第一篇：政府預算改革我國構(gòu)建公共財政框架的關(guān)鍵

政府預算改革我國構(gòu)建公共財政框架的關(guān)鍵

我國財政改革的目標就是構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟相適應的“公共財政”西方國家?guī)装倌甑墓藏斦嵺`已經(jīng)表明現(xiàn)代政府預算制度對于“公共財政”有著重要的意義所以我國“公共財政”框架的構(gòu)建也應從改革現(xiàn)行的政府預算制度人手當前進行的以部門預算改革為切入點、多項改革措施配套推行的預算管理改革就是我國構(gòu)建“公共財政”框架的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)

一、現(xiàn)代政府預算制度的實質(zhì)及其與公共財政的關(guān)系

首先我們考察一下現(xiàn)代政府預算制度的演進過程因為其產(chǎn)生、發(fā)展和完善在相當大程度上折射出了現(xiàn)代政府預算制度的實質(zhì)現(xiàn)代政府預算制度起源于英國在英國向資本主義社會轉(zhuǎn)化的過程中封建君主在課稅上的隨心所欲和財政支出上 的揮霍浪費嚴重損害了新興資產(chǎn)階級的利益并從根本上對市場和資本的擴張構(gòu)成了致命的威脅這使得新興資產(chǎn)階級和封建貴族之間不可避免地要展開一場財政權(quán)的爭奪政府預算制度就是這一斗爭的產(chǎn)物早在十四世紀英國的新興資產(chǎn)階級就開始了與國王的斗爭到1640年資產(chǎn)階級革命完成時英國的財政權(quán)基本上就已處于國會的控制之下國會掌握政府的財政收支后進而又尋求控制王室的支出1787年總基金法案通過后英國開始把全部的財政收支統(tǒng)一在一個文件中從此有了正式的預算報告預算制度的發(fā)展向前邁進了一步自1802年起英國開始公布詳細的政府收支報告1822年財政大臣將該報告提請國會審議從而確立了按年度編制和批準政府預算的制度此后國會還取得了對預算執(zhí)行進行審核的權(quán)力經(jīng)過幾百年的時間英國的政府預算制度方臻完備從政府預算制度在英國的產(chǎn)生和發(fā)展過程中我們可以清楚地認識到從根本上看政府預算制度就是市場對政府活動進行約束和限制的基本途徑

“公共財政”之所以是與市場經(jīng)濟相適應的財政類型不僅在于它賴以存在的制度基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟體制以及它所具有的與市場經(jīng)濟體制的融合性而且更在于它是受市場約束和規(guī)范的財政“公共財政”是從公共性及其與私人性之間的關(guān)系

角度把握的財政類型它與其它財政類型的根本區(qū)別在于公共財政下的政府行為是受市場決定和約束的；而政府預算制度的產(chǎn)生為市場對政府經(jīng)濟行為進行約束提供了一個基本手段實際上可以說現(xiàn)代政府預算制度就是公共財政存在的具體表現(xiàn)形式和載體它只在公共財政條件下才存在而且也只有建立起了現(xiàn)代政府預算制度才有可能建立真正的公共財政

政府預算制度的形成最終在代議機關(guān)與政府間建立起了一種財政分權(quán)格局使得市場可以對政府及其活動進行規(guī)范和約束從而成為真正的“公共財政”(1)政府只能根據(jù)代議機關(guān)通過的稅收法令征稅使得政府的收入活動不能超越市場的根本約束與限制；(2)政府必須按照經(jīng)代議機關(guān)批準的預算安排支出代議機關(guān)以法律的形式確立政府的支出預算實際上就是市場通過代議機關(guān)并借助法律手段直接而具體地規(guī)定和約束著政府的行為；(3)政府在預算執(zhí)行過程中如要調(diào)整業(yè)經(jīng)批準的政府預算則需經(jīng)過代議機關(guān)同意才可以變更；(4)政府預算執(zhí)行過程中代議機關(guān)可對預算執(zhí)行情況進行檢查和監(jiān)督；(5)代議機關(guān)還可對政府決算進行審議可見政府預算制度的確立使得市場通過代議機關(guān)掌握了政府及其財政行為的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)進而將政府財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會大

眾手中這就是現(xiàn)代政府預算制度的根本點之所在

二、“公共財政”對政府預算制度的基本要求

政府預算作為公共財政運行的載體以及市場規(guī)范和制約政府財政行為的基本途徑為了使政府活動不偏離“公共”的軌道、確保其符合市場的根本利益公共財政下的政府預算制度至少應具備以下性質(zhì)

1、統(tǒng)一性“公共財政”背景下政府預算制度首先必須具有“統(tǒng)一性”的特征即政府所有的收支必須全部納入政府預算統(tǒng)一進行管理政府預算制度的統(tǒng)一性實際上反映著市場通過政府預算對整個政府活動進行全面監(jiān)督和控制的要求無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家只要建立了公共財政體制都將絕大部分的政府收支納人政府預算進行統(tǒng)一的管理基本上做到了預算管理的“統(tǒng)一性”由于諸多方面的原因政府的預算外

收支可能確有存在的合理性和必要性但預算外收支的存在并未從根本上否定政府預算制度的統(tǒng)一性因為各國的預算外收支基本上都被限制在很小的范圍內(nèi)加拿大、英國等發(fā)達國家的預算外支出占全部政府支出的比重都在20％以下而且這些預算外支出還是專門的社會保障支出委內(nèi)瑞拉、墨西哥和智利等發(fā)展中國家的情況大致相同其實將社會保障支出臵于政府預算管理之外在很大程度上只是一個管理問題從某種意義上說這些國家的政府預算已經(jīng)具有了完全的“統(tǒng)一性”

2、公開性預算管理的整個流程即從預算草案的編制、審議到預算的執(zhí)行以及執(zhí)行中的調(diào)整都應保持一定的透明度而且政府預算也應當成為公開的文件而不應只為少數(shù)人所了解和掌握除少數(shù)涉及國家機密外其它都應向社會公布

3、法律性政府預算是通過相應的法律程序確立的一經(jīng)批準就成為國家法律具有法律的權(quán)威性任何違反政府預算的行為都是違法的都應受到法律的制裁即使是政府要對預算法案進行調(diào)整也必須經(jīng)過相應的程序才行

我國現(xiàn)存的政府預算制度在相當大程度上繼承了計劃經(jīng)濟時期預算制度的衣缽大體上只保留了“政府收支計劃”的外殼而無現(xiàn)代政府預算制度作為市場對政府進行約束和控制的基本手段所應具有的基本內(nèi)核盡管這一制度在過去的二十余年里經(jīng)過不斷的變革但它仍帶有較強的計劃經(jīng)濟色彩毫無疑問應當按照“公共財政”對政府預算制度的基本要求來改革我國的政府預算體制

三、我國政府預算制度的改革與公共財政框架的構(gòu)建

我國政府的收支不僅有預算內(nèi)、外之分而且還有制度內(nèi)、外之分近些年來我國的預算外收入的規(guī)模一直保持在預算內(nèi)收入的50％以上而制度外收入規(guī)模大體上也與預算外收入相當這種收入格局必然導致于之相適應的支出格局這一狀況意味著我國有一半以上的政府收支游離于政府預算控制之外我

國政府收支管理的現(xiàn)狀反映了我國的財政還不是真正的“公共財政”我國的政府預算制度離現(xiàn)代意義上的政府預算制度還有很大一段距離沒有統(tǒng)一的政府預算就沒有真正的公共財政將預算外和制度外收支都納入預算統(tǒng)一進行管理是符合政府預算制度統(tǒng)一性的基本要求的一項舉措可以說這是我國構(gòu)建“公共財政”框架的基本前提綜合預算改革就是通過將制度外、預算外收支逐步歸并到政府預算中去以實現(xiàn)我國政府預算“統(tǒng)一性”的一項措施它不僅僅是一個簡單的管理問題其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為我們應充分認識到綜合預算改革的必要性和緊迫性突破政府部門本位利益的障礙將其徹底深入下去

我國的預算年度采用的是歷年制而我國人民代表大會卻在每年的3月前后召開這兩者之間的間隔使得我國的財政在這一時期是在無預算的狀況下運行的；而且政府預算經(jīng)人民代表大會通過后實際下達到各預算單位往往都是半年以后可見每一個預算年度里我國的財政都有相當長一段時期是在無預算的狀況下運行的成熟的市場經(jīng)濟條件下公共財政應時時刻刻都處于政府預算的約束下沒有預算是不能進行相應的財政收支活動的美國聯(lián)邦政府就曾有多次因為國會沒有批準聯(lián)

邦預算而部分關(guān)門盡管這種情況的發(fā)生在很大程度上源于資產(chǎn)階級內(nèi)部的矛盾與爭權(quán)奪利但其中所體現(xiàn)出的政府預算對政府活動的決定與約束以及對政府對預算的遵守與尊重卻是值得我們學習和借鑒的對我國財政運行的無預算約束的問題必須及早解決因為它關(guān)系到是否能夠建立真正的“公共財政”對于預算年度與人代會會期不一致的問題我們可以通過修改預算年度的起止時間或設立臨時預算來解決(變動人代會的會期似乎不太可能)；而因預算下達晚所導致的財政運行中實際無預算的問題則可通過改革預算編制與管理的程序來克服當前的部門預算改革實際上已經(jīng)開始著手解決這一問題這些措施的最終目的都是為了把政府的所有行為納入政府預算進而臵于市場的監(jiān)督和控制之下當然設立臨時預算、修改預算年度的起止時間和改革預算編制與管理的程度等措施在很大程度上只是對預算管理的形式進行的改革而已但重要的是通過形式上的改革樹立起“無政府預算授權(quán)就不能進行財政收支”的觀念

過去我國各級政府提交給人代會審議的預算草案基本上都只列出了財政收入和支出的幾個大項的數(shù)字和說明向社會公布的政府預、決算報告則更為簡略這些使得我國的人代代

表和廣大人民群眾根本無法對具體的財政收支計劃及其執(zhí)行情況以及這些財政收支背后的政府行為進行深入的審議、監(jiān)督甚至是否決這種狀況的實質(zhì)就是我國的市場還無法通過對預算進行的審議和批準進而在根本上對政府的行為進行約束和監(jiān)督因此必需保證政府預算全過程中有足夠的公開性和透明性這是把政府活動臵于市場約束和監(jiān)督之下的基礎(chǔ)代議機關(guān)對政府預算草案逐條逐款的審議和批準過程的背后就是市場對政府各項具體施政活動的審議與批準而我國各級人代會對政府預算的審議和批準一般在一、兩周內(nèi)就完成了這樣的預算審議是難以起到對政府行為進行約束的作用的因此也必須對現(xiàn)行政府預算的審議程序作一些調(diào)整如提前和延長預算的審議期限、成立一個主要由專家和學者參與的專門委員會對政府預算草案進行預審等不僅如此政府還應加強對預算全過程的自我監(jiān)督政府預算要接受國家審計機關(guān)的審計必要時亦可將民間執(zhí)業(yè)人員引人到對政府預算的審計中去

