第一篇：關(guān)于我國農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的思考

關(guān)于我國農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建的思考

【內(nèi)容摘要】農(nóng)村社會保障體系的構(gòu)建和完善是促進農(nóng)村社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的“穩(wěn)壓器”，是農(nóng)民安居樂業(yè)、全面實現(xiàn)小康社會、努力構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)保障。就在今年的全國兩會就公眾關(guān)注的熱點問題展開調(diào)查結(jié)果顯示：“社會保障”問題仍然高居榜首。本文試圖通過分析現(xiàn)行農(nóng)村農(nóng)村社會保障體系中存在的問題以及建立健全農(nóng)村社會保障體系的重要性，并借鑒國外構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系的寶貴經(jīng)驗有針對性的提出了一些切實可行的解決措施，為構(gòu)建人民滿意的社會會保障體系努力奮斗。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障體系；重要性；啟示

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系存在的問題

從建國以后，我國逐步建立起的社會保障先天性的存在著二元結(jié)構(gòu)，對黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和城市居民實行的是較為完整的保障政策和措施，而對農(nóng)村居民則長期沒有給予充分的關(guān)注，使他們長期被排除在社會保障體制之外，處于社會保障體系的“邊緣化”狀態(tài)。

（一）我國農(nóng)村社會保障制度不完善，覆蓋面窄、發(fā)展不平衡

我國農(nóng)村社會保障體系主要包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障與生活保障三部分。這三部分由于缺乏完善的社會保障制度，長期處于孤立的狀態(tài)，農(nóng)民的各項保障始終得不到解決和政策的落實。社會保障制度，是通過國民收入的分配和再分配，以達到保障社會成員基本生活權(quán)利、維護生活穩(wěn)定、實現(xiàn)生活公平為目的，是市場經(jīng)濟健康運行的重要保證。但數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費支出占總支出的89%，可見，農(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇極不平衡。此外，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)在各地的發(fā)展也很不平衡，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會保障水平呈現(xiàn)嚴(yán)重的非均衡態(tài)勢。東部沿海發(fā)達地區(qū)的很多農(nóng)村大部分都建立了較為完善的社會保障體系，而貧困地區(qū)的現(xiàn)狀就不容樂觀了。

（二）政府資金投資力度不夠，籌資渠道單一

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村社會保障最突出的問題就是社保資金短缺，來源渠道狹窄，資金短缺問題已成為制約農(nóng)村社會保障工作的重要瓶頸。在農(nóng)村社會保障資金籌集方面，我國一直實行的是“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的原則。據(jù)有關(guān)研究表明，在我國農(nóng)村約有1．4億的人群因收人低于488元而尚不足以維持其基本的食品消費，更不用說支付大量的醫(yī)療費用。國家雖然已經(jīng)加大了社保的投入力度，但遠不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度遠低于物價的上漲速度。

（三）缺乏適度的監(jiān)管機制和法律保障

我國農(nóng)村社會保障的管理從機構(gòu)上來看，呈現(xiàn)出“多龍治水”的現(xiàn)象，部分地區(qū)在國有企業(yè)工作的農(nóng)村職工社會保障統(tǒng)籌歸勞動部門管理，醫(yī)療保障由衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，農(nóng)村社會養(yǎng)老和優(yōu)撫歸民政部門管理，由于這些部門所行使的職責(zé)和任務(wù)不同，看問題的角度也不同，致使各部門之間權(quán)責(zé)不明確、分工不合理，又缺乏相互的監(jiān)督機制，造成辦事效率低下，農(nóng)

民的利益得不到切實保證。從農(nóng)村的社會保障基金來看，缺乏有效的監(jiān)督。農(nóng)村的社會保障基金由各級地方政府的下屬機構(gòu)來征繳、管理和使用，三權(quán)集于一身，當(dāng)?shù)氐墓芾聿块T任意挪用、揮霍甚至貪污資金的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了保障資金的正常運轉(zhuǎn)，損害了農(nóng)村居民的切實利益。從法律的層次上看，目前尚未形成具有普遍意義的農(nóng)村社會保障體系的法律框架，使農(nóng)村社會保障工作無法可依，無章可循，治理效率低下。

二、建立健全我國農(nóng)村社會保障體系的重要性

自2001年我國正式加入世界貿(mào)易組織以來，人們對于“三農(nóng)“問題的重視程度顯得越發(fā)的突出，人們已經(jīng)認(rèn)識到，農(nóng)民問題依然是我國的根本問題。農(nóng)民問題解決不好，將會影響我國經(jīng)濟的發(fā)屣和整個現(xiàn)代化進程，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的嚴(yán)重滯后,已成為我國社會保障制度發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié),嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村社會的進步,影響到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。農(nóng)村社會保障作為“農(nóng)村社會安全網(wǎng)或社會穩(wěn)定器”,在構(gòu)建農(nóng)村和諧社會及推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)過程中具有不可替代的重要作用。

（一）維護社會穩(wěn)定，促進社會公平的需求

農(nóng)村社會保障體系是我國整個社會保障體系的重要組成部分。中共十六大明確指出：建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。建立健全社會保障體系是實現(xiàn)社會主義和諧社會公平正義的手段，我國是社會主義國家，國家的本質(zhì)和最終目的就是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，消滅階級和剝削，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會全面進步。建立健全社會保障制度，有利于促進社會生產(chǎn)力的發(fā)展，增進社會福利，從而維護社會穩(wěn)定、促進社會公平。

（二）有利于加快全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的進程

構(gòu)建和諧社會需要建立健覆蓋全社會的社會保障制度，而農(nóng)村社會保障制度是中國社會保障制度中不可缺少的內(nèi)容。構(gòu)建社會主義和諧社會，是我們黨從中國特色社會主義事業(yè)的總體布局和全面建設(shè)小康社會的全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，反映了建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了全黨全國各族人民的共同愿望。健全和完善社會保障制度是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

（三）推動社會經(jīng)濟市場經(jīng)濟健康運行的前提條件

中共十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出：建立多層次的社會保障體系，對于深化企業(yè)和事業(yè)單位的改革，保持社會穩(wěn)定，順利建立社會主義市場經(jīng)濟體制具有重大意義。社會保障是市場經(jīng)濟健康運行的穩(wěn)定器，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的成效與農(nóng)村居民幸福安康息息相關(guān)，是關(guān)系民生和國家穩(wěn)定發(fā)展的重大戰(zhàn)略，對于推動社會主義農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)具有巨大的積極作用。改革開放以來，我國的經(jīng)濟持續(xù)快速增長，人民生活水平不斷提高，但2008年出現(xiàn)的全球經(jīng)濟危機，使身處經(jīng)濟全球化中的中國也受到了強烈的沖擊，最直接的表現(xiàn)就是我國的GDP 出現(xiàn)了一個近五年以來少見的低增長態(tài)勢。為此，國家和政府采取了許多相關(guān)的解決措施，擴大內(nèi)需就是其中的一種，用本國內(nèi)在的消費能力來調(diào)整投資結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并最終帶動經(jīng)濟持續(xù)健康增

長。在我看來，擴大內(nèi)需最有效的手段就是在我國建立健全社會保障制度，用完善的社會保障制度提供給民眾最大限度公平感和安全感，切實解決民眾最關(guān)心的醫(yī)療問題、教育問題、養(yǎng)老問題、住房問題，盡可能地解除民眾的后顧之憂，那么民眾才會有更多的時間和精力積極地投身于經(jīng)濟建設(shè)，努力大力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟才有了更可靠的保障，才能不斷地推進社會主義市場經(jīng)濟健康穩(wěn)定運行。

三、我國社會保障體系構(gòu)建的創(chuàng)新性思考

漸健全和完善，社會保障的法律體系漸趨完備，養(yǎng)老保險制度改革取得重大進展，醫(yī)療保險制度改革全面啟動，完善城鎮(zhèn)社會保障體系取得初步成效，但由于國家和政府對于農(nóng)村居民的社會保障問題重視不夠，政府保障金投資力度小，籌集渠道單一，沒有進行合理的監(jiān)督和管理等一系列原因，使得我國農(nóng)村的社會保障體系構(gòu)建缺乏有力的支撐。為此，針對現(xiàn)行農(nóng)村社會保障體系中存在的問題，為加快建立健全完善的農(nóng)村社會保障體系，特提出了一些創(chuàng)新性的解決措施：

（一）建立健全社會保障制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

社會保障制度，是國家通過立法的形式，對公民因年老、疾病、傷殘、孤寡、事業(yè)、死亡及災(zāi)害造成生活困難時，為其基本生活安全提供保護的一種體現(xiàn)社會調(diào)劑功能的制度安排。鄧小平同志曾指出，我國社會保障體系的建立就是居者有其居，能接受免費公共教育和醫(yī)療保障，基本生活需求能得到滿足。胡錦濤總書記也說：“群眾利益無小事。凡是涉及群眾的切身利益和實際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦”。現(xiàn)階段制約我國農(nóng)村全面建設(shè)發(fā)展的因素就是各地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)明顯的差異性和不平衡性以及由此產(chǎn)生的社會保障相對滯后，事實表明，只有建立健全完善的農(nóng)村社會保障制度，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的均衡發(fā)展，以城市帶動農(nóng)村，農(nóng)村促進城市，減少城鄉(xiāng)差距，破除二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，才能更好地實現(xiàn)好、維護好最廣大人民的根本利益，體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

