承擔(dān)工程風(fēng)險(xiǎn)并追加投資，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題，要追究單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。項(xiàng)目實(shí)行代建制后，可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)都要由代建單位來(lái)承擔(dān)。從法律角度講，代建制是民事委托關(guān)系還是行政委托關(guān)系，目前法律尚沒(méi)有明確規(guī)定。實(shí)行代建制的本來(lái)目的是希望建設(shè)單位從非專業(yè)領(lǐng)域工作中擺脫出來(lái)，不必承擔(dān)其無(wú)力承擔(dān)的專業(yè)責(zé)任和義務(wù)，而實(shí)際上，代建制并沒(méi)有因?yàn)檫M(jìn)行了民事委托而將所有風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給代建單位。目前我國(guó)試行代建制項(xiàng)目，代建服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為總概算的1.5～3%，相當(dāng)于建設(shè)單位管理費(fèi)水平，代建費(fèi)實(shí)際相當(dāng)于代建代管服務(wù)費(fèi)，有限的代建服務(wù)收費(fèi)決定了代建單位不愿意也不可能承擔(dān)更多責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)代建行為法律關(guān)系不清時(shí)，經(jīng)常會(huì)發(fā)生雙方扯皮糾紛和責(zé)任推卸。在推行代建制初期階段，政府主管部門(mén)、使用單位和代建單位三方合作期望，可能存在著不同程度矛盾、甚至意向相違背。

4、行業(yè)管理體制不適應(yīng)

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)工程建設(shè)管理實(shí)行條塊分割管理體制，勘察、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢、施工、質(zhì)監(jiān)等相對(duì)獨(dú)立的行業(yè)管理體制，而代建制要求代建承包單位應(yīng)具備綜合建管資質(zhì)。目前國(guó)內(nèi)建管企業(yè)很難獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程代建代管任務(wù)，只好走施工階段總承包代建或臨時(shí)聯(lián)合承擔(dān)代建的路子。由于行業(yè)單位職能和管理體制不適應(yīng)，要全面推行建設(shè)全過(guò)程代建制尚需要較長(zhǎng)適應(yīng)過(guò)程，甚至短時(shí)間內(nèi)難以形有效代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。

5、征地拆遷難度將更大

按現(xiàn)行建設(shè)管理體制，政府投資領(lǐng)域項(xiàng)目管理中，土地征用和房屋拆遷工作往往要靠政府強(qiáng)有力行政推動(dòng)，采取必要行政措施給予配合來(lái)完成，在某些意義上講，體現(xiàn)的是政府行為。而實(shí)行代建制后，征地拆遷工作必然是由代建單位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆遷工作難度將加大，征地概算投資將更加難以得到有效控制。

6、代建單位素質(zhì)待提高

就項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程承包代建來(lái)講，要求代建單位本身必須同時(shí)具備勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、咨詢、質(zhì)監(jiān)、管理等資質(zhì)、人才和組織管理能力。雖然近年來(lái)，我國(guó)的設(shè)計(jì)、科研、施工和咨詢等單位都不同程度地拓展業(yè)務(wù)，開(kāi)展專業(yè)橫向合作和橫向發(fā)展，有的單位也同時(shí)具備二三個(gè)資質(zhì)資格，但是由于長(zhǎng)期體制分割和專業(yè)分工等原因，代建單位難以做到同時(shí)具備建設(shè)全過(guò)程代建管理能力，要真正實(shí)行代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，還需代建單位進(jìn)行資源整合，提高綜合代建代管能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)，特別是一專多能的復(fù)合型人才培養(yǎng)是當(dāng)務(wù)之急和必然要求。

7、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力待提高

目前，國(guó)內(nèi)建管單位除國(guó)有大型企業(yè)外，中小型民營(yíng)建設(shè)企業(yè)（如：咨詢公司）經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不雄厚，其抵御工程風(fēng)險(xiǎn)能力都非常有限，當(dāng)工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)變成現(xiàn)實(shí)時(shí)，可能風(fēng)險(xiǎn)最終還是由政府來(lái)承擔(dān)，從而也就失去了代建制的本來(lái)意義。因此，如何增強(qiáng)代建單位抗風(fēng)險(xiǎn)能力，建立和完善政府投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，是代建制推行實(shí)施的又一急需解決問(wèn)題。

8、部分行業(yè)推行有阻力

對(duì)于交通、能源、水利等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，由于長(zhǎng)期項(xiàng)目建設(shè)管理過(guò)程中，充分發(fā)揮本行業(yè)技術(shù)專長(zhǎng)，已形成一整套比較成熟和行之有效的管理模式和管理辦法，而且項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中能較準(zhǔn)確地把握行業(yè)技術(shù)規(guī)程規(guī)范，確保項(xiàng)目技術(shù)安全。但是，推行項(xiàng)目代建制后，行業(yè)主管部門(mén)就很難直接參與項(xiàng)目實(shí)施中的技術(shù)決策和指導(dǎo)；特別是當(dāng)工程地質(zhì)、水文情況出現(xiàn)重大變化時(shí)，重大技術(shù)方案變更在所難免，作為行業(yè)主管部門(mén)如何介入其中，存在著種種思想顧慮，普遍強(qiáng)調(diào)行業(yè)特殊性，對(duì)推行代建制存在不同程度抵觸情緒。在專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)如何推行項(xiàng)目代建制，是一個(gè)值得探索研究的重要課題。