市場對政府活動的約束與控制并不是憑空實現(xiàn)的而必須通過特定的政治程序才能完成這一政治程序就是代議民主代議民主政治下只有在作為權(quán)力機關(guān)的代議機關(guān)與其執(zhí)行機關(guān)的政府間建立起相互約束、相互制衡的機制現(xiàn)代政府預算制

度才有可能有效運轉(zhuǎn)起來可見政府預算制度的發(fā)展與代議政治制度是息息相關(guān)的在某種程度上甚至可以說代議政治制度的發(fā)展決定了政府預算制度的完善程度所以我國的政府預算制度的改革并不是可以孤立的進行并取得成功的它需要政治制度的同步或者是超前一些的改革然而我國的政治體制改革的步伐卻滯后于經(jīng)濟體制改革如果政治與經(jīng)濟體制改革的這種不均衡性得不到及時有效的解決那么它將極大地制約當前的政府預算改革和“公共財政”框架的構(gòu)建

市場經(jīng)濟是法治化的經(jīng)濟法治是市場經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟主體的行為更在于對政府行為的約束因為如果政府的行為不受法律的約束那么自由的經(jīng)濟交易和獨立的企業(yè)制度就沒有保障從而導致市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)就不存在了這在根本上決定了政府預算制度也必須具有法治性的特征然而我國政府預算的法治化程度卻相當?shù)驼呢斦顒硬话搭A算辦事的情況時有發(fā)生毫無疑問應當按法治化的要求來改革我國的政府預算但政府預算的法治化也不是孤立的它有賴于整個社會的法治化長期以來我國現(xiàn)實生活中的有法不依使得廣大民眾缺乏對法律的認同感形成了有法無法一個樣的法律虛無主義觀念而政府部門執(zhí)法不嚴、違法不

究的司法行為更是使得公眾對法律崇高信念的失落法律信仰危機已成為我國法治化的最大障礙要加快法治化的進程首要的就是恢復廣大國民對法律的信仰和崇尚當然這是一個長期的過程在現(xiàn)階段強化政府行為的法治性、增強公職人員的守法、護法和依法辦事的法律觀念對于整個社會的法治化進程尤為重要這不僅是維護法律尊嚴的要求同時也是為政府預算改革和公共財政框架的構(gòu)建創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境的前提

目前我國財政改革的重心已轉(zhuǎn)移到政府預算制度上來了當前的預算管理改革就制度設計來說是基本符合構(gòu)建公共財政框架的要求的但政府預算制度的每一步改革都涉及方方面面的利益尤其是政府部門自身的利益因此在改革中可能遇到較大的阻力克服這些利益障礙把預算管理改革深入下去唯有這樣我國的公共財政框架才有可能建成

作者廈門大學財金系王瑋來源《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報》2001.5

第二篇：預算改革與公共財政發(fā)展

預算改革與公共財政發(fā)展——美國預算制度及相關(guān)立法 許云霄北京大學經(jīng)濟學院財政學系

論文摘要：本文界定了美國聯(lián)邦預算法的范圍，回顧了美國聯(lián)邦預算法發(fā)展的歷史經(jīng)歷，并總結(jié)了其發(fā)展過程中的一些基本規(guī)律和特征。美國憲法建立了制定、執(zhí)行和解釋預算法案的基本政府構(gòu)造和制度（國會、行政和法院三權(quán)分立），為很多后來頒布的預算法案提供了基礎(chǔ)。美國聯(lián)邦政府預算包括預算編制、預算審批和預算執(zhí)行，這三個階段分別涉及到不同的預算法案，復雜多變的預算法案是為解決各方權(quán)利分配以及如何制衡，以使公共財政資金得到更加合理有效的使用。關(guān)鍵詞：預算法預算改革

政府預算作為政府行為的重要組成部分，是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它不僅對政府的活動范圍和行為有重要影響，也是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的重要杠桿。預算是公共管理的核心。政府預算管理面對的就是公共資源“獲取和使用”的問題。獲取和使用公共資源正是政府區(qū)別于非政府的基本特征，也是政府開展活動、履行職責、實踐使命的前提和基礎(chǔ)。正是在這個意義上，政府預算管理構(gòu)成了現(xiàn)代公共管理的核心和關(guān)鍵。沒有良好的政府預算管理，就不可能有良好的公共管理。政府預算管理的法治化進程是政府預算管理水平提高的重要標志?！吨腥A人民共和國預算法》自1994年3月22日全國人大代表大會第二次會議通過到現(xiàn)在已經(jīng)有16年了，其修訂工作于2004年3月22日正式啟動。因此，在認清我國預算存在的問題和預算改革的環(huán)境的同時，廣泛借鑒國際經(jīng)驗對于我們的改革是十分重要的。

一、美國預算法的作用范圍 美國政府的預算書包括好幾冊，其中首先表明總統(tǒng)應根據(jù)資金需求的輕重緩急，對財政收入的分配提出建議。1921年《預算和會計法案》的規(guī)定，預算主要關(guān)注于預算，在中期財政框架的概念下，預算也包括預算后至少四年的內(nèi)容以反映預算的長期影響。通常在每年的春季，也就是在總統(tǒng)向國會遞交預算前至少9個月，即在財政開始前至少18個月，總統(tǒng)通過建立總的預算和財政政策指導方針來開始預算規(guī)劃過程，基于這些指導方針，為了指導他們的預算提議的編制 [并與管理與預算辦公室(OMB)第A-11號通知“預算估計的編制和遞交”一致]，管理與預算辦公室和聯(lián)邦政府機構(gòu)開始協(xié)商，為政府機構(gòu)和他們管理的項目建立該財政和隨后四年的具體政策方向和計劃水平。在預算的編制中，總統(tǒng)、管理與預算辦公室主任和總統(tǒng)行政辦公室的其他官員頻繁的就政策決定方面的問題不斷地和其他政府機構(gòu)的領(lǐng)導（如部長們）交換信息、建議和評估。在秋季剛開始時，政府機構(gòu)向管理與預算辦公室遞交他們的預算申請，管理與預算辦公室的預算分析家對它們進行評議并確定管理與預算辦公室官員需要和政府機構(gòu)進行討論的問題。管理與預算辦公室和政府機構(gòu)能自己解決一些問題，剩下的問題則需要總統(tǒng)和白宮政務官員的介入。這個決策制定過程將在10月末結(jié)束。那時，預算制定進入了最后階段，即預算細節(jié)數(shù)據(jù)的不斷補充和預算文件的編制。規(guī)范總統(tǒng)預算的法律指定總統(tǒng)應該在1月的第一個星期一和2月的第一個星期一之間向國會遞交10月1日開始的下個財政的預算。預算按慣例將于2月第一個星期一遞交到國會，在下個財政開始前給國會八個月的時間審議預算。

國會考慮、批準、修改或者干脆不同意總統(tǒng)的預算提議。國會可以改變?nèi)谫Y水平，刪除項目或者增加總統(tǒng)沒有提議的項目。國會在接到總統(tǒng)預算后不久就開始其預算審議工作。按照1974年《國會預算法案》建立的程序，國會要在完成對個別撥款的審批前決定預算總數(shù)。1974年法案要求參議院和眾議院的常設專務委員會每年就其權(quán)限內(nèi)的事務向預算委員會建議預算水平和報告立法規(guī)劃。預算委員會提出共同預算決議。這個預算決議決定預算授權(quán)和收支水平的總量和它們在不同職能分類中的比例、預算赤字或盈余水平，和債務規(guī)模。國會預算時間表要求整個國會在每年的4月15日之前完成預算決議。因為共同決議不是法律，它不需要總統(tǒng)的批準，但是，在準備預算決議的過程中，國會會考慮總統(tǒng)的意見，那是因為與國會的預算分配配套的立法需要總統(tǒng)的正式批準。一旦國會正式批準了預算決議，它就將注意力轉(zhuǎn)向頒布撥款法案和授權(quán)法案。撥款法案開始時由眾議院發(fā)起。他們?yōu)榇蠖嗟穆?lián)邦項目提供預算授權(quán)。兩院中的撥款委員會有撥款的權(quán)力，這兩個委員會各分成多個子委員會后，各個子委員會舉行聽證會，并評價其權(quán)限下各個政府機構(gòu)準備的預算申請材料。然后眾議院把通過的議案遞交到參議院，在那里也會有一個類似的評議過程。如果參議院在議案的某些細節(jié)問題上和眾議院產(chǎn)生了分歧，（這樣的事經(jīng)常發(fā)生）這兩個機構(gòu)會組成一個包含兩個機構(gòu)代表的協(xié)調(diào)委員會來協(xié)調(diào)差異。協(xié)調(diào)委員會修改議案后把它送回兩院要求批準。修改后的議案先后在眾議院和參議院被通過后，國會將其遞送到總統(tǒng)那里要求批準或者面臨否決。總統(tǒng)只能批準或否決整個法案，而不能只批準或否決其中的一部分。

二、美國預算法的歷史沿革及重大聯(lián)邦預算法

根據(jù)國會和總統(tǒng)在政府預算管理中扮演的角色的不同，我們將美國預算法的歷史沿革，即美國政府預算管理的法治化進程，分為以下四個階段：

1、國會主導的階段（1791年-1921年）美國憲法的奠基者把財權(quán)交給了國會，但是沒有為聯(lián)邦政府建立起一個配套的預算體系。在聯(lián)邦預算的前130年里，聯(lián)邦政府基本上利用了憲法建立起來的基本政府組織和職能。因此，在這一階段，基于憲法的框架，國會在政府預算管理起主導作用。

美國憲法建立了一個總的組織框架，這將直接影響到政府預算。這個框架主要包括：（1）共和制，即政府的所有權(quán)利最終來自于人民；（2）聯(lián)邦制，即聯(lián)邦政府和各州都有自己的憲法和獨立的財政體系；（3）“三權(quán)鼎立”，即國會有立法權(quán)，總統(tǒng)有行政權(quán)，最高法院有司法權(quán)；（4）總統(tǒng)制，即作為行政首腦的總統(tǒng)有固定任期，并有獨立的選舉產(chǎn)生；（5）兩院制，即國會由兩個議院組成，眾議院席位按照人口規(guī)模在各州之間進行分配，參議院每州有兩個席位。