（二）加大政府投資力度，拓寬農(nóng)村社保資金來源渠道

社保資金來源需廣辟融資渠道，通過多種形式籌措農(nóng)村社保資金。除農(nóng)民個人負(fù)擔(dān)外，國家財政、用人單位、社會及個人資助、社會福利設(shè)施、民間捐贈機構(gòu)等都可以成為社保資金的有效來源。建立廣泛的農(nóng)村社會保障體系，必然要以雄厚的資金作為基礎(chǔ)。沒有充足的資金保證，建立完善的社會保障體系只是一紙空話，因此，一方面中央財政、地方財政需要適當(dāng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高社保資金支出比例，加大對農(nóng)村社保資金的投入。同時，中央財政、地方財政要明確各自責(zé)任和投資分配比例。另一方面，也要鼓勵和引導(dǎo)參保人員積極繳納社會保險費，鼓勵社會捐贈，減少政府的財政壓力，起到“抑富濟貧”的作用，有利于構(gòu)建統(tǒng)一和諧的社會保障體系。

（三）加強農(nóng)村社會保障體系的管理機制和法律監(jiān)督體系

社會保障制度是一項復(fù)雜的經(jīng)濟制度，要使其在我國農(nóng)村順利實施并發(fā)揮積極作用，就必須保證其規(guī)范性和相對穩(wěn)定性，而這只有加強法律的監(jiān)督力度才能做到。因此，加強農(nóng)村社會保障的立法，是建立農(nóng)村社會保障制度一個不可忽視 的因素。一方面可以通過一些法定的機構(gòu)促進社會保障的發(fā)展，另一方面可以建立建立嚴(yán)格有效的監(jiān)督制約機制，保證社會保障制度的有效貫徹執(zhí)行。

四、國外社會保障體系構(gòu)建的經(jīng)驗對我國的啟示

綜觀世界各國經(jīng)驗，社會保障體系建設(shè)總是與經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷緊密聯(lián)系在一起的。建立健全的農(nóng)村社會保障制度是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，但我國的農(nóng)村社會保障制度起步晚、標(biāo)準(zhǔn)低，與發(fā)達國家相比還存在較大的差距，在這種情況下積極借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，具有重大的意義。

（一）堅持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，建立人民滿意的社會保障體系

我國社會保險體系包括社會保險、社會救濟、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面，如何實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好社會保障這個最廣大人民的根本利益，是檢驗中國共產(chǎn)黨執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的試金石。2011年12月29日，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理張德江在全國人力資源和社會保障工作會議上強調(diào)：要加快覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)，積極推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，繼續(xù)完善各項社會保障制度及相互銜接，推進解決社會保障歷史遺留問題，更好地保障和改善民生。這體現(xiàn)了黨和政府對人民群眾的關(guān)心，順應(yīng)了人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活需要，為建立健全人民滿意的農(nóng)村社會保障體系提供了堅實的物質(zhì)保障。

（二）強化政府職能，充分發(fā)揮社會保障“穩(wěn)定器”功能

農(nóng)村社會保障制度以確保廣大農(nóng)民的基本生活條件為目標(biāo)和宗旨，具有非盈利性、普遍性的特點，這一性質(zhì)決定了承擔(dān)農(nóng)村社會保障職責(zé)的主角是政府。各級政府應(yīng)將擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面列入本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，切實增強農(nóng)村社會保障建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感，確保農(nóng)村社會保障的順利發(fā)展。目前，我國仍處于社會主義的初級階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，要建立覆蓋全社會范圍、保障水平較高的社會保障體系還需要經(jīng)過一個不斷發(fā)展的過程，各政府相關(guān)部門也應(yīng)該充分發(fā)揮各自的效用，強化政府的社會職能和公共管理服務(wù)職能，加大政府扶植力度，為建立完善的社會保障體系提供可靠地物質(zhì)保障。

（三）制定合理的農(nóng)村社會保障制度實施原則

完善農(nóng)村社會保障制度，需要結(jié)合中國的國情、農(nóng)村社會經(jīng)濟的特點以及未來的發(fā)展方向，制定合理的農(nóng)村社會保障制度實施原則。首先，社會保障要遵循與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的原則。社會生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了建立社會保障制度必須從社會經(jīng)濟發(fā)展的實際水平出發(fā)，防止社會保障成為經(jīng)濟發(fā)展的包袱和障礙；其次，社會保障要遵循公平和效率相結(jié)合的原則。要實現(xiàn)社會的公平正義，必須將社會產(chǎn)品進行合理的分配，初次分配注重效率，主要通過發(fā)揮市場的作用，再次分配注重公平，主要通過加強政府對收入分配的調(diào)節(jié)功能。建立社會保障體系，保護弱勢群體的基本權(quán)益，有助于社會公平。再次，農(nóng)村社會保障應(yīng)堅持因地制宜的原則。在規(guī)劃農(nóng)村社會保障體系時應(yīng)從當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況出發(fā)，量力而行，堅持社會保障的循序漸進，穩(wěn)步發(fā)展。最后，堅持自愿的原則，在沿海等有條件的地區(qū)先開展試點，取得經(jīng)驗之后再進行推廣，從而確保農(nóng)村社會保障制度的健康發(fā)展。

參考文獻：

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關(guān)于我國農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新的思考【J】商業(yè)研究，2007,6 ④呂保利 加快建立農(nóng)村社會保障體系問題探析【J】黑龍江對外經(jīng)貿(mào)，2011,1 ⑤高新才 中國發(fā)展之魂·經(jīng)濟篇【M】甘肅文化出版社，2004,9 4

第二篇：我國農(nóng)村社會保障體系研究

我國農(nóng)村社會保障體系研究

摘 要：在黨的十七屆三中全會上黨中央提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，農(nóng)村醫(yī)療保險，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等多項制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題為此對農(nóng)村社會保障制度進行探討。

關(guān)鍵詞：社會保障；和諧社會；科學(xué)發(fā)展；農(nóng)村醫(yī)療保險；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

一、我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放30年來，我國農(nóng)村社會保障制度獲得巨大發(fā)展，各項制度不斷健全，財政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高。目前，我國農(nóng)村社會保障制度的基本框架和內(nèi)容主要包括農(nóng)村社會保險、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村社會福利等四個方面，并具體體現(xiàn)為六種形式：

1、是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。即為農(nóng)村居民中無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的老年人、殘疾人和未成年人在衣食住醫(yī)葬（教）等方面提供最基本生活保障的制度。農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金來源渠道發(fā)生了重大變化，五保供養(yǎng)通過農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金逐步納入了公共財政保障范圍。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象已從2003年的204.2萬人增加到2007年的526萬人，基本做到了應(yīng)保盡保。

2、、是農(nóng)村軍人及家屬優(yōu)撫安置制度。即政府對軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫安置對象進行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度。據(jù)了解，目前全國有4000多萬個優(yōu)撫安置對象。

3、是農(nóng)村社會救助制度。主要包括對遭受自然災(zāi)害后的農(nóng)民進行救濟、對其他貧困農(nóng)民進行救濟以及對貧困農(nóng)民進行醫(yī)療救濟等多個方面。目前，在實施農(nóng)村最低生活保障制度的地區(qū)，這些救助對象基本上都納入了最低生活保障的范圍。據(jù)統(tǒng)計，2007年各級財政共安排農(nóng)村社會救濟支出186.8億元，其中，中央財政安排農(nóng)村低保補助資金30億元，專項用于支持已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)完善制度和未建立制度的地區(qū)建立制度。

4、是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。2003年后，一些地方開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，取得了突破和進展。到2007年年底，全國已有31個省區(qū)市的近2000個縣市區(qū)不同程度地開展了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作，有5000多萬農(nóng)民參保，積累保險基金300多億元，有300多萬參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。

5、是計劃生育保險和獎勵制度。2004年各地開始對農(nóng)村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點，對農(nóng)村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎勵扶助金，直到亡故為止。

6、是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年國務(wù)院要求建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，實行政府資助為主、農(nóng)民繳費為輔的籌資機制。為進一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療受益水平，從2006年起中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參合農(nóng)民補助標(biāo)準(zhǔn)由每人每年10元提高到20元。據(jù)統(tǒng)計，截至2007年底，全國開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點的縣（市、區(qū)）已達到2451個，參合農(nóng)民7.3億人，占全國農(nóng)業(yè)人口的84%。2003—2007年，中央財政共安排新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金169億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的不斷推進，緩解了農(nóng)村群眾“因病致貧、因病返貧”的問題。

二、當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題

1、農(nóng)村社會保障制度尚不健全，城鄉(xiāng)社會保障差大。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)、農(nóng)民生活與市場的關(guān)聯(lián)度越來越大，受市場的沖擊也越來越大。同時，農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件，決定了農(nóng)村人口的生活水平更多地受自然條件等因素的影響。所以，農(nóng)民生活水平的穩(wěn)定因素要多于城市人口，但就目前看，城鄉(xiāng)社會保障制度還有很大差距，農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、低保這三項最基本的保障形式，僅處在試點或探討階段。失業(yè)保險、住房公積金等保障方式短時期在農(nóng)村無望實施。