9、有待調(diào)動(dòng)代建機(jī)構(gòu)積極性

從全國(guó)項(xiàng)目代建制推行實(shí)踐情況看，影響代建機(jī)構(gòu)積極性有兩個(gè)方面：一是代建服務(wù)收費(fèi)比國(guó)家新出臺(tái)的監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)還要低，而代建服務(wù)付出的人力、物力、財(cái)力、協(xié)調(diào)難度和管理成本都會(huì)比監(jiān)理工作還要多，從成本和收益方面講，項(xiàng)目代建對(duì)比工程監(jiān)理有點(diǎn)劃不來(lái)；二是現(xiàn)有代建單位規(guī)模都不大，每個(gè)代建項(xiàng)目都要繳交代建項(xiàng)目造價(jià)10%以上的資金保函，代建機(jī)構(gòu)資金壓力相當(dāng)大，一般代建機(jī)構(gòu)能同時(shí)承擔(dān)不了幾個(gè)項(xiàng)目。由于代建收益不高，承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)又大，再加上代建資金保函壓力大，是造成現(xiàn)行代建市場(chǎng)中代建企業(yè)積極性不高的主要原因。

三、項(xiàng)目代建管理模式探討

國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家在建設(shè)項(xiàng)目管理方面，其先進(jìn)和成熟做法通常采取“從項(xiàng)目規(guī)劃、勘探設(shè)計(jì)、施工建設(shè)、竣工試運(yùn)行到項(xiàng)目使用移交”全過(guò)程代建代管的合同總承包模式，充分體現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)管理的社會(huì)化和專業(yè)化水平。我國(guó)推行項(xiàng)目代建制度，學(xué)習(xí)世界先進(jìn)管理方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理體制和管理辦法進(jìn)行重大改革，是政府投資項(xiàng)目?jī)?yōu)化管理、逐步與世界接軌的重要舉措和新的嘗試。

從我國(guó)各地代建制試點(diǎn)情況看，由于長(zhǎng)期形成的管理體制，代建單位基本都不具備實(shí)施建設(shè)全過(guò)程合同總承包的代建代管條件，僅僅是采取“施工階段合同總承包代建”模式（如象廣東推行項(xiàng)目代建總承包模式），再進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購(gòu)等專業(yè)分包的代建管理模式，這是我國(guó)國(guó)情所決定的。我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行施工階段總承包代建制，比較符合國(guó)情，廣東省級(jí)項(xiàng)目代建推行的模式，是我國(guó)推行代建制模式中一種相對(duì)較好的代建管理模式。但是推行建設(shè)全過(guò)程總承包代建制仍是將來(lái)努力的方向。

就我國(guó)目前推行項(xiàng)目代建制模式來(lái)講，總體上有三種：一是“建設(shè)全過(guò)程總承包代建”的廣義代建制；二是“施工階段總承包代建”的狹義代建制；三是“代替基建辦代建管理”的代管代建制。其中：第一種模式是真正意義上的代建制；而第二、第三種其實(shí)是半代建制模式，因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和項(xiàng)目報(bào)批等前期工作還要項(xiàng)目業(yè)主單位承擔(dān)完成，建管過(guò)程還要使用單位不同程度地參與。國(guó)家要求推行真正意義的廣義代建制，而目前只能暫時(shí)執(zhí)行狹義的半代建制。所以說(shuō)，我國(guó)推行項(xiàng)目代建制還需要一個(gè)漫長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目代建制行政管理，全國(guó)各地做法不盡相同。政府投資項(xiàng)目代建管理體現(xiàn)政府行為，要設(shè)立政府專門(mén)代建行政管理部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一管理，這個(gè)代建制行政管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)最好是行政部門(mén)或賦予行政職能的事業(yè)單位。建議從目前我國(guó)國(guó)情出發(fā)，宜把黨政機(jī)關(guān)辦公用房、住宅和市政建設(shè)項(xiàng)目作為代建制先行試點(diǎn)，待條件成熟后，再將所有政府投資項(xiàng)目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探討

從全國(guó)各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建辦作為政府出資代理人，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行代建管理。目前，全國(guó)有兩種管理模式：一種是代建管理部門(mén)規(guī)模相當(dāng)龐大，統(tǒng)一代行使用單位的建設(shè)管理職責(zé)，對(duì)政府投資非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一代建，另一種時(shí)代建管理部門(mén)規(guī)模比較簡(jiǎn)約，如廣東省成立行政職能相對(duì)獨(dú)立的代建局，代建管理機(jī)構(gòu)僅作為政府出資代理人，通過(guò)招標(biāo)選擇代建機(jī)構(gòu)代行原使用單位的建管職責(zé)，代建行政職能部門(mén)僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目代建的代建招標(biāo)和建設(shè)協(xié)調(diào)工作。從兩種代建行政管理模式實(shí)踐效果看，后一種模式比較先進(jìn)，它具有較小行政代建管理團(tuán)隊(duì)、代建風(fēng)險(xiǎn)分散的諸多優(yōu)點(diǎn)，是目前我國(guó)比較先進(jìn)的一種代建行政管理模式之一。

五、建議措施與對(duì)策

政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下改革開(kāi)放的發(fā)展趨勢(shì)和必然結(jié)果。但是由于我國(guó)現(xiàn)行建設(shè)管理體制原因，要想全面推行項(xiàng)目建設(shè)代建制度，筆者認(rèn)為我們還要進(jìn)行艱苦的探索實(shí)踐和總結(jié)摸索，還要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不斷加以完善。

