第一篇：政府融資背景

政府融資背景

企業(yè)發(fā)展需要資金，政府上馬大型項目拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)展同樣存在資金需求。

政府融資的傳統(tǒng)方式主要為國內(nèi)外銀行及銀團(tuán)貸款，近三十年實踐中應(yīng)用較為廣泛的還包括土地資源融資、通過控股企業(yè)發(fā)行股票或增資擴(kuò)股進(jìn)行融資、以及通過信托計劃融資等等。

以上方式較為大眾熟悉，但大部分方式都需要特定的抵質(zhì)押條件、政策條件或社會經(jīng)濟(jì)背景條件，不能完全解決現(xiàn)今政府及相關(guān)部門對資金的需求。為解政府資金之需，這篇文章主要跟大家分享適應(yīng)現(xiàn)今社會政治經(jīng)濟(jì)形勢下政府融資的主要方式。手握資金主動權(quán)的企業(yè)界人士和專業(yè)投資公司也可從中發(fā)現(xiàn)投資的機(jī)遇。

一、時事背景

（一）民間資本得到解放 2014年是民間資本的解放年。

3月5日，李克強總理在十二屆全國人大二次會議作政府工作報告時提出，要穩(wěn)步推進(jìn)由民間資本發(fā)起設(shè)立中小型銀行，為民間資本提供大顯身手的舞臺。

3月26日，李克強總理在遼寧主持召開部分省市經(jīng)濟(jì)形勢座談會上指出，調(diào)結(jié)構(gòu)首先要放寬市場準(zhǔn)入，允許民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入醫(yī)療、養(yǎng)老、金融等主流壟斷體系。

4月23日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，為民間資本列出涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、油氣管網(wǎng)設(shè)施等領(lǐng)域共80個項目的“投資菜單”。

7月12日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，鼓勵民間資本以參股方式進(jìn)入基礎(chǔ)電信運營市場。7月14日,李克強總理主持召開經(jīng)濟(jì)形勢座談會,聽取部分中央企業(yè)、地方國企和民營企業(yè)負(fù)責(zé)人的看法和建議，提出向民間資本更多敞開準(zhǔn)入大門。

8月22日，李克強總理考察中國鐵路總公司并主持召開座談會，要求拿出市場前景好的項目吸引民間資本。

9月23日，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），力推PPP融資模式。

（二）混合所有制改革風(fēng)生水起

混合所有制經(jīng)濟(jì)，其實質(zhì)是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

混合所有制改革，即允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。簡言之，現(xiàn)階段的改革方向是國有資本投資項目允許非國有資本參股。

7月16日，國資改革方案出爐，首批六家央企將進(jìn)行四項改革試點工作，包括國投、中糧、中國醫(yī)藥、中國建材、新興際華、中國節(jié)能環(huán)保公司。

8月20日，超20省市劃定國資改革路線圖，6.7萬億盛宴啟動。

8月25日，過半省份出臺國資國企改革方案，混合所有制成“標(biāo)配”。

9月5日，首只參與國企混合所有制改革的公募基金“嘉實元和封閉式混合型發(fā)起式基金”獲證監(jiān)會核準(zhǔn)。該基金最終募集181.72億，超過募集上限100億元，啟動比例配售，認(rèn)購比為55.27%。

9月14日，中石化混改引資名單敲定，25家投資者斥資千億入股占35.8%。

（三）區(qū)域化發(fā)展有聲有色 6月21日，京津冀一體化規(guī)劃完成最后修改。6月9日，國務(wù)院同意設(shè)立青島西海岸新區(qū)。

6月11日，李克強主持常務(wù)會，部署建設(shè)綜合立體交通走廊打造長江經(jīng)濟(jì)帶。

7月2日，上海自貿(mào)區(qū)新負(fù)面清單“瘦身”亮相。7月31日，李克強談東北老工業(yè)基地振興，強調(diào)深化改革、破解難題、增強東北發(fā)展內(nèi)生動力和活力。

9月16日，李克強主持推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作座談會，強調(diào)改革創(chuàng)新試點先行。

習(xí)近平主席多次強調(diào)一帶（絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶）一路（21世紀(jì)海上絲綢之路）戰(zhàn)略構(gòu)想。

第二篇：政府融資管理辦法

豐都縣人大常委會政府融資建設(shè)項目資金管理監(jiān)督暫行辦法

（2009年6月1日豐都縣第十六屆人大常委會第二十三次會議通過）

第一章

監(jiān)督范圍和對象

第一條

為加強對政府融資建設(shè)項目資金管理的監(jiān)督，確保資金規(guī)范高效運行，有效發(fā)揮投資作用，推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣實際，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱政府融資建設(shè)項目資金，是指以豐都縣人民政府信用為基礎(chǔ)，按照投資項目的需要，通過政府確定或委托的項目業(yè)主為融資主體向銀行貸款，并以政府財政性資金作為還款來源或還款擔(dān)保，主要用于基礎(chǔ)性或公益性項目建設(shè)的借貸性資金。第三條

縣人大常委會對縣人民政府融資工作和資金管理實施監(jiān)督。第四條

縣人大常委會財經(jīng)工作委員會在縣人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)對政府融資建設(shè)項目資金管理的日常監(jiān)督。

第二章

監(jiān)督內(nèi)容

第五條

縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)全縣國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展長期規(guī)劃和計劃，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財力狀況、負(fù)債水平、發(fā)展態(tài)勢等情況，編制融資計劃及項目。每年底前向縣人大常委會報告次融資項目及規(guī)模。融資規(guī)模在一億元人民幣（以下均指人民幣）以上的項目，應(yīng)單列項目的有關(guān)詳細(xì)資料。

第六條

縣人大常委會對融資項目及規(guī)模重點審查以下內(nèi)容：

（一）縣人民政府初步確定的融資項目及規(guī)模；

（二）項目的必要性和可行性；

（三）償還融資債務(wù)的來源、計劃和措施；

（四）融資規(guī)模在一億元以上的項目的基本情況（含可行性研究報告）；

（五）上末的融資規(guī)模、資金使用和分年還款計劃執(zhí)行情況；

（六）其它應(yīng)當(dāng)審查的事項。

第七條

縣人大常委會對縣人民政府融資項目及規(guī)模審查后形成審議意見，明確政府融資項目和總規(guī)模，并委托縣人大常委會主任會議在融資總規(guī)模內(nèi)進(jìn)行具體項目和融資數(shù)額的審查并作出相應(yīng)的決定。

第八條

縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立和完善融資建設(shè)項目和資金管理的各項規(guī)章制度，并交縣人大常委會備案?？h人民政府要積極探索建立融資行為的監(jiān)控機(jī)制和債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，量化風(fēng)險值，做到責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，借、用、還銜接，切實防范融資風(fēng)險。第九條

融資建設(shè)項目原則上不得隨意調(diào)整。項目建設(shè)必須堅持公開招投標(biāo)原則。資金管理必須堅持?？顚Ｓ迷瓌t，概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算原則，全過程監(jiān)督控制原則，依法實施財務(wù)管理、組織會計核算原則，依法審計原則，確保資金使用規(guī)范安全有效。第十條

縣人大常委會對政府融資建設(shè)項目及資金進(jìn)行監(jiān)督檢查的重點是：

（一）是否嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序及建設(shè)資金?？顚Ｓ玫囊?guī)定；

（二）是否嚴(yán)格執(zhí)行概算、預(yù)算管理規(guī)定；

（三）建設(shè)項目是否依法招投標(biāo)，有無擅自改變建設(shè)項目、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模；

（四）是否按合同規(guī)定撥付工程進(jìn)度款，有無高估冒算、虛報冒領(lǐng)的情況；

（五）有無發(fā)生工程質(zhì)量、安全事故，造成經(jīng)濟(jì)損失的問題；

（六）建設(shè)單位管理費是否按規(guī)定使用；

（七）資金支付程序是否符合規(guī)定，有無將建設(shè)資金用于計劃外工程；

（八）有無亂攤亂擠建設(shè)成本的問題；

（九）財務(wù)機(jī)構(gòu)是否建立健全，工程各項原始記錄、憑證帳目、會計核算、財務(wù)報告、內(nèi)部制約的制度等基礎(chǔ)性工作是否健全規(guī)范。

第三章

監(jiān)督方法

第十一條

建立定期報告和視察制度?？h人大常委會每年至少聽取一次縣人民政府關(guān)于融資項目建設(shè)及資金使用情況的報告，也可以組織常委會組成人員和縣人大代表采取定期視察、調(diào)研、限期回告等方式對融資項目及資金的管理使用情況開展監(jiān)督。縣人民政府應(yīng)當(dāng)積極配合，提供情況和相關(guān)資料?？h人大常委會聽取報告后的審議意見交由縣人民政府辦理。第十二條

建立聯(lián)席會議制度?？h人大常委會可適時召開由縣人民檢察院、監(jiān)察局、財政局、審計局、發(fā)改委、建委等部門參加的聯(lián)席會議，加強對融資建設(shè)項目和資金的監(jiān)管。聯(lián)席會議成員單位要建立正常的信息、資料交流、合同備案和重大違規(guī)事項通報等制度。對聯(lián)席會議提出的問題，縣人民政府應(yīng)當(dāng)責(zé)成相關(guān)單位整改并向縣人大常委會報告。第十三條

建立重大項目跟蹤審計制度?？h審計部門應(yīng)當(dāng)依照法律和政策規(guī)定加強對融資項目資金的使用管理情況有計劃地開展跟蹤審計監(jiān)督。有關(guān)部門和項目業(yè)主要按照《中華人民共和國審計法》規(guī)定做好配合工作，并按審計要求進(jìn)行整改。第十四條

建立向縣人民代表大會報告制度?？h人民政府應(yīng)當(dāng)在年初財政預(yù)算草案中反映償債準(zhǔn)備金情況，并向縣人民代表大會報告。

第四章

違章處理

第十五條

縣人民政府臨時上報融資項目或隨意變更項目，縣人大常委會原則上不予審查。第十六條

縣人民政府對縣人大常委會在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)進(jìn)行整改并報告整改結(jié)果。既不認(rèn)真整改又不報告結(jié)果的，縣人大常委會可按程序啟動詢問和質(zhì)詢等監(jiān)督方式。第十七條

縣人民政府應(yīng)依法處理融資項目建設(shè)中的違紀(jì)違規(guī)違法行為。

第五章

附

則

第十八條

本辦法未作規(guī)定的，依照有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。第十九條

本辦法由縣人大常委會負(fù)責(zé)解釋。

第二十條

本辦法自縣人大常委會通過之日起施行。

吉林市人民政府關(guān)于印發(fā)《吉林市城市建設(shè)融資資金管理辦法》的通知(吉市政發(fā)[2007]12號)

各縣（市）區(qū)人民政府，市政府各委辦局，各直屬機(jī)構(gòu)，各中省市直企事業(yè)單位：

現(xiàn)將《吉林市城市建設(shè)融資資金管理辦法》印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。

二○○七年四月十六日

吉林市城市建設(shè)融資資金管理辦法

第一條 為進(jìn)一步規(guī)范和加強對我市城市建設(shè)融資資金的管理，提高資金使用效益，根據(jù)國家關(guān)于財政性建設(shè)資金管理的有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我市實際，制定本辦法。

