第一篇：PPP項目擔(dān)保模式全梳理及PPP常見的四種融資方式

PPP項目擔(dān)保模式全梳理及PPP常見的四種融資方式

社會資本參與PPP項目的最大顧慮是什么？不是收益，而是風(fēng)險，現(xiàn)實中解除這個顧慮的唯一方式是擔(dān)保。PPP項目大多具有融資規(guī)模大、合作期限長等特性，合作過程中存在多種不確定性因素，大多數(shù)社會資本希望通過設(shè)置相應(yīng)的擔(dān)保機(jī)制，防范并規(guī)避PPP項目全生命流程中存在的風(fēng)險。本文將系統(tǒng)梳理PPP項目常用的擔(dān)保方式。

一、政府方擔(dān)保

政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用?，F(xiàn)有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，但商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產(chǎn)短缺，難以滿足商業(yè)銀行的抵押要求，需要政府給予對應(yīng)的擔(dān)保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔(dān)保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發(fā)社會資本的參與熱情?，F(xiàn)有的政府擔(dān)保方式主要有承諾函、設(shè)定保底量、通過人大決議納入預(yù)算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責(zé)任納入預(yù)算的確認(rèn)函，其內(nèi)容主要是根據(jù)人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應(yīng)年度（或中長期）財政預(yù)算予以安排，可以看出，從嚴(yán)格意義上看，承諾的內(nèi)容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現(xiàn)金流，并不是擔(dān)保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機(jī)構(gòu)來說不是擔(dān)保，只是種“強(qiáng)增信”。由于金融機(jī)構(gòu)對政府信用的信任，即主體信仰，從而導(dǎo)致承諾函受到金融機(jī)構(gòu)的大力認(rèn)可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續(xù)發(fā)酵，金融機(jī)構(gòu)對承諾函的法律效應(yīng)可能需要重新論證和審視。（分段，運用舉例）

（二）設(shè)定保底量

PPP項目的回報機(jī)制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責(zé)任，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設(shè)立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求低于一定的標(biāo)準(zhǔn)時，政府會給予社會資本或項目公司相應(yīng)的補貼。

如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機(jī)制，通過特許經(jīng)營協(xié)議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險共擔(dān)的原則。（分段，運用舉例）

（三）通過人大決議納入預(yù)算

不同于傳統(tǒng)模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預(yù)算，資金償付更有保障。財政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規(guī)定“項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！必斦砍雠_的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財政風(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，通過人大決議納入預(yù)算的項目財政支出責(zé)任是有上限的，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設(shè)完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關(guān)于回購安排的討論不可避免?；刭彴才虐ㄙY產(chǎn)回購和股權(quán)回購兩大類，其中資產(chǎn)回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標(biāo)準(zhǔn)》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資的”不可列為備選項目。而股權(quán)回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當(dāng)雙方不太適合繼續(xù)合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權(quán)進(jìn)行回購。

二、社會資本或項目公司擔(dān)保

為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔(dān)保。常見的擔(dān)保方式包括保證金、保函、收益權(quán)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等。

（一）保證金

保證金是招標(biāo)方在招標(biāo)文件或項目合同中約定的應(yīng)標(biāo)方或中標(biāo)方應(yīng)繳納的一定金額的責(zé)任擔(dān)保。目前在PPP項目中較為常見的有投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金三種。1.投標(biāo)保證金

投標(biāo)保證金是為了保護(hù)招標(biāo)人因投標(biāo)人的無正當(dāng)理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標(biāo)人隨投標(biāo)文件一同遞交給招標(biāo)人的一定形式、一定金額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保，保證投標(biāo)人在遞交投標(biāo)文件后不得撤銷投標(biāo)文件，中標(biāo)后不得無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同。投標(biāo)保證金通常作為投標(biāo)書的一部分，數(shù)額不得超過投標(biāo)總價的百分之二。當(dāng)招標(biāo)人因投標(biāo)人的行為受到損害時可根據(jù)規(guī)定沒收投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。2.履約保證金

為保障招標(biāo)方（通常是政府指定的實施機(jī)構(gòu)）權(quán)益，敦促中標(biāo)人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質(zhì)量符合合同約定，招標(biāo)方會在招標(biāo)文件中要求中標(biāo)人提交履約保證金，金額不得超過中標(biāo)合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票支付。當(dāng)中標(biāo)人順利履行完應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，項目竣工驗收合格后，招標(biāo)方將履約保證金全額返還給中標(biāo)方。若中標(biāo)方出現(xiàn)違約，將喪失收回履約保證金的權(quán)利。3.工程質(zhì)量保證金

工程質(zhì)量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據(jù)建設(shè)單位的要求，在建設(shè)工程承包合同簽訂之前，預(yù)先交付給建設(shè)單位，用以保證施工質(zhì)量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結(jié)算總額5%左右的比例預(yù)留保證金，待建設(shè)工程竣工結(jié)算質(zhì)量達(dá)標(biāo)后，建設(shè)單位應(yīng)按照合同約定及時向施工單位支付工程結(jié)算價款和預(yù)留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔(dān)保方式，金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔(dān)保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時，由金融機(jī)構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付責(zé)任或經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、維護(hù)保函、移交維修保函等。1.投標(biāo)保函

投標(biāo)保函是金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)投標(biāo)人的申請，向投標(biāo)人出具的、保證在招標(biāo)有效期內(nèi)不撤標(biāo)、不改標(biāo)、中標(biāo)后在規(guī)定的時間內(nèi)簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設(shè)期履約保函

建設(shè)期履約保函較為常見，用于擔(dān)保項目公司在建設(shè)期能夠按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，并且能夠按時完工。3.運營維護(hù)期的履約保函/維護(hù)保函

運營維護(hù)期的履約保函，也稱維護(hù)保函，主要用以擔(dān)保項目公司在運營維護(hù)期內(nèi)按照項目合同的約定履行運營維護(hù)義務(wù)。4.移交維修保函

移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內(nèi)履行合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的書面承諾。

（三）特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押

如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資，在這樣的情形下，質(zhì)押擔(dān)保等尤為必要。在存量資產(chǎn)匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經(jīng)營而形成的某種收費權(quán)（如高速公路收費權(quán)、景區(qū)門票收費權(quán)等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經(jīng)營項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，表明PPP項目中特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的可行性。

因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可并要求將PPP項目中的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保。

（四）第三方擔(dān)保

除了社會資本提供的保證金、金融機(jī)構(gòu)出具的保函、PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔(dān)保，如母公司（股東）擔(dān)保和專業(yè)擔(dān)保公司保函等。1.母公司（股東）擔(dān)保

母公司（股東）擔(dān)保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔(dān)保。

在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協(xié)議中，政府為了強(qiáng)化社會資本方的擔(dān)保責(zé)任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協(xié)議向政府方提供擔(dān)保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯(lián)合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標(biāo)安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，聯(lián)合體與安慶市同安實業(yè)有限公司（安慶政府指定機(jī)構(gòu)）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據(jù)安慶PPP項目公司的發(fā)展需要，需向安慶市同安實業(yè)有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)、運營，借款期限13年，特銳德經(jīng)董事會審議通過為項目公司提供連帶責(zé)任擔(dān)保，擔(dān)保期限自協(xié)議生效之日起13年。

但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔(dān)保的意愿并不強(qiáng)烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現(xiàn)風(fēng)險隔離。2.專業(yè)擔(dān)保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔(dān)保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業(yè)擔(dān)保公司出具相應(yīng)保函。

不同于銀行類保函，專業(yè)擔(dān)保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業(yè)和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據(jù)，綜合考量其資質(zhì)條件、以往從事工程建設(shè)的業(yè)績、技術(shù)水平以及管理能力。2.風(fēng)險發(fā)生后索賠條件更為嚴(yán)苛，專業(yè)擔(dān)保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據(jù)以及相關(guān)的證明、鑒定材料等，且擔(dān)保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進(jìn)行理賠。由此可見，專業(yè)擔(dān)保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進(jìn)效率提高。

