第一篇：殷都區(qū)餐飲業(yè)美容美發(fā)制約機制范文

殷都區(qū)餐飲業(yè)、美容美發(fā)

守信激勵和失信懲戒實施辦法

（試行）

第一條為推進建設殷都區(qū)餐飲業(yè)、美容美發(fā)行業(yè)信用體系建設，激勵守信行為，懲戒失信行為，營造建設殷都區(qū)餐飲業(yè)、美容美發(fā)市場誠信的良好機制和環(huán)境，促進餐飲業(yè)、美容美發(fā)市場規(guī)范發(fā)展，根據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定，結(jié)合本區(qū)實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本區(qū)及在轄區(qū)從事執(zhí)業(yè)活動的餐飲業(yè)、美容美發(fā)及注冊執(zhí)業(yè)資格人員。

第三條本辦法所稱餐飲業(yè)、美容美發(fā)主要包括：大、中、小餐飲業(yè)，生活美容院，美發(fā)場所。

第四條全區(qū)餐飲業(yè)、美容美發(fā)行業(yè)協(xié)會根據(jù)餐飲業(yè)、美容美發(fā)及其執(zhí)業(yè)資格人員的信用信息，負責組織對相關行業(yè)的評定信用等級，具體辦法由區(qū)衛(wèi)生局另行制定。

第五條餐飲業(yè)、美容美發(fā)信用評價等級分為：一星至五星-五個等級。

一星表示信用差，二星表示信用一般、三星表示信用良好、四星-表示信用優(yōu)秀、五星-表示信用優(yōu)越。

第六條行政主管部門按照餐飲業(yè)、美容美發(fā)的五種信用等級，分別實施白色、綠色、藍色、黃色、紅色五種類別的信用監(jiān)管。

第七條紅色監(jiān)管主要適用于年度信用等級為五星的餐飲業(yè)、美

容美發(fā)行業(yè)。

對其實行信用激勵機制，以扶持發(fā)展、加強服務為主，鼓勵其做大作強，實施簡化監(jiān)督和較低頻率或較低抽檢率的日常檢查：

（一）在申請辦理資質(zhì)資格續(xù)期、登記的日常管理中可免于審查；

（二）對部分規(guī)模較大、列為扶持重點的實行直接掛鉤、重點跟蹤服務制度，扶持其做大做強；

（三）在評比表彰中，予以優(yōu)先推薦；

（四）提供簡便、快捷的服務或較好的輔導或工作提示。

第八條黃色監(jiān)管主要適用于年度評價等級為四星級的餐飲業(yè)、美容美發(fā)行業(yè)。

對其實行信用預警機制，幫扶與監(jiān)管并重，實施常規(guī)監(jiān)督和適度頻率或適度抽檢率的日常檢查：

（一）在申請辦理資質(zhì)資格續(xù)期、登記的日常管理中的重點作程序性的查驗；

（二）提供可能的輔導或工作提示。

第九條綠色、藍色監(jiān)管適用于年度評價等級為二、三星級的餐飲業(yè)、美容美發(fā)行業(yè)。

對其實行信用限制機制，防范與監(jiān)管并重，實施日常監(jiān)督和一般抽檢率的日常檢查：

（一）在申請辦理資質(zhì)續(xù)期、登記的日常管理中予以必要限制和重點審查；

（二）列入專項檢查的重要監(jiān)管對象；

（三）定期對其法定代表人、經(jīng)營管理人員、執(zhí)業(yè)資格人員進行建設專業(yè)法律、法規(guī)培訓。

第十條白色監(jiān)管適用于年度評價等級為一星級的餐飲業(yè)、美容美發(fā)行業(yè)。

對其實行信用懲戒機制，以重點防范為主，實施行業(yè)重點監(jiān)管和高頻率或高抽檢率的日常檢查：

（一）在申請辦理資質(zhì)續(xù)期、登記的日常管理中予以最嚴格的限制和重點審查；

（二）列入專項檢查的重點監(jiān)管對象；

（三）定期對其法定代表人、經(jīng)營管理人員、執(zhí)業(yè)資格人員進行建設專業(yè)法律、法規(guī)培訓。

第十一條區(qū)衛(wèi)生行政主管部門實施的專項檢查、舉報投訴核查、上級督辦件核查或案后回查等非日常檢查不受上列監(jiān)管類別的限制。第十二條本辦法第七條、第八條、第九條、第十條所指日常檢查頻率及抽檢率，由區(qū)衛(wèi)生行政主管部門作出規(guī)定，進行實施。第十三條 衛(wèi)生行政主管部門或其行業(yè)協(xié)會組織評選的先進或優(yōu)秀餐飲業(yè)、美容美發(fā)，其上年度信用等級應在三星級以上。

第二篇：健全制約機制 強化村官監(jiān)督

健全制約機制 強化村官監(jiān)督

近年來，隨著新農(nóng)村建設的深入發(fā)展，農(nóng)村基層干部涉嫌違紀案件呈高發(fā)態(tài)勢，反映農(nóng)村基層干部違法亂紀的信訪案件特別突出，有的甚至引起集體上訪、超級上訪。在當前情況下，如何遏制涉嫌違紀案件的發(fā)生，如何對村兩委會干部的監(jiān)督和約束？筆者認為，須從健全和完善監(jiān)督制約機制入手，構(gòu)建全方位、多渠道的監(jiān)督體系，規(guī)范村干部的施政行為，使其工作有序，辦事有章，從而實現(xiàn)村務公開和民主管理的規(guī)范化、制度化。

一、切實加強民主監(jiān)督。

要讓群眾真正參與管理和監(jiān)督村里的公共事務和公益事業(yè)。成立村民民主理財小組，把村民民主理財小組參與財務管理、民主決策和民主理財納入到財務管理的必經(jīng)程序，納入財務制度并嚴格執(zhí)行；在村組財務支出管理中，統(tǒng)一明確一事一議和專項開支一票否決化的工作制度，對公益性、生產(chǎn)性等專項開支和大額開支預算由村民代表大會討論決定，村民民主理財小組定期對村干部使用資金的情況進行審核，從而把民主監(jiān)督由過去的事中和事后監(jiān)督變?yōu)槭虑氨O(jiān)督；設立村務公開欄，定期將財務收支情況、大額資金使用、干部報酬、個人借款、水電費、招待費、車輛費用等一些群眾關心的熱點問題列項公布，增強財務工作的透明度。

益。聘請黨性強、信譽好、有公信力的人擔任廉政監(jiān)督員，加強對村級組織及其黨員干部的廉政監(jiān)督。通過建立定期排查制度，督促村干部切實履行職責。對群眾的各類信訪件，要及時處理，及時收集各種苗頭性、傾向性信息，把問題解決在萌芽狀態(tài)。

要加強重點核查，推動工作落實?？h紀委要組織財政、審計等部門成立了重點核查組，加強對清理規(guī)范鄉(xiāng)村財務工作的監(jiān)督檢查，確保工作落到實處。核查組通過查看各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”委托代理服務中心登記臺賬、隨機入村查看公示結(jié)果、現(xiàn)場詢問村民等方法，核查出主要涉及財政資金收支科目列項、債權(quán)債務、固定資產(chǎn)核銷等問題。對督導中發(fā)現(xiàn)的問題要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及時整改。健全財務工作流程，規(guī)范會計檔案管理和資金審批管理等制度，從源頭上預防農(nóng)村基層干部腐敗問題的發(fā)生。

三、推行民主評議、測評村干部的工作機制。

建章立制后，還要在嚴格按制度辦事的基礎上，建立村務公開、民主管理的監(jiān)督評議、測評組織，對村干部就村務公開和民主管理的各項制度的執(zhí)行情況，進行定期或不定期的評議、測評，并將評議、測評結(jié)果張榜公布。需要改進的，村兩委會干部要根據(jù)村民的建議及時提出改進意見，公布于眾并認真執(zhí)行。對村干部的民主評議、測評，要以群眾滿意與否作為衡量村干部是否合格的標準，通過村民會議、村民代表會議或與村民座談等行之有效的形式進行，評議、測評結(jié)果要與村干部的使用和誤工補貼（工

第三篇：關于完善權(quán)力監(jiān)督和制約機制的幾點思考

關于完善權(quán)力監(jiān)督和制約機制的幾點思考

一個單位、部門管理得好不好，關鍵在于有一個好的領導班子和”一把手”，同時還要有一支思想政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)過硬的干部隊伍。所以，完善權(quán)力監(jiān)督和制約機制，積極探索對領導干部實施有效監(jiān)督的途徑和方法，努力提高監(jiān)督水平，防止權(quán)力的不當運用，既是“從嚴治黨“的迫切要求，也是按照“三個代表”的要求全面加強黨的干部隊伍建設的有力舉措。