2、社會保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。從社會保障的支出看，到目前為止，占全國80%左右農(nóng)民的社會保障費支出占全國保障費總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會保障費支出占總支出的89%?？梢?，農(nóng)村與城市人口享受的社會保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達91%，而農(nóng)村只有2%。另外，社會保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。

3、社保資金缺乏穩(wěn)定來源、籌資困難?，F(xiàn)階段，農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺。國家雖然加大投人力度，但遠不及農(nóng)民對社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價的上漲速度。社保資金來源單

一、有限，主要堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無力或不愿承擔(dān)，國家政策很難落實到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收人水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

4、硬件設(shè)施差。由于歷史欠賬較多，農(nóng)村社會保障相關(guān)的研究硬件設(shè)施也很差。醫(yī)療衛(wèi)生方面，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院危房現(xiàn)象十分普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院缺少運送病人的車輛；“五保”集中供養(yǎng)方面，很多敬老院已經(jīng)危房，房屋破損嚴(yán)重，沒有資金進行維修。還有醫(yī)保、社保信息化建設(shè)的硬件設(shè)施方面缺口也很大。

5、一些特殊人群的社會保障存在“盲區(qū)”。一些特殊群體的社會保障問題更值得我們關(guān)注，如農(nóng)民工保障問題、農(nóng)村非農(nóng)業(yè)人口保障問題、失地農(nóng)民保障問題等。由于這些社會群體的社會保障存在很強的特殊性，目前都沒有系統(tǒng)的社會保障措施，多數(shù)問題尚在探討階段。

三、完善農(nóng)村社會保障制度的緊迫性、必要性。

1、構(gòu)建社會主義和諧社會和堅持“以人為本”，落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。公平正義是社會主義和諧社會本質(zhì)要求，農(nóng)村社會保障制度的缺失是構(gòu)建和諧社會的重大障礙。完善農(nóng)村社保障政策是建立農(nóng)村社會保障制度的基本前提和保證，也是構(gòu)建社會主義和諧社會必然要求。社會保障制度的發(fā)展目標(biāo)就是要社會成員的基本生活權(quán)利提供安全保障，以確保其不因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境，促進整個社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展，實現(xiàn)社會的公平和正義。社會保障制度的實施，社會成員解決了由于生活無保障而出現(xiàn)的基本生存問題，并且獲得了在其基本生活得到保障的前提下參與社會競爭的機會，為其能力的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)；社會保障還通過對意外事故中的不幸者的救濟、為失業(yè)者提供失業(yè)保險或者失業(yè)救濟、為疾病患者或者因病致貧、因病返貧的弱勢群體提供醫(yī)療保障，消除各種危及人的生存和發(fā)展的社會風(fēng)險，免除社會成員的后顧之憂，調(diào)動其勞動的積極性和創(chuàng)造性。這些正是人的發(fā)展的價值目標(biāo)的充分體現(xiàn)，從而實現(xiàn)了人的發(fā)展與社會發(fā)展價值目標(biāo)的有機統(tǒng)一，這正是科學(xué)發(fā)展觀所要體現(xiàn)的內(nèi)涵。

2、建立健全農(nóng)村社會保障是解決“三農(nóng)”問題的重要舉措。農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問題是關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的一個根本問題。最近連續(xù)幾年中央都以“一號文件”的形式來凸顯政府對“三農(nóng)”問題的高度關(guān)注。發(fā)展小城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大資金和技術(shù)扶持力度、取消農(nóng)業(yè)稅、糧食直補、大型農(nóng)機具補貼、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)等一系列措施多管齊下，可效果卻不盡如人意。究其根源，廣大農(nóng)民缺乏社會保障是一個重要原因。正如農(nóng)民自己編的順口溜：“救護車一響，一頭豬白養(yǎng)?！币粓龃蟛∽憧梢粤钷r(nóng)民傾家蕩產(chǎn)，在此情況下，國家再好的惠農(nóng)政策也是枉然。所以，為農(nóng)民建立農(nóng)村社會保障，等同于增加了農(nóng)民收入，是妥善解決“三農(nóng)”問題的金鑰匙，同時政府的一系惠農(nóng)列政策才能真正發(fā)揮作用。

四、建立和完善我國農(nóng)村社會保障制度的對策

1、要堅持突出重點，逐步推進。根據(jù)基層和農(nóng)村群眾對社會保障的需求，農(nóng)村社會。障體系應(yīng)該包括農(nóng)民醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和貧困救助等方面的內(nèi)容。建立農(nóng)村社會保障體系是一個漸進的過程，不能一跳而就。必須在充分考慮農(nóng)民的承受能力和認(rèn)識水平，考慮省情和財力的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)民的需要，突出重點、逐步推進，保障標(biāo)準(zhǔn)由低到高，保障范圍由小到大保障內(nèi)容由單項到綜合。

2、要堅持多渠道籌集農(nóng)村社會保障資金。農(nóng)村社會保障資金主要來源于國家、地方。農(nóng)民參保三個方面。政府投入是建立農(nóng)村社會保障體系的重要支撐，各級政府應(yīng)當(dāng)從加快農(nóng)村小康社會建設(shè)步伐、構(gòu)建和諧社會的高度，充分認(rèn)識農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的重要意義，努力增加用于農(nóng)村社保的投入。

3、要堅持把建立農(nóng)村社會保障制度與發(fā)展農(nóng)村社會保險事業(yè)相結(jié)合。建立農(nóng)村社會。障雖然能從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，但是，由于社會保障的政策性、統(tǒng)一性、普遍性，只能解決農(nóng)民普遍面臨的根本性，全局性問題，不可能解決農(nóng)民保障面臨的全部問題，更無法滿足不同收入水平農(nóng)民不同層次的需求。因此，在建立農(nóng)村社會保障體系的同時，還應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村社會保險事業(yè)，鼓勵各類保險機構(gòu)積極開拓農(nóng)村市場，開展家業(yè)自然災(zāi)害，農(nóng)村家庭財產(chǎn)，農(nóng)民人身意外傷害、傷殘等保險活動，使農(nóng)民遭受意外損失或意外傷殘時，能得到及時有效的補償，化解農(nóng)民生產(chǎn)生活中遇到的各類風(fēng)險，減少各種天災(zāi)人禍對農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響?yīng)?/p>

4、大力加強社會保障立法工作。首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法盡快制定社會保障立法體系。這一體系，應(yīng)當(dāng)包含公民社會保障的基本權(quán)利法案和各項專門的社會保障法案。其中，公民社會保障基本權(quán)利法案將對社會保障的對象、范圍、實施，社會保障資金籌集和管理，社會保障機構(gòu)的設(shè)置，公民享受社會保障的程序，侵害公民社會保障權(quán)利行為的處置等，作出具體的規(guī)定。在社會保障基本權(quán)利法案的基礎(chǔ)上，進一步制定和完善中華人民共和國勞動保障法、醫(yī)療保障法、老年保障法、軍烈屬保障法等專門的社會保障立法體系。其次，應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善農(nóng)村社會保障立法體系?？梢钥紤]條件成熟時單獨制定中華人民共和國農(nóng)村社會保障法案，以反映我國農(nóng)村變革中的現(xiàn)實和復(fù)雜情況及其不同于城市的顯著特點。

5、著重建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療三項制度?，F(xiàn)階段應(yīng)著重建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療制度。只有將這三項惠大多數(shù)農(nóng)村居民的制度建立和完善起來，農(nóng)民基本生活才有真正的保障。

總結(jié)語：

總之,改變農(nóng)村經(jīng)濟文化落后的局面，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大戰(zhàn)略。現(xiàn)階段應(yīng)以新農(nóng)村建設(shè)為鍥機，盡快完善農(nóng)村各項保障制度。為新農(nóng)村建設(shè)提供支持。同時應(yīng)該看到建立健全我國農(nóng)村保障制度是一項系統(tǒng)工程，牽涉到諸多方面的問題，不是一朝一夕的事情，可能需要我們一代人甚至幾代人的艱苦努力。對此，我們應(yīng)該有一個清醒的認(rèn)識。參考文獻

［1］宋曉梧等．中國社會保障制度建設(shè)20年［M］．鄭州：中州古籍出版社，1998．

［2］中國勞動保障編輯部．農(nóng)村社會保障在和諧社會建設(shè)中起步［J］．中國勞動保障.