如安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)有限公司作為專業(yè)擔(dān)保公司，和安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)聯(lián)合推出“擔(dān)保+PPP”模式，致力于PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展，首筆PPP模式融資擔(dān)保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

PPP項目的常見的四種融資方式

PPP項目投資大、期限長，若能夠通過適當(dāng)方式進(jìn)一步拓開融資渠道，不僅可以減輕政府和社會資本資金壓力，分散風(fēng)險，保障項目持續(xù)運營，還可以創(chuàng)造社會資金投資機(jī)會，實現(xiàn)項目多元化融資。

首先，從財政部印發(fā)的《PPP項目合同指南(試行)》中所列的PPP項目基本合同體系來看，融資是PPP項目體系中很重要的一部分。

貸款可以算是最主要、最基本的一種融資方式，除了貸款之外，還有債券、股權(quán)基金、資產(chǎn)證券化等常見融資方式。項目貸款

項目貸款是指用于借款人固定資產(chǎn)投資的本外幣貸款，適用PPP項目建設(shè)階段融資需求。有著貸款期限較長、貸款金額較大、融資成本較低和流程相對簡便的特點和優(yōu)勢。

PPP項目的貸款方通常有商業(yè)銀行、出口信貸機(jī)構(gòu)、多邊金融機(jī)構(gòu)(如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等)以及非銀行金融機(jī)構(gòu)(如信托公司)等。根據(jù)項目規(guī)模和融資需求的不同，融資方可以是一兩家金融機(jī)構(gòu)，也可以是由多家銀行或機(jī)構(gòu)組成的銀團(tuán)。PPP項目融資資金額較大，融資期限較長，適合于采用銀團(tuán)的方式進(jìn)行項目融資。

根據(jù)中國銀行業(yè)協(xié)會要求，單一客戶或單一項目融資超過10億元，原則上通過銀團(tuán)方式提供融資;若融資金額超過30億元，則必須通過銀團(tuán)方式提供融資。債券

根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，滿足發(fā)行條件的PPP項目公司可以在銀行間交易市場發(fā)行永(可)續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協(xié)會注冊后發(fā)行項目收益票據(jù)，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)?，還可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債。債券發(fā)行基本交易結(jié)構(gòu)如下圖所示:

本文以中期票據(jù)、項目收益票據(jù)、項目收益?zhèn)癁槔M(jìn)行介紹。1.中期票據(jù)

公司發(fā)行中期票據(jù)通過公開市場進(jìn)行融資，募集資金用途可用于置換銀行貸款、補充經(jīng)營資金缺口及項目建設(shè)。中期票據(jù)的注冊額度計算方式與短期融資券一致。中期票據(jù)發(fā)債期限一年以上。

針對PPP項目公司發(fā)行中期票據(jù)，其基本要求有：主體信用評級一般AA-以上，是存續(xù)超過3年的非金融企業(yè);社會資本方申請發(fā)債須資質(zhì)良好。2.項目收益票據(jù)

項目收益票據(jù)是指非金融企業(yè)(以下簡稱企業(yè))在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金用于項目建設(shè)且以項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。鼓勵以項目公司鼓勵以項目公司作為發(fā)行主體，也能通過集團(tuán)公司發(fā)行。項目收益票據(jù)的期限涵蓋項目全生命周期，期限與項目現(xiàn)金流匹配，發(fā)行期限靈活。募集資金可以項目建設(shè)和用于償還前期形成的項目貸款。

針對PPP項目的項目收益票據(jù)，要提醒注意的是如以項目公司注冊發(fā)行，一般須設(shè)置項目現(xiàn)金流不足以覆蓋債券本息的應(yīng)對措施，包括第三方差額補足條款等;如以集團(tuán)公司注冊發(fā)行，募集資金需投入項目建設(shè)使用，需建立有效的資金使用監(jiān)管機(jī)制。另外，在項目準(zhǔn)備階段應(yīng)就項目運作方式、項目回報機(jī)制等進(jìn)行設(shè)計，確保項目的現(xiàn)金流能覆蓋項目收益票據(jù)的本息。3.項目收益?zhèn)?/p>

是由項目實施主體或其實際控制人發(fā)行的，與特定項目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項目的投資與建設(shè)，債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益的企業(yè)債券。通常為收益穩(wěn)定且有保障的電力、水務(wù)、垃圾處理、高速公路、鐵路、機(jī)場、港口、隧道橋梁等大型基建項目。可以公開發(fā)行和非公開發(fā)行。非公開發(fā)行每次發(fā)行認(rèn)購的機(jī)構(gòu)投資者不得超過200人，單筆認(rèn)購不少于500萬人民幣，且債項評級應(yīng)達(dá)到AA級以上。(關(guān)注債項評級，而不是企業(yè)主體評級)

項目主體：國內(nèi)注冊具有法人資格的企業(yè)或僅承擔(dān)發(fā)債項目投資、建設(shè)、運營的特殊目的載體。(允許無經(jīng)營歷史的SPV，但必須有項目支撐，項目必須具有盈利能力，不能單純依賴財政補貼建設(shè)和運營)

項目收入：包括但不限于直接收費收入、產(chǎn)品銷售收入、財政補貼等。其中。債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%。

項目效益評價：在項目運營期內(nèi)的每個計息年度，項目收入應(yīng)該能夠完全覆蓋債券當(dāng)年還本付息的規(guī)模。項目投資內(nèi)部收益率原則上應(yīng)大于8%。(對于財政補貼占比超30%的項目，或運營期超過20 年的項目，內(nèi)部收益率可放寬至6%。)

增信和擔(dān)保措施：項目收益?zhèn)瘧?yīng)設(shè)置差額補償機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，可同時增加外部擔(dān)保。(不存在地方政府擔(dān)保)

資產(chǎn)抵質(zhì)押：發(fā)行人應(yīng)于募投項目竣工驗收并辦理權(quán)利憑證后10 個工作日內(nèi)，足額向債權(quán)代理人辦理抵質(zhì)押手續(xù)?；?/p>

1.政府成立引導(dǎo)基金

該種情形是指省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項目設(shè)立子基金，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險。某城市發(fā)展基金結(jié)構(gòu)圖：

2.社會資本發(fā)起投資基金

該種情形是指有建設(shè)運營能力的社會資本發(fā)起成立股權(quán)投資基金，社會資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。社會資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，社會資本作為劣后級LP，成立有限合伙形式的投資基金，以股權(quán)的形式投資項目公司。資產(chǎn)證券化

首先，須特別指出，按照《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)本不可作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，但該指引又做出特別規(guī)定即：地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會資本合作模式(PPP)下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補貼，可以作為企業(yè)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)。

在PPP項目中，典型基礎(chǔ)資產(chǎn)、企業(yè)如下表所示：

滿足條件的PPP項目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。具體由PPP項目公司作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)，將PPP項目項下未來可預(yù)測的能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行組合，形成基礎(chǔ)資產(chǎn)包，向構(gòu)建的特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)進(jìn)場真實出售，以基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流在證券市場向投資者發(fā)行資產(chǎn)支持證券，將認(rèn)購資金用于項目公司建設(shè)運營。

交易后，一方面，項目公司通過出售基礎(chǔ)資產(chǎn)獲得現(xiàn)金流、提前實現(xiàn)投資回報變現(xiàn);另一方面，認(rèn)購證券的投資人，將通過PPP項目基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流逐期獲得投資收益。