但是，如何完善權(quán)力監(jiān)督和制約機制呢?本文結(jié)合礦山企業(yè)的實際，擬從兩個方面進行研究和分析。

一、在加強各級領導班子建設的同時，尤其要加強領導干部特別是單位、部門正職的權(quán)力監(jiān)督和制約

首先，要建立科學的選人用人機制，嚴格選拔任用單位、部門正職的入口關。只有把好選拔任用領導干部特別是單位、部門正職的入口關，才能為以后的權(quán)力監(jiān)督和制約工作打下堅實的基礎，創(chuàng)造良好的條件。在堅持黨管干部原則的前提下，要嚴格按照政策要求和程 序，建立科學的干部管理制度和相互制約的選人用人機制，并把組織選派與公開選拔競爭結(jié)合起來，以促進領導班子年齡結(jié)構(gòu)、文化程度、專業(yè)水平的優(yōu)化配置以及領導干部的合理流動，這是從制度上保證領導干部特別是單位、部門正職對職工負責、對單位負責、對領導 干部本人負責的關鍵c另外，在選拔領導干部特別是單位、部門正職時，組織和紀檢監(jiān)察部門要有機配合，使對領導干部特別是單位部門正職的權(quán)力監(jiān)督和制約機制超前到位，確實把握好他們的政治素質(zhì)和

個人品質(zhì)的關口，為其在今后工作中進行有效的監(jiān)督和制約確立一個較高的起點。在選人用人方法上，要注意貫徹民主集中制原則，對領導干部特別是單位、部門正職的選拔任用要走群眾路線，充分聽取人民群眾的意見，搞好民主評議和民主推薦工作，以確保領導干部特別是單位、部門正職有較好的群眾基礎和較高的群眾公認度。筆者認為，在云錫馬礦公司剛剛結(jié)束的部門正職競聘上崗的工作中，馬礦公司黨委通過理論考試、綜合面試、職工代表民主測評、組織考察、任前公示等程序，全方位選拔任用管理人員的做法是值得普及推廣的。

其次，要建立民主科學決策和決策失誤責任追究制度。凡屬重大項目立項、大額資金使用以及干部人事調(diào)整等重大決策，都必須堅持民主集中制原則，交班子集體討論，讓班子成員充分發(fā)表意見，按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定。在這一點上，云錫集團公司大多數(shù)單位的領導班子做得非常出色。尤其是筆者所在的馬礦公司，領導班子甚至在一些重大的問題決策前還廣泛征求有關方面同志的意見，自覺地把自己置于黨組織和群眾的監(jiān)督和制約之下，這對防止個人決策的主觀隨意性將起至Ij積極的作用。同時，還要嚴格執(zhí)行決策失誤責任追究制度。要根據(jù)事實、證據(jù)、法律法規(guī)嚴格執(zhí)行決策失誤責任追究制，如果出了問題不追究，該處理的不處理或處理過輕，責任制也就落實不了。因此，在嚴格執(zhí)行決策失誤責任追究制時，要堅決克服好人主義造成的“失之于軟，失之于寬”的問題。

再次，堅決貫徹落實黨風廉政建設責任制。在黨風廉政建設上，有些單位的領導干部存在一些模糊認識，認為這是紀檢監(jiān)察部門的事，導致工作力度不夠；有的則擔心抓反腐倡廉會影響基層的生產(chǎn)積極性，影響生產(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，等等。所以，各級領導干部必須正確認識經(jīng)濟建設與黨風廉政建設的關系，以高度的政治責任感和緊迫感，切實擔負起抓好黨風廉政建設的重大政治責任。主要領導干部特別是單位、部門正職作為貫徹落實黨風廉政建設責任制的第一責任人，必須從我做起，率先垂范。要注意提高自身的素質(zhì)，加強自身的修養(yǎng)，嚴格要求自己。另外還要管好自己的配偶、子女和身邊的工作人員。從李嘉廷、成克杰等腐敗案例可以證明，相當一部分領導干部走上違法違紀的道路都是因為其配偶或子女起了推波助瀾甚至是“二傳手”的作用。古人云：“妻廉夫禍少“，這句古訓是很有道理的，許多歷史事實也可以證明這一點。

二、完善權(quán)力監(jiān)督和管理制度，建立健全規(guī)范而有效的內(nèi)部及外部監(jiān)督和制約機制

第一，建立和完善集體領導和個人分工相結(jié)合的具體制度。強化各級領導班子內(nèi)部監(jiān)督，明確劃分同級領導班子成員之間的職權(quán)范圍，把權(quán)力限制在履行職務所允許的范圍內(nèi)，這對主要領導的權(quán)力進行限制，防止權(quán)力獨攬、權(quán)力濫用，逃避權(quán)力監(jiān)督和制約將起到積極的作用。同時，對其他副職的權(quán)力監(jiān)督和制約也起到積極的作用。第二，建立健全廠務公開制度。一是要公開單位、部門的職責權(quán)限；二是各職能部門直接涉及職工群眾民主權(quán)利和切身利益的事項以及職能范圍內(nèi)應該向群眾公開的事項，都應該向群眾公開，同時

要求把辦事紀律、廉政規(guī)定、違紀違規(guī)處理規(guī)定以及舉報投訴的途徑和方法向群眾公開。另外，凡是研究確定公開的事項，公開后必須及時通過多種形式收集群眾所反映的意見和建議，進行認真研究和分析，能立即答復的應予以立即答復，不能立即答復的，應交辦有關職能部門提出處理意見，并在規(guī)定的時間內(nèi)向群眾反饋處理結(jié)果，給群眾一個滿意的答復。

第三，建立和完善黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和制約機制的有關具體制度。在自上而下的權(quán)力監(jiān)督和制約機制方面，當務之急是要建立并完善上級領導干部對下級領導干部特別是對單位、部門正職的權(quán)力監(jiān)督和制約責任制，明確權(quán)力監(jiān)督和制約責任及主要責任人，把權(quán)力監(jiān)督和制約工作作為上級組織的一項重要職能。各級黨組織對領導干部特別是單位、部門正職要嚴格要求，嚴格管理，嚴格監(jiān)督，要確保權(quán)力監(jiān)督和制約工作到位，防止出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和制約上的“空檔”。要進一步健全黨內(nèi)舉報制度、群眾舉報制度和黨內(nèi)民主生活會制度，切實保障每個黨員對領導干部特別是對單位、部門正職行使權(quán)力監(jiān)督和制約的民主權(quán)力。另外，要強化領導干部特別是單位、部門正職的監(jiān)督意識，使自己自覺地、主動地接受黨組織和人民群眾的監(jiān)督和制約，嚴于律己，防微杜漸。

第四，建立紀檢監(jiān)察工作的“三不為"機制。一是建立“不愿為”的自律機制。加強對廣大黨員干部特別是領導干部的理想信念教育、廉政從業(yè)教育和黨性黨風黨紀教育，幫助他們樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權(quán)力觀，教育他們繼續(xù)保持和發(fā)揚艱苦奮斗、勤儉

辦企業(yè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，牢固構(gòu)筑抵御腐蝕的思想道德防線。二是建立“不敢為”的懲治機制。堅持和完善反腐敗領導機制，認真落實黨風廉政建設責任制，形成反腐敗工作合力，加大對違規(guī)違紀案件的查處力度，嚴肅處理各類腐敗分子。三是建立“不能為”的防范機制。建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，特別是要加強對人財物管理等易于發(fā)生腐敗的部門和環(huán)節(jié)的監(jiān)督，不斷拓寬從源頭上預防和解決腐敗問題的領域。

總之，權(quán)力監(jiān)督和制約機制是一項系統(tǒng)工程，需要各種力量、各種監(jiān)督和制約手段的共同作用和密切配合，對領導干部特別是對單位、部門正職的權(quán)力監(jiān)督和制約，不僅要依靠黨內(nèi)監(jiān)督和制約，還要依靠群眾監(jiān)督和審計監(jiān)督多管齊下，形成多層次、多渠道、自上而下、自下而上的全方位監(jiān)督體系，使領導干部特別是對單位、部門正職始終處于各方面的監(jiān)督和制約之中，確保權(quán)力運行始終不會偏離正確的航線。

作者單位：馬拉格礦業(yè)公司

責任編輯：王玨

第四篇：建立動態(tài)領導權(quán)力制約機制

建立動態(tài)領導權(quán)力制約機制

內(nèi)容摘要：領導的權(quán)力需要制約，但其目的并非消極的限制權(quán)力，而是對權(quán)力進行科學的管理，以實現(xiàn)權(quán)力的健康運行，從而遏制因失去制約的權(quán)力所導致的腐敗。然而我國現(xiàn)有的權(quán)力制約機制卻相對低效。本文從動態(tài)的角度出發(fā)，以授予權(quán)力，運用權(quán)力，監(jiān)控權(quán)力為流程，探討如何建立領導權(quán)力制約機制。