1、確立代建制法律地位。目前，國(guó)家已明確推行政府投資項(xiàng)目代建制度，全國(guó)各地都在進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)踐。因此，國(guó)家有必要盡快制定相關(guān)法律，確立代建制的法律地位，明確項(xiàng)目建設(shè)各方法律責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任。

2、完善代建管理法規(guī)。中央和地方要在出臺(tái)《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》基礎(chǔ)上，加快配套完善相應(yīng)法律和行政管理政策規(guī)定，明確政府代建行政主管部門(mén)職責(zé)和代建制管理方式，引導(dǎo)代建單位資源重組整合，完善代建市場(chǎng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，為逐步形成代建市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。

3、代建項(xiàng)目行政管理。按照現(xiàn)行基本建設(shè)管理程序和部門(mén)職能分工，政府要進(jìn)一步明確政府投資項(xiàng)目代建行政主管部門(mén)的職能和權(quán)限，代表政府作為出資人依法履行代建管理職責(zé)，進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目代建管理行為。

4、規(guī)范項(xiàng)目報(bào)建行為。政府有必要加快出臺(tái)代建項(xiàng)目報(bào)建的相關(guān)政策措施，消除代建項(xiàng)目報(bào)建各種管理障礙，進(jìn)一步規(guī)范代建項(xiàng)目報(bào)建和審批行為，確保代建制健康推行。

5、合理確定工程投資。投資控制是代建制核心問(wèn)題，合理確定代建項(xiàng)目工程投資是項(xiàng)目代建成敗的關(guān)鍵。如何才能做到科學(xué)合理確定代建項(xiàng)目工程投資？依筆者之見(jiàn)，一是要打破常規(guī)，更新觀念，轉(zhuǎn)變思維方式，改變傳統(tǒng)基本建設(shè)程序管理方式，要求所有實(shí)行代建制項(xiàng)目報(bào)批的設(shè)計(jì)深度和精度必須達(dá)到施工詳圖階段的規(guī)范要求；二是項(xiàng)目代建總投資宜按施工圖預(yù)算控制；三是充分考慮物價(jià)波動(dòng)對(duì)投資的時(shí)間因素影響，預(yù)留一定物價(jià)波動(dòng)影響預(yù)備費(fèi)；四是項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案必須做到充分優(yōu)化比選，使用單位盡可能提供明確詳細(xì)的使用功能項(xiàng)目清單，盡量避免設(shè)計(jì)漏項(xiàng)造成較大設(shè)計(jì)變更；五是合理確定工程基本預(yù)備費(fèi)；六是基本預(yù)備費(fèi)和物價(jià)影響預(yù)備費(fèi)不宜進(jìn)入代建承包總價(jià)，只能留作代建行政主管和財(cái)政主管部門(mén)部門(mén)調(diào)控掌握。

6、項(xiàng)目代建投資控制。投資控制是項(xiàng)目推行代建制的首要任務(wù)。對(duì)于建設(shè)全過(guò)程總承包代建項(xiàng)目來(lái)講，投資控制貫穿于項(xiàng)目決策、勘察設(shè)計(jì)和建設(shè)施工的建設(shè)全過(guò)程。施工階段總承包代建項(xiàng)目，投資控制則主要體現(xiàn)在施工圖設(shè)計(jì)和施工過(guò)程中。如果項(xiàng)目投資是以批準(zhǔn)概算為總控制，那么施工圖必須嚴(yán)格按照“限額設(shè)計(jì)”，施工圖預(yù)算絕對(duì)不能突破批準(zhǔn)概算。限額設(shè)計(jì)是將批準(zhǔn)初設(shè)方案和概算進(jìn)行單項(xiàng)工程量控制和投資層層分解，不允許再增加建設(shè)項(xiàng)目和較大設(shè)計(jì)方案變更。施工階段投資控制主要是代建單位在施工管理過(guò)程中的規(guī)范管理問(wèn)題，是代建單位專業(yè)化管理水平的集中體現(xiàn)。此外，項(xiàng)目使用單位在施工階段合理和不合理的各種要求，也是代建投資控制的難點(diǎn)問(wèn)題，必須在代建承包合同中加以明確，避免造成代建行政主管部門(mén)、代建管理單位和使用單位之間的不必要扯皮現(xiàn)象發(fā)生。

7、項(xiàng)目代建單位選擇。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，政府投資項(xiàng)目代建單位必須實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)擇優(yōu)確定。從目前國(guó)情出發(fā)，項(xiàng)目代建單位選擇宜分步推行。首先，在代建試點(diǎn)初期階段，可以選擇若干個(gè)基本具備代建資質(zhì)條件的單位進(jìn)行考察，經(jīng)綜合評(píng)價(jià)后確定代理單位；其次，經(jīng)試點(diǎn)取得管理經(jīng)驗(yàn)后，采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式，經(jīng)議標(biāo)或評(píng)標(biāo)確定代建單位；在代建市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制基本完善具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件后，再全面推行公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)評(píng)標(biāo)確定代建單位。

8、代建工程合同管理。國(guó)家和地方政府有關(guān)主管部門(mén)必須盡快出臺(tái)代建制合同范本，以規(guī)范政府投資代建制項(xiàng)目的合同管理。在國(guó)家未統(tǒng)一頒布代建制工程合同范本之前，代建制項(xiàng)目合同管理要注意周全考慮合同約束條款，特別是要明確各方工程風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，以免出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)時(shí)造成不必要扯皮、推委或推卸責(zé)任現(xiàn)象發(fā)生。