第二篇：PPP項目擔(dān)保模式全梳理

PPP項目擔(dān)保模式全梳理

政府方擔(dān)保

政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用?，F(xiàn)有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權(quán)融資為主，股權(quán)融資相對不足。傳統(tǒng)的商業(yè)貸款是債權(quán)融資的主要模式，但商業(yè)銀行對PPP項目的放貸流程、評審標(biāo)準(zhǔn)和擔(dān)保要求與傳統(tǒng)放貸無異，較為嚴(yán)格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產(chǎn)短缺，難以滿足商業(yè)銀行的抵押要求，需要政府給予對應(yīng)的擔(dān)保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔(dān)保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發(fā)社會資本的參與熱情?，F(xiàn)有的政府擔(dān)保方式主要有承諾函、設(shè)定保底量、通過人大決議納入預(yù)算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責(zé)任納入預(yù)算的確認(rèn)函，其內(nèi)容主要是根據(jù)人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應(yīng)（或中長期）財政預(yù)算予以安排，可以看出，從嚴(yán)格意義上看，承諾的內(nèi)容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現(xiàn)金流，并不是擔(dān)保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機(jī)構(gòu)來說不是擔(dān)保，只是種“強(qiáng)增信”。由于金融機(jī)構(gòu)對政府信用的信任，即主體信仰，從而導(dǎo)致承諾函受到金融機(jī)構(gòu)的大力認(rèn)可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續(xù)發(fā)酵，金融機(jī)構(gòu)對承諾函的法律效應(yīng)可能需要重新論證和審視。

（二）設(shè)定保底量

PPP項目的回報機(jī)制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責(zé)任，政府通常會依據(jù)項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設(shè)立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)的需求低于一定的標(biāo)準(zhǔn)時，政府會給予社會資本或項目公司相應(yīng)的補貼。

如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機(jī)制，通過特許經(jīng)營協(xié)議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現(xiàn)了PPP模式風(fēng)險共擔(dān)的原則。

（三）通過人大決議納入預(yù)算

不同于傳統(tǒng)模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預(yù)算，資金償付更有保障。財政部印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規(guī)定“項目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！必斦砍雠_的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排?！钡档靡惶岬氖牵瑸橛行Х婪逗涂刂曝斦L(fēng)險，實現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，通過人大決議納入預(yù)算的項目財政支出責(zé)任是有上限的，每一全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設(shè)完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關(guān)于回購安排的討論不可避免。回購安排包括資產(chǎn)回購和股權(quán)回購兩大類，其中資產(chǎn)回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標(biāo)準(zhǔn)》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資的”不可列為備選項目。而股權(quán)回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當(dāng)雙方不太適合繼續(xù)合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權(quán)進(jìn)行回購。

社會資本或項目公司擔(dān)保

為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔(dān)保。常見的擔(dān)保方式包括保證金、保函、收益權(quán)質(zhì)押、第三方擔(dān)保等。

（一）保證金

保證金是招標(biāo)方在招標(biāo)文件或項目合同中約定的應(yīng)標(biāo)方或中標(biāo)方應(yīng)繳納的一定金額的責(zé)任擔(dān)保。目前在PPP項目中較為常見的有投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金三種。1.投標(biāo)保證金

投標(biāo)保證金是為了保護(hù)招標(biāo)人因投標(biāo)人的無正當(dāng)理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標(biāo)人隨投標(biāo)文件一同遞交給招標(biāo)人的一定形式、一定金額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保，保證投標(biāo)人在遞交投標(biāo)文件后不得撤銷投標(biāo)文件，中標(biāo)后不得無正當(dāng)理由不與招標(biāo)人訂立合同。投標(biāo)保證金通常作為投標(biāo)書的一部分，數(shù)額不得超過投標(biāo)總價的百分之二。當(dāng)招標(biāo)人因投標(biāo)人的行為受到損害時可根據(jù)規(guī)定沒收投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。2.履約保證金

為保障招標(biāo)方（通常是政府指定的實施機(jī)構(gòu)）權(quán)益，敦促中標(biāo)人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質(zhì)量符合合同約定，招標(biāo)方會在招標(biāo)文件中要求中標(biāo)人提交履約保證金，金額不得超過中標(biāo)合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票支付。當(dāng)中標(biāo)人順利履行完應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，項目竣工驗收合格后，招標(biāo)方將履約保證金全額返還給中標(biāo)方。若中標(biāo)方出現(xiàn)違約，將喪失收回履約保證金的權(quán)利。3.工程質(zhì)量保證金

工程質(zhì)量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據(jù)建設(shè)單位的要求，在建設(shè)工程承包合同簽訂之前，預(yù)先交付給建設(shè)單位，用以保證施工質(zhì)量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結(jié)算總額5%左右的比例預(yù)留保證金，待建設(shè)工程竣工結(jié)算質(zhì)量達(dá)標(biāo)后，建設(shè)單位應(yīng)按照合同約定及時向施工單位支付工程結(jié)算價款和預(yù)留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔(dān)保方式，金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔(dān)保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時，由金融機(jī)構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付責(zé)任或經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、維護(hù)保函、移交維修保函等。1.投標(biāo)保函

投標(biāo)保函是金融機(jī)構(gòu)(通常是銀行)應(yīng)投標(biāo)人的申請，向投標(biāo)人出具的、保證在招標(biāo)有效期內(nèi)不撤標(biāo)、不改標(biāo)、中標(biāo)后在規(guī)定的時間內(nèi)簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設(shè)期履約保函

建設(shè)期履約保函較為常見，用于擔(dān)保項目公司在建設(shè)期能夠按照合同約定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，并且能夠按時完工。

3.運營維護(hù)期的履約保函/維護(hù)保函

運營維護(hù)期的履約保函，也稱維護(hù)保函，主要用以擔(dān)保項目公司在運營維護(hù)期內(nèi)按照項目合同的約定履行運營維護(hù)義務(wù)。4.移交維修保函

移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內(nèi)履行合同約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的書面承諾。

（三）特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押

如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債權(quán)融資，在這樣的情形下，質(zhì)押擔(dān)保等尤為必要。在存量資產(chǎn)匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經(jīng)營而形成的某種收費權(quán)（如高速公路收費權(quán)、景區(qū)門票收費權(quán)等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經(jīng)營項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，支持利用相關(guān)收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導(dǎo)案例53號的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，表明PPP項目中特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押擔(dān)保的可行性。

因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可并要求將PPP項目中的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保。

（四）第三方擔(dān)保 除了社會資本提供的保證金、金融機(jī)構(gòu)出具的保函、PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)收益權(quán)質(zhì)押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔(dān)保，如母公司（股東）擔(dān)保和專業(yè)擔(dān)保公司保函等。1.母公司（股東）擔(dān)保

母公司（股東）擔(dān)保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔(dān)保。

在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協(xié)議中，政府為了強(qiáng)化社會資本方的擔(dān)保責(zé)任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協(xié)議向政府方提供擔(dān)保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯(lián)合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標(biāo)安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，聯(lián)合體與安慶市同安實業(yè)有限公司（安慶政府指定機(jī)構(gòu)）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據(jù)安慶PPP項目公司的發(fā)展需要，需向安慶市同安實業(yè)有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)、運營，借款期限13年，特銳德經(jīng)董事會審議通過為項目公司提供連帶責(zé)任擔(dān)保，擔(dān)保期限自協(xié)議生效之日起13年。

但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔(dān)保的意愿并不強(qiáng)烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現(xiàn)風(fēng)險隔離。2.專業(yè)擔(dān)保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔(dān)保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業(yè)擔(dān)保公司出具相應(yīng)保函。

不同于銀行類保函，專業(yè)擔(dān)保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業(yè)和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據(jù)，綜合考量其資質(zhì)條件、以往從事工程建設(shè)的業(yè)績、技術(shù)水平以及管理能力。2.風(fēng)險發(fā)生后索賠條件更為嚴(yán)苛，專業(yè)擔(dān)保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據(jù)以及相關(guān)的證明、鑒定材料等，且擔(dān)保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進(jìn)行理賠。由此可見，專業(yè)擔(dān)保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進(jìn)效率提高。

如安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)有限公司作為專業(yè)擔(dān)保公司，和安徽省路網(wǎng)交通建設(shè)集團(tuán)聯(lián)合推出“擔(dān)保+PPP”模式，致力于PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展，首筆PPP模式融資擔(dān)保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

延伸閱讀：PPP主要關(guān)注問題

1、主要投資、建設(shè)和收益模式 廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務(wù)，比如由企業(yè)向政府提供公用事業(yè)的一些特殊服務(wù)項目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務(wù)項目。狹義的PPP是基于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)或者社會事業(yè)項目。(一)投資模式