［3］辛維舉．對建立健全我國農(nóng)村社會保障制度的思考［J］．寧夏大學(xué)學(xué)報．2003.［4］ 傅東.完善我國農(nóng)村社會保障制度研究［J］中國財經(jīng)雜志。2009

第三篇：關(guān)于我國農(nóng)村社會保障體系問題研究

關(guān)于我國農(nóng)村社會保障體系問題的研究

摘要：

我國城鎮(zhèn)已初步形成比較完善的社會保障體系，但是農(nóng)村的社會保障體系正處于起步和探索階段，因此農(nóng)村社會社會保障體系相關(guān)研究成為我國社會保障領(lǐng)域的前沿和熱點問題之一。農(nóng)村社會保障從社會保險為主題，里面包括社會救助，社會福利，優(yōu)撫安置，住房保障，社會慈善事業(yè)在內(nèi)的社會保障體系仍在一系列問題需要各方面的努力使之健全和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障體系，農(nóng)村，社會保障

農(nóng)村社會保障體系是社會保障體系的重要組成部分，健全的社會保障體系是國家一項重要社會制度，是維護社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。這里主要講農(nóng)村社會保障體系的內(nèi)涵及特征，闡述我國農(nóng)村社會保障體系的目前狀況和存在問題，結(jié)合我國的實際狀況建立我國國情的農(nóng)村社會保障體系提出意見，給廣大農(nóng)民帶來美好未來。

（一）農(nóng)村社會保障體系內(nèi)涵及特征。農(nóng)村社會保障體系是農(nóng)村社會保障的重要組成部分，社會保障是城鄉(xiāng)居民基本民生，維護社會公平正義，促進社會和諧發(fā)展，實現(xiàn)共享發(fā)展成立的重要制度保障，即是國家發(fā)展的重要目標(biāo)指向，也是促進國家可持續(xù)發(fā)展，和諧發(fā)展的必要手段，中國的根本社會問題，而農(nóng)民的根本問題是社會保障問題，因此必須了解我國農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新的必要性，以期對當(dāng)前的中國農(nóng)村社會保障制度的理論與改革實踐住處有益探索。社會保障一般是指一定的法律和法規(guī)，對公民在年老，疾病，傷殘，失業(yè)，生育，死亡，遭受災(zāi)害，面臨生活困難時給予物質(zhì)幫助，向其提供必可不少的基本生活保障和社會服務(wù)。獲得保障是每一個社會成員享有的基本權(quán)利，提供保障是國家對其成員應(yīng)承擔(dān)的基本義務(wù)。覆蓋面的廣泛性是社會保障的重要特征。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)生了歷史性的深刻變化，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就。但是長期形成的工農(nóng)失調(diào)，城鄉(xiāng)失衡的局面沒有根本改變，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，農(nóng)村發(fā)展滯后，農(nóng)民增收緩慢的問題依然突出，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距依然很大。因此黨和人民特別關(guān)注農(nóng)民問題。建設(shè)社會主義新農(nóng)村是在所面前的很緊迫的問題。2005年10月，黨的十六屆五中會指出：“建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代文化進程中的重大歷史任務(wù)，要按照生產(chǎn)發(fā)展，生活寬裕，鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主的要求，扎實穩(wěn)步地加以推進?！苯ㄔO(shè)社會主義新農(nóng)村是中央統(tǒng)攬全局，著眼長遠，與時俱進的重大抉擇，是對我國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，發(fā)展階段和發(fā)展任務(wù)的科學(xué)把握，是新階段“三農(nóng)”工作指導(dǎo)思想的深化，發(fā)展和深化。農(nóng)村社會保障體系的重要任務(wù)關(guān)系到我們每一個人的生活，學(xué)習(xí)等各方面。所以我們每一個有責(zé)任和義務(wù)去做好農(nóng)村社會保障的各項工作?！?』

還有，健全和完善社會保障體系是政府的一項重要任務(wù)。農(nóng)村社會保障體系工作中政府是領(lǐng)導(dǎo)者。農(nóng)民提供保障，縮小城鄉(xiāng)差距，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，更是政府責(zé)無旁袋的責(zé)任。

（二）我國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)狀及問題分析

改革開放以來，農(nóng)民生活水平大幅度提高，農(nóng)民收入增長較快，但遠低于城鎮(zhèn)居民收入增長速度，城鄉(xiāng)居民收入的差距在不斷擴大。農(nóng)民人居純收入由1978

年的134元提高到2004年的2936元，增長了20倍，但是同期城鎮(zhèn)居民可支配收入由343元增加到9422元，增長了26倍，城鄉(xiāng)居民收入之比由1978年的2.56：1，擴大到2004年的3.2：1.。2009年農(nóng)民人均純收入達到5153元，城鎮(zhèn)居民可支配收入為17175元，城鄉(xiāng)居民收入之比擴大到3.33：1.。從上面數(shù)據(jù)我們能看出，雖然我國農(nóng)村社會保障體系初步建立，各項制度不斷健全，財政投入不斷增加，覆蓋范圍和保障水平不斷提高，但從整個上看，仍然存在著諸多問題，社會保障體系的水平普遍偏低。

（1）我國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)狀

目前無過農(nóng)村社會保障這要體現(xiàn)的形式是：一是五保供養(yǎng)制度?！掇r(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第二條：本條例所稱農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指依照本條例規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，簡稱“五?！?。二是，農(nóng)村軍人及家屬案由制度。三是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度（簡稱新農(nóng)保）是國家為每個新農(nóng)保參保人建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶。個人繳費、集體補助及其他經(jīng)濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助，地方政府對參保人的繳費補貼，全部記入個人賬戶。四是計劃生育保險和獎勵制度。五是，農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療，是中國農(nóng)村社會通過集體和個人集資，用以為農(nóng)村居民提供低費的醫(yī)療保健服務(wù)的一種互助互濟制度，它既是中國醫(yī)療保障制度中有特色的組成部分，也是中國農(nóng)村社會保障體系中的重要內(nèi)容。

農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)狀主要表現(xiàn)及問題分析；

一，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障功能消弱。在以前的舊中國，農(nóng)村的社會保障是完全依賴這個人和家庭的。

二1，農(nóng)村社會保障任務(wù)加重。農(nóng)村人口老年化問題日益突出。目前我國已經(jīng)進入人口老齡化快速發(fā)展階段，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示截止2009年12月31日我國65歲以上老年人口已達到1億6000萬以上，占總?cè)丝诘?2%，我國成為老年人最多的國家。預(yù)計到2050年我國老年人將占總?cè)丝诘?2%以上。21世紀(jì)的中國是個人口老齡化社會，這是一個重要的基本國情。人口老齡化導(dǎo)致社會勞動人口減少，社會負(fù)擔(dān)加重等一系列問題，客觀上進一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。

2，疾病問題依然是困擾農(nóng)民的問題。雖然現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)在實行起來，但那畢竟是還只局限在某些經(jīng)濟較為發(fā)達的地方，咳必能全面的實行。在經(jīng)濟落后的貧困地區(qū)依然數(shù)以億計的農(nóng)民處于醫(yī)療保障的困難境地。因他們長期過度勞累，日曬雨淋，缺少勞動保護，往往落下一身生病。但醫(yī)療費用之高不低的情況下，相當(dāng)多的農(nóng)民無錢治病，有病難醫(yī)等問題。三

四

五

（三）健全和完善農(nóng)村社會保障體系的建議

2010年10月，黨的十七屆五中全會提出，“推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)“，“在工業(yè)化，城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是《十二五》時期的一項重大任務(wù)，必須堅持把解決好農(nóng)業(yè)，農(nóng)村，農(nóng)民問題作為黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村和多予取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)里度，分時農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園”，進一步明確了加快社會主義新

農(nóng)村建設(shè)的基本方針和占率任務(wù)?！?』2010年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的總體要求是：全麥能貫徹黨的十七大和十七屆三中會，四中，五中，六中全會以及中央經(jīng)濟工作會議的精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，同步推進工業(yè)化，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，圍繞強科技報發(fā)展，強生產(chǎn)保供給，強民生保穩(wěn)定，進一步加大強農(nóng)會農(nóng)富農(nóng)政策力度，奮力奪取農(nóng)業(yè)好生成，合理促進農(nóng)業(yè)較快增收，努力維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。『3』上面的是黨和政府非常關(guān)注農(nóng)村社會保障制度并提出的政策。

『1』《社會主義新農(nóng)村建設(shè)》韓長賦2011年6月

『2』《社會主義新農(nóng)村建設(shè)》韓長賦2011年6月

『3』《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》2012年2月2日

第四篇：農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村社會保障體系

“三農(nóng)”問題是困擾我國農(nóng)村現(xiàn)代化和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一，盡管各級政府和學(xué)術(shù)界對如何解決“三農(nóng)”問題提出了多種觀點，但是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民非農(nóng)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化不是一朝一夕可以實現(xiàn)的，它更多的是一種趨勢和發(fā)展方向?？梢哉f，農(nóng)村的發(fā)展水平?jīng)Q定著中國經(jīng)濟的總體發(fā)展水平，農(nóng)村問題不得到較好的解決，中國的國民經(jīng)濟發(fā)展就不可能實現(xiàn)大的跨越。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會的綱領(lǐng)，全國人民正在為實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)而奮斗。然而，不容忽視的是，在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，仍然有相當(dāng)比例和數(shù)量的農(nóng)民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產(chǎn)狀況令人擔(dān)憂，農(nóng)村社會保障發(fā)展的滯后更是使這種狀況雪上加霜。農(nóng)村的貧困和失業(yè)問題仍然較為突出，它不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會和國民經(jīng)濟的全面健康發(fā)展，更牽涉到社會的穩(wěn)定和農(nóng)民對政府及執(zhí)政黨的信任。因此，推進農(nóng)村社會保障的建設(shè)和發(fā)展，切實保障和增進農(nóng)民的利益，已是迫在眉睫。