Studenski 和 Krooss這樣論述到：“憲法賦予了聯(lián)邦政府幾乎無限的財政權(quán)力。從最開始，聯(lián)邦政府就被賦予比州政府更多的財政優(yōu)勢，任何一種稅收，不論其是否被用于各個州，聯(lián)邦政府都可以利用，而關(guān)稅則為聯(lián)邦政府專有。對公共土地的唯一和無限支配權(quán)是聯(lián)邦政府的另一項重要的財政優(yōu)勢。聯(lián)邦支出局限于國會對“社會總利益”的定義，但聯(lián)邦政府的借債權(quán)力卻是無限的?！北M管憲法中沒有包括“預算”這樣的字眼，但對于聯(lián)邦政府的收入和支出都給出了相關(guān)條款，這對于預算是相當重要的。為了理清憲法對美國古典預算的貢獻，我們將在下文中選擇性地對與預算相關(guān)的憲法條款進行簡單的介紹：首先，在憲法中與預算直接相關(guān)的即為撥款條款。“除了按照法律的規(guī)定撥款之外，不得自國庫中提出任何款項”，按照撥款條款，國會擁有撥款的權(quán)利，通過撥款法案配置財政資源的辦法給了國會首位的權(quán)利，獨立的行政授權(quán)就不存在了，是對行政部門支付權(quán)限的一個限制。通過撥款條款，國會保留的權(quán)利成為“最完整和最有效的武器”，因為國會賦予其他任何部門機構(gòu)的權(quán)利都受到國會財政資金的有效控制，同時，國會擁有解釋撥款條款的廣泛權(quán)力，國會還可以通過撥款法案來修改、延緩和撤銷各種法律的規(guī)定。其次，除了撥款條款，較重要的是賬目和報告條款。根據(jù)Fisher和Devins的《民主憲法》：“賬目和報告條款規(guī)定所有公共資金收支的常規(guī)賬目和報告應該被不時地公開”，賬目和報告條款是聯(lián)邦政府揭露秘密開支的憲法基礎(chǔ)。最后，與預算交相關(guān)的為起源條款。詹姆斯·麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》中對其進行了大量的解釋：“眾議院不能單獨拒絕，但能單獨提出維持政府所須的撥款。簡言之，他們掌握著國庫，國庫是一個強大而有力的工具；我們看到，在英國的憲法史上，借助這個工具，一個地位低下，處于襁褓之中的人民代議制逐漸擴大了它的活動范圍和重要作用，就它自己的愿望而言，終于削弱了政府其他部門的一切過大的特權(quán)。事實上，這種掌握國庫的權(quán)力可以被認為是最完善和有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施?！睆纳厦娴慕榻B中我們可以看到，憲法雖然沒有直接的“預算”條款，但卻為政府預算管理提供了清晰框架和理念，賦予了國會在這一階段的主導權(quán)利，并體現(xiàn)了要求政府對民眾的責任和透明的理念。一旦憲法中的撥款條款付諸實踐，行政是否按照國會同意的撥款進行的論戰(zhàn)就爆發(fā)了，直到1870年國會通過總理法來禁止超支。這個規(guī)定在1905年3月3號在總超支撥款法案的第四部分中得到了擴展，又在1906年2月法案的緊急超支法案中得到了修改。所謂超支，即當實際支出超過了撥款的數(shù)目。從超支的定義本身來看，我們無從判斷是實際支出太多還是撥款數(shù)目太小，對應地，責任相應地落在行政部門和國會。由于《憲法》中的撥款條款并沒有論述撥款數(shù)額的具體程度，這也成了國會和行政爭論的焦點：為了控制行政，國會傾向于更加具體；為了保留一定的行為自由度，行政傾向于減少具體性增加一般性。在一種極端的情況下，可以想象得到但通常不這樣做的是，國會編制一個總撥款來覆蓋整個美國政府一個財政內(nèi)的所有工作。在另一個極端，可以想象但不可操作的是，國會把整個撥款詳細地分開并把它們分配給無數(shù)的部分，辦公室，項目和行動。實踐中，撥款的具體程度是在國會和行政的權(quán)力爭執(zhí)取得的平衡而決定。為了解決這些問題，1870年的《反超支法案》應運而生。1870年的《反超支法案》并不是一蹴而就，而是經(jīng)過了幾個早期版本：在1809年法案中，國會允許撥款間的轉(zhuǎn)移。1869年，莫利（Morrill）參議員提出了一個修改1809年法案的修正案，其中這樣論述：“整個法案或部分法案授權(quán)了這樣的轉(zhuǎn)移，均同時被撤消?！碧乩刹迹═rumbull）參議員附和說：“為了一個目的的撥款不能被運用于該目的外的其他目的。”這些論述都包括在國會1868年2月12日通過的法案中。1868年法案的目的在于終結(jié)兩種濫用：當前撥款的混合和將撥款盈余轉(zhuǎn)移用于其他目的。在1868年2月28日，眾議院通過一個保護公共資金的法案，但是該法案在參議院的委員會沒有被通過。不過其作為眾議院相信參議院對反超支法的修改的見證仍然具有歷史意義：第一部分規(guī)定整個法案或部分法案授權(quán)總統(tǒng)或任何部門的部長將該部門的明確分支的撥款資金轉(zhuǎn)移到相同部門的其他分支上，撤消之。第二部分規(guī)定，無論什么時候，通過出售屬于美國政府任何部門的財產(chǎn)，或美國政府任何部門的應得報酬，或通過任何其他方式得到的資金和有價證券都應該在該部門或者官員的控制下，除非法律允許的撥款外，不能被花費。第三部分規(guī)定，涉及公共資金支出的任何官員，專員或政府人員，在支出或授權(quán)公共資金的支付或授權(quán)上，無論是直接還是間接，若超出了法律撥款，將受到本法律規(guī)定的處罰，另外，這些官員，委員會和政府人員也要為未經(jīng)被授權(quán)之行為而受傷的人負責。第四部分規(guī)定，任何人，只要違反這個法案的任何規(guī)定，或者違反規(guī)定公共資金或其他公共財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，支出或者部署的法律，若法律未指明其他的處罰，將受到處罰。在1870年2月24日，眾議院撥款委員會的主席，馬薩諸塞州的亨利·道斯（Henry L．Dawes），把下面的章節(jié)加到1871年立法、行政和司法撥款法案中：除撥款法案另行規(guī)定外，任何時候，撥給任何部門，機構(gòu)，目的的資金，在撥款法案通過的財政完結(jié)一年后仍然沒有被使用的，支出撥款負責人有責任把情況通知給財政部長，財政部長應立即把上述未用撥款收回存進財政部盈余基金。所有這些金額都將交還給財政部，無論其是否是預備付給登記在財政部的任何賬目中，或者被放置在其他任何賬目上，或在其他的部門，機構(gòu)，官員的控制中(Wilmerding，第125頁)。保持在財政部賬簿上的經(jīng)費結(jié)余，在法律撥款的日期兩年后，若沒有從賬簿中去掉，財政部長應該將該數(shù)目報告給負責決定付賬的財政部審計員。審計員將檢查其辦公室的賬本來給部長證明這樣的結(jié)余是否應該在其辦公室的未決賬目之內(nèi)。如果顯示該結(jié)余沒有被要求必須用于這個目的，則部長可以把這樣的結(jié)余放在他的授權(quán)下，而不管財產(chǎn)部門的首長是否將其劃入國庫中。但公共債務的本金和利息支付，或國會給予很長期限的撥款不能為此處理(Wilmerding，第126-127頁)。除上述兩項規(guī)定外，1870年法案還包括一節(jié)：禁止任何部門，在任何一個財政內(nèi)支出超過該年撥款的任何數(shù)額，或在撥款之外簽訂涉及到政府將來可能支付資金的契約(Wilmerding，第128頁)。1872年法案對1870年的法案進行了補充，要求“所有的舊材料，沒收財產(chǎn)和其他公共財產(chǎn)的出售收益，除少數(shù)特殊情況外，都將劃入國庫(Wilmerding，第128頁)。參議員柏頓（Burton）把強制性超支視為國會對撥款控制崩潰的導火線，他在1904年發(fā)言反對這些現(xiàn)象。一年后，眾議院撥款委員會主席提出如下建議來修改支出法案：“政府的任何部門，在任何的財政，不能支出超過該的國會撥款的任何數(shù)額，或者在撥款之外的契約中涉及到政府將來的資金支出。除非這些契約和債務被法律授權(quán)。除涉及生命安全和財產(chǎn)保護的緊急事故外，任何官員或雇員不能接受法律授權(quán)以外的為政府和雇員個人提供的任何非官方服務。為了偶然支出或者其他普通目的的所有撥款，除了為了滿足法律授權(quán)的契約債務，或者為了法律要求或授權(quán)可以沒有撥款數(shù)目外，應該在每年開始前，被按照月份或者其他的分配方式進行以防止超支，或者要通過附加撥款來完成該財政的服務。除了特殊情況下被部門首腦或其他政府機構(gòu)中對資金有控制權(quán)的人的書面命令修改或者放棄，所有這些分配應該堅持。但這項規(guī)定不適用于參議院和眾議院的預防撥款。這些免除和修改，和他們的原因一起，將被通報到國會從而與估計的附加撥款的數(shù)目相聯(lián)系。違反這條規(guī)定的任何個人應該立即被解雇，而且被處以不低于100美圓的罰款和不低于一個月的監(jiān)禁”(Wilmdering，第144-145頁)。1905反超支法令被廣泛的繞開了，以至于1906年超支撥款的申請數(shù)目和1905年一樣多。作為回應，國會決定禁止分配的免除和修改，“除了一些非常緊急或不尋常的，在制定這些分配時沒有辦法預期的情況發(fā)生外，所有的分配都應該被堅持，不應該被免除和修改?！?Wilmerding，第147頁)新的反超支法案成為：“政府的行政部門和其他任何部門，在任何的財政，不能支出超過該的國會撥款的任何數(shù)額，或者在撥款之外的契約中涉及到政府將來的資金支出。除非這些契約和債務被法律授權(quán)。除涉及生命安全和財產(chǎn)保護的緊急事故外，任何官員或部門不能接受法律授權(quán)以外的為政府和雇員個人提供的任何非官方服務。為了偶然支出或者其他普通目的的所有撥款，除了為了滿足法律授權(quán)的契約債務，或者為了法律要求或授權(quán)可以沒有撥款數(shù)目外，應該在每年開始前，被按照月份或者其他的分配方式進行以防止超支，或者要附加撥款來完成該財政的服務。除了一些非常緊急或不尋常的，在制定這些分配時沒有辦法預期的情況發(fā)生外，所有的分配都應該被堅持，不應該被免除和修改。但這項規(guī)定不適用于參議院和眾議院的預防撥款。而所有這些分配應該被堅持除了特殊情況被部門首腦或其他政府機構(gòu)對資金有控制權(quán)的人的書面命令免除或者修改。這些免除和修改，和他們的原因一起，將被通報到國會從而與估計的附加撥款的數(shù)目相聯(lián)系。違反這條規(guī)定的任何個人應該立即被解雇，而且被處以不低于100美圓的罰款和不低于一個月的監(jiān)禁(Wilmerding，第147-148頁)。