第二條 吉林市政府結(jié)合我市的綜合財力，根據(jù)城建總體規(guī)劃制定融資計劃，原則上由吉林市城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)有限公司統(tǒng)借統(tǒng)還，財政部門對建設(shè)資金使用進(jìn)行全過程、全方位監(jiān)督。

第三條 融資資金要直接落實到具體項目。確定項目的原則，一是主要用于城市建設(shè)項目；二是按照財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一和一事一議的原則，經(jīng)市政府決定可用于其他社會公益類項目；三是要堅持圍繞“奮斗三年，總量翻番”目標(biāo)任務(wù)的實施和向工業(yè)集中區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施重點傾斜的原則。

第四條 融資資金管理的原則，一是融資資金必須用于計劃規(guī)定的建設(shè)項目和建設(shè)內(nèi)容，不得擠占和挪用；二是融資資金的使用和管理必須厲行節(jié)約，防止損失浪費，降低工程成本，提高資金使用效益。

第五條 如遇特殊情況，經(jīng)市政府批準(zhǔn)用于有收益的經(jīng)營性項目資金，必須堅持有償使用的原則。

第六條 本辦法所稱建設(shè)單位，專指吉林市城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)有限公司。

第七條 建設(shè)項目應(yīng)按照國家的有關(guān)規(guī)定，實行以項目法人責(zé)任制為主體，以工程招投標(biāo)和合同制為基礎(chǔ)，以工程監(jiān)理制為手段的工程管理制度。

第八條 建設(shè)項目必須進(jìn)行公開招投標(biāo)，工程施工預(yù)算應(yīng)由財政部門審定，工程開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)工作，應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行，財政、審計、監(jiān)察部門依法參與招標(biāo)投標(biāo)活動。

第九條 對建設(shè)項目在施工過程中的變更設(shè)計（包括現(xiàn)場簽證）應(yīng)嚴(yán)格控制。符合變更設(shè)計條件的，需由建設(shè)單位提出變更設(shè)計理由和技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較資料，報財政部門審查同意，并按原施工圖設(shè)計和預(yù)算的審批程序?qū)徟蠓娇蓪嵤，F(xiàn)場簽證需建設(shè)單位、監(jiān)理單位共同確認(rèn)，由建設(shè)單位提出建議，并通知財政部門參加。

變更設(shè)計或現(xiàn)場簽證未按程序批準(zhǔn)，增加的支出財政部門不予確認(rèn)，也不得在建設(shè)項目竣工財務(wù)決算中列支。

第十條 建設(shè)單位應(yīng)在竣工決（結(jié)）算編制完成后將竣工決（結(jié)）算文件、資料報送財政部門審核。

建設(shè)單位憑財政部門出具的竣工決（結(jié)）算審核批準(zhǔn)文件辦理固定資產(chǎn)登記。

建設(shè)項目必須嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗收制度，由市建委等有關(guān)部門對建設(shè)項目進(jìn)行竣工驗收，并邀請市財政等有關(guān)部門參加。

第十一條 建立項目實施前的公示制度和實施后的評價制度以及特別重大項目專家評議制度。

第十二條 建設(shè)單位應(yīng)區(qū)別不同情況執(zhí)行相應(yīng)的財務(wù)會計制度，其中對直接從事融資和項目建設(shè)管理的機(jī)構(gòu)和人員按事業(yè)性質(zhì)管理，執(zhí)行事業(yè)單位財務(wù)會計制度，所需經(jīng)費由財政部門按照預(yù)算管理要求進(jìn)行核定，資金來源從融資資金中解決；其它從事拆遷、房地產(chǎn)開發(fā)的機(jī)構(gòu)和人員按企業(yè)性質(zhì)管理，執(zhí)行所屬行業(yè)財務(wù)會計制度，所需經(jīng)費列入企業(yè)成本，從經(jīng)營開發(fā)收入中解決。

第十三條 建設(shè)單位要按照上述規(guī)定設(shè)立專門、規(guī)范的財務(wù)會計賬目，加強日常財務(wù)管理和會計核算；對融資資金要按規(guī)定設(shè)立專項賬戶，?？顚Ｓ茫_保資金及時、足額用于工程建設(shè)。

第十四條 項目建設(shè)資金必須按照項目建設(shè)計劃、基本建設(shè)程序、項目建設(shè)進(jìn)度撥付。

第十五條 項目建設(shè)資金的撥付必須符合下列程序：

（一）經(jīng)辦人審查。經(jīng)辦人對支付憑證的合法性、手續(xù)的完備性和金額的真實性進(jìn)行審查。

（二）有關(guān)業(yè)務(wù)部門審核。經(jīng)辦人審查無誤后，由有關(guān)業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核。

（三）建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)和財政部門領(lǐng)導(dǎo)核準(zhǔn)簽字并報市領(lǐng)導(dǎo)審批后撥款。

第十六條 建設(shè)單位應(yīng)按財政部門的規(guī)定向財政部門報送資金使用信息、報表及有關(guān)資料，以供財政部門掌握情況。

第十七條 融資資金的舉借、償還實行計劃管理。年初，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)當(dāng)年計劃融入資金的總量，按照城市建設(shè)需求和償債規(guī)模擬定融資資金財務(wù)收支計劃。為防范融資風(fēng)險，化解財政壓力，當(dāng)年融資資金要堅持償債優(yōu)先的原則，重點保證到期債務(wù)的及時償付。

第十八條 如遇國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，市財政以承諾函或質(zhì)押擔(dān)保方式承擔(dān)連帶責(zé)任的前提，應(yīng)以建設(shè)單位確實無法持續(xù)運營和無任何可供執(zhí)行資產(chǎn)為底限。

第十九條 財政部門應(yīng)加強對融資資金的檢查和監(jiān)督，及時掌握融資資金到位、使用和工程項目進(jìn)展情況，督促建設(shè)單位加強資金管理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。

第二十條 對融資資金的監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容是：項目單位是否按項目計劃使用融資資金；是否截留和擠占挪用項目資金；是否擅自改變項目建設(shè)內(nèi)容，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；是否有重大工程質(zhì)量問題，造成經(jīng)濟(jì)損失和社會影響；是否按項目計劃將融資資金及時足額撥付到項目實施單位；建設(shè)單位管理費是否按規(guī)定開支；內(nèi)部財務(wù)管理制度是否健全；是否建立并堅持重大事項報告制度；是否注意提高資金的使用效益以及按期歸還到期融資資金本息。

第二十一條 對擠占、挪用、截留融資資金，擅自變更項目計劃、改變建設(shè)內(nèi)容以及因工作失職造成建設(shè)資金損失浪費的，要依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)追究項目單位領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任。

第二十二條 建設(shè)單位可根據(jù)本辦法，結(jié)合本單位的實際情況，制定融資資金管理的具體實施辦法，并抄送財政部門備案。

第二十三條 本辦法自發(fā)布之日起執(zhí)行。

關(guān)于印發(fā)臺山市政府投資項目融資資金管理辦法的通知 臺府辦〔2009〕111號

廣海灣工業(yè)園區(qū)管委會，各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處），海宴華僑農(nóng)場，市直有關(guān)單位：

《臺山市政府投資項目融資資金管理辦法》業(yè)經(jīng)市政府十三屆28次常務(wù)會議審議通過，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

二○○九年八月三十一日

臺山市政府投資項目融資資金管理辦法

第一章

總 則

第一條 為進(jìn)一步加強政府投資項目融資資金（以下簡稱政府融資資金）的管理，規(guī)范工作程序，明確職責(zé)，確保項目資金?？顚Ｓ?，切實提高資金使用效益，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我市實際，特制定本辦法。

第二條 本辦法所稱的政府融資資金，是指市政府屬下企事業(yè)單位依托市政府投資項目以信貸形式向金融機(jī)構(gòu)借入的資金。

第二章

管理機(jī)構(gòu)

第三條 臺山市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)政府融資資金的管理工作。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在市府辦），辦公室主任由市府辦聯(lián)系金融工作的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，副主任由市財政局分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，工作人員從相關(guān)單位抽調(diào)人員組成。市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱市融資辦）的主要職責(zé)是：

（一）編制政府融資計劃；

（二）編制政府融資資金使用、償還計劃；

（三）負(fù)責(zé)政府融資資金的管理、撥付、使用、監(jiān)督等日常工作；

（四）協(xié)調(diào)市政府融資主體與金融機(jī)構(gòu)之間的合作和相關(guān)事宜。

第三章

資金的使用與監(jiān)管

第四條 政府融資資金按照“先急后緩，規(guī)范運作，確保實效”的原則由市政府統(tǒng)籌安排使用，重點投放于公路、港口、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)建設(shè)工程及土地開發(fā)儲備、工業(yè)園區(qū)開發(fā)等項目建設(shè)，原則上以市政府常務(wù)會議融資前議定的項目為準(zhǔn)，個別計劃需要調(diào)整的，由市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組議定后報市主要領(lǐng)導(dǎo)審批。

第五條

凡需使用政府融資資金的項目（以下簡稱融資項目）建設(shè)單位，必須根據(jù)財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號），財政部、建設(shè)部《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》（財建〔2004〕369號）有關(guān)規(guī)定，制訂融資項目資金使用計劃、償還方案和項目財務(wù)管理制度，報市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究審批。政府融資資金視同財政資金進(jìn)行管理，融資資金的撥付由項目資金使用單位申請，經(jīng)融資主體、市財政局會簽并經(jīng)項目主要負(fù)責(zé)人初審，報市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長審核后呈組長審批。

第六條 融資項目資金按照《中華人民共和國會計法》、《國有建設(shè)單位會計制度》、《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》實行專戶管理、專賬核算。

第七條 建立融資項目財務(wù)報告制度。各項目融資法人單位和融資項目建設(shè)主體單位要定期編制財務(wù)報表，在每月5日前報市融資辦。

第八條 建立季度資金會審和平衡制度。每季度季末前5日，融資項目的建設(shè)主體單位將本季度項目建設(shè)實施情況、資金使用情況和下季度建設(shè)投資計劃、資金使用計劃報市融資辦匯總后提交市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組審查、分析本季度投資計劃執(zhí)行情況，研究落實下季度資金使用計劃安排。

第九條 項目融資主體單位和項目建設(shè)單位以及市財政局要建立資金撥付使用臺賬和定期對賬制度，建立健全項目財務(wù)管理制度。融資主體、建設(shè)單位要自覺接受市融資辦和市財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督檢查。

第十條 市融資辦和市財政、監(jiān)察、審計部門要加強對資金撥付和使用的監(jiān)督管理，對項目資金使用情況進(jìn)行不定期的跟蹤檢查，及時向市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組反饋情況。

第四章

資金使用的績效評價

第十一條 建立政府融資資金使用的績效評價制度。成立由融資辦、市監(jiān)察局、市審計局、市發(fā)改局、市財政局、市建設(shè)局、市環(huán)保局、市國土資源局等部門單位組成融資項目資金使用績效評價小組（以下簡稱績效評價小組）。每年年初，績效評價小組有選擇性地對融資項目進(jìn)行資金使用的績效評價?？冃гu價包括前期工作、實施情況、工程質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益等內(nèi)容，評價結(jié)論向市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組報告，績效評價結(jié)果將作為政府對融資項目注資和對相關(guān)部門單位及人員進(jìn)行獎罰的依據(jù)。