從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(yè)(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產(chǎn)政府投資和部分資產(chǎn)企業(yè)投資)三大類型。

對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業(yè)擁有項目資產(chǎn)并承擔(dān)項目風(fēng)險，社會資本可以通過租賃資產(chǎn)或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產(chǎn)品(服務(wù))。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。

企業(yè)投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產(chǎn)并承擔(dān)項目風(fēng)險。此種模式下，社會資本可以在項目建設(shè)初期通過設(shè)立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續(xù)通過股權(quán)受讓或增資擴(kuò)股模式擁有項目公司股權(quán)而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經(jīng)濟(jì)可行性要求，則采用部分項目資產(chǎn)由政府投資建設(shè)，其余項目資產(chǎn)由項目公司投資建設(shè)，最后整體項目資產(chǎn)移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。微信公眾號PPP項目爭端解決持續(xù)關(guān)注PPP項目熱點問題。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進(jìn)行投資后運營(ROT)等不同類型。(二)建設(shè)管理模式

項目建設(shè)管理模式按照業(yè)主介入的深入以及項目任務(wù)包的劃分一般有：業(yè)主自行管理、委托進(jìn)行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設(shè)計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設(shè)所涉的工程、設(shè)備和服務(wù)的采購應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定履行招標(biāo)程序。(三)收益(付費)模式

PPP項目可以分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準(zhǔn)經(jīng)營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。

另外，亞行專家表示，PPP項目也可以通過價值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益，例如香港的地鐵項目和美國的軌道站點。

2、哪些項目適合PPP模式

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。從國內(nèi)外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎(chǔ)設(shè)施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業(yè)項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環(huán)境治理項目)和社會事業(yè)項目(學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老院、監(jiān)獄等)等領(lǐng)域。

3、國內(nèi)PPP項目注意要點

PPP項目應(yīng)注意的要點很多，本文僅對筆者認(rèn)為非常重要，但一般文獻(xiàn)中較少提及的幾個問題做簡要闡述。(一)重視公共利益的保障

在政府采購服務(wù)的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業(yè)天然趨利，極有可能出現(xiàn)的情況是：在政府缺乏監(jiān)管或價格定價不合理的前提下，企業(yè)通過降低服務(wù)質(zhì)量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項目要求政府在項目公司中占有股份的原因。

為了保障公共利益，我們建議政府：(1)設(shè)立合理的風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，政府和企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險，企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險;(2)理順合作關(guān)系，實現(xiàn)利益共享，避免暴利和虧損，保障項目高效、穩(wěn)定運營;(3)加強(qiáng)對項目的控制和監(jiān)管，建議在項目公司設(shè)立由政府委派的董事和監(jiān)事(社會資本單獨投資的可以設(shè)立外部董事)，項目公司完善項目定期監(jiān)管制度;(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強(qiáng)對項目的監(jiān)督。(二)理清項目前期工作界面

在新建項目中應(yīng)清晰梳理項目前期工作的界面，政府應(yīng)承擔(dān)項目前期工作的主要風(fēng)險。為保項目建設(shè)不存在實質(zhì)性障礙，政府應(yīng)特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規(guī)劃相符;(2)項目是否滿足環(huán)保要求;(3)項目用地取得是否存在障礙;(4)項目建設(shè)是否存在潛在社會風(fēng)險。(三)項目收益保障

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應(yīng)考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應(yīng)合理測算產(chǎn)品(服務(wù))的使用量、確立合理的定價/調(diào)價和政府補償機(jī)制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼的，應(yīng)確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預(yù)算法》納入政府預(yù)算;(3)合理設(shè)立項目規(guī)模，防止因項目投資建設(shè)規(guī)模超過合理需求而導(dǎo)致的公共產(chǎn)品(服務(wù))定過高、企業(yè)虧損或者政府補貼過重等情形。

第三篇：PPP項目材料梳理

PPP項目一般流程1

PPP項目操作流程可分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交等5個階段，每個階段又可分為若干步驟。

一、項目識別

（一）項目選擇

1、適用領(lǐng)域：以基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目為主，包括：能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等。

2、長期合作，必須帶運營 財金[2015]57號及《評審標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：采用建設(shè)-移交(BT)方式實施的，或者合作期限(含建設(shè)期在內(nèi))低于10年的，不作為備選項目。

3、融資：不得采用固定回報、保底承諾、回購安排。

（二）承接主體資格

? 未按要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司不得作為社會資本方。

? 信用與信譽良好。

? 具有建設(shè)營造、經(jīng)營管理、運營維護(hù)同類工程的業(yè)績、資質(zhì)或經(jīng)驗。? 資金充足，具有較強(qiáng)的財務(wù)與融資能力。? 專業(yè)知識與技術(shù)力量雄厚。? 設(shè)備配置等要素實力良好。? 質(zhì)量安全管理體系完。

（三）項目發(fā)起 ? ? 政府發(fā)起（主）： 1）財政部門向行業(yè)主管部門征集；2）行業(yè)主管部門遴選。社會資本發(fā)起（輔）：向財政部門推薦。

（四）需求分析、項目初篩 ? ? 適合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際需要，符合城市總體規(guī)劃和各類專項規(guī)劃。財政部門會同行業(yè)主管部門對項目進(jìn)行初篩，財政部門根據(jù)篩選結(jié)果制定項目和中期開發(fā)計劃。

（五）資料準(zhǔn)備 ? 對于列入開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方按財政部門的要求提交相關(guān)資料。

（六）物有所值評價

財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，對PPP模式和傳統(tǒng)模式進(jìn)行對比。1 根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》整理

（七）財政承受能力論證 ? ? ? ? 責(zé)任識別：1.股權(quán)投資 2.運營補貼 3.風(fēng)險承擔(dān) 4.配套投入

支出測算：1.股權(quán)投資支出2.運營補貼支出 3.風(fēng)險承擔(dān)支出 4.配套投入支出 能力評估：包括財政支出能力評估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評估

信息披露：包括項目使用量、成本費用、考核指標(biāo)等信息，定期對外發(fā)布。

（八）項目識別結(jié)果處理

財政部門對項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機(jī)構(gòu)報政府審核。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

二、項目準(zhǔn)備

（一）成立管理機(jī)構(gòu)

1、建立協(xié)調(diào)機(jī)制 ：由縣級（含）以上地方人民政府成立PPP項目工作小組，形成PPP項目的專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作

2、項目實施機(jī)構(gòu) ：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。

（二）實施方案編制

項目概況：基本情況、經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)和項目公司股權(quán)情況等。

風(fēng)險分擔(dān)與收益共享 ：(1)項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)；(2)對于社會資本而言，在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的項目中，社會資本對項目的預(yù)期內(nèi)部收益率一般在8%～12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內(nèi)。

項目運作方式：外包類 特許經(jīng)營類 私有化

交易結(jié)構(gòu)：1.投融資結(jié)構(gòu)；2.回報機(jī)制：用戶付費、政府付費、可行性缺口補貼 合同體系：項目合同（核心）、其他合同 監(jiān)管架構(gòu)：授權(quán)關(guān)系 監(jiān)管方式

采購方式選擇：采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。

（三）實施方案審核

審核的重點是物有所值評價（VFM）以及財政承受能力驗證兩方面內(nèi)容。財政部門應(yīng)對項目實施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機(jī)構(gòu)報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調(diào)整后重新驗證；經(jīng)重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。通過驗證的實施方案經(jīng)項目實施機(jī)構(gòu)報地方政府進(jìn)行方案審核，經(jīng)過審批后才能組織實施。

三、項目采購

（一）項目前期技術(shù)交流

在正式招投標(biāo)或競爭性談判或競爭性磋商之前，應(yīng)該進(jìn)行前期技術(shù)交流，邀請有關(guān)潛在社會資本提交初步項目建議書。

（二）編制資格預(yù)審文件

PPP項目要求強(qiáng)制資格預(yù)審。預(yù)審文件內(nèi)容包括：項目授權(quán)主體、項目實施機(jī)構(gòu)和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數(shù)和確定方法，以及社會資本提交資格預(yù)審申請文件的時間和地點等。