2、總統(tǒng)主導的階段（1921年-1874年）

在第一屆財政部長漢密爾頓對財政政策和程序撥款的短暫主宰后，1797年，國會在眾議院中成立了籌資委員會。這個委員會的重要責任是準備收入和撥款措施。參議院在1816年成立了財政委員會，這兩個委員會為國會處理了19世紀前半期的預算事務。內(nèi)戰(zhàn)后，參眾兩院都成立撥款委員會來行使支出措施的管轄權(quán)。那樣的安排讓籌資委員會和參議院財政委員會集中于聯(lián)邦政府財政的收入方面。這樣的實踐一直持續(xù)到今天。美國在19世紀仍然是一個很年輕的國家，在政治上和領(lǐng)土上不斷擴大，除了在十九世紀前半葉和英國、西班牙和墨西哥的戰(zhàn)爭，其還經(jīng)歷了從1861年至1965年的內(nèi)戰(zhàn)。由于國家生存面臨著即將到來的威脅，林肯總統(tǒng)認為為達到軍事勝利的任何需要都應該被滿足。他下令財政部動用未被撥款的財政資金用于各種軍事采購。正如我們在前面的章節(jié)中所看到的那樣，各個部門自由地運用資金導致超支，而且動用了以前沒有授權(quán)目的的撥款結(jié)余。布萊斯（Bryce）引用了一位美國政治評論界“有識之士”的評論：“只要國家賬戶的支出方被一些人管理，而收入方被另外一些人控制，兩群人分開工作，秘密進行，而且沒有公共責任，沒有名義上負責的行政官員的干涉；只要這些人群每兩年都由大量的新人來組成，除了國會開會時外再也沒有這些關(guān)注事務，而整個階段花時間編制計劃，其實應該在草案公開討論已是成熟的計劃，一項巨額的預算在一周或者十天內(nèi)沒有討論就通過了。財政情況變得更壞，無論當時執(zhí)政的是哪個黨派。地球上沒有其他國家嘗試這樣的事情，或這樣做沒有不遭殃的。我們的目前拯救，來自龐大收入（主要是關(guān)稅和貨物稅），和幾乎沒有軍事開支。”

財政部長的最初責任明顯地模仿了英國的法律和程序，宣布建立財政部的1789年9月2日法案賦予部長的職責是編制和報告公共收支的估計。這個法案被1800年5月10日的法案繼承。后者賦予了財政部長在國會開會前理解，編制和報告財政事務，包括公共收支估計及提高和增加收入的計劃，從而為如何征收收入以達到支出方式給國會提供信息。1842年8月26日的法案，把財政的起點從1月1號改成7月1號，并參照上述兩法案確定了權(quán)力和任務。組織法明顯地考慮到作為行政部門財政主管的財政部長每年應該遞交一個具體的預算。然而，這個意圖（作為行政部門財政主管的財政部長每年遞交一個具體的預算）并沒有實現(xiàn)。因立法和行政機關(guān)之間產(chǎn)生的敵意和嫉妒使得國會在預算問題上鼓勵行政權(quán)力下放。此外，行政長官（總統(tǒng)）沒有堅持他顯然的憲法權(quán)利來編制預算，也沒有作為行政建議向國會提出確切的預算。實際上他并沒有把這些提議表現(xiàn)在他的報告中，也沒有在這個問題上給予國會特別的信息。在實踐上，亞歷山大·漢密爾頓時代后，本來就有些模糊的作為行政措施遞交預算的財政部長責任被忽視了。根據(jù)當時實踐和明確的國會偏好、編制和遞交估計的具體職責轉(zhuǎn)移到了一些部門和獨立機構(gòu)的首長那里。因此，在1873年編纂的《美國法典》中，財政部長的職責被描述為“為本期的財政的公共收支進行估計。”在1842年之前的一些法案中，在法令修改前，這個責任被公認了，并在《修訂法律》的第3669節(jié)中修改成下列文字：“所有公共服務的估計都要通過財政部長遞交到國會?！边@個規(guī)定在1884年7月7日法案中得到了修正以要求“所有撥款估計和撥款中的超支估計都必須通過財政部長，而不是其他的方式，遞交給國會?！必斦块L的職責在1901年3月3日的法案中再次被改動，在部分行政部門和其他授權(quán)或要求的官員在做出估計上失責時，為確保能依法在形式上為其提供，財政部長應該在每年的10月1號或者之前進行估計，“在他的判斷下，必須撥款的估計應該按照國會的考慮，包含在依法編制的預算書”。在一系列的法令中，我們發(fā)現(xiàn)財政部部長的權(quán)力是遞減的，從“財政大臣”到僅僅一個沒有決策權(quán)的“編者”。后來的權(quán)力恢復給財政部長在各個部門沒有按照必須的要求時為各個部門做估計，以保證估計的遞交有適當?shù)男问绞潜匾?。按照法律的這個規(guī)定，國會預期總統(tǒng)不會評論或者修改由很多部門首長編制并由財政部長遞交的支出估計。這是財政部長依法向國會遞交估計的職責所在，財政部長的一個間接職責是把所有的估計細節(jié)遞交給總統(tǒng)。法案后來的法條加強了這個法律：規(guī)定在考慮之后，總統(tǒng)能按照他的判斷建議國會如何減少估計撥款，從而最小程度地損害公共服務。換句話說，可以預期到的是只有國會能評論由各個部門首長編制的估計。各個部門把編制好的預算交給財政部長，財政部長在遞交給總統(tǒng)前或同時遞交給國會，收到遞交給國會的估計信息后，總統(tǒng)能按照他的判斷建議國會是否應該減少遞交后的預算?；蛘咦兓蓙碓黾邮杖耄蛘咦鳛榈谌x擇，申請貸款以滿足撥款申請。財政部長僅僅有權(quán)把遞交上來的估計依法編制成冊，這個工作完成后，財政部長以“預算書”形式把估計遞交給國會。其結(jié)果是，除了總統(tǒng)行使其作為行政首腦的憲法權(quán)力外，任何行政或行政官員都無權(quán)修改由行政部門的首腦或其他官員遞交的預算。也沒有任何部門的主管人員或公務人員或團體按照法律要求從國家需要或者支出估計應在收入估計之內(nèi)的角度在遞交給國會前考慮預算申請。

19世紀的最后10年和20世紀頭20年在美國的歷史上被稱為進步時代，在內(nèi)戰(zhàn)和重建后，美國迅速成為一個工業(yè)化和城市化社會。但其政治體制不適應社會帶來的挑戰(zhàn)，政府受困于債務糾紛，政權(quán)分散，沒有強有力的領(lǐng)導，公用事業(yè)不足等問題，貪污、裙帶關(guān)系、特殊利益盛行。面對這些挑戰(zhàn)，改革家們提出了一系列政治改革和行政改革。政治改革包括：秘密投票，公民倡議，公民復選，公務員改革，參議員的直接選舉，修改城市憲章和國家憲法。行政改革涉及預算編制的行政責任，政府合同招標，財政專業(yè)化運動，統(tǒng)一會計和審計作法。在改革家們看來，政府責任的第一原則是政府行政長官應該編制預算完成明確的定期目標。行政長官由專業(yè)的懂科學管理并愿意獻身于公共服務經(jīng)濟和效率的人員幫助，這樣編制的預算是綜合平衡的。相對于當時流行的實踐而言，這樣的預算使行政受到更少的限制。支出撥款中的類別數(shù)目減少，從而給予行政更大的任意權(quán)威。立法依然通過報告和審計來實現(xiàn)財政控制。這種預算適合于塔夫特總統(tǒng)，他在1911年成立了克利夫蘭（Frederick A． Cleveland）為首的，由很多改革家組成的經(jīng)濟和效率委員會。委員會主要任務是為行政預算編制案例，這也包含在下一年完成的報告《國家預算的必要性》。塔夫特向國會提出了政府應該更經(jīng)濟的運營，從而在即定的資源條件下為人民做出更多的事情的理念。在遞交的報告中，總統(tǒng)對當時形式提出了以下主要觀點：第一，現(xiàn)有的報告存在問題問題。在考慮政府的細節(jié)和具體問題時沒有提供任何常規(guī)和系統(tǒng)的方法。沒有涉及到定義明確的政府工作規(guī)劃。法律要求的支出報告是不系統(tǒng)的，缺乏統(tǒng)一的分類，無法概括地給國會、總統(tǒng)、人民論述做了什么，經(jīng)濟購買的成本和獲得成果的組織效率。財政部長依法遞交的支出摘要和估計中，沒有提供考慮政策問題所需要的數(shù)據(jù)，而且兩者是基于不同的基礎(chǔ)進行摘要和分類的。除了財政部長要估計盈余或超支外，關(guān)于收入的報告和支出沒有任何直接關(guān)系，而這個估計還是基于沒有正確展示支出或者突出債務如何滿足的數(shù)目。第二，總統(tǒng)的作用很弱。沒有總統(tǒng)對支出估計負責，反而部門和機構(gòu)的首長成為國會在各部門的代理，只有在支出估計超過收入估計時，總統(tǒng)能按照他的理解，給國會就如何減少支出和增加收入提建議。第三，信息對決策制定沒有用處。沒有給出在沒有獲得經(jīng)費前就應該決定的問題的估計，國會要求的估計形式基于下列問題的考慮基礎(chǔ)：要做的工作的主題，被選擇來操作該工作的機構(gòu)的性質(zhì)，為支出融資的最好方式。第四，信息和委員會結(jié)構(gòu)搭配不當。國會委員會的組織主要是歷史發(fā)展的結(jié)果，而不是出于對現(xiàn)實需要的考慮。不適當?shù)囊?guī)定使每個委員會的撥款涉及到已經(jīng)做的工作的數(shù)據(jù)。組織為正在做的工作提供支出性質(zhì)和融資方式。按照上面描述的方法，每個機構(gòu)單位遞交上來的估計可能因為國會撥款委員會的考慮而被做成許多不同的法案。有時所有的估計和撥款被一個機構(gòu)整合。第五，關(guān)于信息體系的附加問題。為一類工作的撥款申請估計被類似的分開了，沒有規(guī)定來考慮要求的數(shù)目，撥款的數(shù)目，或者為一類政府行為的支出數(shù)目。一般而言，支出的估計（或者每個具體分類的服務的成本）都沒有從整個資本費用（或者土地、建筑、設備購置等的成本）中分離出來。估計的分類和摘要的確指出了籌資的建議方式，這些摘要并沒有展示工作的分類或者提供的支出的性質(zhì)，從而不能根據(jù)憲法把對其籌資方法的考慮作為政府的政策。第六，支出和融資不能匹配。撥款法案（產(chǎn)生債務和支出的授權(quán)）沒有被涉及到的收入和債務委員會的考慮，收入和債務也沒有被可用資金的撥款委員會考慮。

3、國會對總統(tǒng)的階段（1974年-2000年）

1921年《預算和會計法案》的通過給予了總統(tǒng)主動權(quán)和政策建議，以便行使領(lǐng)導權(quán)的能力來打破不平衡?？梢哉f在1921年后的50年里，總統(tǒng)領(lǐng)導，國會跟隨。無論是因為制度上的平衡還是總統(tǒng)的領(lǐng)導，預算程序運轉(zhuǎn)的還算順利。在政治上，通過任何的法律都需要大多數(shù)投票才能通過，出于某些慣性和意愿，大家可以容忍一個可能存在缺點的系統(tǒng)—直到發(fā)生一些事情來釋放以前累積的壓力。1974年法案嘗試著恢復國會的預算權(quán)力，使其能和在前五十年來控制預算程序的總統(tǒng)相競爭。1921年和1974年法案因此被視為兩個開創(chuàng)了基礎(chǔ)性和差不多永久性的制度和延續(xù)至今的程序的兩端。1986年所謂的《擇項否決法案》實質(zhì)上是一種預算授權(quán)的撤消，所以不能認為是一個重大的創(chuàng)新。1974年以后的時期也出現(xiàn)了成果導向型的預算法案，國會開始嘗試著用財政規(guī)則來減少聯(lián)邦赤字。