9、建立代建評(píng)價(jià)體系。建立科學(xué)合理的代建評(píng)價(jià)體系，是政府投資項(xiàng)目代建制基礎(chǔ)工作。代建評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括代建單位能力評(píng)價(jià)和項(xiàng)目代建效果評(píng)價(jià)兩部分，前者作為代建單位選擇標(biāo)準(zhǔn)或者市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，后者作為項(xiàng)目代建效果評(píng)估和政策制定依據(jù)。

代建單位能力評(píng)價(jià)主要包括技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力等方面。技術(shù)能力是基礎(chǔ)，管理能力是關(guān)鍵，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力是保證，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能難以確保項(xiàng)目代建成功。

10、代建單位資料庫(kù)建設(shè)。政府投資項(xiàng)目推行代建制，對(duì)潛在代建單位建立規(guī)范的資料庫(kù)，對(duì)其技術(shù)能力、管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)建立代建單位目錄庫(kù)，通過(guò)嚴(yán)格資質(zhì)年審確保代建單位資格質(zhì)量，為直接在代建單位目錄中搖珠確定代建單位名單、簡(jiǎn)化工作程序、節(jié)省項(xiàng)目代建行政管理成本創(chuàng)造條件。

11、建立工程保險(xiǎn)機(jī)制。從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，政府投資項(xiàng)目所有代建風(fēng)險(xiǎn)全部由代建單位來(lái)獨(dú)立承擔(dān)，顯然不合理也不切合實(shí)際。理由是：

一、現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)代建單位抵御風(fēng)險(xiǎn)能力低，二、代建服務(wù)收費(fèi)和風(fēng)險(xiǎn)賠償?shù)臋?quán)益和責(zé)任不對(duì)等，三、影響工程風(fēng)險(xiǎn)外部干擾因素多，風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)。因此，建議相關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目代建制度推行的同時(shí)，進(jìn)一步研究項(xiàng)目代建工程保險(xiǎn)的可能性和可行性，逐步建立和完善代建項(xiàng)目工程保險(xiǎn)機(jī)制，科學(xué)推進(jìn)代建制度健康發(fā)展。

12、項(xiàng)目代建激勵(lì)機(jī)制。目前國(guó)內(nèi)項(xiàng)目代建收費(fèi)為批準(zhǔn)概算的1.5～3%，相當(dāng)于工程建設(shè)管理費(fèi)水平，對(duì)于代建單位承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任來(lái)講，顯得不夠合理，“責(zé)、權(quán)、利”三者不統(tǒng)一，而且代建服務(wù)費(fèi)取費(fèi)還比工程監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低。因此，建議有關(guān)部門(mén)盡快研究合理確定項(xiàng)目代建服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在保證工程質(zhì)量、工期，有效控制工程造價(jià)的前提下，建立和完善各種代建激勵(lì)機(jī)制，明確投資控制的獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)，給予代建單位適度合理利潤(rùn)空間，充分發(fā)揮和保護(hù)代建單位積極性。

13、對(duì)于項(xiàng)目代建行政管理，各地可以根據(jù)實(shí)際情況，靈活采取不同管理模式，暫時(shí)實(shí)行“統(tǒng)一管理、按行業(yè)實(shí)施”的原則，采取漸進(jìn)式有計(jì)劃地分步推進(jìn)，省、市、縣政府直屬單位建設(shè)項(xiàng)目先統(tǒng)一實(shí)施，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)行業(yè)暫按分行業(yè)實(shí)施，進(jìn)一步研究省代建行政管理部門(mén)以委托方式，委托代建的可行性，或留待通過(guò)試行取得經(jīng)驗(yàn)條件成熟后，再實(shí)行集中統(tǒng)一管理，全面推行代建制。

14、鑒于目前代建機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)為一次保函占代建投資10%，一個(gè)代建機(jī)構(gòu)不能同時(shí)承擔(dān)多個(gè)代建項(xiàng)目的實(shí)際，有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快研究以“勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工”聯(lián)合體的方式進(jìn)行招標(biāo)代建的可能性和合理性，或者允許專業(yè)分包再收取保函的做法，將代建管理資金保函壓力分散承擔(dān)，以利于代建企業(yè)同時(shí)多承擔(dān)項(xiàng)目代建任務(wù)創(chuàng)造條件。

由于筆者水平有限，綜上見(jiàn)解謬誤在所難免，敬請(qǐng)有識(shí)之士給予批評(píng)指正。

第四篇：政府投資項(xiàng)目代建制的發(fā)展趨勢(shì)

政府投資項(xiàng)目“代建制”的發(fā)展趨勢(shì)

隨著我國(guó)投資體制改革的深入，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)管理模式正由“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的模式向“投建管用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化。改變長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)各級(jí)政府對(duì)直接投資的項(xiàng)目管理方式實(shí)行“財(cái)政投資，政府管理”的單一模式，通過(guò)推行政府投資項(xiàng)目“代建制”的管理模式，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目專業(yè)化建設(shè)管理，并最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

據(jù)了解，近年以來(lái)，全國(guó)各地像上海、重慶、成都、深圳、北京、廣州、貴州、蘇州和廈門(mén)等地方均已開(kāi)始了“代建制”的試點(diǎn)。筆者通過(guò)對(duì)各地試點(diǎn)情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的比較分析，認(rèn)為主要可以歸納為上海模式、重慶模式和深圳模式三種。從目前各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上海模式和重慶模式是比較成功的。深圳模式雖然也取得了可喜的成績(jī)，但在推行過(guò)程中遇到了一定的阻力和困難，不是很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項(xiàng)目，權(quán)力過(guò)分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目計(jì)劃不能完成的現(xiàn)象。深圳模式屬于一種“交鑰匙”總承包形式，不通過(guò)招投標(biāo)，統(tǒng)一由工務(wù)局代建，實(shí)質(zhì)上是既沒(méi)有被代理單位，又沒(méi)有代建單位。上海模式和重慶模式是值得借鑒和推廣的“代建制”模式。