（三）發(fā)布資格預(yù)審公告

由實施機(jī)構(gòu)對社會進(jìn)行發(fā)布，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審。社會資本方要按照公告上的內(nèi)容在資格預(yù)審申請文件截止期之前提交資格預(yù)審文件，提交資格預(yù)審申請文件的時間自公告發(fā)布之日起不得少于15個工作日。

（四）采購方式調(diào)整

資格預(yù)審不足3家需對實施方案進(jìn)行調(diào)整，重新組織資格預(yù)審;項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

（五）資格預(yù)審結(jié)果

由項目實施機(jī)構(gòu)成立評審小組，對資格預(yù)審申請文件進(jìn)行評審。項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人發(fā)出資格預(yù)審合格通知書，告知獲取招標(biāo)文件的時間、地點和方法，并同時向資格預(yù)審不合格的潛在投標(biāo)人告知資格預(yù)審結(jié)果。

（六）項目采購文件的編制

內(nèi)容包括：采購邀請、競爭者須知、競爭者應(yīng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件、采購方式、政府對項目實施機(jī)構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件、采購程序、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、強(qiáng)制擔(dān)保的保證金交納數(shù)額和形式、評審方法、評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

（七）社會資本準(zhǔn)備投標(biāo)文件

通過資格預(yù)審的社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照項目采購文件要求，準(zhǔn)備投標(biāo)文件。

（八）繳納保證金

繳納保證金是對社會資本參與采購活動和履約保證的強(qiáng)制擔(dān)保要求。參加采購活動的保證金的數(shù)額不得超過項目預(yù)算金額的2%。履約保證金的數(shù)額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產(chǎn)評估值的10%。無固定資產(chǎn)投資或投資額不大的服務(wù)型合作項目，履約保證金的數(shù)額不得超過平均6個月的服務(wù)收入額。

（九）現(xiàn)場考察和標(biāo)前會

項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)組織社會資本進(jìn)行現(xiàn)場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別織組只有一個社會資本參加的現(xiàn)場考察和答疑會。

（十）項目評審

通過資格預(yù)審的社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)，按照項目采購文件要求，準(zhǔn)備響應(yīng)文件，由評審小組對響應(yīng)文件進(jìn)行評審。

（十一）項目合同談判

項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購結(jié)果確認(rèn)工作。采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組應(yīng)當(dāng)按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機(jī)構(gòu)就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達(dá)成一致的即為中選者。

（十二）簽署談判備忘錄和公示

確認(rèn)談判完成后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，并將采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示，公示期不得少于5個工作日。

四、項目執(zhí)行

（一）成立項目公司

社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項目公司。

（二）項目融資

社會資本或項目公司負(fù)責(zé)項目融資，包括融資方案設(shè)計、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作；財政部門和項目實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督管理工作。國家開發(fā)銀行在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，將給予PPP項目差異化信貸政策。約定時間內(nèi)未完成融資，可給予一定寬限期；寬限期結(jié)束后仍未能完成融資的，項目合同可終止。遇系統(tǒng)性金融風(fēng)險或不可抗力的，各方協(xié)商解決。

（三）項目建設(shè)

工程協(xié)調(diào)管理：政府負(fù)責(zé)宏觀把控，投資人與政府是風(fēng)險承擔(dān)主體，銀行或金融公司為債務(wù)人，項目公司為執(zhí)行主體。項目公司全面負(fù)責(zé)所承擔(dān)的PPP工程的協(xié)調(diào)和管理工作。

工程招標(biāo)與分包 ：1)分包非主體非關(guān)鍵工程 ；2）按照《中華人民共和國招投標(biāo)法》以及工程所屬主管單位的要求完成； 3）項目公司擬定招標(biāo)方案報工程所屬主管單位后實施招標(biāo)；4)采取勞務(wù)分包形式；5分包商的行為或違約責(zé)任由項目公司承擔(dān)。

進(jìn)度管理：主要內(nèi)容包括：施工進(jìn)度計劃的編制和審核、按計劃期編制工程綜合計劃、對進(jìn)度計劃進(jìn)行檢查和調(diào)整、提交進(jìn)度報告、進(jìn)度控制總結(jié)。

質(zhì)量管理： PPP項目中的質(zhì)量控制缺陷表現(xiàn)在項目融資建設(shè)成本影響質(zhì)量、違規(guī)分包影響工程質(zhì)量、管理和監(jiān)督不力影響工程質(zhì)量三個方面。

其他管理 ：措施 主要包括：安全措施、項目文件管理、職工與勞動管理。

（四）項目試運營

設(shè)定項目試運營時間 ：中小型項目試運營1-3年；大型項目試運營3-5年。項目運行情況監(jiān)測： 監(jiān)測項目各項功能性設(shè)施運作情況進(jìn)行，掌握設(shè)施運行安全性、合規(guī)性是否符合標(biāo)準(zhǔn)。

項目效益情況觀察： 及時掌握項目試運營期間效益狀況，分析收益合理性，并且對未來預(yù)計收益做出評估，是否符合項目初始設(shè)定。

項目問題及完善措施 ：及時發(fā)現(xiàn)項目中存在的問題、政策漏洞等，做出進(jìn)一步的完善，完善規(guī)章制度及組織架構(gòu)。

（五）績效監(jiān)測與支付

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中規(guī)定了PPP項目的3種回報機(jī)制，分別為用戶付費、政府付費、用戶付費加可行性缺口補貼。

（六）合同履約管理

合同修訂、違約與爭議解決： 重點關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作

債權(quán)人直接介入 ：當(dāng)項目出現(xiàn)重大經(jīng)營問題或財務(wù)風(fēng)險，威脅或侵害債權(quán)人利益時，債權(quán)人可依據(jù)與政府、社會資本或項目公司簽訂合同中有關(guān)直接介入的協(xié)議或條款，要求社會資本或項目公司改善經(jīng)營、完善管理。在直接介入?yún)f(xié)議或條款約定期限內(nèi)，重大風(fēng)險解除的，債權(quán)人應(yīng)停止介入。

（七）應(yīng)急管理

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權(quán)臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。臨時接管項目所產(chǎn)生的一切費用，將根據(jù)項目合同約定，由違約方單獨承擔(dān)或由各責(zé)任方分擔(dān)。社會資本或項目公司應(yīng)承擔(dān)的臨時接管費用，可以從其應(yīng)獲終止補償中扣減。政府可以指定合格的第三方機(jī)構(gòu)實施臨時接管。

（八）中期評估

對于中期評估的內(nèi)容，其確定依據(jù)主要來源于兩方面：一是相關(guān)的政府規(guī)定；二是雙方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中的約定?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的規(guī)定是“對獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)經(jīng)營情況進(jìn)行中期評估”。從該規(guī)定看，中期評估主要應(yīng)是對特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營情況進(jìn)行相關(guān)調(diào)研評估。

五、項目移交

（一）移交準(zhǔn)備 ? 移交內(nèi)容 ：1.項目設(shè)施；2.項目土地使用權(quán)及項目用地相關(guān)的其他權(quán)利；3.與項目設(shè)施相關(guān)的設(shè)備、機(jī)器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動產(chǎn)；4.項目實施相關(guān)人員；5.運營維護(hù)項目設(shè)施所要求的技術(shù)和技術(shù)信息；6.與項目設(shè)施有關(guān)的手冊、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；7.移交項目所需的其他文件。? 移交的條件和標(biāo)準(zhǔn) ： 1.權(quán)利方面 ：資產(chǎn)不存在權(quán)利瑕疵 ；2.技術(shù)方面：項目設(shè)施應(yīng)符合雙方約定的技術(shù)、安全和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，并處于良好的運營狀況。

（二）項目資產(chǎn)評估

組建與評聘PPP項目公司所移交項目的價值評估機(jī)構(gòu)，確定PPP項目公司移交項目價值評估的組織工作。

（三）資產(chǎn)交割

項目相關(guān)合同的轉(zhuǎn)讓：包括項目的工程承包合同、運營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同、融資租賃合同、保險合同以及租賃合同等。