第十二條

對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)融資項目建設(shè)存在偏離績效目標(biāo)突出等情況的，市融資辦將責(zé)令項目建設(shè)單位限時整改，對及時整改并通過績效評價小組檢查驗收的，市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組將繼續(xù)按程序撥付融資項目資金；對未及時作出整改或整改不合格的，市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組將暫停撥付該項目資金，直至整改達(dá)標(biāo)為止。

第十三條 項目建設(shè)單位不按規(guī)定使用資金或主觀原因造成投資損失的，由績效評價小組查明情況，分清責(zé)任，提出處理意見，報市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，追究有關(guān)部門及相關(guān)人員的責(zé)任。

第十四條 績效評價小組工作人員應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，出現(xiàn)濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等瀆職行為，依法進(jìn)行處理。

第五章

資金償還

第十五條

建立融資項目債務(wù)統(tǒng)一管理制度，市財政局設(shè)立“償債資金”專戶，所有融資項目的還貸資金統(tǒng)一集中“償債資金”專戶，專用于償還融資項目的債務(wù)。

第十六條

融資項目的還款來源為項目土地收益、項目投資收益、國有資產(chǎn)收益，經(jīng)營城市資源的各項收益和其他財政性資金，融資項目的建設(shè)單位和項目融資主體必須按照還款計劃將還本付息資金劃入“償債資金”專戶。未按還款計劃還清本息前，不得隨意將收益用作其他用途。

第十七條 市財政局要根據(jù)市融資領(lǐng)導(dǎo)小組審定的政府融資資金還款計劃，將每年融資項目還本付息所需的資金列入當(dāng)年財政預(yù)算支出計劃，每月要按照還貸計劃，統(tǒng)籌安排還本付息資金。

第十八條

“償還資金”專戶的資金使用，必須經(jīng)市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組審批同意。市財政局負(fù)責(zé)“償還資金”專戶的日常管理工作，每月將“償還資金”專戶的收支情況報市融資辦，由市融資辦綜合匯總后報市融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

第六章

附

則

第十九條 本辦法自公布之日起實施。過去有關(guān)規(guī)定與本辦法不一致的，以本辦法為準(zhǔn)。

第二十條 本辦法由市府辦負(fù)責(zé)解釋。

主題詞：金融

貸款

資金

辦法

通知

抄送：市委辦

臺山市人民政府辦公室

2009年8月31日印發(fā)

濟(jì)南市政府投融資資產(chǎn)管理辦法（試

行）

默認(rèn)分類

2009-12-01 15:44

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行）

第一章 總 則

第一條 為深化政府投融資管理體制改革，將政府投融資資產(chǎn)管理工作納入科學(xué)化、規(guī)范化、制度化軌道，實現(xiàn)政府投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和市政府《關(guān)于政府投融資管理體制改革的意見》（濟(jì)政發(fā)〔2005〕16號）規(guī)定，制定本辦法。

第二條 政府投融資資產(chǎn)是指納入現(xiàn)行政府投融資管理體系內(nèi)，通過政府投資、融資依法建設(shè)和投入使用的城市基礎(chǔ)設(shè)施和為償還城市基礎(chǔ)設(shè)施借款而形成的儲備土地、經(jīng)營性資產(chǎn)等能以貨幣計量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。

第三條 市政府投融資資產(chǎn)管理的目標(biāo)任務(wù)是建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的投融資資產(chǎn)管理機(jī)制和體制，做好城市基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出資產(chǎn)統(tǒng)計評價工作，實現(xiàn)政府投融資“自求平衡、滾動發(fā)展、良性循環(huán)”。

第四條 本辦法適用于市級各投融資管理中心和有關(guān)單位，各區(qū)和有關(guān)縣投融資管理中心（以下簡稱各投融資平臺）參照執(zhí)行。

第五條 政府投融資資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，實行國家所有，市、區(qū)（縣）政府分級監(jiān)管，單位依法建設(shè)和管理的體制，并接受同級財政、監(jiān)察、審計部門的監(jiān)管。

第六條 建立由市政府投融資管理中心、市及區(qū)（縣）投融資管理中心和各有關(guān)單位組成的政府投融資資產(chǎn)管理體系。遵循科學(xué)合理、程序規(guī)范、全面詳盡、動態(tài)反映的原則，做好資產(chǎn)的登記、處置、收益管理和信息統(tǒng)計工作。各投融資管理中心、單位應(yīng)明確管理機(jī)構(gòu)，配備資產(chǎn)管理人員，建立健全投融資資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制度。

第二章 管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)

第七條 市政府投融資管理中心是受市政府委托，按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，對市級政府投融資資產(chǎn)實施綜合管理的職能機(jī)構(gòu)。

第八條 市政府投融資管理中心在政府投融資資產(chǎn)管理工作中的主要職責(zé)：

（一）貫徹執(zhí)行國家、省、市關(guān)于政府投融資和國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)、規(guī)章和方針、政策；

（二）從事政府授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)運營，承擔(dān)保值增值責(zé)任，行使國有資產(chǎn)出資人收益權(quán)；

（三）負(fù)責(zé)市級投融資資產(chǎn)收益的收支監(jiān)督管理；

（四）負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)各投融資平臺對政府投融資資產(chǎn)的管理工作；

（五）負(fù)責(zé)政府投融資資產(chǎn)的統(tǒng)計匯總工作；

（六）負(fù)責(zé)市政府交辦的其他工作。

第九條 市級各投融資平臺在政府投融資資產(chǎn)管理中的主要職責(zé)：

（一）貫徹執(zhí)行國家、省、市有關(guān)政府投融資資產(chǎn)管理的法律法規(guī)和方針、政策，接受市政府投融資管理中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；根據(jù)有關(guān)投融資資產(chǎn)管理的規(guī)定，制定本平臺投融資資產(chǎn)的具體管理辦法并組織實施

（二）及時辦理基本建設(shè)項目竣工決算和資產(chǎn)移交手續(xù)；

（三）建立城市基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出資產(chǎn)臺賬，并做好日常登記管理工作；

（四）負(fù)責(zé)做好投融資資產(chǎn)收益工作；

（五）負(fù)責(zé)做好統(tǒng)計報表、分析報告等資產(chǎn)信息的統(tǒng)計上報工作。

第三章 登記資產(chǎn)臺賬

第十條 各投融資平臺應(yīng)對政府投融資形成的城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、儲備土地等資產(chǎn)設(shè)立臺帳，進(jìn)行分類登記，真實反映投融資資產(chǎn)的價值。

第十一條 屬于基本建設(shè)項目形成的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，應(yīng)按項目進(jìn)行核算，核算的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合國家財政部《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）的要求。

該類資產(chǎn)臺賬反映的價值，應(yīng)為有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)審計后的工程決算價值。

第十二條 儲備土地的價值一般應(yīng)按宗地進(jìn)行歸集核算，核算的內(nèi)容應(yīng)遵循省財政廳和國土資源廳《山東省國有土地儲備運營資金財務(wù)管理辦法》、《山東省國有土地儲備會計核算暫行辦法》（魯財綜〔2004〕102號）的相關(guān)規(guī)定。

該類資產(chǎn)臺賬反映的價值，可根據(jù)實際情況，一是選用成本法，將國有土地儲備運營成本作為儲備土地的價值；二是委托具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對儲備土地進(jìn)行評估，以評估后的土地使用權(quán)價值登記入賬。

第十三條 各投融資平臺要健全資產(chǎn)管理制度，制定資產(chǎn)賬、卡管理制度，做好資產(chǎn)日常管理，保證資產(chǎn)完好，并定期清查，做到賬賬、賬卡、賬實相符。

第四章 資產(chǎn)處置管理

第十四條 對各投融資平臺成立時政府撥給的資產(chǎn)，按照國家規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈的資產(chǎn)和其他法律確認(rèn)的國家資產(chǎn)，在資產(chǎn)處置時，區(qū)別資產(chǎn)占用單位的性質(zhì)，分別按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理和企業(yè)國有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十五條 對政府投融資形成的城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、非經(jīng)營性房屋建筑物等資產(chǎn)的處置，應(yīng)當(dāng)按照市政府批復(fù)文件、會議紀(jì)要等相關(guān)要件確定的意見，進(jìn)行資產(chǎn)移交等工作。

第五章 資產(chǎn)收益管理

第十六條 政府投融資資產(chǎn)收益包括：資產(chǎn)出租出借取得的收入；資產(chǎn)特許經(jīng)營、廣告收入等收益；資產(chǎn)出售收入、資產(chǎn)報損殘值變價收入，土地出讓收益等。

第十七條 各投融資平臺取得的政府投融資資產(chǎn)收益，應(yīng)首先用于基本建設(shè)項目的后續(xù)投入和償還債務(wù)，其次用于平臺自身的自我發(fā)展。各單位應(yīng)按照現(xiàn)行財務(wù)會計制度的規(guī)定，加強資產(chǎn)收益的核算，確保國有資產(chǎn)保值增值。

第六章 統(tǒng)計報表及綜合分析報告

第十八條 各投融資平臺在做好資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)編制資產(chǎn)統(tǒng)計報表和撰寫綜合分析報告，并按要求及時上報。

第十九條 市政府投融資管理中心負(fù)責(zé)匯總各投融資平臺統(tǒng)計報表，做出報表匯總和分析說明，并形成定期報告和專項報告，上報市政府。

第七章 監(jiān)督管理

第二十條 政府投融資資產(chǎn)是具有公益性特征的國有資產(chǎn)。財政、監(jiān)察、審計部門應(yīng)依據(jù)職能分工，加強對政府投融資資產(chǎn)的監(jiān)管。各投融資平臺應(yīng)運營、管理好政府投融資資產(chǎn)，依法維護(hù)其安全、完整。建立健全內(nèi)部監(jiān)督與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督，事前監(jiān)督與事中監(jiān)督、事后監(jiān)督，日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合的資產(chǎn)監(jiān)督管理體系。

第二十一條 各投融資平臺在政府投融資資產(chǎn)管理過程中，有下列行為之一的，由市政府責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，按照干部管理權(quán)限，追究主要負(fù)責(zé)人和責(zé)任人的責(zé)任：

（一）未履行職責(zé)，放松資產(chǎn)管理，造成嚴(yán)重后果的；

（二）未按規(guī)定，擅自占有、使用和處置政府投融資資產(chǎn)的；

（三）挪用、侵占政府投融資資產(chǎn)收益的；

（四）虛報、瞞報、拒報資產(chǎn)信息的。

第八章 附 則

第二十二條 本辦法由市財政局、市政府投融資管理中心負(fù)責(zé)解釋。

中國地方政府融資平臺貸款近6萬億 潛在風(fēng)險隱現(xiàn)