社會保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入來源、生活貧困時，向他們提供的生活保障，其對象應(yīng)該為全體國民，但一直以來，作為在我國已經(jīng)建立和正在建立的社會保障體系主要針對于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)是一片空白。作為在我國經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換及利益格局的變動過程中，農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民一樣也承受了巨大的改革成本代價，而且農(nóng)民付出的也更多。目前，農(nóng)民也正面臨著更多的生產(chǎn)和生活風(fēng)險，他們也需要和城鎮(zhèn)居民一樣享受社會保障來維持最低生活和抵御風(fēng)險。因此，建立農(nóng)村社會保障體系，不僅符合社會公平原則，同時還能夠縮小城鄉(xiāng)差距，緩解社會矛盾，加快實現(xiàn)全面建設(shè)小康的步伐。

一、建立農(nóng)村社會保障體系的必要性

1．維護社會公平

我國目前建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村居民幾乎被排斥在社會保障體系之外，這對于農(nóng)民來說是不公平的。從農(nóng)民的角度看，他們不僅已上繳農(nóng)業(yè)稅、其他種類的稅收以及名目繁多的收費，直接為國家財政做出貢獻，而且還通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金。按照利益對等原則，政府即使以財政資金向社會提供服務(wù)及公共產(chǎn)品，作為這些服務(wù)及公共產(chǎn)品的受益者應(yīng)該包括所有納稅人。農(nóng)村社會保障體系的建立，可以淡化國家及社會對農(nóng)村居民的歧視，模糊城鄉(xiāng)居民身份的差距，在很大程度上體現(xiàn)了社會公平原則。

2．維護社會穩(wěn)定

農(nóng)村社會的穩(wěn)定決定了我國整個政治局勢的穩(wěn)定。鄧小平說：“因為農(nóng)村人口占我國人口的80％，農(nóng)村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定。農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困?！倍r(nóng)村社會保障制度的建立可為農(nóng)村的穩(wěn)定提供重要條件。一方面，由于中國人多地少的現(xiàn)實以及農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的不斷提高，農(nóng)村產(chǎn)生了大量剩余勞動力，少數(shù)外出打工外，大部分在家待業(yè)，他們和城鎮(zhèn)下崗工人一樣需要社會保障；另一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實行，農(nóng)戶脫離了集體，成為獨立的商品生產(chǎn)者和市場行為主體，市場經(jīng)濟條件下，他們要承擔(dān)比以前更多的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，相應(yīng)也產(chǎn)生了對社會保障的要求。如果農(nóng)村社會保障制度不盡快建立，會產(chǎn)生許多不安定因素，因此農(nóng)村社會保障體系將發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用。

3．保持國內(nèi)經(jīng)濟良性發(fā)展

1997年我國經(jīng)濟順利實現(xiàn)“軟著陸”以后，通貨緊縮的現(xiàn)象日益明顯。從1998年中期開始實行擴張性財政政策，以拉動投資和消費需求，刺激經(jīng)濟增長。但從執(zhí)行幾年的情況看，財政政策的效果并不顯著。分析其原因，主要在于廣大農(nóng)村地區(qū)消費不足，由于沒有社會保障制度的支撐，農(nóng)民不敢把養(yǎng)兒防老的積蓄用于目前的消費。只有盡快建立和完善農(nóng)村社會保障體系，才能解除廣大農(nóng)民的后顧之憂，增強農(nóng)民的消費信心，刺激農(nóng)民的消費，保持國內(nèi)經(jīng)濟的良性發(fā)展。

二、建立農(nóng)村社會保障體系的原則

1．堅持城鄉(xiāng)分治的原則。由于中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差距及城鄉(xiāng)居民對土地的產(chǎn)權(quán)背景存在的差異，城鄉(xiāng)居民在社會保障內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)有所區(qū)別。農(nóng)村居民社會保障標(biāo)準(zhǔn)可以低于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村居民當(dāng)前最迫切需要的一方面是最低社會保障，另一方面是養(yǎng)老和醫(yī)療保障。要根據(jù)農(nóng)民的實際承受能力和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r因地制宜、逐步完善。

2．堅持地區(qū)差異原則。社會保障制度提供的保障水平總是與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。由于我國地域遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大，因此不同的地區(qū)應(yīng)建立不同程度的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，社會保障模式也應(yīng)因地制宜：經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高，以農(nóng)村合作性的保障為主；欠發(fā)達地區(qū)保障程度低些，以地方政府的保障為主。

3．堅持政府組織與農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則。農(nóng)村社會保障體系特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度建設(shè)所需要的資金，主要是以農(nóng)民個人為主籌集的，而目前大部分農(nóng)民收入較低，社會保障意識也不高，因此，政府在組織農(nóng)村社會保障工作時，必須堅持因勢利導(dǎo)、個人自愿的原則，通過宣傳、教育增強廣大農(nóng)民群眾的社會保障意識，提高農(nóng)村居民參與社會保障的積極性與自覺性。

4．堅持保障基金統(tǒng)一管理的原則。在建立全國統(tǒng)一的包括農(nóng)村在內(nèi)的社會保障行政機構(gòu)的前提下，農(nóng)村社會保障要實行基金制管理。在現(xiàn)階段，保障基金可以以縣為單位進行管理，做好社會統(tǒng)籌和個人帳戶的結(jié)合工作，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。具體業(yè)務(wù)的經(jīng)辦要根據(jù)政企分開的原則，由政府職能部門委托非盈利性的農(nóng)村社會保障管理機構(gòu)承擔(dān)。

三、盡快建立幾種農(nóng)村基本社會保障制度

1．盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度

最低社會保障制度是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供的最低生活需要的物質(zhì)援助的社會保障制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度是滿足農(nóng)民需求中最基本的公共產(chǎn)品，是維護農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有的生存權(quán)利的最起碼要求，是社會保障體系中的最后一道“安全網(wǎng)”。

從1997年開始，中國有條件的農(nóng)村逐步建立最低生活保障制度，到2002年５月底，全國得到最低生活保障的農(nóng)村人口為338萬人，約占農(nóng)村貧困人口的十分之一左右，享受的對象大部分是失去勞動能力的五保戶、殘疾人等，帶有社會救濟的特點。改革開放以來國內(nèi)經(jīng)濟的巨大發(fā)展，中國已經(jīng)形成了建立農(nóng)村最低生活保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)：一是中國綜合國力明顯增強，財政收入逐步提高，為建立農(nóng)村最低生活保障制度提供了物質(zhì)保障；二是長期以來在城鎮(zhèn)開展的社會救濟和職工生活困難補助，為建立農(nóng)村最低生活保障制度創(chuàng)造了良好的工作基礎(chǔ)；三是比較發(fā)達的省份已開始建立這項制度，為全國各地建立農(nóng)村最低生活保障制度提供了經(jīng)驗。

農(nóng)村最低生活保障水平要和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。從中國的基本國情

出發(fā)，建立農(nóng)村最低生活保障制度，應(yīng)以省為主體，中央財政給予支持。各省可以設(shè)立不同的保障線，發(fā)達地區(qū)可以高一些，貧困地區(qū)可以低一些。標(biāo)準(zhǔn)要參照當(dāng)?shù)鼐用窬S持最低生活所需要的基本支出來確定。中央政府要加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。各地應(yīng)當(dāng)盡快制訂出農(nóng)村最低生活保障制度的細則，增強其可操作性。

2．建立和完善農(nóng)村基本的公共衛(wèi)生保障制度

公共衛(wèi)生是人生存和發(fā)展的基本要求，同樣是現(xiàn)代公民應(yīng)當(dāng)享有的最基本的公共產(chǎn)品。當(dāng)前中國農(nóng)村的公共醫(yī)療衛(wèi)生主要問題有兩個：一是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施相當(dāng)落后，醫(yī)療水平較低；二是現(xiàn)有的醫(yī)療機構(gòu)收費脫離了農(nóng)村經(jīng)濟狀況，中國的醫(yī)療價格和醫(yī)藥價格是依據(jù)城市的標(biāo)準(zhǔn)制定的。

在農(nóng)民和城市居民的實際收入差距為１：６的狀況下，農(nóng)民要支付和城市居民一樣價格的醫(yī)療費用，而且農(nóng)民還不能享受城市居民的醫(yī)療保險，廣大農(nóng)民無論如何也承受不起這個醫(yī)療價格水平帶來的經(jīng)濟重負(fù)。如何形成一個符合農(nóng)村實際的農(nóng)村合作醫(yī)療體系，是解決農(nóng)村公共衛(wèi)生保障的重要前提。國家應(yīng)當(dāng)建立和完善農(nóng)村衛(wèi)生專項轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生的投入力度。此外，國家要制訂政策鼓勵城市醫(yī)療人員下鄉(xiāng)，防止農(nóng)村醫(yī)療人才的大量流失。同時要以大病防治為重點，在農(nóng)村建立大病、重病社會統(tǒng)籌機制。這部分醫(yī)療費應(yīng)當(dāng)盡快納入社會統(tǒng)籌，讓全社會來負(fù)擔(dān)，分散農(nóng)民遭遇的健康風(fēng)險。