1974年《國會預算法案》和《扣押控制法案》的出臺也并不是偶然，其存在很多長期、中期和短期的原因：第一，長期原因主要包括兩方面。按照巴達斯尼克的說話，兩大因素推動著國會建立一個新的預算程序。第一個因素是開始于20世紀30年代社會保障計劃的福利項目的擴張，而明顯地削弱了常規(guī)的撥款程序。國會中的立法委員會確定福利項目受益的合格標準和授權(quán)這些福利項目。因為授權(quán)引發(fā)了聯(lián)邦政府的支出法律責任，所以這些項目繞開了撥款委員會在評價和行動。隨著福利項目相對于控制的項目的比例穩(wěn)定上升，國會控制聯(lián)邦支出的能力相應的下降了。第二個因素是聯(lián)邦赤字上升到了一個非常的水平，20世紀40年代以來，受到凱恩斯經(jīng)濟思想的影響，預算平衡的原則被運用聯(lián)邦預算來影響宏觀經(jīng)濟績效的觀念所替代。更進一步的，越南戰(zhàn)爭的升級沒有得到稅收的增加來融資，結(jié)合約翰遜政府時期的大社會項目一起導致了大量的聯(lián)邦赤字。第二，中期原因涉及到聯(lián)邦預算委員會已經(jīng)變化的本質(zhì)。依據(jù)傳統(tǒng)，聯(lián)邦預算主要是由行政部門的預算辦公室和國會中的撥款操作。然而，隨著福利項目和信用項目的擴張，更多的國會委員會得到部分財政政策的管轄權(quán)。更進一步的，隨著聯(lián)邦預算成為為人民家庭籌資和分配的一種手段，美國人民開始關(guān)注他們的相關(guān)利益和加入利益集團，企圖保證他們在聯(lián)邦預算餡餅中的份額。因為國會是美國政府部門三支中最能代表民意的一支，各種利益差異和資源競爭很自然的都在國會財政政策的制定過程中得到體現(xiàn)。第三，短期原因即為七年預算戰(zhàn)爭。正如艾倫·?？嗽谄洹秶鴷c公款》一書中指出的那樣：“僅僅是對自己的程序不滿并不能夠有效的刺激國會設計一個預算程序。國會需要一個明確跡象指出：如它繼續(xù)沒有自己的預算程序的情況下，立法部門可能失去權(quán)力和被尊重?！痹?967年到1972年間，國會多次嘗試設置支出上限。但是當時暫時特別的程序在限制聯(lián)邦支出上沒有效果的。尼克松總統(tǒng)在1972年總統(tǒng)選舉中把控制支出當成一個選舉的政策綱領(lǐng)大為宣傳，并要求國會將撥款限于2500億美元。如果國會不愿意或者不能這樣做的話，他威脅將扣留已撥的資金。尼克松總統(tǒng)的部分動機是與國會中對國內(nèi)支出優(yōu)先權(quán)（如農(nóng)業(yè)，衛(wèi)生，教育，城市和住宅發(fā)展）的政見不同。這些威脅以及總統(tǒng)對撥款的很多項否決使總統(tǒng)和國會的關(guān)系惡化，超過平時在政治競爭可預期的沖突。

1974年法案有兩個主要的規(guī)定：一個規(guī)定建立了新的機構(gòu)和程序，另外一個建立了控制扣押的程序： 1974年《國會預算法案》在眾議院和參議院當時已有的對財政事務有管轄權(quán)的委員會的基礎(chǔ)上各增設了一個預算委員會，并在當時已有的國會幕僚機構(gòu)中增設了國會預算辦公室。預算委員會行使著集權(quán)和協(xié)調(diào)的功能，而國會預算辦公室，作為總統(tǒng)管理和預算辦公室的對應而設計，增加了國會的分析能力。國會早就已經(jīng)有了通過撥款法案、稅收立法和其他財政措施的程序，1974年法案在當時的基礎(chǔ)上，進行了一些修改。最顯著的增加是在預算中運用共同決議來為預算總數(shù)設置上限。預算共同決議（不像聯(lián)合決議），僅是一個國會政策陳述，不需要總統(tǒng)的批準。法案要求兩院的每個常設委員會評論總統(tǒng)的預算建議，并在其權(quán)限內(nèi)向兩院的預算委員會建議預算水平和立法計劃。預算委員會而后發(fā)起共同決議，對總收入，預算授權(quán)和支出的水平（包括總數(shù)和具體的功能分類，如國防，農(nóng)業(yè)）進行詳細說明。作為直接的結(jié)果，預算赤字和債務的水平就被確定了。預算決議在功能分類里給各個對項目有管轄權(quán)的委員會分配預算授權(quán)和支出的數(shù)額。撥款委員會被要求把數(shù)額分配給其子委員會。其他的委員會可以，但是沒有被要求，把數(shù)額分配給它們的子委員會。預算決議通常包括指導被授權(quán)的委員會和福利項目改變影響稅收和其他收入的永久法律的協(xié)調(diào)指示，以達到預算決議中的數(shù)額。

在70年代后期國會預算程序制度化以后，國會在80年代初在預算上由受到了挑戰(zhàn)。里根總統(tǒng)的兩個并行行動，大型國防建設和巧妙的利用協(xié)調(diào)程序來減稅，導致了空前的預算赤字和債務。作為一自律的措施，國會放棄了自己的年審授權(quán)而轉(zhuǎn)求于預算規(guī)則的方法。1985年和1987年《平衡預算和緊急赤字控制法案》要求通過削減來達到那些法律事先設置的最大預算赤字數(shù)額。當這些行動都無法阻止赤字的時候，1990年老布什政府和國會達成了一個特殊的程序來執(zhí)行赤字減少目標。1990年《預算實施法案》下的新程序要求對年審支出設定限制（稱為上限），并在別處進行征稅或削減來應對新的直接支出（即隨走隨付機制）。新的財政規(guī)則提供了更大的彈性并考慮了經(jīng)濟條件。90年代，總統(tǒng)和國會都運用《預算實施法案》程序來達成自己的政治目的。1992年選舉時，聯(lián)邦赤字已經(jīng)是一個大問題，之后克林頓總統(tǒng)提出了一個雄心勃勃的多年赤字減少計劃。國會的共和黨人被1994年的選舉勝利所鼓舞，運用預算程序來改變國內(nèi)的支出重點權(quán)。克林頓總統(tǒng)否決了許多撥款和臨時撥款（稱為延續(xù)決議），使政府兩次關(guān)門，為此共和黨受到了譴責。把赤字放在優(yōu)先的位置并在繁榮經(jīng)濟的幫助下，1998年，克林頓總統(tǒng)見到了聯(lián)邦政府30年來首次實現(xiàn)盈余。同時，《預算實施法案》兩次被延長，第二次一直有效至2002年。

4、總統(tǒng)主導回歸的階段（2000年-至今）

在2000年總統(tǒng)選舉后，小布什政府在國會中占據(jù)多數(shù)的共和黨的配合下，在他的兩個任期內(nèi)成功的發(fā)起了三次臨時減稅。而作為對2001年9月11日對恐怖襲擊的回應，其發(fā)動了一場全球性的反對恐怖主義的戰(zhàn)爭，并入侵了阿富汗和伊拉克。與延長的戰(zhàn)爭和他聲稱的反恐努力的長期性不一致的是，小布什總統(tǒng)選擇了運用緊急追加撥款來為持續(xù)到現(xiàn)在的伊拉克行動融資。同時，《預算實施法案》在2002年到期了，至今沒有得到更新。減稅和戰(zhàn)爭成本一起把預算赤字推到了一個新的高度。赤字減少很少受到小布什政府的關(guān)注；盡管其提出了各種各樣的預算程序改革建議。2006年中期選舉民主黨的勝利當終止小布什總統(tǒng)在預算事務上的支配并減少他抓到的廣泛的行政權(quán)。至少到2008年總統(tǒng)選舉，民主黨對議會的控制將保障過去四十年里一直是聯(lián)邦預算的特點的預算沖突已經(jīng)抬頭了?？傮w上說，在這一階段，總統(tǒng)在預算過程中的權(quán)利有所增加，從國會那里贏得很多主動權(quán)。

三、美國預算法參考重點

1、透明度 在美國，總統(tǒng)遞交他的預算提議即正式的聯(lián)邦政府預算前，這些提議和他們的內(nèi)部討論被視為是機密的?？赡苡袃蓚€合理的原因使其成為機密。首先是鼓勵內(nèi)部討論中的坦誠溝通，另外是，一項提案，特別是有爭議的提議，必須經(jīng)過多次修改，而不是正式的政策立場。一旦美國政府向國會提交了美國政府的預算，其就成為一個公開的文件，可以在管理和預算辦公室和白宮的網(wǎng)站上免費得到，還可以通過聯(lián)邦政府出版社印刷發(fā)售。多年以來，預算與管理辦公室（OMB）一直出版《聯(lián)邦預算的公民指南》。

2、權(quán)利制衡

在美國，行政編制預算，國會審批預算，行政執(zhí)行預算，國會監(jiān)督預算。這種聯(lián)邦政府預算管理模式是與美國“三權(quán)分立，相互制衡”的憲法原則分不開的，不僅明確了在預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督過程中各部門及各權(quán)利單位的責任，同時分權(quán)的形式保證了了美國聯(lián)邦政府預算管理中的權(quán)利制衡。我們在前面提到，三權(quán)的分立并不是均勻分配，國會有更大的權(quán)利，決策制定程序、審批預算及監(jiān)督預算執(zhí)行等，但總統(tǒng)及有關(guān)部門也掌握了編制預算和執(zhí)行預算的權(quán)利，在聯(lián)邦政府預算管理過程中，起到了很好的相互制衡和相互監(jiān)督的作用，對政府預算管理水平的提高有重要的意義。

第三篇：解讀我國2017政府預算

解讀我國2017政府預算

預算報告是國家的“賬本”，是我們了解國家的錢從哪來、到哪去的“窗口”。2017年我國的預算報告相較于去年，在內(nèi)容與形式上更加簡短精煉、重點突出、主線明確、內(nèi)容翔實、富有新意。

2017年，我國經(jīng)濟發(fā)展向好的基本面沒有改變，但經(jīng)濟穩(wěn)定運行仍面臨很多困難和挑戰(zhàn)，國際環(huán)境不確定不穩(wěn)定因素增多，國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性矛盾突出，經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足等。綜合考慮國內(nèi)外形勢，今年的財政政策要更加積極有效，主要體現(xiàn)在繼續(xù)實施減稅降費政策和繼續(xù)擴大支出規(guī)模這兩個方面。減稅降費，就是減輕企業(yè)和個人的負擔，促進企業(yè)發(fā)展。擴大支出規(guī)模，體現(xiàn)了改革的意圖，支持社會經(jīng)濟發(fā)展的重點環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，比如民生領(lǐng)域、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等。