關鍵詞：授予權(quán)力運用權(quán)力監(jiān)控權(quán)力

領導權(quán)力是指我國各級領導干部受人民委托執(zhí)掌的公共權(quán)力。既然是一種公共權(quán)力，就不能隨心所欲。也正是因為是公共權(quán)力，那么如果運用的好，則會造福子孫，反之如果運用的不好，則會貽害眾生。如何正確和更好的使用權(quán)力，關鍵在于如何有效的制約權(quán)力，而探討如何有效的制約權(quán)力，就不應該僅僅把目光放在權(quán)力的使用上，應該拓寬領域，從觀念和行為兩方面出發(fā)，以授予、運用和監(jiān)控權(quán)力為流程，建立動態(tài)的領導權(quán)力制約機制。

一、授予權(quán)力要謹慎

1、落實選官用官的程序

不可否認，中國古代就不乏“選官”之說。如漢代的“鄉(xiāng)舉里選”、魏晉時期的“九品中正制”都是一種選官的制度。而這些選官制度的共同特點是皆為“官選官”而非“民選官”，在典型的計劃經(jīng)濟體制下，我國的領導干部選用也是如此，上級領導只要覺得某人不錯，便通過組織人事部門進行干部的選拔和任用。下級“官”的命運完全掌握在上級“官”的手中。目前，這種傳統(tǒng)的選官方式雖然已經(jīng)被打破，但其精神實質(zhì)卻仍在繼續(xù)。改革開放以來，我國在“選官”制度上有了比較大的改革，引入了民主推薦、票決制、任前公示等制度安排，擴大了干部任用的民主程度，群眾意見也成為任用干部考察的一個重要因素。但是我們又反復強調(diào)不能只單方面考慮群眾的意見，不能誰得群眾的票數(shù)多就任用誰。于是，上級領導固然不能再像過去那樣無視民意而強行任用干部了，但是在確定究竟任用誰的問題上卻占有著群眾無法比擬的優(yōu)勢，此時群眾的意見充其量只能算做“選官”的參考因素。廈門市委黨校曾對現(xiàn)任縣處級干部進行問卷調(diào)查，在問及權(quán)力來源時，有64%的人認為“權(quán)力是領導給的”，30%的人認為領導賞識與個人努力各占一半，5%的人認為靠個人努力，只有1%的人認為權(quán)力的獲得取決于群眾的認可。[1]從此調(diào)查中，我們也就不難理解為什么云南省一位市級地方官員對《南方周末》記者的一番表白了：當官最擔心的是上級領導對自己的看法，之后才是社會各界的反映和意見。[2]手中緊握著人民給予的公共權(quán)力，卻只對身為上級的個人負責，這不僅是領導干部的思想覺悟問題，折射出來更多的是我國選拔官員的體制問題。

我國干部選拔更多的依靠上級領導“慧眼識英雄”，這一方面在于選拔程序的不健全，更為關鍵的是選拔程序的難落實。鑒于2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，應進一步落實干部選拔程序。①民主推薦，選拔任用黨政領導干部，必須經(jīng)過民主推薦提出考

察對象。在這方面重點在于要更多的吸納一些客觀的指標來確定被推薦人員，例如個人文化水平、工作能力，包括基本的領導學知識和管理學知識，以及以前的工作業(yè)績等等。②組織考察，這是在民主推薦的基礎上進行的，這方面一是要重視對其考察領域的寬泛，不要僅僅關注工作八小時，工作外的時間可能更暴露和容易發(fā)現(xiàn)問題。同時一定要重視群眾的意見。③充分醞釀，這主要是在黨委、人大常委、政府、政協(xié)等有關領導成員中進行。這一環(huán)節(jié)主要是對前幾個程序的總結(jié)和歸納。④討論決定。這時的領導應更多的發(fā)揮“伯樂”的作用，用“慧眼”挖掘出真正的人才。⑤任前公示，這是很容易流于形式的一步程序，也是任用程序的最后一道防線。因此一定要消除“公示即上任”的思想，一方面要確保相關人員公示信息的獲得，另一方面要確保檢舉工作的保密性以及檢舉人的個人安全。

2、轉(zhuǎn)變領導皆為“高尚人”的觀念

經(jīng)過層層的嚴格篩選，我們最終確立了所要授予其權(quán)力的領導，但這并不意味著“萬事大吉”。吸取以往的經(jīng)驗我們更應該關注上任后領導的所作所為。在我國傳統(tǒng)的政府管理系統(tǒng)中，總是習慣偏向于人。認為只要人的問題解決了，一切問題也就迎韌而解了。更為嚴重的是我們否定“經(jīng)濟人”假設，把從事黨政工作的領導視為由德才兼?zhèn)涞奶厥獠牧现瞥傻娜?，是絕對的“高尚人”，他們品德高尚、無所不能、無所不會，他們毫無私心也不會有私心，他們會運用手中的人民給予的權(quán)力全心全意地去解決群眾的問題。這樣的意識形態(tài)就為領導上任后權(quán)力的無限集中，監(jiān)督嚴重失衡埋下了隱患。

之所以發(fā)生監(jiān)督和制約的缺失，其中主要原因就是在我們的價值觀中，一直將共產(chǎn)黨人或黨的干部當成了大公無私的“高尚人”的化身，因而對他們的管理主要是建立在高度的人格信用的基礎上，并相信它永遠不會變質(zhì)，但事實卻并非如此。大量的領導干部腐敗現(xiàn)象已經(jīng)否定了領導皆為“高尚人”的假設。因此，我們必須換一個角度從“經(jīng)濟人”假設出發(fā)來看待我們的領導。所謂西方經(jīng)濟學中的“經(jīng)濟人”假設是指：當一個人在經(jīng)濟活動中面臨若干不同的選擇機會時，他總是傾向于選擇能給自己帶來更大經(jīng)濟利益的那種機會，即將“利己心”視為人類活動的唯一動機。馬克思也曾指出，人們奮斗的一切都與自身利益相關。在樹立了這樣價值觀的基礎上，我們才可能建立有效的措施來規(guī)范權(quán)力的運用。

二、運用權(quán)力要規(guī)范

1、加強思想教育

近年來，中央不斷加大反腐倡廉教育力度，特別是關于領導干部廉潔自律的要求和規(guī)定三令五申，可是為什么一些領導干部仍然明知故犯濫用手中權(quán)力，探其原因一是教育流于形式。一些已經(jīng)受到懲處的貪污腐敗分子表示，當他們處在領導崗位時，組織上和上級機關及領導只關注本地區(qū)的GDP增長、財政收入等工作政績，而不重視對行政機關工作人員特別是行政領導的理論修養(yǎng)、思想修養(yǎng)、道德修養(yǎng)等方面的考察和教育。二是教育教育的內(nèi)容缺乏

針對性、方式和方法陳舊簡單，沒有從思想深處真正解決問題。因而“兩面人”現(xiàn)象比較突出，即當面說的是一套，冠冕堂皇，一本正經(jīng)。背后做的卻是另一套，弄虛作假，欺騙群眾。

教育在整個行政監(jiān)督過程中起著基礎性的作用。行政機關違法違紀、濫用權(quán)力行為的發(fā)生，主要取決于行為主體的思想動因，而凈化人的思想，必須依靠長期的思想教育。教育與法制等其他具強制性的手段不同，其功能的實現(xiàn)并不一定立竿見影，但它潛移默化滲透到人們的思想，長期持久的影響著人們的行為。通過堅持不懈地思想教育，有助于廣大行政機關工作人員樹立正確的世界觀、人生觀和權(quán)力觀。其中應以權(quán)力觀教育為主題，采取示范教育、警示教育等多種教育方式，使廣大領導干部進一步明確手中的權(quán)力是人民賦予的，保證權(quán)力的正確行使和規(guī)范運行。但是由于教育的落腳點在于啟發(fā)覺悟，而覺悟意識總要受制于客觀存在的物質(zhì)環(huán)境。從精神方面獲取的道德自律在一定的時間和空間內(nèi)會發(fā)生作用，但當客觀存在的物質(zhì)環(huán)境與之落差太大時，道德自律的效力就會呈現(xiàn)出弱化的趨勢。因此，教育只能被看作制約權(quán)力的一道“軟”防線，而要想更為有效的制約權(quán)力還要建立相應的“硬”防線。