要改革農(nóng)村現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生管理體制，目前中國實行的是各級政府按照分級管理、以縣、市為主的農(nóng)村衛(wèi)生管理體制，全國農(nóng)村雖已建立了縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)，但在農(nóng)村地區(qū)，政府資金幾乎全部投到了縣、鄉(xiāng)衛(wèi)生機構(gòu)，這種情況與農(nóng)民的衛(wèi)生消費模式不相適應(yīng)。國務(wù)院關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定提出，村衛(wèi)生室承擔(dān)衛(wèi)生行政部門賦予的預(yù)防保健任務(wù)，但目前對村級衛(wèi)生機構(gòu)的財政支持極少。重建村級合作醫(yī)療體系，已成為農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)的重點。

要盡快將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生醫(yī)療保障體系。越來越多的農(nóng)村勞動力進入城市，是大趨勢。應(yīng)當(dāng)抓緊制訂相關(guān)的規(guī)則，例如可以按照在農(nóng)村和城市居住的時間等標(biāo)準(zhǔn)進行細分來確定，要加快戶籍制度改革，對事實上已經(jīng)長期在城市工作和生活的農(nóng)民工，要盡快納入城市公共醫(yī)療衛(wèi)生保障的范圍中。

3．建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

在我國的廣大農(nóng)村地區(qū)延續(xù)千年的養(yǎng)老保障模式是依靠子女提供保障。但是，改革開放以后，農(nóng)村家庭生活方式及生活觀念的改變使得農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式難以為繼。由于農(nóng)村家庭的小型化，大量青壯年農(nóng)民流向城市，老年農(nóng)民社會地位下降等原因造成近年來農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭儲蓄和農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力都難以擔(dān)負(fù)起老年農(nóng)民的社會保障。農(nóng)村養(yǎng)老保障的建立既能保障老年農(nóng)民的基本生活，又有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，有助于國家計劃生育政策的貫徹實施。

農(nóng)村生活養(yǎng)老保障在資金籌集上應(yīng)堅持“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則?；谠S多農(nóng)村剩余勞動力從第一產(chǎn)業(yè)流向第二、三產(chǎn)業(yè)工作的實際情況，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度可以實行基本保障、補充保障和附加保障“三維”城鄉(xiāng)有機銜接的保障方式。即在基本保障中，農(nóng)業(yè)勞動者通過稅收向全國統(tǒng)一社會養(yǎng)老保障機構(gòu)繳納生活養(yǎng)老保障稅，當(dāng)農(nóng)民超過一定年齡而且退出土地時，國家開始根據(jù)農(nóng)民個人帳戶上的金額，向其提供一定的養(yǎng)老金；在補充保障中，如果農(nóng)民外出打工，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會保障機構(gòu)繳納社會補充保障費，分別計入雇工的個人帳戶和社會統(tǒng)籌帳戶，與城市的養(yǎng)

老補充保障系統(tǒng)一樣，在農(nóng)民年老時，社會保障機構(gòu)按農(nóng)民個人帳戶中的金額發(fā)放養(yǎng)老金；在附加保障中，農(nóng)民可以參加商業(yè)養(yǎng)老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得附加保障。

對自己付費有困難的老人國家通過敬老院、老年公寓、社區(qū)服務(wù)中心給予救助。其資金主要通過社會募捐、吸引外資、政府扶持等方式籌措。

總之，建立農(nóng)村社會保障體系是必要的，也是需要進一步探索的問題。合理解決農(nóng)村社會保障體系問題，不僅會維持農(nóng)村的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，而且還會加快邁向全面小康的步伐

第五篇：我國農(nóng)村多元化住房保障體系構(gòu)建探析

我國農(nóng)村多元化住房保障體系構(gòu)建探析

吳志宇

? 2012-11-21 15:46:10

來源：《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》(南京)2012年5期

【內(nèi)容提要】為解決城鎮(zhèn)中低收入家庭的住房難問題，政府出臺了各種政策和措施。但在農(nóng)村中農(nóng)民除了可以無償獲得集體經(jīng)濟組織提供的宅基地外，幾乎得不到政府在住房方面的任何資助；而且這種單一的以宅基地福利為基礎(chǔ)的居住保障方式亦已隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展而面臨著難以持續(xù)的困境。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系，不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進社會和諧的現(xiàn)實需要，也是貫徹住房機會平等，切實保障農(nóng)民住房權(quán)利的必然要求。

【關(guān) 鍵 詞】農(nóng)村/宅基地/住房權(quán)/住房保障

長期以來，住房保障制度僅適用于城鎮(zhèn)居民的慣性思維，讓人們對在農(nóng)村建立宅基地福利以外的其他住房保障政策和措施提出質(zhì)疑。其實，農(nóng)村宅基地福利制度只是使農(nóng)戶無償獲得了一處可以用于建造住房的土地，它并未真正解決農(nóng)村貧困家庭的住房問題；而且，這種單一的以宅基地福利為基礎(chǔ)的居住保障方式亦已隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展而面臨著難以持續(xù)的困境。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢下，從理論上重新反思和探討構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)村住房保障體系具有重要意義。

一、住房權(quán)及其保障原則：農(nóng)村住房保障制度的正當(dāng)性分析

所謂住房權(quán)，又稱“適足住房權(quán)”，“是指公民有權(quán)獲得可負(fù)擔(dān)得起的適宜于人類居住的，有良好物質(zhì)設(shè)備和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的，具有安全、健康、尊嚴(yán)并不受歧視的住房權(quán)利”(Janet Ellen，1997)。作為基本人權(quán)的住房權(quán)最先是在國際人權(quán)法上被提出來的。1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時，有權(quán)享受保障?！?965年聯(lián)合國大會通過的《消除一切形式種族歧視國際公約》第5條首次明確提出了“住房權(quán)”的概念。1966年聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》進一步重申了《世界人權(quán)宣言》的有關(guān)規(guī)定，明確提出：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己的家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實現(xiàn)基于自愿同意的國際合作的重要性?！?981年在倫敦召開的國際住宅和城市問題研究會議通過的《住宅人權(quán)宣言》明確提出：“具有良好環(huán)境的、適宜人的住處，是所有居民的基本人權(quán)?！?991年聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會專門發(fā)表的《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號一般性意見》指出：“適足的住房之人權(quán)由來于相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)之權(quán)利，對享有所有經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利是至關(guān)重要的?！薄案骶喖s國政府應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施保障適足住房權(quán)的實現(xiàn)?！?996年在土耳其伊斯坦布爾召開的聯(lián)合國第二屆人類住區(qū)會議把“人人享有適當(dāng)?shù)淖》俊焙汀俺鞘谢M程中人類居住區(qū)的可持續(xù)發(fā)展”作為兩個具有同等全球性重要意義的主題，討論并通過了《人居議程》和《伊斯坦布爾人居宣言》，各國政府承諾在住房政策、方案和項目等方面促進男女平等，致力于充分和逐步實現(xiàn)國際文件所規(guī)定的適當(dāng)住房權(quán)利，并尋求各種伙伴的積極參與，確保住房保有權(quán)的法律保障和免受歧視的保護，以及人人能平等獲得可負(fù)擔(dān)得起的適當(dāng)住房等。

政府在尊重、保護、促進和實現(xiàn)住房權(quán)時應(yīng)遵循的一個重要基本原則就是住房機會平等原則([美]阿列克斯?施瓦茲著、黃瑛譯，2008)。所謂住房機會平等，是指人人都有獲得充分住房的權(quán)利，任何人不得因為種族、性別、年齡、黨派、性取向等在住房的獲得和使用上遭到歧視。處境不利的經(jīng)濟或者社會弱勢群體，諸如災(zāi)民、貧民、重癥病人、老年人、兒童、殘廢人、艾滋病患者、精神病患者等有充分和持久地得到適足住房資源的權(quán)利，并應(yīng)得到優(yōu)先保障。1996年聯(lián)合國第二屆人類住區(qū)會議通過的《人居議程》明確指出：在公平的人類住區(qū)中，所有人，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或者其他觀點、國籍或者社會出身、財產(chǎn)、出生或者其他地位，均有平等享有住房、基礎(chǔ)設(shè)施、保健服務(wù)、充足的食物和水、教育和空地的機會。