根據(jù)預算報告，減稅降費再擴5500億。其中全年再減少企業(yè)稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元。減稅方面的舉措包括：擴大小微企業(yè)享受減半征收所得稅優(yōu)惠的范圍，年應納稅所得額上限由30萬元提高到50萬元；科技型中小企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例由50%提高到75%，千方百計使結(jié)構(gòu)性減稅力度和效應進一步顯現(xiàn)。在降費方面，是全面清理規(guī)范政府性基金，取消城市公用事業(yè)附加等基金，授權(quán)地方政府自主減免部分基金。二是取消或停征中央涉企行政事業(yè)性收費35項，收費項目再減少一半以上，保留的項目要盡可能降低收費標準。各地也要削減涉企行政事業(yè)性收費。三是減少政府定價的涉企經(jīng)營性收費，清理取消行政審批中介服務違規(guī)收費，推動降低金融、鐵路貨運等領(lǐng)域涉企經(jīng)營性收費，加強對市場調(diào)節(jié)類經(jīng)營服務性收費的監(jiān)管。四是繼續(xù)適當降低“五險一金”有關(guān)繳費比例。在支持實施減稅降費的同時，要確保財政支出強度不減且實際規(guī)模擴大。新增財力以及調(diào)整存量騰出的資金，優(yōu)先用于支持推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、適度擴大有效需求，加大對基本民生保障和扶貧、農(nóng)業(yè)、教育、生態(tài)文明建設等重點領(lǐng)域的投入，使財力進一步向困難地區(qū)和基層傾斜。中央本級預算從嚴從緊控制，更多節(jié)省資金轉(zhuǎn)移支付地方支持民生。各部門支出有保有壓，嚴格控制人員經(jīng)費和一般性支出，部門項目預算安排追蹤問效，“有多少錢辦多少事”，沒達到績效目標的壓減資金。盤活部門存量資金，長期不用的資金一律收回統(tǒng)籌用于急需，防止資金閑置浪費，以確保“人民過上好日子”。

而擴大支出的方法一是增加赤字，擬安排3%的赤字率。二是增加地方政府的專項債券。三是盤活財政存量資金。四是加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算的統(tǒng)籌使用。根據(jù)財政預算，今年赤字率與去年保持不變，為3%，財政赤字2.38萬億元，比去年增加2000億元。其中，中央財政赤字1.55萬億元，地方財政赤字8300億元。安排地方專項債券8000億元，繼續(xù)發(fā)行地方政府置換債券。2017年主要支出包括了以下幾個方面：教育、科技、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、扶貧、農(nóng)業(yè)林業(yè)水利、生態(tài)環(huán)保、住房保障、文化體育、國防方面、支持困難地區(qū)財政運轉(zhuǎn)和基本民生兜底、中央基建投資和壓減一般性支出方面。中央基建投資方面。根據(jù)預算報告，2017年全國財政支出占比，教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生毫無懸念地成為“前三名”，盡顯民生情懷。預算報告提出，2017年全國財政教育支出預算為2.94萬億元，占總支出的15.1%，成為財政第一大支出。此外，預算報告還提出，2017年提高博士研究生國家助學金補助標準，加快推進教育脫貧攻堅。在社會保障和就業(yè)方面，適當提高退休人員基本養(yǎng)老金標準，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機制。加大統(tǒng)籌社會救助資源力度，科學合理確定城鄉(xiāng)最低生活保障標準。實施更加積極的就業(yè)政策，健全就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策措施，著力促進重點群體就業(yè)，研究建立終身職業(yè)技能培訓制度。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，健全基本醫(yī)保穩(wěn)定可持續(xù)籌資和報銷比例調(diào)整機制，堅持適度保障原則，更加注重保大病。將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險財政補助和個人繳費標準均提高30元，分別達到每人每年450元和180元。

除了減稅降費和擴大支出規(guī)模以外，還要提高財政支出的有效性和精準度，改變目前支出結(jié)構(gòu)固化的格局，不能只增不減，必須有增有減，把錢用在“刀刃上”。同時，必須加強財政管理，尤其是財政資金的使用管理，注重資金的績效，減少和避免資金浪費的現(xiàn)象。

2017年我國收入預計和支出安排情況如下：在一般公共預算當中：中央一般公共預算收入78612億元，比2016年執(zhí)行數(shù)同口徑增長3.8%。加上從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1350億元，從中央政府性基金預算、中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入283億元，收入總量為80245億元。中央一般公共預算支出95745億元，增長6.1%。收支總量相抵，中央財政赤字15500億元，比2016年增加1500億元。中央財政國債余額限額141408.35億元。中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額1328.06億元。而地方一般公共預算本級收入90018億元，增長6%。加上中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付收入65650億元、地方財政調(diào)入資金800億元，地方一般公共預算收入總量為156468億元。地方一般公共預算支出164768億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長6.2%。地方財政赤字8300億元，比2016年增加500億元，通過發(fā)行地方政府一般債券彌補。地方政府一般債務余額限額115489.22億元?？傊醒牒偷胤筋A算，全國一般公共預算收入168630億元，增長5%。加上調(diào)入資金2433億元，收入總量為171063億元。全國一般公共預算支出194863億元，比上年執(zhí)行數(shù)增長6.5%。赤字23800億元，比2016年增加2000億元。在政府性基金中，全國政府性基金收入47174.66億元，增長3.6%。加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入298.5億元和地方政府專項債務收入8000億元，全國政府性基金相關(guān)收入總量為55473.16億元。全國政府性基金相關(guān)支出55473.16億元，增長21.3%。在國有資本經(jīng)營預算中，全國國有資本經(jīng)營預算收入2338.3億元，下降10.1%。加上上年結(jié)轉(zhuǎn)收入128.03億元，全國國有資本經(jīng)營預算收入總量為2466.33億元。全國國有資本經(jīng)營預算支出1961.33億元，下降9.7%。在社會保險基金預算中，全國社會保險基金收入51786.72億元，增長7.3%。其中，保險費收入36907.98億元，財政補貼收入12595.97億元。全國社會保險基金支出48450.5億元，增長10.3%。本年收支結(jié)余3336.22億元，年末滾存結(jié)余66630.89億元。

要切實做好2017年財政改革發(fā)展工作，就必須做到以下五點：1.加強和改善財政宏觀調(diào)控，促進實現(xiàn)經(jīng)濟增長預期目標。2.深入推進財稅體制改革，加快建立現(xiàn)代財政制度。3.加強預算執(zhí)行管理，確保完成預算任務。4.進一步強化財政管理，保障財政資金安全、規(guī)范、高效使用。5.加強地方政府性債務管理，有效防范財政風險。

根據(jù)面臨的財政經(jīng)濟形勢，2017年預算編制和財政工作的指導思想是：在以習近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導下，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，適應把握引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，堅持宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的政策思路，堅持以推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，適度擴大總需求，加強預期引導，深化創(chuàng)新驅(qū)動，財政政策要更加積極有效，大力實施減稅降費政策，深入推進財稅體制改革，著力構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，進一步樹立過緊日子的思想，加大財政支出優(yōu)化整合力度，保障重點領(lǐng)域支出，統(tǒng)籌盤活財政存量資金，提高財政資金使用效益，嚴格貫徹預算法，提升依法理財水平，加強地方政府性債務管理，積極防范化解財政風險，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開。

為貫徹上述指導思想，政府制定了以下原則：第一，大力實施減稅降費政策。第二，深入推進財稅體制改革。第三，繼續(xù)調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。第四，統(tǒng)籌盤活財政存量資金。第五，積極防范化解財政風險。國家各機關(guān)部門必須認真貫徹實施這些指導思想和原則，以最大力度發(fā)揮2017年政府預算的作用，保持收支的合理性；在收支上反映政府活動的范圍與方向；加大財政資金的統(tǒng)籌力度，確保各項資金花在“刀刃”上，花在人民身上，增強人民參與對國家事務的管理；也有利于政府活動的有序進行。

FIN15052溫麗純

2017年12月19日星期二

第四篇：我國公共財政改革的現(xiàn)狀特點及方向

我國財政改革的現(xiàn)狀特點以及改革方向

摘要：在公共財政基本理念的指引下，一個合理、有效率的公共財政制度，應該能夠促進效率、公平和穩(wěn)定問題的解決。中國式公共財政制度要構(gòu)建規(guī)范化的政府預算制度，使政府預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督符合公共財政的要求；構(gòu)建規(guī)范化的政府收入體系，建立適宜的稅制；構(gòu)建規(guī)范化的政府間財政關(guān)系，使政府間財力、財權(quán)與事權(quán)相匹配；構(gòu)建高效的財政政策調(diào)控體系，提高財政效率。

關(guān)鍵詞：改革，法制化，民生

一、我國公共財政體制概述與現(xiàn)實狀況

（一）公共財政概述

中國的“公共財政”的概念是傳統(tǒng)體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟、社會快速轉(zhuǎn)軌的客觀要求而就財政轉(zhuǎn)型提出的一個財政職能和財政形態(tài)調(diào)整的基本導向?，F(xiàn)時的社會已經(jīng)不是國家-個人之間的權(quán)利分野，也不是簡單的強勢群體（如企業(yè)）與弱勢群體（如消費者）之間的利益對峙，而是政府、社會與個人的三者利益的相互沖突，相互制衡的格局。在此前提下，一個合理、有效率的公共財政制度應以社會利益為先，并且能協(xié)調(diào)平衡三者的利益，有效在公平、效率與穩(wěn)定上發(fā)揮積極作用。在市場經(jīng)濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府經(jīng)濟作用的發(fā)揮必須建立在尊重市場機制的前提之上。公共財政最多只能在是市場失效的范圍內(nèi)活動。同時，由于信息不足，官僚決策、權(quán)力濫用等原因，導致政府財政行為也會失控，必須加以規(guī)范。公共財政的關(guān)鍵在于以下四個方面：

一、保證社會總供給與總需求平衡；

二、減輕經(jīng)濟波動，熨平經(jīng)濟周期，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟；

三、保證社會平穩(wěn)運行；

四、實現(xiàn)社會正義，尤其是實質(zhì)正義。

總之，在公共財政基本理念的指引下，一個合理、有效率的公共財政制度應該能夠促進效率、公平和穩(wěn)定問題的解決——促進經(jīng)濟快速發(fā)展，平衡協(xié)調(diào)各方利益，保證社會平穩(wěn)和諧運行。

（二）我國公共財政制現(xiàn)狀與特點

我國于1998年提出建立公共財政框架，2003年十六屆二中全會要求“健全公共財政體制”，再到十七大提出“完善公共財政體系”，建立與完善公共財政己成為黨、政府和廣大人民的共識。

尤其是十七大以來，結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，公共財政體制改革逐步深入，公共財政的日標更加清晰，財政支出的公共性也更加突出。2009年全國兩會結(jié)束后，國務院首次向社會主動公開經(jīng)全國人大批準的當年中央財政收入預算表等4張報表；2010年1月，財政部向各地財政機關(guān)發(fā)文，要求各地“規(guī)范、有序”地推進地方財政預算信息公開，并對各地財政預算信息公開的內(nèi)容、方式和范圍作出了統(tǒng)一要求；在這些成績的取得，為深化公共財政體制改革打下了堅實基礎(chǔ)，我國的公共財政體制改革，正處于推進過程之中。