技術(shù)轉(zhuǎn)讓：將項目運營和維護(hù)所需要的所有技術(shù)，全部移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)。

PPP項目案例分析2

案例1 江蘇鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)項目

一、項目基本信息

二、實施方案

（一）成立項目公司

鎮(zhèn)江市政府與社會資本方中國光大水務(wù)有限公司共同出資，成立光大海綿城市發(fā)展（鎮(zhèn)江）有限公司作為該PPP項目的項目公司，其中鎮(zhèn)江市政府出資13860萬元，持股比例為30%，光大水務(wù)出資32340萬元，持股比例為70%。

（二）合作范圍

2項目案例來源于財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站：http:// 在合作期內(nèi)，項目公司按照項目合同負(fù)責(zé)海綿型道路、海綿型小區(qū)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、污水處理廠、雨水泵站等項目的建設(shè)，并負(fù)責(zé)對污水處理廠、雨水泵站、海綿城市達(dá)標(biāo)工程項目進(jìn)行運營維護(hù)，獲得相應(yīng)運營費用。在合作期結(jié)束時，項目公司將項目設(shè)施完好無償移交給鎮(zhèn)江市政府指定機(jī)構(gòu)。

（三）回報機(jī)制

項目公司通過污水處理費收入和政府付費來收回成本，實現(xiàn)投資回報。

（四）風(fēng)險分配機(jī)制

依據(jù)“風(fēng)險由最有能力控制的一方承擔(dān)、各方承擔(dān)的風(fēng)險有上限、風(fēng)險與收益相匹配”。

（五）交易結(jié)構(gòu)

鎮(zhèn)江市政府授權(quán)鎮(zhèn)江市住建局授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司負(fù)責(zé)項目的投融資、建設(shè)和運營管理。因項目是住建部確定的首批海綿城市試點項目，獲國家財政12億元的補助資金，為保證財政補助資金?？顚Ｓ茫纬傻馁Y產(chǎn)權(quán)屬全部歸屬國有，在項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計時，采用A/B交易結(jié)構(gòu)。根據(jù)項目建設(shè)資金來源不同，將項目拆分為A、B兩個部分。A部分采用中央補貼海綿城市投資的專項資金12億元建設(shè)，以海綿城市源頭項目為主，項目業(yè)主為鎮(zhèn)江水業(yè)公司（鎮(zhèn)江市政府授權(quán)代表）。B部分以海綿城市過程和末端項目為主，總投資約13.85億元，B部分的項目業(yè)主為項目公司，以建設(shè)-運營-移交（BOT）方式實施，由項目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和運營管理。為便于建設(shè)管理工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，A、B兩部分的建設(shè)工作由項目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，即A部分采用代建模式建設(shè)實施。

（六）融資

項目公司總投資13.85億元，其中資本金4.62億元，占總投資的33%，其余投資所需資金由項目公司向銀行融資解決。

（七）提前退出 項目設(shè)置八年鎖定期，鎖定期內(nèi)光大水務(wù)（社會資本方）不得轉(zhuǎn)讓項目公司全部或部分股份；鎖定期滿后，光大水務(wù)經(jīng)商務(wù)主管部門批準(zhǔn)后，可以向滿足約定的技術(shù)能力、財務(wù)信用、運營經(jīng)驗等基本條件的第三方轉(zhuǎn)讓其全部或部分股份。

（八）項目監(jiān)管

1、行政監(jiān)督：鎮(zhèn)江市財政局、住建局、環(huán)保局、審計局、物價局等各部門依據(jù)只能分工對項目公司行政監(jiān)管。

2、履約監(jiān)管

鎮(zhèn)江市住建局以合同當(dāng)事人的身份監(jiān)督社會資本及項目公司履約。

三、小結(jié)

本案創(chuàng)新性的采用了A/B結(jié)構(gòu)的合作模式，既實現(xiàn)了財政資金和社會資金的有效結(jié)合，同時又確保了財政資金的?？顚Ｓ?。在項目實施的過程中，為便于建設(shè)管理工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，A、B兩部分的建設(shè)工作由項目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)，提高了工作效率。

在本案中，政府方作為PPP項目的發(fā)起方，在項目識別、前期論證、選擇社會資本方、制定實施方案、項目監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用。在項目建設(shè)過程中，政府方參股項目公司，為項目提供部分資本金，并參與項目公司治理，同時，政府方與社會資本方按風(fēng)險種類不同分擔(dān)項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的風(fēng)險因素。在項目融資的過程中，政府方積極為項目公司爭取優(yōu)惠的貸款條件，協(xié)助社會資本方完成項目融資。項目建成后，政府方實時對項目的運營情況進(jìn)行監(jiān)督，制定績效考核體系，根據(jù)績效評價結(jié)果，按照PPP項目合同約定對政府付費進(jìn)行調(diào)整。社會資本方作為PPP項目的主要出資方和建設(shè)運營方，負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)和運營，按照PPP項目合同，接受政府方及公共監(jiān)督。

案例2 湖南長沙市地下綜合管廊PPP項目

一、項目基本信息

二、實施方案

（一）成立項目公司

長沙市政府指定政府股東與中國建筑股份有限公司等社會資本方共同出資，成立長沙中建城投管廊建設(shè)投資有限公司作為該PPP項目的項目公司，項目公司注冊資本10000萬元，其中政府方出資3400萬元，持股比例為34%，社會資本方出資6600萬元，持股比例為66%。

（二）合作范圍

本項目整體地下綜合管廊建設(shè)包括高鐵新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖國際新城管廊，建設(shè)里程約62.2公里，總投資約54.97億元，該項目分兩批實施，本PPP項目為該整體項目的第一批，建設(shè)里程42.69公里，建設(shè)投資39.95億元。

（三）回報機(jī)制

本項目的回報機(jī)制屬于“使用者付費+可行性缺口補助”方式。

（四）風(fēng)險分配

1、融資、建設(shè)、運營和維護(hù)風(fēng)險 由項目公司主要承擔(dān)項目的融資、施工圖設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)風(fēng)險，以及建設(shè)成本超支、工期延期、運營成本超支等一般風(fēng)險。

2、收益風(fēng)險

政府方通過設(shè)置可行性缺口補助機(jī)制保障社會資本方的投資本金及合理收益；同時，當(dāng)經(jīng)營收益高于預(yù)期時，設(shè)置利益分享機(jī)制。

3、不可抗力風(fēng)險 雙方共同承擔(dān)。

4、政策和法律風(fēng)險

政府方可控的政策和法律變更，由政府方承擔(dān)；政府方不可控的政策和法律變化由雙方共同承擔(dān)。

（五）交易結(jié)構(gòu)

項目總里程42.69公里，總投資39.95億元，其中先建17.38公里，建設(shè)投資約17.04億元，由市政府指定機(jī)構(gòu)建設(shè)，建設(shè)完成后采用 “轉(zhuǎn)讓-運營-移交”的方式有償轉(zhuǎn)讓給 PPP項目公司進(jìn)行運營管理；后建管廊建設(shè)里程約25.31公里，建設(shè)投資約22.91億元，采用“建設(shè)-運營-移交”形式，由PPP項目公司負(fù)責(zé)全部的投融資、施工圖設(shè)計、建設(shè)運營及移交工作。

（六）融資

項目總投資39.95億元，項目資本金約11.99億元，約占總投資的30%，由政府方股東及社會資本方參照股權(quán)比例分別出資，其余資金通過銀行貸款等債務(wù)融資方式籌集。

三、小結(jié)

本PPP項目由政府發(fā)起，社會資本方參與，采用TOT(“轉(zhuǎn)讓-運營-移交”)和BOT(“建設(shè)-運營-移交”)結(jié)合的方式完成項目的建設(shè)和運營，政府、社會資本方職責(zé)與上一案例中基本相同。

PPP項目中政府方和社會資本方責(zé)任劃分

PPP項目一般以政府發(fā)起為主，由政府下設(shè)主管部門作為項目的實施機(jī)構(gòu)，由設(shè)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目的總體實施和控制。