“代建制”與“交鑰匙”總承包的區(qū)別

“代建制”與“交鑰匙”總承包這兩種在國(guó)際上廣泛運(yùn)用的現(xiàn)代項(xiàng)目管理模式有著很大區(qū)別。

項(xiàng)目“代建制”最早起源于美國(guó)的建設(shè)經(jīng)理制ＣＭ制。ＣＭ制是業(yè)主委托一稱為建設(shè)經(jīng)理的人來(lái)負(fù)責(zé)整個(gè)工程項(xiàng)目的管理，包括可行性研究、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、竣工試運(yùn)行等工作，但不承包工程費(fèi)用。建設(shè)經(jīng)理作為業(yè)主的代理人，在業(yè)主委托的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)以業(yè)主名義開(kāi)展工作，如有權(quán)自主選擇設(shè)計(jì)師和承包商，業(yè)主則對(duì)建設(shè)經(jīng)理的一切行為負(fù)責(zé)。采用ＣＭ制進(jìn)行項(xiàng)目管理，關(guān)鍵在于選擇建設(shè)經(jīng)理。

現(xiàn)在所推行的“代建制”是將項(xiàng)目建設(shè)人與項(xiàng)目使用人分離，由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)資質(zhì)的項(xiàng)目代建人對(duì)項(xiàng)目招投標(biāo)和勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過(guò)程進(jìn)行組織管理，項(xiàng)目竣工后交付使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理行為。而政府投資項(xiàng)目“代建制”，則是指政府投資項(xiàng)目經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其它企業(yè)，代理投資人或建設(shè)單位組織和管理項(xiàng)目的建設(shè)。

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對(duì)工程項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工、試運(yùn)行竣工驗(yàn)收等實(shí)行全過(guò)程或若干階段的承包。其中，“交鑰匙”總承包即設(shè)計(jì)一采購(gòu)一施工總承包，簡(jiǎn)稱ＥＰＣ要求總承包商按照合同約定，完成工程設(shè)計(jì)、設(shè)備材料采購(gòu)、施工、試運(yùn)行等服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，并對(duì)工程質(zhì)量、安全、工期、造價(jià)全面負(fù)責(zé)，承包商在試運(yùn)行階段還需承擔(dān)技術(shù)服務(wù)。

顯然，“代建制”與“交鑰匙”總承包方式不能混為一談?！按ㄖ啤笔菍?duì)建設(shè)管理費(fèi)用的承包，代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人權(quán)利包括在業(yè)主監(jiān)督下對(duì)建設(shè)資金的支配權(quán)，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任包括投資保值責(zé)任。而總承包是對(duì)工程造價(jià)的整體承包，總承包商不具備項(xiàng)目法人地位，從而無(wú)法行使全部權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，因而，項(xiàng)目使用單位無(wú)法從項(xiàng)目建設(shè)中超脫出來(lái)。

“代建制”模式的完善與推廣

通過(guò)綜合分析研究上海模式和重慶模式，筆者認(rèn)為，在“代建制”模式中應(yīng)該存在五大主體：政府、業(yè)主／投資方、代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商、使用單位／運(yùn)營(yíng)單位。這五大主體之間的關(guān)系是：政府成立投資公司作為項(xiàng)目業(yè)主／投資方，政府主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和建設(shè)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管；業(yè)主／投資方按照招商合同負(fù)責(zé)選擇代建單位，并對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資和按照合同撥付建設(shè)款項(xiàng)，接受財(cái)政部門(mén)審核；代建單位按照與業(yè)主簽定的合同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主／投資方的監(jiān)管；設(shè)計(jì)和施工承建商按照合同負(fù)責(zé)進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)與施工，并接受代建單位的管理；使用單位或運(yùn)營(yíng)單位最終使用或運(yùn)營(yíng)竣工后的項(xiàng)目，并在使用或運(yùn)用過(guò)程中接受政府和業(yè)主／投資方監(jiān)管。

在整個(gè)操作過(guò)程中，代建單位、設(shè)計(jì)和施工承建商和運(yùn)營(yíng)單位一般都需要通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)招投標(biāo)確定。代建單位的培育是“代建制”推行的關(guān)鍵，相關(guān)法律法規(guī)的制定是“代建制”實(shí)施的基礎(chǔ)，代理合同的完善是“代建制”管理的保障。因此，向全社會(huì)全面開(kāi)放建設(shè)代理市場(chǎng)，培育代建主體，制定規(guī)章制度，完善代理合同，加強(qiáng)政府監(jiān)督，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化“代建制”改革與推廣的必然選

擇。“代建制”是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)分工的擴(kuò)大以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)化要求，技術(shù)含量日益增加而逐漸被世界發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理方式，是以專業(yè)的項(xiàng)目管理公司代替政府龐大的臨時(shí)管理組織。它使項(xiàng)目管理技術(shù)、管理手段、管理思想更專業(yè)、更先進(jìn)；政府不用組織相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，能夠有效地防止公務(wù)員隊(duì)伍膨脹；通過(guò)市場(chǎng)的方式轉(zhuǎn)移項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用超支的風(fēng)險(xiǎn)。政府不介入具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既符合國(guó)際慣例，有利于維護(hù)正常的市場(chǎng)運(yùn)行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗。因此，實(shí)行項(xiàng)目法人制、推廣項(xiàng)目“代建制”是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理體制改革的必然趨勢(shì)。