【《財經(jīng)網(wǎng)》/綜合專稿】來自中國監(jiān)管部門內(nèi)部資料顯示，截至目前，中國各級地方政府通過超過8000多家融資平臺獲取的各項銀行貸款余額已經(jīng)累計6萬億元，尤其是在融資平臺貸款中，項目貸款余額近5萬億元，占全部融資平臺貸款的比例已經(jīng)超過80%。地方政府融資平臺隱藏的各種潛在風(fēng)險開始隱現(xiàn)。

近年來，在全國商業(yè)銀行股份制改革的浪潮中，國有大型銀行紛紛制定更為嚴(yán)格信貸政策，國有大型銀行對地方政府要求的項目貸款大都不予支持。為此，各地紛紛成立地方城市商業(yè)銀行，并努力推進(jìn)農(nóng)村信用社的商業(yè)化改造乃至完全成立農(nóng)村商業(yè)銀行，城商行和農(nóng)商行瞬間成為地方政府獲取項目貸款的當(dāng)然角色。

地方政府獲取項目貸款的途徑一般有以下兩種：一是利用一個項目向多家銀行融資，套取信貸資金。其操作手法是，如果地方政府的建設(shè)項目總投資為10億元，其中自籌4億元，項目公司可以籍此向城商行申請6億元貸款的同時，又以同一項目向另外一家股份制商業(yè)銀行申請3億元的流動資金貸款，總體看建設(shè)資金高度依賴一航，項目資金根本有名無實。

地方政府獲取項目貸款的另外一條途徑，是改變起初約定的用途，挪用信貸資金。最后，地方政府在通過融資平臺獲取的資金后，堅持“不賴賬、不還賬”的基本原則，而且多年如一日，據(jù)此久拖不還，長期占據(jù)信貸資金。

近年來，地方政府都通過直接和間接出資，紛紛成立了各類融資平臺公司，從事項目開發(fā)和建設(shè)任務(wù)。由于其和政府間千絲萬縷的聯(lián)系，絕大多數(shù)地方政府融資平臺實為依附于政府的附屬單位。因此，全國各地存在的各種地方政府融資平臺本身實際上并不具有獨立自償能力，依賴財政撥款償還貸款。

為此，商業(yè)銀行對于政府融資平臺公司的貸款的風(fēng)險評估，更多的仰賴于對地方政府財政收支狀況的判斷，而不是按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。在此信貸機(jī)制下，不可避免的形成許多地方融資平臺的超過財政償還能力的過度負(fù)債，雖然許多融資平臺公司誠信不足，還款意愿難確保，更加上期限偏長，對銀行流動性構(gòu)成不利影響，對持續(xù)穩(wěn)健的金融風(fēng)險形成巨大的不確定性。

地方政府融資平臺貸款近6萬億 存償還風(fēng)險

2009年11月23日 06:51 來源： 舜網(wǎng)-濟(jì)南日報 【字體：大 中 小】 網(wǎng)友評論(0)近日，記者從相關(guān)監(jiān)管部門獲悉，一個不為外界關(guān)注但卻令人擔(dān)憂的風(fēng)險態(tài)勢正在不斷積聚：來自監(jiān)管部門內(nèi)部的相關(guān)資料顯示，截至目前，全國各級政府融資平臺有8000多家，銀行貸款余額近6萬億元。尤其是在融資平臺貸款中，項目貸款余額近5萬億元，占全部融資平臺貸款的比例已經(jīng)超過80%。地方政府融資平臺隱藏的各種潛在風(fēng)險已成為不爭的事實。

毋庸置疑，金融系統(tǒng)因為地方政府相關(guān)項目的巨額融資，在支持了地方經(jīng)濟(jì)的同時，也正在積聚著較大的風(fēng)險。

項目貸款成政府融資平臺主角

由于地方政府融資平臺很難獲得大型國有商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行支持，地方政府就把手伸向自己可以控制的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。今年以來，城商行貸款激增成為一個普遍現(xiàn)象。這曾被一些輿論一度視為經(jīng)濟(jì)增長的有力佐證。但是，事實果真如此？通過地方政府融資平臺公司貸款，是目前政府類貸款的主要表現(xiàn)形式。盡管城商行對地方政府高度信任，但實際調(diào)查顯示，仍然有一些政府融資平臺公司為了達(dá)到自身運作目的，利用與銀行之間信息不透明的可乘之機(jī)或自身強勢地位，違規(guī)侵占信貸資金，損害銀行利益。

而這些違規(guī)現(xiàn)象基本有以下幾類：一是利用一個項目向多家銀行融資，套取信貸資金。如江蘇某市的一個園林環(huán)境整治建設(shè)項目，計劃總投資約8億元，其中有近3億元自籌。該公司2009年上半年在向某城商行分行申請到5億元項目貸款的同時，又以同一項目向當(dāng)?shù)亓硪还煞葜沏y行分支機(jī)構(gòu)申請到2億元流動資金貸款，建設(shè)資金基本依賴銀行，項目資本金有名無實。

其次，改變約定用途，挪用信貸資金。如某市公共交通總公司2009年年初向某城商行分行申請2000萬元貸款，約定用途為購車。貸款資金到賬后，借款人向其母公司某市城建國有資產(chǎn)控股(集團(tuán))有限責(zé)任公司轉(zhuǎn)賬近千萬元?！扒瓴毁?、萬年不還”成為政府融資平臺的第三種表現(xiàn)，長期占用信貸資金。當(dāng)前，政府融資平臺公司的很多建設(shè)項目本身并不產(chǎn)生效益，沒有可靠的還款來源，依賴地方政府其他收入償還貸款。一旦地方政府的財力或還款意愿不足，貸款資金往往不能按期歸還，甚至久拖不還，長期占用。

政府融資平臺公司貸款的實質(zhì)是政府負(fù)債

“就地方銀監(jiān)局來說，也還是要多少看地方政府的臉色。有些情況也不能全部上報。”一位不愿署名的地方監(jiān)管部門人士無奈坦言。過度負(fù)債，超過財政償還能力；誠信不足，還款意愿難確保；期限偏長，對銀行流動性構(gòu)成不利影響。這些都是地方政府融資平臺的現(xiàn)存問題。

各類政府融資平臺公司，其實往往都由政府籌劃、組建設(shè)立并直接或間接出資，主要負(fù)責(zé)人由政府或相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，受政府委托從事開發(fā)、建設(shè)等任務(wù)，名為獨立法人，實為政府附屬單位。多數(shù)政府融資平臺公司本身不具有自償能力，依賴財政撥款償還貸款。政府融資平臺公司貸款的實質(zhì)是政府負(fù)債。銀行對政府融資平臺公司貸款的風(fēng)險評估，很大程度上不是按照企業(yè)法人貸款的標(biāo)準(zhǔn)分析，而是基于對地方政府財政收支狀況和償還能力的判斷，但又由于并不真正掌握其總體負(fù)債規(guī)模和償債能力，既無法做到對借款人客戶評級，更不可能實現(xiàn)對具體貸款的債項評級。

銀行須把好政府融資平臺貸款審批關(guān)

來源： 金融時報 發(fā)布時間： 2009年11月04日 08:17 作者： 孟揚

曾經(jīng)因上半年各家商業(yè)銀行爭搶“鐵公基”項目、政府信用項目而炙手可熱的政府融資平臺貸款，如今徹底進(jìn)入了冰凍期。

10月21日，國務(wù)院總理溫家寶在國務(wù)院常務(wù)會議上強調(diào)，要規(guī)范地方政府及其平臺公司的舉債和擔(dān)保承諾行為。政府融資平臺因其融資額激增、負(fù)債增加，背后連帶地方政府未來的財政風(fēng)險，已引起決策部門的高度重視。近期，在監(jiān)管層就政府融資平臺貸款再次向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險提示和監(jiān)管要求之后，商業(yè)銀行對地方融資平臺項目的審批更趨嚴(yán)格，有的銀行甚至干脆叫停。

據(jù)介紹，在中國目前的情況下，地方政府投資建設(shè)的融資渠道非常有限，要解決財政資金短缺的問題，只能向銀行借款。然而向銀行借款必須要有一個能獨立行使民事責(zé)任的法人，于是地方政府就籌組具有獨立法人資格的公司作為自己的融資載體，如投資公司、開發(fā)公司等。據(jù)統(tǒng)計，全國目前有3800多家地方政府平臺公司，總資產(chǎn)約8萬億元，負(fù)債近5萬億元，其中85%來源于銀行貸款。

應(yīng)該說，政府融資平臺的設(shè)立有其積極意義，尤其在“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”中發(fā)揮了重要作用?！霸谌蚪鹑谖C(jī)的背景下，中國經(jīng)濟(jì)受到巨大沖擊，為防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大幅下滑，國家出臺4萬億元巨額投資計劃。地方政府積極配合，尤其是通過各地方政府的融資平臺快速地加大了對重點基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，使低迷的經(jīng)濟(jì)形勢較快地發(fā)生了變化。同時，地方政府利用這些平臺迅速啟動了內(nèi)需，使一些因國外需求減少而減產(chǎn)、停產(chǎn)的企業(yè)有了新的訂單，形成了新的國內(nèi)有效需求，使企業(yè)的生產(chǎn)能力可以充分發(fā)揮出來，使國內(nèi)的就業(yè)不受或少受國際金融危機(jī)的影響，保持了社會經(jīng)濟(jì)生活的正常運行?！敝袊ど蹄y行(5.20,0.00,0.00%)首席風(fēng)險官魏國雄認(rèn)為。

在政策導(dǎo)向和銀行盈利的驅(qū)動下，地方政府投資項目成為各家銀行相互爭搶的對象。央行統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上半年銀行系統(tǒng)投放的7.4萬億元信貸中，大約一半都是地方政府的項目貸款，而且都是5至10年期的中長期貸款。

然而，隨著信貸的激增，地方政府過度融資、大額授信的風(fēng)險逐漸暴露出來?！罢谫Y平臺最主要的風(fēng)險就是償付風(fēng)險。”花旗銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家沈明高表示，“由于融資平臺主要的作用是為政府融資，公司缺少突出的主營業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，通常以政府劃撥的土地、股權(quán)作為資產(chǎn)，在融資中更多地依靠政府的財政進(jìn)行擔(dān)保，造成了地方融資平臺的高負(fù)債率。如果依靠土地和稅收的地方政府財政收入出現(xiàn)大幅下滑，則會直接威脅地方財政償付能力，導(dǎo)致融資平臺難以履行其償債的義務(wù)，這部分貸款最終將成為銀行的不良資產(chǎn)。”

此外，政府融資平臺的財務(wù)不透明、信息不對稱也是突出的問題?！霸诋?dāng)前財政預(yù)算體系下，銀行很難掌握區(qū)縣融資或負(fù)債總量，預(yù)測融資平臺的還款能力非常困難。特別是對于沒有自營收入的公益性項目，項目本身需要政府回購，但在無法全面掌握地方政府融資總量、負(fù)債規(guī)模、可持續(xù)財稅收入等情況的背景下，銀行自然無法準(zhǔn)確評估地方政府的真實財力。這使得銀行與政府融資平臺之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，銀行發(fā)放貸款時存在著較大的盲目性?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院清華-布魯金斯公共政策研究中心肖耿認(rèn)為。