一、政府方的主要職責(zé)

選擇社會資本方：（1）實施機(jī)構(gòu)通過聽取社會資本對項目實施方案初稿的意見進(jìn)行市場測試，對根據(jù)市場反饋對實施方案進(jìn)行優(yōu)化。（2）制定社會資本評審條件，進(jìn)行資格預(yù)審。（3）通過競爭性磋商的方式確定社會資本方，簽署項目合同。

績效監(jiān)測與支付：根據(jù)具體項目制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)，對項目運營情況進(jìn)行績效評價，并根據(jù)合同約定，結(jié)合評價結(jié)果調(diào)整政府付費。

建立調(diào)價機(jī)制：建立科學(xué)合理的調(diào)價機(jī)制，兼顧公眾、政府、社會資本方三方利益，保障社會資本方合理收益，同時不損害公眾利益。

共擔(dān)項目風(fēng)險：按照風(fēng)險的種類不同，與社會資本方共同承擔(dān)項目建設(shè)和運營過程中產(chǎn)生的風(fēng)險因素，政府方主要承擔(dān)項目層面以外的風(fēng)險。

設(shè)立項目公司：政府方指定政府股東與社會資本方共同出資設(shè)立項目公司，并參與項目公司治理。

項目監(jiān)管：項目實施及運營的過程中，政府部門按部門職責(zé)對項目進(jìn)行監(jiān)督管理。配套支持：協(xié)助社會資本方處理相關(guān)問題，如：協(xié)調(diào)相關(guān)單位的關(guān)系，通過政府公信力增加項目信譽等。

二、社會資本方主要職責(zé)

出資：社會資本方作為PPP項目的主要出資方，通過與政府方簽署PPP合作協(xié)議，承擔(dān)PPP項目的建設(shè)資金，獲取政府方授權(quán)經(jīng)營，通過有償使用、政府付費等等方式取得投資回報。

成立項目公司：社會資本方與政府方共同出資成立項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的具體建設(shè)、運營事項。

融資：資本金不足部分由項目公司向銀行機(jī)構(gòu)貸款籌集。

運營：通過政府授權(quán)，由項目公司按照合作協(xié)議約定的方式進(jìn)行運營，并收取相關(guān)費用，接受政府和公眾監(jiān)督。

項目移交：PPP項目資產(chǎn)權(quán)屬歸政府方所有，經(jīng)營使用權(quán)歸項目公司所有，合作期滿后，項目公司按合同約定的條件將項目轉(zhuǎn)移給政府方。

附：項目風(fēng)險承擔(dān)方劃分示例：

第四篇：旅游PPP項目融資模式分析

旅游PPP項目融資模式分析

導(dǎo)讀：日前兩部委發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號）（下文簡稱3號文件）提出鼓勵在旅游領(lǐng)域開展PPP模式。此前該系列文章已經(jīng)詳細(xì)介紹文件中涉及到關(guān)于PPP旅游的宏觀背景、資產(chǎn)運作方面的內(nèi)容，本文作為該系列的最后一篇，詳細(xì)闡述文件中提到的關(guān)于金融支持渠道方面的運作內(nèi)容，分別介紹股權(quán)基金、PPP項目擔(dān)?；稹谫Y和資產(chǎn)證券化四種PPP項目融資方式。

一、股權(quán)基金

在3號文件中提到，“要充分發(fā)揮中國政企合作支持基金和中國旅游產(chǎn)業(yè)基金的股權(quán)投資引導(dǎo)作用”。那么股權(quán)基金是如何介入PPP項目中的呢？一般來說，股權(quán)基金主要有兩種形式，一種是政府成立引導(dǎo)基金，另外一種是社會資本發(fā)起投資基金。

（一）政府成立引導(dǎo)基金

該種情形是指省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項目設(shè)立子基金，由地方財政做劣后級，母基金做優(yōu)先級，地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險。

（二）社會資本發(fā)起投資基金

這種情形是指有建設(shè)運營能力的社會資本發(fā)起股權(quán)投資基金，社會資本一般都具有建設(shè)運營的資質(zhì)和能力，在于政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。社會資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，社會資本作為劣后級LP，成立有限合伙形式的投資基金，以股權(quán)的形式投資項目公司。

二、PPP項目擔(dān)?；?/p>

在3號文件中提到，“鼓勵各地設(shè)立PPP項目擔(dān)?；?，帶動更多金融機(jī)構(gòu)加大對旅游PPP項目的投融資支持”。那么何為PPP項目擔(dān)?；鹉?？一般來說，擔(dān)?；鹗怯烧疇款^，聯(lián)合擔(dān)保公司、銀行，設(shè)立擔(dān)?；穑ㄟ^融資授信的特色功能，為中小型企業(yè)解決融資困難問題。針對PPP項目擔(dān)?；?，顧名思義就是為PPP項目提供融資授信的基金。

由于旅游項目一般資金投入規(guī)模大、建設(shè)周期長、資金流動慢的問題，因此設(shè)立這種基

金的目的主要是為了鼓勵社會資本介入PPP項目，為其提供授信保障，降低投資信用風(fēng)險。

擔(dān)保基金一般具有以下特征：

第一，抵押資產(chǎn)足額的授信；

第二，提供信用敞口，擴(kuò)大授信規(guī)模；

第三，突破傳統(tǒng)信貸的固有限制；

第四，融資成本合理；

第五，申請渠道暢通，業(yè)務(wù)辦理高效便捷。

不過根據(jù)筆者的調(diào)查了解，雖然在文件中有提及鼓勵PPP擔(dān)?；穑悄壳笆袌錾险嬲糜赑PP市場的擔(dān)?；鹳Y料很少，大多數(shù)擔(dān)保基金主要用于專項建設(shè)或者創(chuàng)業(yè)類型小微

企業(yè)的融資便利。因此，專項基金究竟如何在PPP市場上發(fā)揮作用，還需要再加以觀察。

三、債券融資和資產(chǎn)證券化

在3號文件中提到，“鼓勵能夠產(chǎn)生可預(yù)期現(xiàn)金流的旅游PPP項目通過發(fā)行債券和資產(chǎn)證券化等市場化方式進(jìn)行融資”。債券和資產(chǎn)證券化作為PPP模式融資的兩種常見途徑，被市場廣泛運用。

（一）債券融資

根據(jù)現(xiàn)行債券規(guī)則，滿足發(fā)行條件的PPP項目公司可以在銀行間交易市場發(fā)行永續(xù)票據(jù)、中期票據(jù)、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協(xié)會注冊后發(fā)行項目收益票據(jù)，也可以經(jīng)國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債和項目收益?zhèn)?，還可以在證券交易所公開或非公開發(fā)行公司債，主要的債券類型有以下幾類：

1.中期票據(jù)：針對PPP項目公司發(fā)行的中期票據(jù)，其基本要求有：主體信用評級一般AA-以上，是存續(xù)超過3年的非金融企業(yè)，社會資本方申請發(fā)債需要資質(zhì)良好。

2.項目收益票據(jù)：項目收益票據(jù)是指非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，募集資金用于項目建設(shè)且以項目產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流為主要償債來源的債務(wù)融資工具。鼓勵以項目公司作為發(fā)行主體，也能通過集團(tuán)公司發(fā)行。項目收益票據(jù)的期限涵蓋項目生命全周期，期限與項目現(xiàn)金流匹配，發(fā)行期限靈活。募集資金可以用于項目建設(shè)和用于償還前期形成的項目貸款。

3.項目收益?zhèn)菏侵赣身椖繉嵤┲黧w或其實際控制人發(fā)行的，與特定項目相聯(lián)系的，債券募集資金用于特定項目的投資于建設(shè)，債券的本息償還資金完全或主要源于項目建成后運營收益的企業(yè)債券。

（二）資產(chǎn)證券化

按照《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)本不可作為資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)，但該指引又做出特別規(guī)定即：地方政府按照事前

公開的收益約定規(guī)則，在PPP下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財政補貼，可以作為企業(yè)資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)。在PPP項目中，典型基礎(chǔ)資產(chǎn)如下所示：