我國政府在1996年聯(lián)合國人居大會上指出：“人人享有適當(dāng)?shù)淖》渴且豁椬罨镜娜藱?quán)，是人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要內(nèi)容?！?997年我國政府正式簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》。作為締約國，我國政府自應(yīng)承擔(dān)起履行《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》所規(guī)定的“適當(dāng)住房權(quán)”的義務(wù)。但目前在我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下，政府推出的各種住房保障政策和措施，如廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房、限價房以及住房公積金等制度，均只適用于城鎮(zhèn)居民；對于生活在農(nóng)村的廣大農(nóng)民而言，除了由集體經(jīng)濟組織無償分配給其用于建造住房的宅基地外，幾乎沒有任何其他住房福利。農(nóng)民的住房一直由農(nóng)民自己出資修建，除非是農(nóng)村的“低保戶”或者“五保戶”，否則農(nóng)民不可能無償獲得政府提供的哪怕是十分簡陋的住房或者在住房方面的任何補貼。從住房保障角度看，我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地福利制度是一種間接的、最低層次的居住保障措施，農(nóng)民只是無償獲得了一處可用于建造住房的宅基地，而不是獲得了可供直接居住的住房，它并不能為農(nóng)民，特別是貧困農(nóng)民家庭提供真正有效的居住保障。如在我國不少經(jīng)濟落后地區(qū)仍然存在一定規(guī)模的危房戶、缺房戶甚至無房戶，其居住條件長期得不到應(yīng)有的改善和保障；部分無力承擔(dān)建房費用或經(jīng)濟條件有限的家庭，其居住的房屋質(zhì)量低下、配套殘缺、外觀簡陋，甚至存有嚴(yán)重的安全隱患等。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢下，改革和完善目前我國農(nóng)村單一的宅基地福利保障方式，逐步建立起多元化的農(nóng)村住房保障體系，不僅是改善農(nóng)民居住條件，促進社會和諧，而且也是貫徹住房機會平等原則，保障農(nóng)民住房權(quán)利的客觀需要。

二、以宅基地福利為基礎(chǔ)的農(nóng)村住房保障制度面臨的困局及其成因

宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是目前我國農(nóng)村最基本的兩項保障制度。土地承包經(jīng)營權(quán)是為了保障“耕者有其田”，以滿足農(nóng)民“吃”這一基本生存需要；宅基地使用權(quán)則是為了保障“居者有其屋”，其目的在于保證農(nóng)民有一塊可以建房的宅基地，以滿足其“住”這一基本生存需要。為了實現(xiàn)宅基地對農(nóng)民的居住保障功能，我國《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等法律法規(guī)，從宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等方面進行層層設(shè)計，形成了一套具有鮮明“身份”色彩的宅基地法律制度(劉俊，2007)，主要包括：一是“兩權(quán)分離，一宅兩制”，即宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，農(nóng)戶僅享有宅基地使用權(quán)，但宅基地之上的房屋所有權(quán)屬于農(nóng)戶。二是“主體特定，一戶一宅”，即宅基地使用權(quán)僅限于本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員享有，非本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員，包括城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權(quán)；農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員必須以“戶”為單位申請宅基地使用權(quán)，而且農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。三是“無償使用，限制流轉(zhuǎn)”，即只要符合法定的申請條件，農(nóng)戶就可以取得宅基地使用權(quán)，且無需支付任何代價；宅基地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地和住宅；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

這種憑借集體經(jīng)濟組織成員的身份而無償獲得宅基地使用權(quán)，并嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)的制度不僅可以為農(nóng)村村民提供基本的居住保障，同時也可以讓農(nóng)村剩余勞動力參與工業(yè)化和城市化進程，并能有效防范工業(yè)化和城市化進程中的不確定性風(fēng)險。但是，隨著我國工業(yè)化和城市化的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)制度不僅不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，而且其固有的保障農(nóng)民居住權(quán)的功能也面臨著難以持續(xù)的現(xiàn)實困境：一方面，我國目前正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展時期，人多地少、人地關(guān)系緊張的矛盾日益尖銳。據(jù)統(tǒng)計分析，今后20年我國每年約有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，城市化水平每提高1個百分點，將新增2000平方公里的非農(nóng)建設(shè)用地，城市建成區(qū)面積將擴大158萬畝(王家庭等，2008)。在嚴(yán)格保護耕地，耕地資源不可減少的情況下，農(nóng)村集體建設(shè)用地將是補給城市規(guī)模擴張的主要來源，農(nóng)村宅基地資源的稀缺性將日益突出(劉守英，2008)。但另一方面，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)村居民點用地在范圍上應(yīng)當(dāng)逐漸縮小，在數(shù)量上應(yīng)當(dāng)逐漸減少，但在我國卻出現(xiàn)了相反的情形。據(jù)統(tǒng)計，1996-2006年是我國城市化最快的10年，平均年增長率為1.34％，農(nóng)村人口減少了1.23億人，但農(nóng)村居住用地反而增加了近130萬畝，新增宅基地80多萬畝(張漢飛等，2010)。與此同時，由于農(nóng)村勞動力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移，有很大一部分農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定的工作和收入，其在農(nóng)村的宅基地和房屋長期被閑置，一些地方甚至形成了規(guī)模不等的“空心村”，農(nóng)村宅基地規(guī)模不斷擴張與大量閑置并存的局面非常突出。

導(dǎo)致上述問題的原因是多方面的，既有實踐中土地執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的問題，也與現(xiàn)行的宅基地制度本身不完備有關(guān)，比如：《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但對“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)至今仍然沒有明確的法律規(guī)定。在不少農(nóng)村地區(qū)，只要男性村民成年結(jié)婚后就可以分戶，兄弟幾人每人一戶一宅。有的父母也單獨擁有一宅。這樣，在農(nóng)村新出生人口不斷增加的情況下，村莊規(guī)模和宅基地使用面積也就隨之不斷擴大。再如，雖然《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但《民法通則》、《繼承法》等法律規(guī)定，公民的房屋作為個人財產(chǎn)，可以繼承和贈與；而且，《土地管理法》并沒有禁止農(nóng)村村民出賣、出租住房，而只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。因此，農(nóng)村村民可以通過繼承、贈與和買賣住房等方式，占有多處宅基地，從而導(dǎo)致實踐中“一戶多宅”的情形比較普遍(長子中，2011)。此外，現(xiàn)行法律嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其不允許將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，實際已分得宅基地的農(nóng)民已不可能購買宅基地，否則勢必違反“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定；而沒有分得宅基地的村民又可以依法通過申請方式無償取得，沒有必要通過轉(zhuǎn)讓取得。因此，實踐中同村村民之間的住房買賣很少進行，從而導(dǎo)致大量宅基地長期處于閑置狀態(tài)。

三、維持農(nóng)村宅基地的福利性居住保障功能，實行嚴(yán)格的“一戶一宅”制度

目前我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)還處于初創(chuàng)階段，在今后較長時期內(nèi)，宅基地仍然是農(nóng)民的“安身立命”之地，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持宅基地對農(nóng)民的福利性居住保障功能，同時實行更為嚴(yán)格的“一戶一宅”制度。

1.堅持“一戶一宅”原則，明確“一戶一宅”的內(nèi)涵。我國人多地少，根本沒有條件為農(nóng)民提供多處宅基地，或者隨意放寬農(nóng)戶建房的用地標(biāo)準(zhǔn)，只有實行定量分配才能滿足農(nóng)村村民對宅基地不斷增長的需求(孟勤國，2005)。因此，在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等過程中，應(yīng)當(dāng)始終堅持和貫徹“一戶一宅基”的基本原則。同時，應(yīng)當(dāng)通過立法，明確規(guī)定“一戶一宅”的具體內(nèi)涵是指“農(nóng)村村民一戶可以并且只能通過申請或者其他合法途徑擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2.嚴(yán)格宅基地使用權(quán)的申請條件。明確規(guī)定分戶和宅基地面積的計算標(biāo)準(zhǔn)。在分戶方面，應(yīng)當(dāng)充分尊重我國農(nóng)村長期以來形成的歷史傳統(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，可規(guī)定多子家庭的成年兒子結(jié)婚后可以分戶；一兒一女或者一兒多女家庭的成年兒子結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，才可分戶；無兒多女家庭的成年女兒結(jié)婚后，如其姐妹有招婿情形的，可以分戶；獨子女在任何情形下均不得與父母分戶。在宅基地面積的計算標(biāo)準(zhǔn)方面，由于現(xiàn)代農(nóng)民家庭住房大多以鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的復(fù)式樓房為主，而不再是傳統(tǒng)的平面結(jié)構(gòu)樣式，因此，應(yīng)當(dāng)按現(xiàn)有宅基地上房屋的建筑面積計算(韓松，2011)。

3.維持宅基地的福利性，繼續(xù)實行宅基地的無償使用。目前，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟還不發(fā)達，農(nóng)民收入相對較低，應(yīng)當(dāng)維持宅基地的福利性保障功能，繼續(xù)實行宅基地的無償使用。否則，不僅會無謂地增加大多數(shù)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且會導(dǎo)致一部分經(jīng)濟上處于弱勢地位的農(nóng)民流離失所，失去最基本的生存保障。有觀點認(rèn)為，目前農(nóng)村已經(jīng)存在宅基地分配不均、批少占多等問題，無償取得宅基地，既無法滿足農(nóng)民改善居住條件的需要，也影響了集體經(jīng)濟組織的收益，應(yīng)當(dāng)實行宅基地有償使用(胡康生，2007)。其實，對于實踐中存在的少批多占等問題，只要嚴(yán)格執(zhí)行法律規(guī)定的宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)，就完全可以避免；況且，少批多占等行為本身就是違法的，對違法行為應(yīng)當(dāng)通過法律手段予以糾正，而不應(yīng)當(dāng)通過收取費用或者對價的方式使其合法化。