2、分散權(quán)力配置

合理、科學的權(quán)力配置，是關系到權(quán)力能否正常運行的關鍵。但我國目前的權(quán)力配置，就橫向的部門性分權(quán)來看，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、和監(jiān)督權(quán)常常集中于一個部門，這就會造成某一部門權(quán)力過大，必然會導致該部門領導的權(quán)力的過大，對其權(quán)力的制約形成了一定的障礙。而就領導體制而言,我國在權(quán)力架構(gòu)上實行的是一把手體制,最突出的表現(xiàn)就是領導班子內(nèi)只有一把手說了算。腐敗的一把手往往將本應該屬于該部門的領導權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于自己一身,從而使各種監(jiān)督機制難于發(fā)揮應有的作用。結(jié)果是在這些腐敗的一把手所管轄的范圍內(nèi),一把手個人凌駕于組織之上,從而出現(xiàn)了家長制、一言堂的現(xiàn)象。同時，他們往往習慣于決策過程實行“黑箱作業(yè)”，用高壓手段來推行自己的政策, 使保證決策科學化和民主化的程序性規(guī)定流于形式。

因此領導體制必須從合理構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu)、科學配置權(quán)力入手。一種權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、配置不科學, 在行使中就不可避免地產(chǎn)生背離權(quán)力主旨和目標的現(xiàn)象。這是產(chǎn)生權(quán)力濫用、權(quán)力失效和權(quán)力腐敗現(xiàn)象的內(nèi)在原因。合理構(gòu)建權(quán)力結(jié)構(gòu), 科學配置權(quán)力, 要從兩個方面入手。一是合理分解各權(quán)力主體, 使之處于相互平衡和諧狀態(tài), 避免權(quán)力過分集中在某一機關、某一部門、某一環(huán)節(jié)。二是科學界定領導權(quán)力職能和作用的范圍, 清晰權(quán)力界限。[3]使權(quán)力由個人掌握轉(zhuǎn)向集體掌握。在具體問題方面首先應做到細化同級黨委與人大、政府、政協(xié)、司法機關等機構(gòu)的職能分工,明確各自的職責權(quán)限,保證同級政府、人大、政協(xié)、司法機關依法履行自己的職責。其次，領導人的職能權(quán)限更為具體。對領導人特別是“一把手”權(quán)限的規(guī)定要更為細致,注重程序、遵守程序，把權(quán)力分解到程序中去。重點細化“不可作為”行為, 如個人不能決定重大決策、重要項目安排和大額度資金的使用等。

三、監(jiān)控權(quán)力要有力

1、樹立獨立的監(jiān)督主體

從我國目前的現(xiàn)實來看，行政組織內(nèi)部的監(jiān)察部門的獨立性受到很大的制約，作為組織內(nèi)部的從屬性機構(gòu)，缺少足夠的實行有效監(jiān)督所必須的獨立地位和相對獨立的權(quán)力。雖然它們同時受到上級監(jiān)察機關和同級政府的雙重領導，但是同級政府卻掌握監(jiān)督機構(gòu)的人事權(quán)、財務權(quán)、領導權(quán)等重要權(quán)力，這就造成監(jiān)督人員難以毫無畏懼的展開工作。對司法部門而言也存在著同樣的問題，本來對一宗案件的審理和判決，應按照法律的程序和規(guī)定來執(zhí)行，但實際上，法院往往不能獨立履行職能，一些領導利用手中對法院非審判事務的管理權(quán)干涉法院獨立行使審判權(quán)，影響法院司法的公正性。

改革行政機關內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的雙重領導體制，建立行政監(jiān)督的垂直領導體制。要通過一定的立法程序，賦予政府的行政監(jiān)察機構(gòu)的獨立的監(jiān)察職能。主要應包括：監(jiān)察機構(gòu)要賦予與同級黨政權(quán)力機構(gòu)相對平等的權(quán)力主體地位；由監(jiān)督機構(gòu)獨立行使人事任免權(quán)：由上級財政按納入預算，由監(jiān)督機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)縱向劃撥管理使用。從而使行政機關的內(nèi)部監(jiān)督由獨立監(jiān)督代替附屬監(jiān)督。預防和消除司法腐敗，關鍵也是建立獨立的司法體制，在司法活動中，按照法律規(guī)定和程序自主地處理案件；司法機關實行自上而下的垂直領導，其人事、財務與地方脫鉤，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

2、拓寬監(jiān)督的工作領域

部門領導作為國家權(quán)力的執(zhí)行者決定了其具有雙重的身份。八小時工作日中他代表國家行使行政權(quán)，八小時工作日以外他則是普通的公民。監(jiān)督機關也正是因此而把監(jiān)督重點放到了其行使行政權(quán)的這八小時之內(nèi)，而且只是緊緊盯住這八小時，從而忽視了對行政機關工作人員尤其是機關“一把手”的“社交圈”和“生活圈”的監(jiān)督，而一些腐敗分子正是利用了這一點，將腐敗行為發(fā)生在這些監(jiān)督機關的“真空范圍”，如許多高官的子女、配偶成為濫用權(quán)力的幫兇。由此，我們可以看出腐敗分子濫用權(quán)力是不分時間、地點和范圍的，監(jiān)督機關僅僅盯住機關領導的工作日是遠遠不夠的。

搞好對領導干部的監(jiān)督工作必須進一步拓寬和延伸監(jiān)督工作領域和范圍，既要了解干部在“思想圈”中的政治表現(xiàn)、道德修養(yǎng)，又要了解他們在“工作圈”、“社交圈”和“生活圈”中的情況，實現(xiàn)監(jiān)督工作的全面性和真實性，真正做到政府工作人員權(quán)力影響到哪里，活動延伸到哪里，監(jiān)督就實行到哪里，不留“空白地帶”。近些年來，一些政府工作人員因治家不嚴、交友不慎而走上犯罪的道路，教訓十分深刻。因此，我們要把監(jiān)督的觸角延伸到家庭，看一看領導干部是否管好了家門，是否管好了自己的配偶、子女，幫助領導干部過好“家庭關”；把監(jiān)督的觸角延伸到社交、生活領域，幫助他們過好“交友關”和“生活關”。

制度建設是制約領導權(quán)力的核心和關鍵，是每一個階段的“硬”防線。因此要確保制度

建設貫穿全程。江澤民同志在十六大報告中指出：“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！倍鴺?gòu)建“三個環(huán)節(jié)”的全程、動態(tài)領導權(quán)力制約機制是保證權(quán)力取之于民用之于民的有效途徑。

參考文獻：

[1] 《新形勢下黨的建設問題調(diào)研報告》，中共中央黨?？蒲胁?001年4月編，第250頁

[2] 《南方周末》，2003年10月30日

[3] 楊沫：《一把手”腐敗現(xiàn)象與制度性缺陷》，《國家行政學院學報》，2005年增刊，第114頁

[4]徐邦友：《中國政府傳統(tǒng)行政的邏輯》，中國經(jīng)濟出版社，2005

[5]戴厚德：《群體高官落馬現(xiàn)象引發(fā)的深思》，《理論學習》，2005（12）

第五篇：的重構(gòu)論檢察機關職務犯罪偵查權(quán)制約機制

論檢察機關職務犯罪偵查權(quán)制約機制的重構(gòu)

張兆松

【摘要】現(xiàn)行檢察機關職務犯罪偵查監(jiān)督機制對于職務犯罪偵查工作起到了一定的監(jiān)督作用，其缺陷主要表現(xiàn)在：監(jiān)督法律規(guī)范的欠缺性、監(jiān)督范圍的狹窄性、監(jiān)督效果的有限性、上級監(jiān)督的形式性和外部監(jiān)督的軟弱性等方面。改革和完善我國職務犯罪偵查監(jiān)督機制的目標是建立具有中國特色的職務犯罪偵查監(jiān)督機制。職務犯罪偵查權(quán)制約監(jiān)督機制包括內(nèi)部制約監(jiān)督機制和外部制約監(jiān)督機制。外部監(jiān)督制約機制包括：

1、審判機關的權(quán)力制約機制，檢察機關自偵案件逮捕批準權(quán)應由法院行使。

2、犯罪嫌疑人、辯護律師的權(quán)利監(jiān)督制約機制。以律師法的實施為契機切實保障偵查階段辯護權(quán)的實現(xiàn)，建立訊問律師在場制度，建立犯罪嫌疑人、辯護律師的權(quán)利救濟機制。

3、人民監(jiān)督員的權(quán)利監(jiān)督制約。完善人民監(jiān)督員的選任，提高人民監(jiān)督員表決意見的效力，完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式，擴展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍，完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督保障措施。內(nèi)部監(jiān)督制約機制包括：