同時，有業(yè)內(nèi)人士表示，在現(xiàn)行的貸后管理模式下，對于融資平臺這樣的大型企業(yè)集團(tuán)的資金運用，銀行的貸后管理也面臨與其他生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)截然不同的情況，信貸資金監(jiān)管較為困難。當(dāng)前，有些地方政府在通過融資平臺獲得資金后，將所承貸的資金劃轉(zhuǎn)至財政專戶或關(guān)聯(lián)企業(yè)，導(dǎo)致有些資金進(jìn)入無法還貸的項目，甚至流向了房地產(chǎn)市場和證券市場，銀行難以監(jiān)測信貸資金的真實流向。

近日，銀監(jiān)會主席劉明康在第四次經(jīng)濟(jì)金融形勢通報分析會上強調(diào)，要切實加強融資平臺和項目貸款風(fēng)險管控，對出資不實、治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險控制、資金管理運用制度不健全的融資平臺，要嚴(yán)格限制帶寬，落實風(fēng)險防范。而這已經(jīng)不是監(jiān)管部門針對政府融資平臺進(jìn)行的第一次風(fēng)險提示，早在7月中旬召開的第三次經(jīng)濟(jì)金融形勢通報會上，劉明康就特別提示了銀行與地方政府融資平臺合作的風(fēng)險。

“原本我們就對地方融資項目相當(dāng)謹(jǐn)慎，銀監(jiān)會風(fēng)險提示之后，在貸款審批上就更加嚴(yán)格了?，F(xiàn)在我們只做省會城市的地方融資項目，其他地市級項目都叫停了?！币晃恢行°y行產(chǎn)品經(jīng)理告訴記者。

“在上半年的信貸投放中，股份制銀行起步比較慢，主要原因就是認(rèn)真分析了政府融資平臺的風(fēng)險?！敝行陪y行(6.41,-0.02,-0.31%)風(fēng)險管理部總經(jīng)理史原在采訪中表示，“在目前中信銀行發(fā)放的貸款中，一般性貸款占比不到60%，其中，政府融資平臺占31%，這中間又分成了三個檔次，第一個檔次是風(fēng)險相對比較低的，是有特許經(jīng)營收入、有現(xiàn)金流的項目，比如水、燃?xì)獾日卦S經(jīng)營的、現(xiàn)金流比較穩(wěn)的，占到政府平臺融資的1/3；第二個層次是跟土地相關(guān)的，開發(fā)區(qū)、土地儲備中心，政府的財源主要靠土地，而土地主要靠房屋來抵押，現(xiàn)金流長期看是有保障的，這一塊是區(qū)別對待來發(fā)放的，占到50%左右；剩下的就是真正的綜合性投資公司，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的，還有財政相對來說比較健康的、信譽比較良好地區(qū)的，而且是省級以上的。”

事實上，除公開提醒風(fēng)險隱患的同時，監(jiān)管部門也在積極探索化解政府融資平臺風(fēng)險的解決之道。近日，央行副行長劉士余在“中債信用增進(jìn)投資股份有限公司”成立儀式上表示，資產(chǎn)證券化和市政債的發(fā)展有望成為化解地方政府融資平臺風(fēng)險的重要途徑。劉士余認(rèn)為，可以從增量和存量兩個方面，為地方政府平臺企業(yè)融資打開“正門”，以部分“解放”銀行信貸。“在增量方面，要允許符合條件的地方政府發(fā)行市政債，市政債具有無限空間；同時，可以將存量巨大的政府融資平臺貸款與債券市場對接起來，進(jìn)行資產(chǎn)證券化?！眲⑹坑啾硎?。

拓展政府融資渠道，加快城市建設(shè)步伐

城市基礎(chǔ)設(shè)施既是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果體現(xiàn)，同時也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提條件。盡管政府加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，但是隨著豐臺區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高，對城市市政公用設(shè)施的需求不斷增加，僅靠政府財力難以滿足市政設(shè)施建設(shè)持續(xù)快速增長的資金需求。因此，向社會開放市政公用設(shè)施投資建設(shè)和運營管理領(lǐng)域，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，是拓展政府融資渠道的改革方向。

一、豐臺區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀

近幾年來，針對豐臺區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況，區(qū)政府不斷加大投資規(guī)模，拓展籌資渠道，加快市政道路和公用設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，改善豐臺區(qū)城市面貌，提升人民群眾生活質(zhì)量。2006 年政府投資預(yù)計達(dá)到19.8 億元，為2001 年的11 倍，年均增幅達(dá)到61.5%。重點用于：環(huán)境綜合整治、道路建設(shè)、水系治理、市政設(shè)施維護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生和城市綠化等。

從資金來源看，政府貸款是豐臺區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的主要融資渠道。2006 年豐臺區(qū)財政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入共計19.8 億元，其中：政府貸款11.8 億元，占59.6%；市追加專項3.9 億元，占19.6%；土地出讓金3 億元，占15.2%；區(qū)本級資金1.1 億元，僅占5.6%。

二、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域存在的主要問題

1.投資總量不足。盡管豐臺區(qū)不斷加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入規(guī)模，但是相對于城市化水平不斷提高的要求，市政公用設(shè)施的投資總量依然不足，人均享有的設(shè)施水平仍然不高，特別是與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的城市污水處理和垃圾處理設(shè)施不足，管網(wǎng)建設(shè)不配套，僅靠政府籌集建設(shè)資金難以滿足實際需求。

2.投資主體單一。目前豐臺區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施，無論是否可以經(jīng)營，都是以政府投資為主，政企不分、運營效率低下的現(xiàn)象仍較為嚴(yán)重，由于政策環(huán)境或利益激勵機(jī)制不完善等原因，社會資本進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域還存在一定的困難。

3.運營效率較低。政府沒有足夠的資金用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與此同時，建成的設(shè)施又沒有充足的資金來維持其正常運營，由于運營機(jī)制和體制上的原因，不少運營中的設(shè)施并未發(fā)揮出初始設(shè)計的處理能力和運行效率。

4.財政風(fēng)險增加。隨著豐臺區(qū)城市化步伐的加快，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入逐年增加，為緩解政府資金支出壓力，政府貸款規(guī)模相應(yīng)增加。2006 年豐臺區(qū)新增政府貸款16.4 億元，年底政府貸款余額預(yù)計達(dá)到26 億元，超過全年財政收入總額，財政風(fēng)險不斷增加。

5.政策環(huán)境有待完善?，F(xiàn)有的政策環(huán)境還不能滿足市場化形勢的發(fā)展要求，有關(guān)市場化和產(chǎn)業(yè)化的政策僅為部門指導(dǎo)性意見，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，并且沒有可供操作的實施辦法，也沒有明確地方政府的權(quán)限，給地方政府落實相關(guān)政策帶來困難。

要解決上述問題，必須轉(zhuǎn)變市政基礎(chǔ)設(shè)施只能由政府投資建設(shè)和運營管理的觀念，解放思想，改革投融資體制和價格形成機(jī)制，鼓勵各種所有制經(jīng)濟(jì)積極參與市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的投融資及運營管理機(jī)制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營管理市場化、政府職能規(guī)范化，形成開放式、競爭性的建設(shè)運營格局。

三、國內(nèi)外拓展政府融資渠道的主要方式

國內(nèi)外拓展政府融資渠道的主要方式可以分為兩類：一類是通過各種方法壯大政府財力，另一類是引入社會資本和市場機(jī)制加強市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理。

第一類方式主要有：目的稅制度、TIF 方式、激活無形資產(chǎn)、發(fā)行市政債券、向國外金融機(jī)構(gòu)貸款等。

1.目的稅制度，即依據(jù)特定的投資對象設(shè)置特定的稅種，將所征收的稅款專門用于該項目，納稅對象也必須是此項投資的直接收益者。

2.TIF 方式，即“稅款增量融資”，地方政府通過貸款加快某一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，等到地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)后，提高該地區(qū)的各項稅率，直至收回全部投資。

3.激活無形資產(chǎn)。通過公開競價的方法，有償出讓城市公交線路專營權(quán)、出租車經(jīng)營權(quán)、路橋冠名權(quán)、戶外廣告發(fā)布權(quán)等，取得的收入用于市政道路和公用設(shè)施建設(shè)。同時，挖掘城市的歷史文化、人文自然景觀，不斷增加城市的知名度和美譽度，提升城市的無形資產(chǎn)價值。

4.發(fā)行市政債券。

5.向國外金融機(jī)構(gòu)貸款。

以豐臺區(qū)的實際情況看，由于政策權(quán)限和體制原因，第一類方式對于壯大豐臺區(qū)政府財力的潛力有限，對豐臺區(qū)政府拓展融資渠道的借鑒意義不大。以下重點介紹第二類方式，即向社會融資，將社會資本和市場機(jī)制引入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營管理。

社會資本進(jìn)入市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域可以分為兩個部分：建設(shè)投資和運營管理。建設(shè)投資所需資金規(guī)模巨大，回報期一般在10 年以上，投資風(fēng)險較大。運營管理所需資金相對較少，主要是基礎(chǔ)設(shè)施日常運營和維護(hù)管理支出，其經(jīng)營風(fēng)險取決于運行效率和管理水平。社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營，必然承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。以下按照社會資本的參與程度和承擔(dān)風(fēng)險逐漸增加的順序，將拓展政府融資渠道的第二類方式分為：事業(yè)單位企業(yè)化改制、特許經(jīng)營、管理合同、合資、授權(quán)合同和BOT 等六種模式。

（一）事業(yè)單位企業(yè)化改制

在這種模式中，政府投資建設(shè)城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，設(shè)施運營由事業(yè)單位改制的國有企業(yè)實施市場化管理。與傳統(tǒng)的事業(yè)單位運營體制相比，企業(yè)化改制是通過引進(jìn)市場機(jī)制來降低設(shè)施運行成本，提高運營效率，減輕財政負(fù)擔(dān)，并且有利于改善服務(wù)質(zhì)量。在市政公用事業(yè)單位企業(yè)化改制方面，北京市和上海市積極推進(jìn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革，積累了進(jìn)一步深化改革的經(jīng)驗。

與其他市場化模式相比，企業(yè)化改制是一種較穩(wěn)妥和漸進(jìn)的市場化方式，對于穩(wěn)步推進(jìn)豐臺區(qū)事業(yè)單位改革有很強的實際借鑒意義。但是，改革的最大難點是人員安置問題。由于市政公用行業(yè)一般是勞動密集型的簡單體力勞動，普遍存在職工市場競爭力較弱的情況，這就要求改革的設(shè)計方案要十分細(xì)致，充分考慮到職工的培訓(xùn)和再就業(yè)問題。事業(yè)單位改制為企業(yè)需要交全和補齊各類保險，從而改由社會保障體系來支付職工的社會保險，從長遠(yuǎn)看會減輕政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，但政府在短期內(nèi)一次性補齊社會保險資金的支出壓力很大。另外，公用服務(wù)的定價問題對政府提出更高的要求。改制后的企業(yè)同政府之間的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎徺I服務(wù)的契約關(guān)系，因此建立一套科學(xué)、規(guī)范的定價體系、作業(yè)量核算體系、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)十分重要。在缺乏