第五篇：政府投資項(xiàng)目“代建制”的具體操作

政府投資項(xiàng)目“代建制”的具體操作

所謂代建制，是將有條件的財(cái)政性資金投資項(xiàng)目交給專業(yè)項(xiàng)目管理公司建設(shè)，實(shí)行交鑰匙工程。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政性資金投資項(xiàng)目都是由政府一手包攬，政企不分，這種狀況必須及時(shí)改變。對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公益性項(xiàng)日，在建設(shè)過(guò)程中要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)的形式選擇有實(shí)力的企業(yè)組織實(shí)施，政府職能重點(diǎn)放在項(xiàng)目決策、資金運(yùn)籌和監(jiān)督管理方面。

(一)項(xiàng)目管理公司的基本職能

初步設(shè)想如下：選擇若干新上的財(cái)政性資金投資項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)的形式確定對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目管理公司(一般是一個(gè)項(xiàng)目由一家公司負(fù)責(zé))，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全過(guò)程管理，建成后對(duì)政府實(shí)行交鑰匙工程。政府也可以委托項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的物業(yè)管理及資產(chǎn)保值增值。這些項(xiàng)目應(yīng)符合以下條什，專業(yè)技術(shù)性比較簡(jiǎn)單，主要是一些文化、教育，衛(wèi)生和社會(huì)團(tuán)體項(xiàng)目；項(xiàng)目使用單位缺乏足夠的基建力量和管理經(jīng)驗(yàn)，總投資在3000萬(wàn)元以上(政府財(cái)政全額投資或部分投資)，建設(shè)規(guī)模在10000平方米以上。

項(xiàng)目管理公司的定位是資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司，并不一定參加項(xiàng)目的工程建設(shè)，人員要精干，做到高效運(yùn)作。因此，在這個(gè)意義上看，項(xiàng)目管理公司是受政府委托代理甲方的權(quán)利義務(wù)，其工作職能主要包括：組織有關(guān)單位編制并報(bào)批項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)和建筑施工圖；負(fù)責(zé)項(xiàng)目開(kāi)工前的征地拆遷、三通一平、繳納稅費(fèi)及辦理有關(guān)報(bào)建手續(xù)：組織建設(shè)工程招投標(biāo)和施工監(jiān)理工作，選擇施工單位和監(jiān)理單位；編制項(xiàng)目的投資計(jì)劃利財(cái)務(wù)用款計(jì)劃，報(bào)政府主管部門(mén)審批；組織編制項(xiàng)目概算、預(yù)算和決算文什；項(xiàng)目完工后將建成的固定資產(chǎn)移交給政府。

項(xiàng)目管理公司的利潤(rùn)來(lái)自兩部分，一是建設(shè)單位管理費(fèi)，二是實(shí)行投資包干責(zé)任制的節(jié)余資金分成部分。具體操作如下： 建設(shè)單位管理費(fèi)指項(xiàng)目管理公司為進(jìn)行財(cái)政性資金投資項(xiàng)目籌建、建設(shè)、驗(yàn)收等工作所發(fā)生的管理費(fèi)用，建議按項(xiàng)目總投資x2.5％或單項(xiàng)工程費(fèi)用x3％的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。項(xiàng)目總投資應(yīng)以發(fā)改委或建設(shè)部審定的投資概算為基礎(chǔ)，最終以財(cái)政局委托財(cái)政投資評(píng)審中心審定的項(xiàng)目決算為準(zhǔn)。建設(shè)單價(jià)管理費(fèi)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度以及財(cái)政性資金劃撥進(jìn)度，每年劃撥給項(xiàng)目管理公司相應(yīng)的資金額度，最終結(jié)算時(shí)多退少補(bǔ)。

根據(jù)財(cái)政部《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》(財(cái)基字[1998]4號(hào))非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行投資包干責(zé)任制的，其包干節(jié)余按投資來(lái)源比例分別用于歸還貸款和進(jìn)行分配。其中，國(guó)家財(cái)政性投資形成的包干節(jié)余，30％上交同級(jí)財(cái)政部門(mén)，20％上交主管部門(mén)用于基本建設(shè)投資管理方面的支出，50％作為項(xiàng)目管理公司的分成收入。

(二)“代建制”下的項(xiàng)目管理模式

1．業(yè)主管理模式

業(yè)主管理模式是傳統(tǒng)的基本建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)管理模式，即由業(yè)主(項(xiàng)目管理公司)自行選擇工程的設(shè)計(jì)、材料供應(yīng)、設(shè)備供應(yīng)、施工、安裝調(diào)試、監(jiān)理等單位并分別與之簽署合同，負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程進(jìn)行管理。在業(yè)主管理模式下，業(yè)主通過(guò)對(duì)各類合同的管理來(lái)最終達(dá)到項(xiàng)目管理的目的。