可以看出中國的財政改革是隨著中國的經(jīng)濟形勢變化而變化，隨著社會主要矛盾的變化而變化。公共財政制度的的特點也隨之變化。

1、財政投入由經(jīng)濟建設逐漸偏向社會保障。

在公共財政導向下，財政支出重點傾斜于彌補市場失靈的領(lǐng)域，即非盈利、非競爭領(lǐng)域，逐步矯正政府的“越位”與“缺位”，不斷加強和改善民生。2009年后，財政領(lǐng)域陸續(xù)出臺和積極探索了一系列以保障基本民生和提高社會綜合福利水平為目標的財稅政策措施，關(guān)注民生成為支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點。以教育、醫(yī)療為例。在教育方面，公共財政提高了教育領(lǐng)域的公共支出，堅持公共教育資源向落后區(qū)傾斜，貫徹基本公共服務均等化原則；2008年全國財政教育支出為9010億元，2010年又上升為10438億元，比2008年增長15.8% ,其中，中央財政教育支出1981.4億元，增長23.6%。在醫(yī)療方面，擴大農(nóng)村新型合作醫(yī)療覆蓋而并提高政府投入標準，2009年啟動覆蓋全民的醫(yī)療衛(wèi)生體系改革。全國財政醫(yī)療衛(wèi)生支出從2008年的2757億元到2010年的3994億元，增長率達44.9%?？傊瑥闹醒胴斦窘ㄔO支出的方向來看，向民生領(lǐng)域集中投入的 趨勢也十分明顯。

2、財政預算由秘密狀態(tài)轉(zhuǎn)向公開化、透明化。

公共財政要求政府預算制度應規(guī)范化，能最大限度地提高財政資金的使用效率，且政府預算資金的配置能為公眾所接受，最大限度地提高社會福利。政府預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督都應符合的公共財政要求。

政府預算編制五原則分別是公開性、完整性、可靠性、性和統(tǒng)一性。性與統(tǒng)一性比較容易達到。公開性、完整性、可靠性是預算編制中需要著重加以注意的。當前中國應特別強調(diào)預算的公開性與完整性。政府預算的內(nèi)容除了極少數(shù)涉及國家機密的內(nèi)容外，應及時向社會公布，使之處于公眾的監(jiān)督之下。在2009年全國兩會上，溫家寶總理提出對中央財政和地方財政的運行，“將會實行全程監(jiān)管，并且向人民公開”。2009年9月，審計署公布了54個中央部門單位2008預算執(zhí)行情況全文。2010年，國務院將經(jīng)全國人大審議通過的中央財政預算12張表格向社會公布；2010年初，廣州市財政局在網(wǎng)上公開了114個政府部門的2009年財政預算，社會各界對此給予了高度評價。

3、財政調(diào)整手段由直接轉(zhuǎn)間接

公共財政不再傾向于直接設立市場經(jīng)濟主體以帶動經(jīng)濟快速發(fā)展，而是打造良好的市場環(huán)境，間接促進市場經(jīng)濟主體的培育和競爭力。公共財政分配積極服務于建設社會主義市場經(jīng)濟體制的大局，加大培養(yǎng)市場主體的投入力度，對不同所有制企業(yè)采取支持措施。在支持非國有經(jīng)濟方面，財政支出的重點主要是中小企業(yè)。根據(jù)中小企業(yè)發(fā)展特點，公共財政根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟目標和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，逐步建立而向各類非公有制中小企業(yè)的財政資金政策。促進非公有制中小企業(yè)快速發(fā)展，注重發(fā)揮引導作用，帶動地方財政及各類社會資金共同支持中小企業(yè)發(fā)展。公共財政傾向于保證市場經(jīng)濟活躍程度，促進正常競爭。

二、公共財政體制改革方向

在建設社會主義和諧社會的進程中, 公共財政體制改革作為調(diào)整政府間財政關(guān)系的重要手段直接或間接地影響到各級政府財政職能的實現(xiàn), 公共服務供給水平的高低, 國家大政方針的貫徹, 甚至社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展等 3 諸多重大問題。公共財政建設要以深化改革、強化管理服務于總體經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標的調(diào)整，進一步提高人民收入，完善分配格局，完善民生保障，提高國家發(fā)展質(zhì)量和促進社會和諧。有了以上前提, 我國公共財政體制改革的總體要求和基本取向就可以大體闡述為以下幾個方面:

1、推進財政制度的憲政變革。

公共財政是與市場經(jīng)濟相適應的一種財政模式，而市場經(jīng)濟需要在法律的優(yōu)良大環(huán)境下運轉(zhuǎn)。公共財政制度的完善必然需要憲政體系制度的支撐。建立一個“有限”而且“有效”的政府?！坝邢拚敝饕菑恼穆毮芗皺?quán)力受到有效地監(jiān)督與制約的角度而言，而“有效政府”則意味著政府應按職責干預市場經(jīng)濟運行，既不僵化權(quán)力行使導致應對市場風險緩慢，也不過度積極行使權(quán)力，擾亂市場經(jīng)濟的正常運行。

建立“有限的政府”，嚴格監(jiān)督政府的職責的行使，才能有效避免由于信息不足，官僚決策、權(quán)力濫用等政府行為的天然弊病。而唯有建立“有效的政府”，才能應對復雜多變的市場經(jīng)濟變化，宏觀調(diào)控經(jīng)濟運行，保障社會平穩(wěn)運行。總之，建立與完善本國的憲政體制，建構(gòu)“有限”兼“有效”的現(xiàn)代政府，乃是擺脫政府財政困境、實現(xiàn)民富國強的根本途徑。

2、實現(xiàn)基本公共服務供給的多元化模式

我國政府與社會關(guān)系的重大變化，基本公共服務的供需矛盾日益突出，基本公共服務均等化程度不高。這就需要盡快改變以政府為唯一中心的基本公共服務供給模式，逐步建立起政府、市場和社會力量共同提供基本公共服務的多元化供給模式。

應當根據(jù)不同公共服務的特點，結(jié)合政府、市場和社會力量的優(yōu)勢，采取不同的供給模式，實行基本公共服務供給主體的多元化。政府應該從自己不該做、做不好的基本公共服務供給領(lǐng)域中退出，充分發(fā)揮市場和社會力量的作用，讓它們向公眾提供更多的基本公共服務，彌補政府基本公共服務供給的不足。通過三者之間的競爭和協(xié)作，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)基本公共服務供給的多元化，提高基本公共服務供給的效率和水平。另外，通過實行基本公共服務的多元化供給模式，有利于政府財力差的地區(qū)的居民可以獲得同等的基本公共服務，這樣也就有利于實現(xiàn)基本公共服務的均等化。

3、推進主體功能區(qū)建設步伐, 將其納入公共財政框架

主體功能區(qū)的建設對于公共財政體系的建設具有特別的意義。中國的欠發(fā)達地區(qū)主要在西部, 而一些西部地區(qū)正是生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū),不適合大規(guī)模進行工業(yè)開發(fā)和建設。長期以來,我們把西部生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)與其它地區(qū)一樣主要進行經(jīng)濟發(fā)展指標的考核, 地方政府也把主要精力用于經(jīng)濟建設, 生態(tài)環(huán)境成為次要指標。地方政府從考核指標出發(fā), 可能會犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟, 其結(jié)果是一方面生態(tài)環(huán)境沒有得到切實的保護和恢復, 甚至更加惡化, 另一方面受自然條件所限, 經(jīng)濟也難以真正快速發(fā)展。盡管長期以來通過財政轉(zhuǎn)移支付等多種手段也對西部生態(tài)脆弱地區(qū)給予了大力的支持, 但由于缺乏一個從理念到具體操作的規(guī)范性框架體系, 這種支持一方面是不充分的, 另一方面其使用效率也是難以得到保證的。中東部區(qū)域中, 也有一部分承載著區(qū)域生態(tài)安全等職責的地區(qū), 不適合大規(guī)模工業(yè)開發(fā)。如果把這部分不適合大規(guī)模工業(yè)開發(fā)的地區(qū)明確定位于限制開發(fā)區(qū)或禁止開發(fā)區(qū), 則其發(fā)展就納入了規(guī)范的框架之中, 生態(tài)環(huán)境成為對地方政府考核的主要指標, 用于生態(tài)環(huán)境保護和公共服務的財政支出納入到國家及省級公共財政體系之內(nèi), 地區(qū)的發(fā)展就有了保障, 區(qū)域的發(fā)展也將更加協(xié)調(diào)。

三、結(jié)語

在2008年全國兩會結(jié)束后的記者招待會上，溫家寶總理在回答有關(guān)政府機構(gòu)改革的問題時，不尋常地主動提及：“我想講一個公共財政的問題，這是很少涉及的問題。我們要推進財政體制改革，使公共財政更好地進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境?！辈蒯斀罔F地表示，“在今后5年，我們要下決心推進財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益?！?/p>

我們有理由相信中國的公共財政改革將會沿著科學化、法治化、民主化、精細化道路前進。

第五篇：淺談我國公共財政職能的發(fā)揮與構(gòu)建和諧社會

淺談我國公共財政職能的發(fā)揮與構(gòu)建和諧社會

在我國，財政職能問題一直是個基本理論問題，它是財政本質(zhì)問題直接引出，直接服務于和影響著財政本質(zhì)問題的論證，又有著自己特殊的分析領(lǐng)域，對財政實踐產(chǎn)生不可替代的影響。

公共財政職能是國家職能的重要組成部分。從理論上講，在市場經(jīng)濟條件下，政府職能范圍應主要限于“市場失靈”領(lǐng)域，在市場不能做到，或者做得不盡如人意的地方，政府這只“看得見”的手就可利用其擁有的財政等經(jīng)濟杠桿發(fā)揮積極作用，對市場進行干預?！笆袌鍪ъ`”主要表現(xiàn)在：資源配置領(lǐng)域的市場失靈；經(jīng)濟穩(wěn)定領(lǐng)域的市場失靈；收入分配領(lǐng)域的市場失靈。

一、對我國公共財政職能的認識

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，公共財政具有資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟職能及國有資本金管理職能。

1、資源配置職能。簡單地說，財政的配置職能是指政府為滿足社會需要而提供特定的物品和服務，并為這些支出融資而征稅。在經(jīng)濟體系中，市場提供的商品和服務數(shù)量有時是過度的，有時又是不足的，整個社會的資源配置缺乏效率。財政的資源配置職能表現(xiàn)在宏觀和微觀兩個方面。宏觀層次上的財政職能是指改變公共部門與私人部門之間的資源配置狀態(tài)；微觀層次上的財政配置職能是指對市場提供過度的商品和服務數(shù)量進行調(diào)整，而對市場提供不足的產(chǎn)品和服務進行補充，以實現(xiàn)社會資源的有效配置。

2、收入分配功能。財政的收入分配職能或說財政的再分配職能是指政府對市場活動產(chǎn)生的收入分配進行調(diào)整，通過收入轉(zhuǎn)移或減稅增加某些人的收入，所以，一般來說，財政收入 分配職能的目的是實現(xiàn)規(guī)模收入分。分配的公平，實現(xiàn)國內(nèi)各收入階層之間個人收入的適當分配狀態(tài)。