1、強化內(nèi)部縱向制約監(jiān)督機制。完善查辦職務犯罪工作備案審查制度，堅持和完善撤銷案件、不起訴的報批制度，建立復議制度。

2、完善同級內(nèi)部制約監(jiān)督機制。完善檢委會制度，強化檢務督察制度。

十七大報告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”在司法職權(quán)的優(yōu)化配置過程中，如何按照中央的要求，積極構(gòu)建職能明確、分工合理、制約有效的司法權(quán)運行機制是當前司法改革中要重點研究解決的問題之一。我國檢察權(quán)的憲法定位為法律監(jiān)督機關，檢察權(quán)的權(quán)力體系主要包括職務犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)三大部分。隨著司法改革的逐步深入，檢察機關面臨著不少人提出的“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的詰問，尤其是職務犯罪偵查中存在的權(quán)力濫用、侵犯人權(quán)以及辦案質(zhì)量不高等問題，給人以檢察機關的職務犯罪偵查權(quán)沒有“監(jiān)督制約”的印象。因此如何構(gòu)建科學合理的職務犯罪偵查監(jiān)督約束機制，更好地防止權(quán)力濫用，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、現(xiàn)行檢察職務犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機制

根據(jù)我國法律規(guī)定，職務犯罪由人民檢察院直接立案偵查。多年來，檢察機關的職務犯罪偵查對于打擊犯罪，促進廉政建設，保護國家和人民的利益，保障公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利，維護社會穩(wěn)定起到了重要作用。九十年代以來，隨著對檢察機關職務犯罪偵查權(quán)的質(zhì)疑和加強對檢察機關職務犯罪偵查權(quán)的制約的呼聲，最高人民檢察院開始著手職務犯罪偵查權(quán)制約機制的建立。加強職務犯罪偵查權(quán)制約機制的構(gòu)建始終是檢察改革的重要內(nèi)容之一。2005年9月最高人民檢察院《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》更是明確提出，今后三年檢察改革的主要任務之一是“完善檢察機關接受監(jiān)督和內(nèi)部制約的制度，保障檢察權(quán)的正確行使?！爆F(xiàn)行檢察職務犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機制主要表現(xiàn)在：

(一)內(nèi)部監(jiān)督制約機制：

1、偵、捕、訴分工制約機制。人民檢察院對貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等犯罪案件的受理、立案偵查、審查逮捕、審查起訴等工作由不同內(nèi)設機構(gòu)承擔，實行分工負責、互相配合、互相制約。審查逮捕部門承擔對人民檢察院直接受理偵查的職務犯罪案件的犯罪嫌疑人是否決定逮捕的審查工作，公訴部門承擔對人民檢察院直接受理偵查的職務犯罪案件的犯罪嫌疑人是否提起公訴。同時實行不同的分管檢察長負責制，檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作，分管偵查工作的檢察長不得同時分管偵查監(jiān)督和公訴工作。

2、控告申訴部門的制約。案件線索由舉報中心接受和處理，并移送偵查部門。舉報中心統(tǒng)一受理、管理人民檢察院直接受理偵查的職務犯罪案件線索，對舉報線索決定不予初查或者初查后決定不予立案的，偵查部門應當回復舉報中心。立案由偵查部門經(jīng)過初查后決定，不論是否決定立案都應將案件處理情況和初查案卷移送舉報中心。

3、監(jiān)所檢察部門的制約。偵查部門應當將決定、變更、撤銷逮捕措施的情況書面通知本院監(jiān)所檢察部門。監(jiān)所檢察部門負責對是否超期羈押的審查，對偵查部門在辦案中違反法定羈押期限的情況，有權(quán)提出糾正意見。

4、上級檢察機關的制約監(jiān)督。省級以下檢察院對直接受理偵查案件決定立案或者逮捕的，應當按照有關規(guī)定報上一級檢察院備案審查。省級以下檢察院對職務犯罪案件擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。此外，內(nèi)部制約監(jiān)督機制還包括本院財務部門的制約及紀檢、監(jiān)察部門的制約監(jiān)督等。

(二)外部監(jiān)督制約機制：

1、審判機關的監(jiān)督制約。審判機關的制約是指人民法院通過審理案件對職務犯罪偵查過程中形成的證據(jù)進行實體和程序?qū)彶椋瑢σ孕逃嵄乒┑确欠ㄊ侄潍@取的證據(jù)予以排除，或者

對其他非法證據(jù)要求補強，或者宣告無罪，以督促偵查人員嚴格執(zhí)法，文明辦案。

2、犯罪嫌疑人及其辯護律師的監(jiān)督制約。刑事訴訟法規(guī)定，犯罪嫌疑人在偵查階段享有聘請、會見律師，申請取保候?qū)?、要求解除強制措施等?quán)利。對偵查人員侵害犯罪嫌疑人權(quán)利的行為，犯罪嫌疑人可以申訴或控告。犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，可以聘請律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告。犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請的律師可以為其申請取保候?qū)彙Ｊ芪械穆蓭熡袡?quán)向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，可以會見在押的犯罪嫌疑人，向犯罪嫌疑人了解有關案件情況。

3、人民監(jiān)督員的監(jiān)督制約。為了維護司法公正，最高人民檢察院從2003年9月開始，對檢察機關查辦職務犯罪案件實行人民監(jiān)督員制度。人民監(jiān)督員由機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織經(jīng)民主推薦、征得本人同意、考察后確認。人民監(jiān)督員對檢察機關查辦職務犯罪案件實施監(jiān)督，監(jiān)督的重點是“三類案件”和“五種情形”。[1]這一制度是檢察機關在探索接受人民群眾參與檢察工作、監(jiān)督檢察工作、維護司法公正、提高辦案質(zhì)量的一個重要舉措。

由于職務犯罪偵查工作實行了較為嚴格的監(jiān)督制約機制，尤其是檢察機關內(nèi)部對職務犯罪偵查形成了一套比較完整的制約規(guī)范，近年來，職務犯罪偵查人員違法違紀現(xiàn)象得到了一定程度的遏制，職務犯罪偵查水平和辦案質(zhì)量都有明顯提高。2004年，全國檢察機關職務犯罪偵查隊伍中的違法違紀案件比上年下降20%，2005年同比下降26%，2006年又下降1.2%。[2]近5年來，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪案件179696件209487人。除正在偵查、審查起訴和審判尚未終結(jié)的以外，在上述涉案人員中，已被判決有罪的達到116627人，比前5年上升了30.7%，2007年有罪判決數(shù)與立案數(shù)的比率比2003年提高了29.9個百分點。2003年以來，檢察機關立案偵查職務犯罪案件的撤案率、不起訴率持續(xù)下降，2007年的撤案率、不起訴率分別比2003年下降了3.4和8.4個百分點。[3]

二、現(xiàn)行檢察職務犯罪偵查權(quán)監(jiān)督制約機制的缺陷

現(xiàn)行職務犯罪偵查監(jiān)督機制總體來說對職務犯罪偵查起到了一定的監(jiān)督作用。但我們必須清楚地看到，現(xiàn)行職務犯罪偵查監(jiān)督制約機制還存在不少問題，主要表現(xiàn)在：

1、監(jiān)督法律規(guī)范的欠缺性。修改后的刑事訴訟法，雖在刑事訴訟法原則中規(guī)定了“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監(jiān)督”，并專節(jié)規(guī)定檢察院直接受理的案件的偵查制度，但在僅有的5個法條中根本沒有提及自偵案件的監(jiān)督問題，相關法律也沒有明確規(guī)定對自偵部門的偵查活動進行偵查監(jiān)督?，F(xiàn)行職務犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機制主要是依靠檢察機關自身制定的司法解釋及司法性文件予以創(chuàng)制的，這就存在著制約監(jiān)督規(guī)范制定過程不科學、內(nèi)容不合理以及規(guī)范內(nèi)容效力低等問題。這也是多年來導致民眾對檢察職務犯罪偵查權(quán)制約監(jiān)督機制質(zhì)疑之聲不斷的主要原因。

2、監(jiān)督范圍的狹窄性。在偵查階段，自偵部門除逮捕犯罪嫌疑人必須提請偵監(jiān)部門批準外，其它涉及公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的強制性措施，如拘留、搜查、扣押、凍結(jié)、查詢等，都未納入到偵查監(jiān)督范圍。許多內(nèi)容還是偵查部門自己決定自己執(zhí)行，沒有實行決策者與執(zhí)行者相分離的原則。針對立案監(jiān)督，刑事訴訟法僅把公安機關列為立案監(jiān)督的對象，而把檢察院自偵案件的立案排除在外。