實踐經(jīng)驗的情況下建立這些體系，對政府部門來說難度較大。

（二）特許經(jīng)營模式

特許經(jīng)營模式是指地方政府在對現(xiàn)有市政公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo)，授予私營企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)對某項公用服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議明確政府與私營企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)。市政公用行業(yè)可以實行特許經(jīng)營的范圍包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理以及公共交通等直接關(guān)系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)。

在特許經(jīng)營模式中，私營企業(yè)負(fù)責(zé)市政公用設(shè)施的部分或全部的運營和維護(hù)工作，根據(jù)合同的要求控制成本、提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，并且遵守有關(guān)的法律法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但私營企業(yè)沒有管理決策權(quán)。政府仍然是基礎(chǔ)設(shè)施的所有者和管理者，負(fù)責(zé)設(shè)施的建設(shè)、擴(kuò)建所需的全部資金和設(shè)施的日常管理，并承擔(dān)所有運營風(fēng)險外的風(fēng)險。服務(wù)合同的適用期限一般不超過5年。

特許經(jīng)營模式通過在運營環(huán)節(jié)引入社會資本，提高市政設(shè)施的運營效率，節(jié)約政府的維護(hù)支出。但是并不能緩解政府投資市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出壓力，并且政府必須花費大量的時間通過公開招標(biāo)選擇特許經(jīng)營企業(yè)，與企業(yè)就經(jīng)營內(nèi)容、范圍、有效期、公共服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、收費標(biāo)準(zhǔn)、履約擔(dān)保等具體事項簽定特許經(jīng)營合同，在合同執(zhí)行過程中監(jiān)督企業(yè)的行為，對提供的公共服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)和其他違反特許經(jīng)營合同規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行處罰。因此，特許經(jīng)營模式在提高市政公用設(shè)施運營效率的同時，對政府的談判能力和市場監(jiān)管能力提出很高的要求。

（三）管理合同模式

在管理合同中，政府仍然是市政公用設(shè)施的所有者，并負(fù)責(zé)設(shè)施的建設(shè)、擴(kuò)建所需的資金，負(fù)責(zé)承擔(dān)所有管理運營外的風(fēng)險。私營企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的運營、維護(hù)和管理。如果私營企業(yè)為了提高運營效率需引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，則所需資金由私營企業(yè)負(fù)擔(dān)。私營企業(yè)的收益主要通過收取用戶費、合理利用資源、降低成本等渠道獲得，用戶費的最高限額由政府規(guī)定。管理合同的期限一般為5～10 年。

與特許經(jīng)營模式相比較，管理合同模式增加了私營企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施管理的自主性，減少了政府對企業(yè)日常運營管理的干預(yù)，進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

同特許經(jīng)營模式相似，管理合同模式通過在運營環(huán)節(jié)引入社會資本，提高了市政設(shè)施的運營效率，但是仍然無法解決政府建設(shè)資金短缺的難題。并且，政府必須培訓(xùn)專業(yè)的人員或委托中介機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)選擇運營企業(yè)，政府職能由直接經(jīng)營市政設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌娛袌霰O(jiān)管，檢查私營企業(yè)提供的公共服務(wù)質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)。

（四）合資模式

合資模式是政府和私營企業(yè)按照一定的出資比例建設(shè)和運營市政基礎(chǔ)設(shè)施，雙方共同擁有設(shè)施并共同分擔(dān)為社會提供服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)。對于待建設(shè)施，政府和私營企業(yè)可以通過成立一個合資公司的方式來建設(shè)和運營；對于已建成的設(shè)施，政府可以轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)給私營企業(yè)。不論是新建還是已建成的設(shè)施，對于設(shè)施的管理和運營通常會采用特許經(jīng)營或管理合同模式公開招標(biāo)某一家私營企業(yè)進(jìn)行管理和運營，以達(dá)到降低成本、提高運營效率的目的。政府的責(zé)任是監(jiān)督設(shè)施的管理運營、服務(wù)質(zhì)量和環(huán)保達(dá)標(biāo)情況。

由于項目中注入了政府資本，合資模式可以提高投資者的信心，更好地引導(dǎo)社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。因此，合資模式在一定程度上緩解了政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金壓力，加快市政設(shè)施建設(shè)步伐。但是，合資模式對于政府與私營企業(yè)簽定合同的嚴(yán)謹(jǐn)性要求更高，否則在市政設(shè)施建設(shè)、運營、維護(hù)、利潤分配等方面出現(xiàn)的分歧會影響建設(shè)進(jìn)度和運行效率。

（五）授權(quán)合同模式

在授權(quán)合同模式中，政府與私營企業(yè)簽定授權(quán)合同，在一段時間內(nèi)把在建或已建成的基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)（擴(kuò)建）、運營、管理、維護(hù)等所有責(zé)任都交給私營企業(yè)負(fù)責(zé)，政府保留基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)。在合同有效期內(nèi)，政府負(fù)責(zé)對私營企業(yè)所提供的服務(wù)質(zhì)量和運營狀況進(jìn)行監(jiān)督。私營企業(yè)需要對設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)建或維護(hù)進(jìn)行必要的投資，通過降低成本、資源利用、用戶費等途徑獲得利潤，并承擔(dān)項目建設(shè)和運營期間所有的商業(yè)風(fēng)險。授權(quán)合同的適用期一般為10—25年，合同的具體時間需根據(jù)合同的具體要求和私營企業(yè)成本回收期來決定。

在授權(quán)合同模式中，政府逐步從市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)領(lǐng)域退出，將在建工程轉(zhuǎn)交給私營企業(yè)繼續(xù)投資，專門致力于監(jiān)督公共服務(wù)質(zhì)量，有利于推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。但是，由于社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度較大，相應(yīng)承擔(dān)了項目建設(shè)投資和運營管理的大部分風(fēng)險，如果沒有良好的政策環(huán)境和穩(wěn)定的利潤回報，社會資本不會參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

（六）BOT 模式

BOT 模式即“建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)移”模式，是政府利用私營企業(yè)的資金建設(shè)和運營新設(shè)施的一種融資手段。在BOT 模式下，政府與私營企業(yè)簽定合同，由私營企業(yè)負(fù)責(zé)對新設(shè)施的投資、建設(shè)、運營、維護(hù)，并在項目期間內(nèi)擁有設(shè)施的所有權(quán)以及承擔(dān)建設(shè)和運營過程中所有的商業(yè)風(fēng)險，政府負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的運營準(zhǔn)則和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并對私營企業(yè)的運營和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。BOT項目的期限通常為20 年—30 年，具體時間根據(jù)合同的特定要求以及私營企業(yè)回收投資的情況而定。當(dāng)合同到期后，設(shè)施將會以低價或無償?shù)剞D(zhuǎn)交給政府，隨之設(shè)施的所有權(quán)也將從私營企業(yè)轉(zhuǎn)移到政府部門。在市政公用設(shè)施領(lǐng)域，政府通過BOT 模式，可以有效地利用私營企業(yè)的資金、技術(shù)和管理進(jìn)行設(shè)施的建設(shè)和運營。

市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用BOT 模式的優(yōu)點是顯而易見的。對政府而言，BOT 模式最大的吸引力在于，它可以融通社會資金來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，減輕政府財政壓力。政府對項目的支付不再是一次性巨額財政投入，而是通過出讓特許經(jīng)營權(quán)，公共服務(wù)收費以及少量財政預(yù)算分期支付給投資者。根據(jù)估計，在市政公用設(shè)施領(lǐng)域采用BOT 模式，無論是投資總量還是運營成本，私營企業(yè)都要比政府投資低10～20%。

BOT 模式也具有一定的風(fēng)險隱患。當(dāng)政府對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛力和價格趨勢把握不清時，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報率，加大居民和政府負(fù)擔(dān)。少數(shù)不具備資金和技術(shù)實力的私營企業(yè)，為在建設(shè)期獲取巨額收入，不顧建設(shè)質(zhì)量和建成后的運行狀況，采用不成熟的工藝和設(shè)備，把設(shè)施的運營風(fēng)險全部留給項目本身，實際上是留給了政府部門。

上述6 種將社會資本和市場機(jī)制引入市政公用行業(yè)的模式有其自身的特點。從事業(yè)單位改制到BOT 模式，隨著社會資本參與程度的不斷加大，設(shè)施運營的效率能夠相應(yīng)提高，政府的職能由直接負(fù)責(zé)市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運營維護(hù)，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄐ袠I(yè)發(fā)展規(guī)劃、制定市場準(zhǔn)入條件、監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量。在事業(yè)單位改制模式中，投資主體和經(jīng)營主體都是政府，設(shè)施運營效率的提高需要一個過程。而在特許經(jīng)營和管理合同中，經(jīng)營管理職能已經(jīng)逐漸由私人部門承擔(dān)，政府作為投資主體，資金緊張的壓力依然存在。在合資模式、授權(quán)合同、BOT 模式中，私人部門逐漸參與到市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資活動，設(shè)施的運營效率大幅提升，盡管這三中模式可以緩解政府投資的壓力，但是對政府部門進(jìn)行投資評價、項目談判和全面監(jiān)督的能力提出更高要求。

政府部門應(yīng)根據(jù)不同市政公共服務(wù)的特點，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，在市政公用設(shè)施領(lǐng)域引入社會資本的同時，加強自身風(fēng)險控制和市場監(jiān)管的能力，保證改革順利進(jìn)行。

四、豐臺區(qū)拓展政府融資渠道的建議

一是加快環(huán)衛(wèi)行業(yè)事業(yè)單位改制步伐。對改制企業(yè)保留一定的過渡期，以定額承包的方式承擔(dān)政府的環(huán)衛(wèi)作業(yè)任務(wù)，同時獨立承攬社會清潔業(yè)務(wù)，在過渡期后實行完全的企業(yè)化經(jīng)營。

二是完善企業(yè)社會保障政策，妥善制定事業(yè)單位改制后的人員安置政策。要在承認(rèn)員工社會貢獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮它們的實際困難，采取社會保險、失業(yè)救濟(jì)、就業(yè)推薦、技能培訓(xùn)等多種途徑，保證改革平穩(wěn)順利推進(jìn)。

三是對已經(jīng)建成的市政公用設(shè)施，政府可以采用特許經(jīng)營或管理合同模式，將社會資本引入營運管理領(lǐng)域，提高公共服務(wù)質(zhì)量，節(jié)約政府維護(hù)和管理支出。

四是對于在建或計劃建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以考慮在國內(nèi)外運作比較成熟的行業(yè)進(jìn)行授權(quán)合同或BOT 模式的改革試點，如生活垃圾處理行業(yè)，積累一定經(jīng)驗后再考慮應(yīng)用于其他市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

五是轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。在發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，從過去直接投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主轉(zhuǎn)向制定相關(guān)發(fā)展政策和規(guī)范市場秩序。

六是提高地方政府實行市場化的能力。建立明確的市政公共服務(wù)市場化管理機(jī)構(gòu)，配備具有專業(yè)知識的管理隊伍，作為政府在該領(lǐng)域的代表與市場主體簽定相關(guān)合同。

七是加強政府監(jiān)管力度。在推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化的過程中，政府應(yīng)慎重對待，循序漸進(jìn)，特別是要注意加強監(jiān)管力度，防范政府債務(wù)風(fēng)險和環(huán)境污染風(fēng)險。