4.維護宅基地對農(nóng)民集體成員的保障性，限制或者禁止其自由流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)是一種具有嚴(yán)格身份限制和特定目的限制的福利性“成員權(quán)”，當(dāng)原集體成員的身份喪失或者不再需要在集體所有的宅基地上居住時，應(yīng)當(dāng)將宅基地交還給集體或者由集體收回，也可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓給符合宅基地使用條件的本集體的其他成員，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體已取得法定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地使用權(quán)的成員，更不能轉(zhuǎn)讓給非本集體組織的成員。即使是已建有房屋的宅基地，也不能通過房屋的買賣、贈與或者繼承等方式自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)實行“房隨地走”的原則，由有權(quán)取得該房屋之下的宅基地使用權(quán)的本集體成員繼受取得。有觀點認(rèn)為，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，是實現(xiàn)“物權(quán)平等”和“同地同權(quán)”原則的要求；有利于提高宅基地的交換價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富提供更多的融資渠道；有利于提高宅基地的利用效率，減少因農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移而導(dǎo)致的宅基地閑置和浪費等(朱巖，2006)。實際上，這些觀點“似是而非”：首先，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民集體為了滿足其成員的居住需要而無償分配的，而允許自由流轉(zhuǎn)的城市建設(shè)用地使用權(quán)則是通過國有土地使用權(quán)出讓市場有償取得的，限制或者禁止農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)不存在“物權(quán)不平等”和“同地不同權(quán)”的問題。其次，允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓雖然會提高宅基地的交換價值，便利農(nóng)民融資，但對只有一處宅基地并用于自住的農(nóng)民而言，宅基地價格的上升并不會為其帶來多少實際利益，濟一時之需而賣地的農(nóng)民再想置地時就得付出更高的代價(韓松，2011)。再次，雖然有越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工，但如果將其宅基地轉(zhuǎn)讓后又沒有及時融入城市，回到農(nóng)村又無“立錐之地”時，將會流離失所，從而影響農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。

5.建立宅基地收回制度。促進宅基地有效利用。對原始取得合法，但后來由于各種原因不符合繼續(xù)使用條件的宅基地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)由特定程序，由所在集體予以收回。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了某些可以收回宅基地的情形，但對收回程序以及補償標(biāo)準(zhǔn)等缺乏明確的規(guī)定，致使實踐中收回宅基地使用權(quán)的情形寥寥無幾。因此，有必要通過立法進一步明確宅基地收回制度的適用條件和程序，規(guī)定在以下幾種情況下，經(jīng)村民大會(或者村民代表會議)決議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)，可以收回宅基地：(1)原宅基地使用權(quán)人已遷入城鎮(zhèn)落戶，并享有城鎮(zhèn)居民待遇的；(2)原宅基地使用權(quán)人已遷入其他集體經(jīng)濟組織落戶，并取得了新的宅基地使用權(quán)的；(3)因村莊規(guī)劃或者宅基地整理等各種原因，已取得新的宅基地使用權(quán)的；(4)原宅基地使用權(quán)人死亡后“絕戶”，或者沒有相應(yīng)的具有宅基地使用權(quán)取得資格的繼承人的；(5)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形(陳小君等，2010)。

四、拓展農(nóng)村住房保障方式，建立多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新形勢下，應(yīng)當(dāng)進一步強化政府對農(nóng)村住房保障的義務(wù)和責(zé)任，提高農(nóng)村住房保障的層次和水平，逐步改變目前單一的宅基地實物保障模式，建立起與現(xiàn)代住房保障理念相適應(yīng)，針對農(nóng)村村民家庭不同情況的，包括宅基地實物保障、住房實物保障和貨幣化補貼等各種方式相結(jié)合的多元化、多層次的農(nóng)村住房保障體系。

1.加強村莊規(guī)劃和宅基地整理，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。目前我國農(nóng)村村莊普遍缺乏科學(xué)規(guī)劃，居民點分散、規(guī)模小和生活基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的狀況比較突出，長此以往，現(xiàn)行的農(nóng)村村民一戶一處宅基地的基本國策將難以持續(xù)。因此，有必要進一步加強村莊規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，逐步改變目前農(nóng)村普遍存在的宅基地粗放利用的現(xiàn)狀，引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資合作建房，變宅基地實物分配為住房實物分配。如在工業(yè)化和城市化程度較高的農(nóng)村，可引導(dǎo)和支持農(nóng)村村民集資建設(shè)容積率較高的多層甚至高層住宅，變“一戶一宅(基地)”為“一戶一房”。這不僅可以有效控制農(nóng)村宅基地規(guī)模的擴張，減少占用耕地的壓力，而且可以促進農(nóng)村居民點和住宅的適度集中，改善農(nóng)村的居住環(huán)境，提高農(nóng)村村民的居住質(zhì)量。必須指出的是，在村莊規(guī)劃和宅基地整理過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重各地農(nóng)村的歷史文化傳統(tǒng)和農(nóng)民生產(chǎn)、生活的現(xiàn)實需要。防止片面追求土地容積率和利用效率，集中建設(shè)所謂的“歐式村”和“趕農(nóng)民上樓”等項目(張秀智等，2009)。

2.為農(nóng)村貧困家庭，特別是農(nóng)村“低保戶”和“五保戶”等住房困難家庭，直接提供住房實物保障或者貨幣補貼。一些農(nóng)村貧困家庭，特別是“五保戶”，房屋破舊，面積狹小，質(zhì)量低劣，甚至已成為危房，居住條件長期得不到改善和保障。對這一部分住房困難的農(nóng)村貧困家庭，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別采取不同措施：房屋修繕后仍可居住的，由政府提供直接的現(xiàn)金補貼或者建材補貼；屬于危舊房無法修繕的，由政府負(fù)責(zé)拆建，統(tǒng)一安置；對由于自然災(zāi)害等各種偶然因素而出現(xiàn)經(jīng)濟和居住困難的家庭，政府可為其向金融機構(gòu)貸款建房提供擔(dān)保，還可以實施財政貼息，減輕其還貸負(fù)擔(dān)。

3.建立宅基地置換機制，引導(dǎo)和支持已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)村村民遷入城鎮(zhèn)落戶，并給予其住房實物保障或者貨幣補貼。通過宅基地置換，農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)，政府在城鎮(zhèn)給予其住房實物補貼，或者為其在城鎮(zhèn)購買住房提供貨幣補貼，不僅可以增加耕地或者城市建設(shè)用地面積，而且有利于促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和城市化。目前，我國已有部分地區(qū)(如天津、浙江、重慶等)開始試行讓農(nóng)民用其宅基地置換城鎮(zhèn)住房、城鎮(zhèn)戶口或者社會保險的改革。但是，實施宅基地置換應(yīng)當(dāng)堅持農(nóng)民自愿原則，不得強制推行；而且要使置換農(nóng)民在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)和收入，無后顧之憂。否則，置換農(nóng)民很可能會淪為城鎮(zhèn)貧民，成為新的社會不穩(wěn)定因素(郭書田，2009)。

4.建立宅基地指標(biāo)交易機制，多渠道籌集農(nóng)村住房保障資金。農(nóng)村住房保障實質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品或者服務(wù)，其保障范圍和水平主要取決于政府的財力。建立宅基地指標(biāo)交易制度，實行合理的利益分享機制，不僅可以使廣大農(nóng)村村民分享到我國工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果，而且可以為我國農(nóng)村住房保障建設(shè)提供大量合理、穩(wěn)定和持續(xù)的資金來源。所謂宅基地指標(biāo)交易，是指在國家實行土地用途管制，對耕地予以嚴(yán)格的保護，以及對各區(qū)域建設(shè)用地指標(biāo)予以嚴(yán)格控制的前提下，通過城市向農(nóng)村購買建設(shè)用地指標(biāo)，或者發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)購買建設(shè)用地指標(biāo)的形式，以實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)在區(qū)位上的置換。我國目前實施的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策就是宅基地指標(biāo)交易的一種表現(xiàn)形式。推進宅基地指標(biāo)交易，關(guān)鍵是要確認(rèn)和實現(xiàn)宅基地的發(fā)展收益權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的根本目的是為了保障農(nóng)村村民的居住權(quán)，農(nóng)民集體或者農(nóng)戶對宅基地進行整理，復(fù)墾為耕地后，政府因新增建設(shè)用地指標(biāo)而獲得的土地出讓金等收益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于原宅基地使用權(quán)人的住房保障支出，包括對原宅基地使用權(quán)人的房屋拆遷補償，以及安置等費用；并應(yīng)撥付一部分給農(nóng)民集體，專款專用于農(nóng)民集資合作建房補貼或者農(nóng)村“低保戶”和“五保戶”等住房困難的貧困家庭修繕、改建住房等。此外，大力發(fā)展農(nóng)民集體經(jīng)濟，吸引社會資金參與，也是多渠道籌集農(nóng)村保障性住房資金的重要措施。

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