滿足條件的PPP項目公司的應(yīng)收款、收益權(quán)等均可以通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。具體由PPP項目公司作為發(fā)起人（原始權(quán)益人），將PPP項目項下未來可預(yù)測的能夠產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)資產(chǎn)進(jìn)行組合，形成基礎(chǔ)資產(chǎn)包，向SPV進(jìn)行真實出售，以基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流在證券市場向投資者發(fā)行資產(chǎn)支持證券，將認(rèn)購資金用于項目公司建設(shè)運營。

四、做好旅游PPP項目融資的關(guān)鍵點

從融資的角度分析，一般從這幾個方面看，安全性、流動性、收益性，核心是現(xiàn)金流。

對于PPP項目而言，一般也是從建設(shè)期、運營期、移交期全周期生命來看。通常PPP項目的盈利收入是從運營期才開始產(chǎn)生的，建設(shè)期只是作為資金原始投入，因此對于投資人來說，如果是以信托、私募等形式介入的模式，資金流動性就會產(chǎn)生比較大的問題。

首先對于建設(shè)期而言，從安全性的角度來說安全性相對較低，因此要增加增信手段。對于投資方而言，要提前把流動性解決方案設(shè)計好，以防止期限錯配的情況發(fā)生。另外，由于建設(shè)期沒有現(xiàn)金回流，沒有收益回款，因此投資方可以尋求收益訴求比較低的錢，或者進(jìn)行結(jié)構(gòu)化安排，把一部分收益轉(zhuǎn)移給收益訴求比較高的股東，以吸引大股東介入。此外，由于建設(shè)期現(xiàn)金流是凈流出的，因此比較不穩(wěn)定，我們可以采用項目融資的方式來平衡現(xiàn)金流。

其次就是要選擇好投融資方式。比如投資比例，投多好還是投少好，若僅僅是為了獲取施工總包權(quán)、設(shè)計權(quán)、運營權(quán)或者供應(yīng)物料權(quán)，是為了投標(biāo)的話，當(dāng)然投的錢越少越好，說白了因為投資方不是為了掙投資收益的。還有投資性質(zhì)，具體是做什么性質(zhì)的投資？再有就是財務(wù)工具的運用。是否采用財務(wù)杠桿？如果是為了獲取投資收益的話，為了避險，可能就要用財務(wù)杠桿，還要用結(jié)構(gòu)化的安排，做結(jié)構(gòu)融資。

最后是PPP模式的選擇?；旧蠌氖杖雭碓捶矫嬗腥N，一個是使用者付費，就是一些收益比較好的，靠自己的收入可以覆蓋投資成本和合理收益的；第二類是完全沒有收益的，比如一些不收費的道路，一些不收費的文化場館，這種建設(shè)全部由政府付費，由進(jìn)行政府采購。還有一個就是本身有一部分收入，但是這個收入不足以平衡全部投資，不足以讓社會資本獲得合理回報的，需要由政府的財政進(jìn)行補差的，這種方式叫可行性缺口項目。

文章來源：元立方金服 查瑞祺

第五篇：ppp模式 (一種融資和項目管理模式)

ppp模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體（企業(yè)），政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。PPP模式比較適用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處臵環(huán)節(jié)。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

截止到2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達(dá)到329個，占推介項目數(shù)量的比例為31.5%。

一、定義

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

隨著項目融資的發(fā)展，有一個詞PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力)開始出現(xiàn)并越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。本文擬對PPP的各種定義作一個綜述，并論述它的理論基礎(chǔ)。

狹義定義

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。

廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

廣義定義

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或服務(wù)已有很長歷史，但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術(shù)語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態(tài)的不同，要想使世界各國對PPP的確切內(nèi)涵達(dá)成共識是非常困難的。德國學(xué)者NorbertPortz甚至認(rèn)為試圖去總結(jié)PPP是什么或者應(yīng)該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據(jù)不同的案例來確定。

二、分類方法

由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP發(fā)展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對于同一個術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。

PPP的各種模式及其含義

廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中： 外包類

PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供部分公共服務(wù)，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔(dān)的風(fēng)險相對較小。

特許經(jīng)營類

項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項目風(fēng)險、共享項目收益。根據(jù)項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類項目能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個項目的建設(shè)和經(jīng)營成本，同時還能提高公共服務(wù)的質(zhì)量。項目的資產(chǎn)最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將項目的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門。

私有化類

PPP項目則需要私人部門負(fù)責(zé)項目的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP項目的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔(dān)的風(fēng)險最大。

三、運營方式

在發(fā)達(dá)國家，PPP的應(yīng)用范圍很廣泛，既可以用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)(如水廠、電廠)，也可以用于很多非盈利設(shè)施的建設(shè)(如監(jiān)獄、學(xué)校等)。北京正在準(zhǔn)備通過法人招標(biāo)方式建設(shè)六個奧運場館，我們認(rèn)為PPP是一種極好的方式。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行投入，以使項目可以商業(yè)運作。同樣，北京正準(zhǔn)備大規(guī)模建設(shè)城市鐵路，PPP同樣是最有效的方式。

四、主要優(yōu)點

在于將市場機(jī)制引進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認(rèn)為，通過市場機(jī)制運作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。

（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程，保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。

（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。

（3）促進(jìn)了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，促進(jìn)了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。

（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，可以以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標(biāo)起關(guān)鍵作用。

（6）風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配，同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險，使風(fēng)險分配更合理，減少了承建商與投資商風(fēng)險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

（7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。

五、意義

管理學(xué)家PeterF.Drucker曾經(jīng)指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會或社區(qū)工作?！边M(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時代，資源的汲取與分配應(yīng)該以高效率的方式進(jìn)行。政府負(fù)責(zé)政策制定與規(guī)劃，而將政策執(zhí)行落實于民間社區(qū)或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負(fù)擔(dān)，又可將社區(qū)及民眾力量引入公共服務(wù)的進(jìn)程當(dāng)中，以強(qiáng)化公民意識與社會認(rèn)同感，同時提高了資源使用效能和建設(shè)、運營效率。因此，在現(xiàn)代化社會的發(fā)展進(jìn)程中，PPP的研究具有現(xiàn)實積極的意義。

六、必要條件 政府支持

政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)項目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險等。

2015年10月20日，國家發(fā)展改革委和全國工商聯(lián)在北京舉行政府和社會資本合作(PPP)項目推介電視電話會議,江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七個省份在會上推出總投資約9400億元的287個項目,涉及市政、公路、軌道交通、機(jī)場、水利、能源等多個領(lǐng)域。

國家發(fā)展改革委副主任張勇在會上說,推廣實施PPP模式對于深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資活力、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率、擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。當(dāng)前,從中央到地方,從政府到企業(yè),推廣實施PPP模式的熱情很高,取得了積極進(jìn)展。

但與此同時,民間資本的參與度仍然不足。專家分析,民間資本仍然存在信心不足、意愿不強(qiáng)等問題,同時由于對政策不了解,還存在分散和投資無序等問題。將具有較好盈利預(yù)期的項目對民間資本開放,有助于調(diào)動民間資本積極性。[2] 健全法律

健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。

2015年6月1日，我國《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》正式施行。該辦法明確了在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》確立了社會資本可參與特許經(jīng)營權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP基本法”。

專業(yè)人才

專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。

一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；

另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。

七、發(fā)展方式

PPP模式的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。

八、現(xiàn)實應(yīng)用

PPP模式在各種工程廣泛應(yīng)用PPP模式已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國最早應(yīng)用PPP模式。英國75%的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。80%的工程項目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標(biāo)項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預(yù)算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標(biāo)方式只能達(dá)到25%；20%超過預(yù)算的是因為政府提出調(diào)整工程方案。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學(xué)校）、公共不動產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進(jìn)PPP模式的。結(jié)果是提高了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機(jī)場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項目，總投資130.67億雷亞爾。

促進(jìn)中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的民營化。在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。中國政府也開始認(rèn)識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。

九、主要內(nèi)涵

第一.PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二.PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

第三.PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四.PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。