新形勢下拓展我省政府融資渠道研究

市場經(jīng)濟(jì)是資金約束型經(jīng)濟(jì)，政府的發(fā)展在很大程度上也取決于能否獲得充足而穩(wěn)定的資金來源。改革開放以來，我省各級政府根據(jù)國家有關(guān)政策，多渠道籌措建設(shè)資金，較好地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用設(shè)施建設(shè)方面取得了明顯成效。但必須看到，不少地方的政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。為防范和化解風(fēng)險隱患，確保經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)運行，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，必須在加強政府債務(wù)管理的同時，積極拓展政府融資渠道。

一、我省地方政府融資的主要手段

上世紀(jì)八十年代以前，我國各級地方政府主要通過財政投入來融通城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。近年來，各地方政府開始進(jìn)行多方式、多途徑籌集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的嘗試，當(dāng)前的主要方式有直接融資、間接融資、BOT融資、土地出讓收入等。

（一）直接融資

這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金。具體方法有：

1、財政資本金投入而獲得的股權(quán)收益；

2、由財政投入一些城市基礎(chǔ)設(shè)施項目而帶動外資和民營資本的投入；

3、獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府發(fā)行的國內(nèi)外政府債券；

4、向世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際和地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款；

5、獲得中央轉(zhuǎn)貸的由中央政府向外國政府的貸款；

6、外國政府援助贈款。

這種融資手段在融資程序上比較簡單，且成本較低，但融資要求較高，融資規(guī)模有限，容易受地方政府財力和經(jīng)濟(jì)環(huán)境所限制。

（二）間接融資

這類融資主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機(jī)構(gòu)獲得用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金，是目前地方政府進(jìn)行大規(guī)模融資的主要方式。其具體方式有：

1、政府授權(quán)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔(dān)保并進(jìn)行貼息。近年來，為適應(yīng)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要，銀行還新開辟了一些新型的貸款業(yè)務(wù)。如國家開發(fā)銀行提出“依托政府信用，發(fā)展開發(fā)性金融業(yè)務(wù)”后，我省不少地方政府與國家開發(fā)銀行簽署城市基礎(chǔ)設(shè)施打捆貸款合同，這些貸款主要城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施項目的建設(shè)。

2、政府授權(quán)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財政實施擔(dān)保并承擔(dān)債券利息。如嘉興市2005年發(fā)行期限為10年、年利率為4.35%的“06嘉交通債”25億元；

3、通過有關(guān)投資信托公司，采用集合信托方式向社會投資者籌資，獲得的資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。許多地方政府已為投資于城市基礎(chǔ)設(shè)施的信托計劃，按照總投資額的一定比例提供政府補貼。例如我省的杭州市城市建設(shè)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司近年來已先后發(fā)行兩期杭州市城市建設(shè)貸款資金信托計劃，共募集資金近10億元。

這種融資手段較為靈活，易于掌握，但融資成本較高，程序較為復(fù)雜。隨著我國資本市場的不斷完善和發(fā)展，這種融資手段將越來越受到地方政府的重視。

（三）BOT融資

隨著各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)市場的進(jìn)一步開放，價格和收費制度的進(jìn)一步改革和創(chuàng)新，社會資金開始進(jìn)入城建領(lǐng)域。各地將有盈利的基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場，通過BOT(Build Operate Transfer，建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移)方式吸引外商或民間投資。BOT的主導(dǎo)思想是所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，通常是由政府與項目投資人簽訂一攬子協(xié)議，約定項目投資人投資建設(shè)項目，并在建成后的一定期限內(nèi)擁有項目經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期滿后項目無償歸政府所有。近年來，我省有不少污水處理廠采用BOT招商模式，取得了“雙贏”的良好效果。

這種融資方式能吸引大量的民營資本和國外資金,以解決建設(shè)資金的缺口問題，但是，基礎(chǔ)設(shè)施項目在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)將全權(quán)交由項目公司去建設(shè)和經(jīng)營，使得政府對項目的影響力、控制力通常較弱。

（四）土地出讓轉(zhuǎn)讓收入

土地是政府擁有的國有資產(chǎn)中最大的資產(chǎn)。近幾年，一些地方政府通過出讓土地獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)資金，形成了土地出讓與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)互動的新模式。但是隨著國家不斷出臺有關(guān)土地的宏觀調(diào)控措施，土地出讓轉(zhuǎn)讓收入將受到影響。

二、我省政府融資存在的主要問題

目前我省各級政府普遍采取“多元化融資、多頭借款”的辦法籌集地方基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)建設(shè)資金，資金來源及融資方式多樣化、融資主體多元化，無疑加快了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐。但必須看到，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，我省政府融資已經(jīng)面臨不少困境：一是商業(yè)銀行的貸款由于其期限要求和效益原則與政府建設(shè)項目的低經(jīng)濟(jì)效益不相匹配，因而貸款成本較高，且資金的使用往往受到嚴(yán)格的條件約束；二是政策性銀行的貸款對象一般側(cè)重于全國性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；三是對于外資、民營企業(yè)等社會資金的投入，由于市政公用設(shè)施建設(shè)項目的公益性特點和民營企業(yè)資金實力的限制，短期內(nèi)難有大的作為；四是在嚴(yán)格保護(hù)耕地的土地管理制度下，地方政府大規(guī)模地經(jīng)營城市土地也將難以為繼。

目前，我省政府融資存在的主要問題有：

（一）部分地方政府負(fù)債率較高

在政府投資比例下降的情況下，各地城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金總量卻在不斷增長。因此，不少地方的政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險逐步顯現(xiàn)。我省曾于2005年發(fā)出通知，要求各市縣要以負(fù)債率(負(fù)債余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例)不得高于10%，但是最近兩年仍有不少縣市突破風(fēng)險指標(biāo)上限。

（二）融資渠道趨于單一

從融資渠道看，當(dāng)前我省各級政府的融資情況來看，普遍缺乏新型融資手段，過度依賴借款和土地轉(zhuǎn)讓收入，融資結(jié)構(gòu)失衡，融資風(fēng)險加大。反映在融資期限上，融資期限以中短期為主，還款期相對集中，在貸款項目中，貸款償還將集中在近幾年，形成財政隱性負(fù)擔(dān)。反映在具體形式上，信用主體和貸款形式單一，全部貸款實際為信用貸款，即以政府信用保證為主，而擔(dān)保貸款，特別是抵押貸款等主要方式尚未啟動，不能體現(xiàn)政府融資的多層面效應(yīng)。

（三）融資管理亟需規(guī)范

從現(xiàn)實情況看，一方面由于我省各級地方政府對政府融資工作并未引起高度重視，因此，對其管理需要有一個認(rèn)知和摸索的過程。而另一方面，曲于我省對政府融資從項目分析、確立、擔(dān)保主體、項目報批、資金使用以及監(jiān)督、運作風(fēng)險等各個工作階段和環(huán)節(jié)，尚未形成一個科學(xué)、完整、統(tǒng)一、規(guī)范的管理監(jiān)督體系，這在一定程度上影響了政府融資工作的推進(jìn)。

1、部分項目缺乏嚴(yán)格論證，到位資金效果有待提高。一是有些項目資金一次到位，而使用缺乏計劃性和合理性，形成部分資金閑置，造成資金浪費；二是一些重點工程，特別是民心工程急于實施，但卻苦于資金不足。三是有的項目存在融資額度與實際所需資金差距較大的現(xiàn)象。

2、融資風(fēng)險約束機(jī)制缺失。一是使用單位風(fēng)險意識不強，甚至有的將融資視為“待遇”。由于政府融資項目多數(shù)是政府承諾還款，因而一些受托企業(yè)對自己作為執(zhí)行貸款協(xié)議的第一義務(wù)人所應(yīng)承擔(dān)的第一償債責(zé)任認(rèn)識不到位，甚至完全依賴于政府的保護(hù)；二是融資效益評價和責(zé)任追究機(jī)制尚未形成。目前對政府融資行為，包括對融資決策、資金使用的效益、效果，以及資金風(fēng)險等在內(nèi)的管理和經(jīng)營行為，沒有形成一個定性或定量的綜合考核評價體系。

三、完善政府融資機(jī)制、拓寬我省政府融資渠道的幾點建議

政府融資是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，它對于調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有效配置社會資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展有著現(xiàn)實意義。在當(dāng)前，我省應(yīng)充分利用市場機(jī)制的靈活性和廣闊性，發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，加強政府債務(wù)管理，積極拓寬融資渠道，逐步建立起財政投入和市場運作相結(jié)合的多元化的融資體制，以此來保障經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。

（一）學(xué)習(xí)“義烏經(jīng)驗”，加強地方政府負(fù)債管理

政府性債務(wù)是一把“雙刃劍”，適度舉債、規(guī)范管理對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展能夠發(fā)揮積極作用，但如果過度舉債、監(jiān)管不力就會產(chǎn)生很大的風(fēng)險，帶來嚴(yán)重的后果。義烏在管理地方政府債務(wù)方面的主要做法包括：一是自我測算，增強政府減債的緊迫感。二是對政府投資項目進(jìn)行資金審查。三是探索出一條“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業(yè)主化”的投融資新途徑。

到2006年底，義烏市及其所屬鎮(zhèn)、街道的政府負(fù)債余額僅有10.5億元，債務(wù)占GDP的比例不到3%，負(fù)債率占可支配財力的比例為25%，遠(yuǎn)低于浙江省規(guī)定的分別為10%和100%的限制水平。因此，全省各級地方政府要認(rèn)真學(xué)習(xí)“義烏經(jīng)驗”，要將所有政府性收入進(jìn)入一個“籠子”，逐步實行預(yù)算內(nèi)、外收入統(tǒng)一管理；要對現(xiàn)有的負(fù)債主體進(jìn)行清理整頓，對舉債的必要性進(jìn)行充分論證，舉債籌措的資金用途、投向必須明確，要符合政府履行公共服務(wù)功能的要求；要堅持適度舉債、量力而行的原則，嚴(yán)格控制新增政府性債務(wù)。

（二）注重政策引導(dǎo)，強化政府融資管理

加強對政府投融資活動的監(jiān)測和引導(dǎo)。根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃和計劃，制定相關(guān)的投資政策，擬定有關(guān)投融資法規(guī)，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法規(guī)和必要的行政手段，努力防止盲目投資和不合理的重復(fù)建設(shè)。建立投融資市場監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，及時發(fā)布市場和政策信息，引導(dǎo)社會投資方向，著力保證重點建設(shè)。

強化對重點項目融資的協(xié)調(diào)。對于資金項目有缺口的，要根據(jù)不同情況分別采取由項目業(yè)主加快自有資金到位進(jìn)度、由銀行按照商業(yè)化原則增加項目信貸投入、拓寬其他融資渠道等措施。金融機(jī)構(gòu)根據(jù)信息反饋情況、通過加強貸后跟蹤管理、強化風(fēng)險監(jiān)控、促進(jìn)項目與資金良性循環(huán)。