3.監(jiān)督效果的有限性。高檢院制定的刑事訴訟規(guī)則中規(guī)定，檢察機關內(nèi)部發(fā)現(xiàn)自偵部門偵查活動中有違法行為時，可以提出糾正意見，而對于“糾正意見”提出的方式和效力均無規(guī)定，也未明確自偵部門拒不糾正錯誤時的法律后果。再說，自偵案件的立案、提請逮捕均由同一檢察長和檢察委員會審查批準。這些因素的存在，造成此種內(nèi)部監(jiān)督的效果非常有限。

4、上級監(jiān)督的形式性。盡管最高人民檢察院制定的司法解釋對備案審查作了比較具體的規(guī)定，但事實上，上級檢察院的備案審查作用不大。不少領導對備查工作的重要性認識不足，對備案審查制度的法律地位認識不明確，備查職能作用發(fā)揮不足，使備查工作基本上流于形式。

5、外部監(jiān)督的軟弱性。外部監(jiān)督的軟弱性主要表現(xiàn)在：(1)刑事辯護權(quán)難以形成對職務犯罪偵查權(quán)的有效制約。雖然法律上明確規(guī)定了犯罪嫌疑人、辯護律師的各種權(quán)利，但是在實踐中，犯罪嫌疑人和辯護律師的權(quán)利沒有得到有效保障，突出表現(xiàn)在會見難、調(diào)查取證難、閱卷難、自身執(zhí)業(yè)保障難和申請取保候?qū)忞y等方面。(2)人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮。從實效看，人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作在不少地方并沒有取得實質(zhì)性進展。

三、檢察職務犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督制約機制的重構(gòu)

現(xiàn)代法治國家的特征之一，就是立法者每授予一項權(quán)力，必須同時設置相應的權(quán)力制約機制，以保障權(quán)力與權(quán)力或權(quán)力與權(quán)利之間的制約與平衡，防止權(quán)力的濫用。黨的十七大報告明確指出要“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行”，并強調(diào)“用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。改革和完善我國職務犯罪偵查監(jiān)督機制的目標應當是建立具有中國特色的職務犯罪偵查監(jiān)督機制，即立足于我國憲政和基本國情，創(chuàng)建既具有中國特色，又符合世界司法發(fā)展規(guī)律的，科學、公正、高效的現(xiàn)代職務犯罪偵查監(jiān)督機制。

檢察機關職務犯罪偵查權(quán)制約監(jiān)督機制包括內(nèi)部制約監(jiān)督機制和外部制約監(jiān)督機制。內(nèi)部制約監(jiān)督機制包括同級檢察院的內(nèi)部制約監(jiān)督機制和上下檢察院之間的縱向制約監(jiān)督機制。外部監(jiān)督制約機制主要包括外部權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩個方面。外部權(quán)力制約監(jiān)督在法律層面上包括國家權(quán)力機關(人大)對職務犯罪偵查權(quán)的監(jiān)督以及人民法院對職務犯罪偵查權(quán)的制約;[4]在權(quán)利監(jiān)督制約層面，則主要包括犯罪嫌疑人、辯護人的防御性權(quán)利和救濟性權(quán)利對職務犯罪偵查權(quán)的制約以及人民監(jiān)督員的社會權(quán)利監(jiān)督。

(一)職務犯罪偵查權(quán)外部監(jiān)督制約機制

1、審判機關的權(quán)力制約機制

對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督，其前提是合理分權(quán)。沒有合理分權(quán)，就無所謂對權(quán)力的制約和監(jiān)督。審判機關的制約機制主要是要建立司法審查機制。筆者認為，在所有刑事偵查措施中，逮捕是最嚴厲的一種強制措施。所以，對偵查權(quán)的監(jiān)督制約，首先必須解決對逮捕的監(jiān)督制約。逮捕制度的核心問題是逮捕的批準、決定權(quán)。關于該問題，學者提出了以下幾種方案：[5]第一種方案是，由法院來批準或決定逮捕，即對逮捕及羈押實行司法審查，由處于“中立和超然”的第三方，采用嚴格審查的方式?jīng)Q定是否逮捕犯罪嫌疑人。第二種方案是，保留檢察機關對公安機關管轄案件的批捕權(quán)，但檢察機關自偵案件的批捕權(quán)由上一

級人民檢察院來行使。第三種方案是，保留檢察機關對公安機關管轄案件的批捕權(quán)，但檢察機關自偵案件的批捕權(quán)由法院來行使。

筆者贊同第三種方案，檢察機關自行偵查的職務犯罪案件逮捕批準權(quán)應由法院行使。理由是：(1)目前，我國理論界通常認為中國審前羈押中缺乏中立司法機構(gòu)參與，因而導致審前羈押處于失控狀態(tài)。客觀上說，這種觀點有其合理性，但失之偏頗。因為這種觀點是完全按照西方三權(quán)分立憲政制度和司法制度標準來審視我國現(xiàn)行審前羈押程序的。不可否認，我國審前羈押的司法審查制度存在不少問題，但我們不能否認或無視我國檢察機關作為司法機關之一，以法律監(jiān)督地位參與審前羈押司法審查活動的客觀存在。保留檢察機關對公安機關偵查案件的批準逮捕權(quán)是符合我國目前司法體制和權(quán)力制約原理的。(2)自偵案件逮捕批準權(quán)由法院行使符合憲法精神。有的學者認為，從逮捕構(gòu)造的合理性看“由中立的司法機關即人民法院行使審查批準逮捕的權(quán)力，應是我國刑事司法改革的方向。但是，從我國現(xiàn)在的情況看，由于憲法關于逮捕權(quán)有明確規(guī)定，取消人民檢察院批準、決定逮捕的權(quán)力是違反憲法規(guī)定的。”[6]筆者認為，這一觀點值得商榷。憲法第37條規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執(zhí)行，不受逮捕。”刑事訴訟法第59條規(guī)定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過人民檢察院批準或者人民法院決定，由公安機關執(zhí)行?！睆纳鲜鲆?guī)定看，人民檢察院具有逮捕的批準權(quán)和決定權(quán)，而人民法院也享有逮捕決定權(quán)。因此，保留檢察機關對公安機關管轄案件的批捕權(quán)，而將檢察機關自偵案件的逮捕決定權(quán)由法院行使，并不違背憲法精神。在不違背憲法原則的前提下，我們完全可以對某些問題在現(xiàn)行憲法規(guī)定的基礎上作一些拓展性的改革。(3)由法院行使自偵案件的批捕權(quán)有利于實現(xiàn)權(quán)力制約。職務犯罪案件由檢察機關自己決定逮捕和起訴，缺少了一個中立的專門機關負責審查批捕不符合“分工負責、互相配合、互相制約”的基本原則。而將自偵案件的批捕權(quán)由法院行使，就使法院與檢察機關之間形成相互制約的法律關系，有利于體現(xiàn)“任何人不能做自己案件的法官”的權(quán)力制約原理。(4)由法院行使自偵案件的批捕權(quán)更有利于實現(xiàn)程序正義和訴訟目的。法官在刑事訴訟中對控辯雙方保持中立態(tài)度，這種態(tài)度更有利于公正地把握批捕權(quán)的運作，既可以有效的防止將無辜的公民納入到刑事訴訟中來，又可以最

大限度地防止偵查機關濫用國家權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。在實際操作中，法院由于沒有利害關系而更傾向于嚴格把握逮捕條件，從而更有利于實現(xiàn)控制犯罪與保護人權(quán)的雙重訴訟使命。

2、犯罪嫌疑人、辯護律師的權(quán)利監(jiān)督制約機制

為了防止職務犯罪偵查人員濫用權(quán)力，保護犯罪嫌疑人的人權(quán)，應當賦予偵查階段的犯罪嫌疑人及其辯護人更多的訴訟權(quán)利和權(quán)利救濟途徑。

(1)以律師法的實施為契機，切實保障偵查階段辯護權(quán)的實現(xiàn)