3、穩(wěn)定經(jīng)濟職能。財政的穩(wěn)定職能是指政府在失業(yè)和經(jīng)濟蕭條時期實行赤字財政，在充分就業(yè)和通貨膨脹壓力很大時期實行盈余財政，熨平經(jīng)濟波動。具體來說，財政的經(jīng)濟穩(wěn)定職能包括兩方面：一是使社會不存在非自愿失業(yè)現(xiàn)象；二是使社會不發(fā)生物價的持續(xù)上漲現(xiàn)象，當然，價格穩(wěn)定是指平衡價格水平的基本穩(wěn)定。并不意味個別日用品的價格不隨各自的供求變動而自由波動；充分就業(yè)也不表示每個人在任何時候都就業(yè)，而是指只要在愿意接受現(xiàn)行工資率的情況下可以很快找到工作，就可以說是充分就業(yè)。

4、財政的國有資本金管理職能。財政的國有資本金管理職能，是由于我國實行社會主義市場經(jīng)濟體制和公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度決定的，如果說前述資源配置、收入分配，穩(wěn)定經(jīng)濟是公共財政有的三大職能，那么國有資本金管理則是我國社會主義公共財政特有的職能。其目的是實現(xiàn)現(xiàn)有資本金保值增值。

二、我國公共財政職能的實現(xiàn)

1、把保證公共支出需要作為財政的首要任務。這是實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟的基本要求。在財力有限和需求不斷增長的情況下，應參照國際經(jīng)驗和我國實際，合理確定公共支出范圍，并實施堅決而有效的管理，國家財政要逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，逐步減少對企業(yè)經(jīng)營性發(fā)展項目、應用性研究項目以及可以利用社會資金發(fā)展的事業(yè)投資，加大對科技、教育、衛(wèi)生、公共安全、社會保障、基礎(chǔ)建設等公共需要的保障力度。

2、主要通過國家預算、稅收、國債等手段調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟、促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。加強和改善中央財政的作用，為經(jīng)濟 的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。建立中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度，改善國家的分配結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)。

3、矯正市場配置資源的偏差，體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策，推動資源優(yōu)化配置，適度而有效地運用財政力量，彌補市場缺陷，盡可能合理配置資源。

4、依法促進公共分配。以通過財政立法，貫徹公平分配，依法理財原則以促進收入分配公平合理，社會保障能力增強，市場競爭平等有序。

5、財政職能的管理方式要從非規(guī)范向規(guī)范轉(zhuǎn)變。從預算的編制、審議、批準到執(zhí)行中必要的調(diào)整，都應建立嚴格的程序，對各個環(huán)節(jié)都要規(guī)定明確的責任，并且必須運用特定的合理方法，財政部門應將主要精力轉(zhuǎn)到依程序辦事和研究把握政策規(guī)則的大事上來，并加強對財政形勢和財政經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的跟蹤分析，充分發(fā)揮國家財政宏觀調(diào)控職能。

6、政府對公共產(chǎn)品的供給要由直接生產(chǎn)力為主轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)為主，公共產(chǎn)品政府供給并不必然要求政府安排生產(chǎn)，在市場經(jīng)濟條件下，公共產(chǎn)品向生產(chǎn)可以并應盡量地采取民營形式財政通過政府采購的科學化、合理化，可以更有效地協(xié)調(diào)非生產(chǎn)部門的產(chǎn)出與公共部門的投入之間的銜接。以實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

7、明確財政與銀行職能分工，保證財政職能到位。財政和銀行在社會再生產(chǎn)中具有

不同的地位和作用。必須明確分工，合理調(diào)整二者在宏觀經(jīng)濟運行與調(diào)整中的關(guān)系。

三、發(fā)揮公共財政職能構(gòu)建和諧社會

所謂和諧社會，是指不同社會階層集團和群體之間 不同社會組織或團體之間 個人之間及個人與社會之間相互尊重 彼此 信任 互助合作 和睦協(xié)調(diào)的社會狀態(tài) 所謂公共財政，就是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份取得收入并用于政府公共活動支出，保障國家安全和社會秩

序，為社會提供公共服務 也就是，按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共產(chǎn)品，以滿足社會公共需要的經(jīng)濟活動或分配活動。

目前，我國達到社會和諧還面臨一些挑戰(zhàn)：一是經(jīng)濟增長的質(zhì)量不高，自主創(chuàng)新能力不強，高速的增長與就業(yè)不足并存，幾乎成了中國經(jīng)濟的特有現(xiàn)象；二是收入分配呈逐步擴大的態(tài)勢，城鄉(xiāng)差距近十幾年明顯拉大，全社會收入分配拉開的幅度和速度過快，相當部分人未能真正共同分享改革和經(jīng)濟發(fā)展的成果，形成了嚴重的社會問題 如，收入差距與貧富懸殊導致階層分化對立，群體事件增加，積累著社會不穩(wěn)定因素，破壞社會的和諧與公正；三是地區(qū)差距仍舊較大；四是資源環(huán)境約束日益突出 經(jīng)濟成果與資源投入不相稱，環(huán)境資源問題不僅制約著我國經(jīng)濟增長的速度，而且也影響著社會財富增長的質(zhì)量為了避免可能出現(xiàn)的經(jīng)濟社會問題，化解各類矛盾和問題，必須建立公共財政機制，發(fā)揮公共財政的職能 發(fā)揮公共財政職能，積極構(gòu)建和諧社會應從以下幾個方面實施：

1.構(gòu)建支持 三農(nóng) 的長效機制，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展 構(gòu)建和諧社會的重點和難點在農(nóng)村，而完善公共財政職能，必須把支持經(jīng)濟快速發(fā)展作為公共財政的第一要務，促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展 為此應堅持 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè) 城市反哺農(nóng)村 和 多予 少取 放活 的方針，切實加大對 三農(nóng) 的投入力度，讓農(nóng)村居民，分享改革發(fā)展成果 沐浴公共財政陽光，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展財政新增用于教育 衛(wèi)生等方面的投入，應主要用于農(nóng)村，逐步提高財政對農(nóng)村的公共服務能力大力支持 農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、科技推廣、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村經(jīng)濟專業(yè)合作組織發(fā)展，逐步擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍繼續(xù)實施糧食直補 水稻良種補貼和農(nóng)機具購置補貼政策，確保農(nóng)民增收和糧食生產(chǎn)安全。重點推進農(nóng)村稅費、糧食流通體制、農(nóng)村金融體制和土地征收制度等改革，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育體制 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制等配套改革步伐，進一步提高農(nóng)村的改革效益；五是整合財政支農(nóng)資金，提高財政支農(nóng)整體效益。

2.完善社會保障體系，構(gòu)建社會安全網(wǎng) 社會保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源 生活貧困時，向他們提供的生活保障。對城鄉(xiāng)居民進行強制性的社會保障也是公共財政的基本職能之一，社會保障體系是和諧社會的重要支柱，是經(jīng)濟運行的穩(wěn)定器，更是弱勢群體的安全網(wǎng)，它主要包括社會保險、社會救助和社會福利。目前，我國一部分人享受過度保障，一部分人則幾乎沒有任何保障 這種做法嚴重地違背了社會主義公平原則。我國是一個發(fā)展中國家，不可能給國民提供高水準的社會保障，我們的目標應該是逐步建立一種水平不高但覆蓋面廣的社會保障體系 在構(gòu)建和諧社會進程中，應堅持以人為本，加快完善社會保障制度進一步加大社會保障投入力度，提高社會保障支出占財政支出的比重在廣大農(nóng)村完善最低社會保障、新型合作醫(yī)療、大病救助等社會保障制度，避免貧困人口的生存危機運用公共財政手段，積極幫助下崗職工、離退休職工以及病殘職工解決基本生活困難，從政策上落實政府、企業(yè)和個人在社會保障方面的經(jīng)濟責任，努力構(gòu)筑全方位的社會保障安全網(wǎng)。

3.實施積極的就業(yè)政策，促進社會成員充分就業(yè) 就業(yè)是民生之本，實現(xiàn)社會和諧，首先要保障人民群眾安居樂業(yè)我國 是世界第一人口大國，勞動力資源充足，應把就業(yè)優(yōu)先作為一項基本國策 財政部門要把實施積極的就業(yè)政策作為一種重要的制度安排，從體制和機制上促進社會成員的充分就業(yè)采取補貼 稅收 擔保投融資等財政政策，努力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力支持勞動密集型產(chǎn)業(yè) 就業(yè)彈性大的服務業(yè)以及就業(yè)潛力大的中小企業(yè)和民營經(jīng)濟發(fā)展，提高就業(yè)增長彈性支持設立 再就業(yè)基金，對吸納再就業(yè)的公益性崗位實行工資補貼，對安置

下崗失業(yè)人員的企業(yè)實行培訓補貼支持人力資本投資與勞動力市場建設，向所有城鄉(xiāng)失業(yè)者提供免費職業(yè)培訓和就業(yè)服務加快構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力市場和服務網(wǎng)絡，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)。

4.強化職業(yè)技能培訓，努力提高城鄉(xiāng)勞動者的就業(yè)能力 支持勞動用工制度改革，鼓勵自謀職業(yè) 靈活就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)四 加快義務教育發(fā)展步伐，實現(xiàn)教育機會均等 教育不公是最大的不公 應充分發(fā)揮財政職能，促進教育公平繼續(xù)加大 兩免一補 助學貸款貧困大學生救助等工作力度，保證每一個困難家庭的城鄉(xiāng)學生都能夠上學讀書改革義務教育投入體制，將目前以縣為主的承擔體制改變?yōu)橛墒∫陨险袚鉀Q基層財政特別是貧困地區(qū)義務教育投入長期嚴重不足的問題進一步深化教育體制改革，清理整頓教育收費秩序，有效減輕非義務教育階段學生的經(jīng)濟負擔。

5.發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)，著力建設健康社會 公共醫(yī)療衛(wèi)生關(guān)系國計民生和勞動者的素質(zhì)，公共財政應發(fā)揮其提供公共

產(chǎn)品職能和重要作用，加快發(fā)展以農(nóng)村為重點的城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設，加大對公共衛(wèi)生 基本醫(yī)療 農(nóng)村衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的投入加強公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設施建設，完善應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的長效機制，進一步提高疾病預防和控制能力，保護人民群眾的生命健康加快城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，支持建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的衛(wèi)生醫(yī)療體系加大對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)設施建設的投入力度，建立完善農(nóng)村貧困家庭醫(yī)療救助制度，突出解決農(nóng)民看病難看病貴的問題積極實施農(nóng)村合作醫(yī)療制度的改革，加強以傳染病防控為重點的公共衛(wèi)生體系建設，努力改善基層群眾的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務

6.加大生態(tài)環(huán)境保護和建設力度

保護生態(tài)環(huán)境，就是保護人類社會的家園。按照可持續(xù)發(fā)展要求，現(xiàn)代財政最終將向生態(tài)財政轉(zhuǎn)變，從而使國民經(jīng)濟的發(fā)展對環(huán)境的損害越來越小 財政工作既要實施對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持，也要對破壞環(huán)境的經(jīng)濟行為進行調(diào)節(jié)。