在業(yè)主管理模式下，由于各個(gè)合同分別簽訂，所有合同均由業(yè)主(或其受托人)負(fù)責(zé)管理，就產(chǎn)生了各個(gè)合同之間接口的問(wèn)題。從風(fēng)險(xiǎn)管理角度而言，由于各個(gè)合同主體均對(duì)業(yè)主負(fù)責(zé)，就會(huì)產(chǎn)生一定的合同接口風(fēng)險(xiǎn)。因此，在業(yè)主管理模式下要求各個(gè)項(xiàng)目合同主體相互緊密配合才能保證整個(gè)項(xiàng)目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時(shí)需要特別注意使各個(gè)與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的合同之間能夠做到相互銜接，緊密配合。但是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中還是會(huì)產(chǎn)生一些無(wú)法預(yù)知的問(wèn)題，通過(guò)合同完全劃分各個(gè)合同主體的責(zé)任或風(fēng)險(xiǎn)界線并不現(xiàn)實(shí)，大量不同的合同及合同主體的存在，不可避免地造成責(zé)任相互交叉或落空，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任則只能由業(yè)主承擔(dān)?？偟膩?lái)說(shuō)，在業(yè)主管理模式下，業(yè)主必將承擔(dān)一些無(wú)法轉(zhuǎn)嫁或難以轉(zhuǎn)嫁的項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，容易造成投資難以控制、工期難以確定、質(zhì)量難以保證的缺陷。

2．EPC模式

為減少業(yè)主管理模式下業(yè)主所承擔(dān)的風(fēng)防，在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及社會(huì)公益性建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生了工程總承包(EPC)模式的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。EPC模式是指業(yè)主將包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)(包括概念設(shè)計(jì))、設(shè)備采購(gòu)、土建施工、設(shè)備安裝、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)直至整個(gè)項(xiàng)目建成投產(chǎn)的全過(guò)程均交由獨(dú)立的建設(shè)承包商負(fù)責(zé)的一種模式，承包商將在“固定工期、固定價(jià)格及保證性能質(zhì)量”的基礎(chǔ)上完成項(xiàng)目建設(shè)工作。

EPC模式一般具有如下特點(diǎn)：

由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業(yè)主管理模式下項(xiàng)目管理公司的一部分職能及施工單位的職能，并對(duì)業(yè)主承擔(dān)全面的管理責(zé)任，因此，它必須對(duì)整個(gè)建設(shè)過(guò)程進(jìn)行充分有效的協(xié)調(diào)。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對(duì)項(xiàng)目所涉行業(yè)的技術(shù)有較充分的掌握和理解，并具有很強(qiáng)的項(xiàng)目施工管理能力。而業(yè)主將通過(guò)合同管理對(duì)承包商進(jìn)行監(jiān)督和管理。

交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項(xiàng)目完工并可投入運(yùn)行時(shí)方才移交給業(yè)主，承包商提供的服務(wù)應(yīng)包括自項(xiàng)目開(kāi)工起至項(xiàng)目完工投產(chǎn)止L的全過(guò)程服務(wù)。在此情況下，業(yè)主對(duì)工程建設(shè)的參與應(yīng)當(dāng)僅限于合同管理及對(duì)施工質(zhì)量的監(jiān)督管理。承包商對(duì)工程建設(shè)過(guò)程享有較充分的自主權(quán)，業(yè)主除按合同規(guī)定外不得進(jìn)行任何干預(yù)。

交鑰匙承包模式是一項(xiàng)固定工期的建設(shè)模式，承包商對(duì)項(xiàng)目的整體交付時(shí)間承擔(dān)責(zé)任，除非合同另有規(guī)定，否則業(yè)主不得要求承包商提前推遲工朗。因此，業(yè)主對(duì)工程項(xiàng)目的投產(chǎn)基本上有一個(gè)比較準(zhǔn)確的評(píng)估，從而使整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)工期更有保證。

交鑰匙承包模式也是一種固定價(jià)格的建設(shè)模式，合同價(jià)格在整個(gè)合同期內(nèi)一般是固定不變的，除非出現(xiàn)合同中規(guī)定的范圍變更或不可抗力等有限的原因外，否則合同價(jià)格不得予以調(diào)整。因此，業(yè)主對(duì)工程造價(jià)有一個(gè)比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效保證。在交鑰匙承包模式下，業(yè)主承擔(dān)的責(zé)任主要包括征地、項(xiàng)目報(bào)批、繳納稅費(fèi)、籌措資金并按合同進(jìn)行支付。由于承包商獨(dú)立承擔(dān)了全過(guò)程的建設(shè)任務(wù)，從而使業(yè)主有更多的精力與時(shí)間放在與政府主管部門(mén)、項(xiàng)目使用單位以及其他合同方的協(xié)調(diào)溝通，大大提高了工作效率。

(三)《項(xiàng)目代建協(xié)議》基本框架

《項(xiàng)目代建協(xié)議》是最重要的商務(wù)合同，它規(guī)定了項(xiàng)目管理公司和政府部門(mén)在財(cái)政性投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的權(quán)利與責(zé)任?！俄?xiàng)目代建協(xié)議》確定了各方在協(xié)議中分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的方式和范圍以及一旦在項(xiàng)目壽命期內(nèi)發(fā)生意外事件，政府應(yīng)提供的支持和各方應(yīng)采取的行動(dòng)。

《項(xiàng)目代建協(xié)議》應(yīng)以時(shí)間順序來(lái)規(guī)定合同各方的權(quán)利和責(zé)任，也就是說(shuō)，從土地獲得、設(shè)計(jì)、建設(shè)到最后移交。對(duì)項(xiàng)目的好處是可以將《項(xiàng)目代建協(xié)議》作為一件工具和合同執(zhí)行工作的流程圖，用以指導(dǎo)工作執(zhí)行情況。以下是《項(xiàng)目代建協(xié)議》的基本框架：