2007年10月28日全國人大常委會第30次會議修訂的《中華人民共和國律師法》已于2008年6月1日起施行。律師法的修訂，為解決律師執(zhí)業(yè)中長期存在的會見難、閱卷難、取證難等問題，規(guī)定了一些新的措施：第一、律師在偵查階段取得了會見犯罪嫌疑人的主動權(quán)。第二、律師在偵查階段取得了與犯罪嫌疑人自由交流的權(quán)利。第三、律師在偵查階段取得了調(diào)查取證權(quán)。第四、辯護律師在審查起訴階段具有查閱、復制案卷材料權(quán)。律師法的修改，為律師在刑事訴訟領域依法執(zhí)業(yè)更好地發(fā)揮職能作用提供了必要的法律保證，同時也對職務犯罪偵查工作提出了新的挑戰(zhàn)。檢察機關職務犯罪偵查部門應當以積極的態(tài)度，從國家民主法治建設的高度來認識律師法修改的積極意義。從律師法的實施角度來看，關于會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)等規(guī)定都與現(xiàn)行刑事訴訟法有沖突。如果法律效力高于律師法的刑事訴訟法仍保持原狀，那么新律師法的這些規(guī)定都將無法充分實現(xiàn)。所以，一方面，要抓緊修訂刑事訴訟法，以保證刑事訴訟法與新修訂的律師法在相關規(guī)定上的一致性。另一方面，即使刑事訴訟法修改了，律師的會見權(quán)、閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)的貫徹落實也還需要進一步制定有關實施細則，以強化權(quán)利的可操作性。比如在落實會見權(quán)方面，需要進一步明確以下內(nèi)容：一是什么時間會見(律師在檢察機關訊問或者對犯罪嫌疑人采取強制措施后多長時間可會見);二是會見手續(xù)辦理，如到看守所會見，除了出示“三證”，是否還需要出示辦案單位的證明文件等;三是律師會見多長時間及會見次數(shù);四是偵查訊問與律師會見時間沖突的解決等。

(2)建立訊問律師在場制度

我國刑事訴訟法雖然規(guī)定了犯罪嫌疑人在偵查階段可以聘請律師，但是沒有規(guī)定訊問犯罪嫌疑人時律師必須在場，新的律師法也對此沒有作出規(guī)定。為了防止刑訊逼供現(xiàn)象和冤假錯案的發(fā)生，有必要建立偵查審訊時律師在場制度。律師在場制度是指在偵查機關在訊問犯罪嫌疑人時，賦予律師在場權(quán)，以增加偵查活動的透明度，保證偵查程序的正當性。在場律師享有以下各項權(quán)力：第一，了解案情權(quán)。即在場律師享有旁聽訊問，查閱文書，從而全面了解案件情況的權(quán)利;第二，審訊監(jiān)督權(quán)。即監(jiān)督偵查人員審訊行為是否合法的權(quán)利，以及保障犯罪嫌疑人自愿供述的權(quán)利;第三，提出意見權(quán)。即律師發(fā)現(xiàn)偵查人員在訊問過程中有違法違規(guī)行為，影響犯罪嫌疑人自愿供述的，可以當場向訊問人員提出;對其它不當行為，不需要當場提出的，可以在訊問結(jié)束后向偵查部門負責人或分管檢察長提出;第四，閱讀簽名權(quán)。律師有權(quán)閱讀訊問筆錄，如果認為審訊程序合法，犯罪嫌疑人供述真實自愿，對審訊程序沒有異議，有權(quán)在筆錄上簽名。實踐中犯罪嫌疑人經(jīng)過律師在場訊問后，很少出現(xiàn)在審查起訴、審判階段翻供的現(xiàn)象，提高了訴訟效率，達到了良好的社會效果。如寧波市北侖區(qū)人民檢察院從2005開始在反貪部門嘗試推行訊問律師在場制度，經(jīng)過實踐，已取得良好效果。

(3)建立犯罪嫌疑人、辯護律師的權(quán)利救濟機制

在基本的權(quán)利救濟機制都沒有建立的情況下，繼續(xù)擴大犯罪嫌疑人、律師辯護權(quán)利的外延和范圍，最多只是在法律上列舉更多“權(quán)利條款”的效果，而不會給犯罪嫌疑人、律師帶來辯護環(huán)境和辯護效果的實質(zhì)性改善。律師法的修訂，關于律師權(quán)利的保護方面體現(xiàn)的仍然是在進一步地增設權(quán)利，而不是建立權(quán)利救濟機制。鑒此，在刑事訴訟法修改時，應當從法律后果以及權(quán)利救濟途徑等方面加以完善，以保障犯罪嫌疑人、辯護律師權(quán)利的行使。法律后果包括程序性后果和實體性后果兩方面內(nèi)容。前者是指對案件程序的影響，比如是否導致程序無效等;后者是指對案件實體的影響，如證據(jù)能否作為定案的根據(jù)等。刑事訴訟法應設專條規(guī)定，對所有強制性偵查措施，犯罪嫌疑人及其辯護律師都有權(quán)向法院申訴，要求法院對這些強制性偵查措施的合法性進行司法審查，并對那些已被確定為違反法律規(guī)定的強制性偵查措施采取程序性制裁措施。

3、人民監(jiān)督員的權(quán)利監(jiān)督制約

人民監(jiān)督員制度的建立是由最高人民檢察院出臺內(nèi)部規(guī)定建立起來的，目前還沒有明確的法律依據(jù)。但是，人民監(jiān)督員制度不是檢察院的“內(nèi)部”制度，應當由全國人大統(tǒng)一進行立法，使其規(guī)范化、制度化。通過修改《人民檢察院組織法》和《刑事訴訟法》，增加人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容。只有在相關法律中規(guī)定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生方式、監(jiān)督范圍和職責，人民監(jiān)督員制度才能成為法定的檢察體制的一部分;只有在《刑事訴訟法》中規(guī)定人民監(jiān)督員的工作方式和相關程序，人民監(jiān)督員工作才能形成新的訴訟機制，進而為保障司法公正發(fā)揮更好的作用。

(1)完善人民監(jiān)督員的選任。拓寬人民監(jiān)督員的選任范圍、明確規(guī)定人民監(jiān)督員業(yè)務素質(zhì)的標準、改革人民監(jiān)督員的選任程序。人民監(jiān)督員選任時要兼顧專業(yè)性和代表性，既必須具有一定的法律知識能夠勝任監(jiān)督工作，又必須有較豐富的社會經(jīng)驗和較高的社會威望。在人民監(jiān)督員的選任方式上，目前，有的由侯選人所在單位確認后檢察機關認可;有的由檢察機關考察確認;有的由檢察機關與推薦單位協(xié)商確定;有的由當?shù)攸h委組織部門考察推薦，由人大常委會批準或者備案;有的是檢察院與推薦單位商定后報人大常委會批準或者備案。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，人民監(jiān)督員最終由檢察長頒發(fā)人民監(jiān)督員證書。這在一定程度上說明，檢察機關可以選擇人民監(jiān)督員。讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度。人民監(jiān)督員制度是我國司法改革的一項重要內(nèi)容，應由國家立法機關來統(tǒng)籌安排。具體而言，人民監(jiān)督員的選任程序可從確定人民監(jiān)督員的審查部門、建立人民監(jiān)督員身份公示制度、實行選舉任命和建立人民監(jiān)督員罷免制度等方面予以完善。根據(jù)我國實際情況，人民監(jiān)督員的產(chǎn)生可以采取個人申報和人大選舉相結(jié)合的形式。任何符合人民監(jiān)督員條件的公民都可以申報人民監(jiān)督員，由人大法工委進行資格審查，并征求檢察機關的意見，然后由各級人大選舉產(chǎn)生一定數(shù)量的人民監(jiān)督員，由人大頒發(fā)證書。由此提高人民監(jiān)督員的監(jiān)督地位，切實地履行職責。

(2)提高人民監(jiān)督員表決意見的效力。人民監(jiān)督員表決意見最終決定權(quán)仍然在檢察機關，監(jiān)督實效難以保證，并會引起打擊人民監(jiān)督員監(jiān)督積極性的消極后果。筆者認為，應該盡可能地減少對人民監(jiān)督員表

決意見的再議環(huán)節(jié)，通過檢察機關的內(nèi)部程序?qū)⒈頉Q意見轉(zhuǎn)化為具有法律效力的決定，或在檢察委員會的決議與表決意見不一致時，由檢察長遞交當?shù)厝舜蟪Ｎ瘯懻摏Q定，以賦予人民監(jiān)督員表決意見的強制性效力。

(3)完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式。目前人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式采取是事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的結(jié)合。如對逮捕屬于事后監(jiān)督，對撤銷案件、不起訴案件的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督。同步監(jiān)督會帶來兩個問題：一是人民監(jiān)督員進入檢察機關做出司法決定的過程，必然會侵犯檢察權(quán)的獨立行使;二是對擬撤銷案件的監(jiān)督，其審查的期限最長可以是一個月，如果確屬應該撤銷案件，犯罪嫌疑人的權(quán)利會受到侵害，特別是被羈押的犯罪嫌疑人，受到了不應有的羈押。筆者認為，人民監(jiān)督員的監(jiān)督方式宜采取統(tǒng)一事后監(jiān)督的方式。這樣既可以避免人民監(jiān)督員與檢察機關獨立行使檢察權(quán)的法律規(guī)定相沖突，也可以及時保護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益，事后的監(jiān)督渠道同樣能夠達到制約、監(jiān)督檢察機關司法決定的效果。