1．土地獲得和使用

《項(xiàng)目代建協(xié)議》中將規(guī)定，政府應(yīng)按時(shí)間向項(xiàng)目管理公司移交建設(shè)用地使用權(quán)；建設(shè)用地所處的狀態(tài)應(yīng)該是沒(méi)有任何種類和性質(zhì)的留置、抵押、抵押權(quán)益、環(huán)境污染。項(xiàng)目管理公司得到的劃撥土地使用權(quán)，在征得政府批準(zhǔn)前，只能用于項(xiàng)目建設(shè)，不能挪作它用。

2．設(shè)計(jì)

《項(xiàng)目代建協(xié)議》將規(guī)定設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范以及適用法律；項(xiàng)目設(shè)計(jì)程序，如審查、批準(zhǔn)及設(shè)計(jì)改變的程序；設(shè)計(jì)的責(zé)任等。

對(duì)于政府部門(mén)在招標(biāo)文件規(guī)定的初步設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，包括建設(shè)規(guī)模、使用功能等，項(xiàng)目管理公司在投標(biāo)文件中應(yīng)該進(jìn)行審核，任何錯(cuò)誤和遺漏所造成的后果將由項(xiàng)目管理公司承擔(dān)。對(duì)工程設(shè)計(jì)，政府可保留審查和批準(zhǔn)的權(quán)利。

在建設(shè)期的任何時(shí)候，為了加快建設(shè)進(jìn)度、降低建設(shè)成本或提高施工質(zhì)量，需要對(duì)初步設(shè)計(jì)進(jìn)行改動(dòng)的，由項(xiàng)目管理公司書(shū)面向政府主管部門(mén)提出，經(jīng)政府審查認(rèn)為改動(dòng)確有必要，政府應(yīng)該批準(zhǔn)改動(dòng)。但未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目管理公司不能自行改動(dòng)初步設(shè)計(jì)。

3．建設(shè)

《項(xiàng)目代建協(xié)議》中將規(guī)定，項(xiàng)目管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)工程的所有活動(dòng)，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。需要特別強(qiáng)調(diào)的條款是：(1)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制；(2)政府監(jiān)督和檢查的權(quán)利；(3)項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度日期；(4)重大問(wèn)題和工程進(jìn)度改變報(bào)告制度；(5)項(xiàng)目管理公司對(duì)建設(shè)承包商和建設(shè)監(jiān)理人的責(zé)任；(6)交付圖紙和技術(shù)細(xì)節(jié)以及完工后的清理。

在控制質(zhì)量方面，政府應(yīng)要求項(xiàng)目管理公司在整個(gè)建設(shè)工程期間，向政府持續(xù)提供完整的有關(guān)已完成或正在進(jìn)行的建設(shè)工程每一部分的質(zhì)量控制結(jié)果文件。在不影響正常施工的情況下，政府有權(quán)檢查項(xiàng)目管理公司或建設(shè)承包商的質(zhì)量控制過(guò)程和方法。政府代表可以對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，若發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程或所用材料有任何實(shí)質(zhì)性缺陷，應(yīng)立即要求項(xiàng)目管理公司拆除不合格的建設(shè)工程，重建合乎技術(shù)規(guī)范要求的工程，或更換有缺陷的材料。如果政府發(fā)現(xiàn)了施工質(zhì)量問(wèn)題，建設(shè)承包商應(yīng)改正缺陷。

4．完工驗(yàn)收

《項(xiàng)目代建協(xié)議》將規(guī)定進(jìn)行工程驗(yàn)收的程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)，以確認(rèn)工程建設(shè)是否滿足設(shè)計(jì)和建設(shè)要求。政府在收到項(xiàng)目管理公司的驗(yàn)收請(qǐng)求后，應(yīng)確認(rèn)工程是否已達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。如果己達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，政府將負(fù)責(zé)驗(yàn)收并向項(xiàng)目管理公司頒發(fā)完工證書(shū)。如果不符合標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目管理公司應(yīng)該采取措施使工程達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于無(wú)法達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目管理公司進(jìn)行懲罰，或者罰款，或者拒收項(xiàng)目。

5．建設(shè)單位管理費(fèi)及包干節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)

在《項(xiàng)目代建協(xié)議》中，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目管理公司的收入做出保證，對(duì)建設(shè)單位管理費(fèi)及包干節(jié)余獎(jiǎng)勵(lì)作出詳細(xì)規(guī)定。

6．移交

《項(xiàng)目代建協(xié)議》中將規(guī)定移交的范圍、程序及標(biāo)準(zhǔn)。移交的范圍除了項(xiàng)目設(shè)施以外，還應(yīng)包括設(shè)計(jì)圖紙、電腦軟件以及其他為項(xiàng)目今后運(yùn)營(yíng)所必需的一切文什、資料軟件等。

7．建設(shè)期內(nèi)的合同責(zé)任

政府通常的責(zé)任包括授權(quán)條款，對(duì)項(xiàng)目管理公司盡量提供稅費(fèi)方面的優(yōu)惠；協(xié)助項(xiàng)目及有關(guān)事項(xiàng)獲得批準(zhǔn)；當(dāng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性法規(guī)變化時(shí)為項(xiàng)目管理公司做出補(bǔ)償?shù)鹊取?/p>

項(xiàng)目管理公司通常的責(zé)任包括：遵守政府部門(mén)制定的各項(xiàng)法規(guī)，符合安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，使用本地有競(jìng)爭(zhēng)力的服務(wù)和產(chǎn)品等。

（華東工程咨詢）