(4)擴展人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。目前，人民監(jiān)督員監(jiān)督對象只限于檢察機關查辦的職務犯罪案件中的立案、撤案、逮捕和不起訴決定等，監(jiān)督的案件范圍較小。人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍過小，就難以實現(xiàn)對職務犯罪偵查權(quán)行使的有效監(jiān)督和制約，也難以體現(xiàn)檢察機關接受社會監(jiān)督的決心和誠意;如果監(jiān)督過寬，則不符合效率原則和程序經(jīng)濟原則。在我國目前法治資源相對不足的情況下，筆者認為，至少應將所有偵查強制措施納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。

(5)完善人民監(jiān)督員的監(jiān)督保障措施。當人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)受理監(jiān)督事項后，檢察機關的職能部門必須擔負起如實報告的義務，并提供相關的法律文書、卷宗材料、咨詢等，否則要承擔相應的責任;人民監(jiān)督員辦事機構(gòu)逾期不予辦理，或有瞞報情形的，應追究相關責任人的責任。同時，進一步規(guī)范和細化監(jiān)督的程序，使人民監(jiān)督員的監(jiān)督更具操作性、規(guī)范性。

(二)職務犯罪偵查權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機制

1、強化內(nèi)部縱向制約監(jiān)督機制

(1)完善查辦職務犯罪工作備案審查制度。2005年11月最高人民檢察院頒布了《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實行備案審查的規(guī)定(試行)》(以下簡稱“《備案規(guī)定》”)。該《備案規(guī)定》只是原則性地規(guī)定了人民檢察院直接受理偵查案件立案實行備案審查的有關內(nèi)容。從備案審查實踐看，有很多具體環(huán)節(jié)難以操作，如上級人民檢察院在審查備案材料過程中，通過什么渠道向下級人民檢察院了解案件事實、證據(jù)和適用法律等問題?對于除“應立未立”、“立案錯誤”這兩種情況之外的其他問題，如涉及定性、管轄、適用法律等問題應如何處理?等均無規(guī)定。完善備案審查制度，應從以下幾個方面入手：一擴大備案的范圍，所有的案件，不管反貪污賄賂案件還是瀆職侵權(quán)案件，也不論是否為大案要案，都應向上級檢察機關備案;二擴大備案的內(nèi)容，除了現(xiàn)行的立案偵查、偵查終結(jié)、處理結(jié)果備案外，線索受理和初查以及所有偵查強制措施的適用都要報上級院備案。三明確備案的期限，對于不立案、立案、采取強制措施、結(jié)案每個環(huán)節(jié)的決定一旦作出，應當在法定期限內(nèi)報告上一級檢察院。四明確上級檢察院備案審查的責任。上級檢察院應當在法定期限內(nèi)審查，并作出是否同意下級檢察機關的決定，逾期不予審查或因?qū)彶楣ぷ鞑坏轿辉斐珊蠊?，應根?jù)相關規(guī)定給予紀律處分。

(2)堅持和完善撤銷案件、不起訴的報批制度。2005年9月最高人民檢察院頒布了《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定(試行)》。根據(jù)這一規(guī)定，省級以下檢察院對職務犯罪案件擬作撤銷案件、不起訴決定的，應當報請上一級人民檢察院批準。實踐證明，這一制度有助于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院辦理自偵案件工作的領導和監(jiān)督。對當前報批中存在的一些問題(如上級檢察院對報批案件應作出什么形式的批復?批準或者不批準的具體標準如何把握?在報批過程中下級檢察院應享有哪些義務和權(quán)利?等等)可以通過進一步完善內(nèi)部規(guī)定予以解決。

(2)建立復議制度?！秱浒敢?guī)定》中規(guī)定，對于發(fā)現(xiàn)的應立未立、立案錯誤這兩種情況應以“書面通知下級人民檢察院糾正，或者由上一級人民檢察院直接做出相關決定，通知下級人民檢察院執(zhí)行?！薄跋录壢嗣駲z察院應當執(zhí)行上一級人民檢察院的決定，并在收到上一級人民檢察院的書面通知或者決定之日起五日以內(nèi)，將執(zhí)行情況向上一級人民檢察院報告。下級人民檢察院對上一級人民檢察院的決定有異議的，可以在執(zhí)行的同時向上一級人民檢察院報告?！钡⑽淳唧w規(guī)定如果基層院與上級院認識存在分歧，下級院對上級院的相關決定存在異議的情況應該怎樣處理。《關于省級以下人民檢察院對直接受理偵查案件作撤銷案件、不起訴決定報上一級人民檢察院批準的規(guī)定(試行)》也存在類似的問題。為了更好地提升自偵案件的質(zhì)量，也為了使下級院更有效地執(zhí)行上級檢察院的決定，建議增加規(guī)定：“如果下級院不服上級院的相關決定，可以在7日內(nèi)提請復議，上級檢察院經(jīng)復議認為確有錯誤的，應當及時糾正?！?/p>

2、完善同級內(nèi)部制約監(jiān)督機制

(1)完善檢委會制度。檢察委員會是檢察機關內(nèi)部的最高議事機構(gòu)和最高決策機構(gòu)。目前，檢委會成員除了正、副檢察長，黨組成員以及部分業(yè)務部門負責人組成外，許多長期不辦案、不熟悉檢察業(yè)務的綜合部門領導也成為檢委會委員，參與重大案件的討論和決策，直接導致檢委會議事質(zhì)量不高，成為體現(xiàn)資歷和待遇的行政化部門。2003年以來，最高人民檢察院一直在積極探索檢察委員會改革。為了提高檢委會議事能力，曾經(jīng)提出了三條路徑，第一條是建立檢委會辦公室。這一思路已經(jīng)在全國推廣實施，取得了積極的效果，但也受制于人才、編制等因素，難以解決根本問題;第二條是建立“檢察官咨詢委員會”，服務對象主要是主訴檢察官。但由于主訴檢察官制度沒有發(fā)展到預期的階段，這一改革設想就失去了前提和基礎;第三條是設立專業(yè)委員會，如刑事專業(yè)委員會和民事行政專業(yè)委員會，但是它與檢察機關目前的工作格局不對稱，也與有關檢委會的現(xiàn)行法律存在一定的沖突。[7]筆者認為，就改革方向來說，檢委會應當是一個能夠充分承擔檢察業(yè)務研討和決策職能，具有專業(yè)性、權(quán)威性、規(guī)范性的內(nèi)部機構(gòu)。但在現(xiàn)行檢委會結(jié)構(gòu)難以進行根本性改變的情況下，實行“小檢委會制度”(檢委會專家咨詢小組)具有現(xiàn)實意義。即在檢委會的領導下，從業(yè)務部門中通過嚴格考核選拔出若干名業(yè)務骨干組成的一個兼職性專業(yè)咨詢機構(gòu)，由檢委會專職委員主持或者擔任組長，受檢委會領導，向其負責。該專業(yè)咨詢機構(gòu)的主要任務是對擬提交檢察委員會研究的重大案件提出事實認定和法律適用上的參考性意見，對擬決定討論的涉及檢察業(yè)務建設方面的重大議題進行論證，提出建設性意見，為檢委會的正確決策提供服務。

(2)完善檢務督察制度。2005年高檢院制定的《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，明確提出了建立檢務督察工作制度的要求。2007年10月出臺的《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規(guī)定》，對檢務督察的原則、職責、權(quán)限、督察的主要內(nèi)容、方式等作出了明確規(guī)定。檢務督察制度，是檢察機關強化內(nèi)部監(jiān)督制約機制，完善對檢察權(quán)行使的監(jiān)督制約的一項重要舉措，其核心在于規(guī)范檢察機關的執(zhí)法行為。在檢務督察中，采取明察、暗訪等多種形式進行監(jiān)督檢查、能夠及早發(fā)現(xiàn)、糾正和解決依靠其他辦法、其他模式難以發(fā)現(xiàn)和解決的問題，起到防微杜漸、防患于未然的作用，是檢察機關內(nèi)部監(jiān)督體系不可或缺的重要一環(huán)。這一制度具有動態(tài)性和警示性，強化了檢察機關內(nèi)部監(jiān)督的剛性和力度。在推行檢務督察中，要建立高效率的執(zhí)法投訴、復議機制，檢察機關接到當事人和其他公民、組織針對檢察人員在執(zhí)法辦案過程中的違法行為提出的投訴后，必須在規(guī)定期限內(nèi)迅速處理，并向投訴人書面告知處理結(jié)果。投訴人不服投訴處理的，可以向作出處理投訴決定的上一級檢察機關申請復議。