（三）放開市場準(zhǔn)入，建立市場化融資運作機(jī)制

總體來說，目前，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的絕大部分還是政府財政性資金，包括財政投資和特殊政策收入，如土地出讓金、水資源費等。但根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的市場性質(zhì)和特點，可將其劃分為非盈利性項目和盈利性項目，而不同性質(zhì)的項目應(yīng)該采取不同的融資方式。對盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施項目推向市場，要放開市場進(jìn)入限制，以吸引更多的民間、社會或外商資本參與城市建設(shè)，逐步建立起城市基礎(chǔ)設(shè)施多元化的投融資主體。非盈利性項目包括城市道路橋梁、防洪、防災(zāi)、環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境防治與保護(hù)、河流治理、水庫保護(hù)等項目，應(yīng)仍以政府作為投資主體。

（四）多方聯(lián)動，積極拓展政府融資渠道

1、積極擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，探索允許地方政府發(fā)行債券。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府支出規(guī)模隨之?dāng)U大。在這種情況下，舉債就成為地方政府籌措建設(shè)資金以緩解財政資金供需矛盾的有效方式。世界上大部分國家都允許地方政府發(fā)行公債，但我國卻在《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。因此，在當(dāng)前，我省地方政府只能以成立國有投資公司的方式，通過發(fā)行中長期的企業(yè)債券的方式來獲得建設(shè)資金。今后，我省應(yīng)在企業(yè)債券發(fā)行管理的同時，積極擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，為我省一批優(yōu)質(zhì)工程項目的建設(shè)提供資金保障。

2、探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金。產(chǎn)業(yè)投資基金是指以資本市場為紐帶，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策為引導(dǎo)，按照“集合投資，專家管理”的模式，將在一定范圍內(nèi)募集的資金投資于實業(yè)的一個投資基金品種。在我省設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，可以有效地組織和引導(dǎo)我省民間投資來支持我省經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對于緩解政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入壓力，促進(jìn)我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

目前，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國家發(fā)改委正在組織產(chǎn)業(yè)投資基金的試點工作，并在研究制定《產(chǎn)業(yè)投資基金試點管理辦法》。其中，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，于2006年年底正式掛牌進(jìn)行試點。我省應(yīng)順應(yīng)這一發(fā)展趨勢，在“十一五”期間積極探索設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，爭取成為國家試點省份。我省產(chǎn)業(yè)投資基金的投資重點應(yīng)是具有自主創(chuàng)新能力的現(xiàn)代制造業(yè)，具有自主知識產(chǎn)權(quán)的高新技術(shù)企業(yè)，交通、能源基礎(chǔ)設(shè)施項目，以及符合國家產(chǎn)業(yè)政策的其他項目。

3、引導(dǎo)國有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過上市實現(xiàn)直接融資。在股改即將完成的背景下，我省各級政府應(yīng)主動應(yīng)充分抓住國家大力發(fā)展資本市場的歷史機(jī)遇，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)通過股票上市實現(xiàn)直接融資，推動部分資產(chǎn)規(guī)模大、贏利條件好的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，在境內(nèi)外直接上市。

4、積極借鑒國外先進(jìn)融資模式。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的一些城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式對于我國完善資本市場結(jié)構(gòu)、支持城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、促進(jìn)民間投資有著重要的借鑒作用。如基礎(chǔ)設(shè)施收費證券化，它以基礎(chǔ)設(shè)施的未來收費所得產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持發(fā)行債券進(jìn)行融資，債券的還本付息來源于基礎(chǔ)設(shè)施的未來收費所得產(chǎn)生的現(xiàn)金流。它是產(chǎn)證券化與基礎(chǔ)設(shè)施項目相結(jié)合的產(chǎn)物，是資產(chǎn)證券化在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的具體運用?；A(chǔ)設(shè)施收費證券化可以規(guī)避目前地方政府發(fā)債的法律限制，同時具備信息透明和便于監(jiān)督等特點，可以在一定程度上替代信貸工具，降低銀行風(fēng)險。

拓寬資本金融資渠道 確保項目順利推進(jìn)

4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃啟動之后，各地政府積極謀劃了大批投資項目，但由于財政收入下滑、土地出讓金收入大幅減少，加上1998年擴(kuò)展性政策的長期貸款正好到了償付高峰以及08年國家開行停止軟貸款，地方投資項目資本金的缺口凸顯。截止到3月底，中央新增投資項目中地方配套資金的到位率不到48%，粗略估算今年內(nèi)地方配套的項目資本金缺口不低于3000億元。資本金不能及時到位，對投資項目的順利推進(jìn)已經(jīng)產(chǎn)生重要影響。

一、當(dāng)前國家關(guān)于項目資本金的制度安排

4萬億財政刺激方案中，中央財政拿出的1.18萬億元，主要集中于城際公路、國家電網(wǎng)、教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多為回收期長、涉及范圍廣的項目。對于城建、輕軌等地方自籌基建項目，中央財政一般不會注入資本金或直接轉(zhuǎn)移支付，多采取間接方式，主要包括：

1、調(diào)整投資項目資本金比例。5月27日，國務(wù)院公布了《關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》，對當(dāng)前情況下的固定資產(chǎn)投資項目資本金比例作出了調(diào)整，降低對基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、民生工程的投資項目資本金比例要求，提高對“兩高一資”行業(yè)的投資項目資本金比例要求，進(jìn)一步調(diào)動社會和企業(yè)的投資積極性，擴(kuò)大投資需求，調(diào)整和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

2、發(fā)行地方政府債券。為實施好積極的財政政策,擴(kuò)大政府投資的能力,國務(wù)院同意發(fā)行2000億元地方政府債券,由財政部代理發(fā)行,列入省級預(yù)算管理。從3月27日至5月22日，財政部已先后代理23個省(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)發(fā)行26期地方政府債券，為地方政府籌集資金1118億元，進(jìn)一步緩解了地方政府融資壓力。

3、研究實施政府特定項目資本金貸款。今年年初，國家發(fā)改委牽頭制定了政府特定項目資本金貸款相關(guān)辦法，放開1996年《貸款通則》中被禁止的股本性貸款。銀行可以拓寬項目貸款范圍，對于已經(jīng)獲批但因資本金不足尚未開工的各地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供政府特定項目貸款。目前方案已上報國務(wù)院，等待批復(fù)。

4、放行搭橋貸款。2009年1月10日，銀監(jiān)會發(fā)布的《調(diào)整部分信貸監(jiān)管政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的通知》，提出拓寬項目貸款范圍，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、已列入發(fā)展改革委制定的發(fā)展規(guī)劃、政府相關(guān)部門已同意開展項目前期工作的項目，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可在一定額度內(nèi)向非生產(chǎn)性項目發(fā)起人或股東發(fā)放搭橋貸款。從實際意義上說，這種類型的搭橋貸款可以歸為項目資本金貸款。

5、保險資金和社保基金。2006年3月，中國保監(jiān)會發(fā)布了《保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項目試點管理辦法》，允許保險資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施。08年底保險資金規(guī)?？傆?萬億元人民幣，依據(jù)該辦法對壽險和財險投資基礎(chǔ)設(shè)施的比例限制測算，保險資金能投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金總額約為1500億元。目前京滬高鐵、上海水務(wù)等重點基礎(chǔ)建設(shè)已成功引進(jìn)保險資金作為項目資本金。與保險資金一樣，社保基金也具有直接投資功能，08年底規(guī)模已達(dá)5625億元，目前社?；鹫谡{(diào)整投資結(jié)構(gòu)，重大基礎(chǔ)設(shè)施項目投資的比重將會進(jìn)一步提高。

二、各地地方政府項目資本金融資的主要方式

1、土地資源。地方政府首先將所擁有的土地資產(chǎn)規(guī)劃為工業(yè)、住宅或商業(yè)用地，并注入城投公司。城投公司以土地作為資本金注入項目，滿足資本金比例后，城投公司還可將土地作為抵押，向銀行申請項目貸款來完成項目。項目完成后，可通過建成項目出售收入償還項目貸款。

2、企業(yè)債券。由地方政府設(shè)立的城投公司、交投公司等融資平臺向國家發(fā)改委申請發(fā)行企業(yè)債券，通過銀行間債券市場募集項目資金。企業(yè)債券具有期限長、成本低等優(yōu)點，可以為子公司項目提供資本金，已經(jīng)成為地方政府項目融資方式的優(yōu)先選擇。截至6月1日，企業(yè)債發(fā)行88只，融資1447.25億元；其中典型的城投債有46只，融資額達(dá)到605.1億元。

3、中期票據(jù)。今年3月，國家特別批準(zhǔn)北京、上海、廣東試點發(fā)行中期票據(jù)補充項目資本金。北京國有資本經(jīng)營管理中心、上海久事公司、廣東恒健投資控股公司三家城投類公司中期票據(jù)在銀行間市場發(fā)行，規(guī)模達(dá)到250億元，期限分別為5年和8年，發(fā)行利率分別為3.48%和4.30%。

4、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。全國已設(shè)立23只創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，基本采取階段參股創(chuàng)投企業(yè)和跟進(jìn)投資項目的方式，解決企業(yè)項目前期的資金問題，有效地發(fā)揮了政府性資金的杠桿作用。

5、銀信證合作方式。當(dāng)前比較典型的是銀行—信托公司—地方政府三方合作的融資模式。銀行發(fā)行理財產(chǎn)品，購買信托公司發(fā)行的信托產(chǎn)品（或募集資金由信托公司托管），投資于地方政府融資平臺的股權(quán)或債權(quán)，同時政府向銀行和信托出具回購承諾函。僅今年1季度，銀信政合作的融資規(guī)模已達(dá)1000多億元，天津、河南、云南、浙江、福建、山東、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣東等多個省區(qū)市，均已發(fā)行了針對當(dāng)?shù)鼗椖堪l(fā)行的集合信托產(chǎn)品。

6、BT項目融資方式。建設(shè)—移交（BT）投融資模式有利于調(diào)動非政府資金參與政府投資項目建設(shè)。政府通過授權(quán)確定項目業(yè)主，由項目業(yè)主通過招標(biāo)方式選擇投融資人，由投融資人對項目進(jìn)行建設(shè)，項目建成后由項目業(yè)主按合同約定支付回購價款，回購項目。BT模式在公路建設(shè)應(yīng)用的比較廣泛。

三、金融機(jī)構(gòu)對項目資本金信貸采取的一些靈活措施

目前，一些金融機(jī)構(gòu)為加強信貸營銷、爭取優(yōu)質(zhì)客戶，在貸款方式上也采取了一些靈活手段。一是先期貸放給項目公司短期流動資金貸款，在滿足資本金要求的情況下，啟動項目時再貸放項目貸款。二是通過向新項目公司的母公司借出流動資金貸款，再由母公司以自有資金形式注入新項目公司，滿足最低資本金比例要求，先期啟動項目開工，進(jìn)而撬動項目貸款。三是將項目貸款轉(zhuǎn)為流動資金貸款。規(guī)避各種對項目貸款的“證件審批齊全、資本金到位”等嚴(yán)格的信貸審批流程，而且通過滾動貸款，“短貸長用”，滿足企業(yè)的融資要求。

地方政府融資需拓寬渠道

隨著適度寬松貨幣政策的實施，政府融資平臺貸款持續(xù)高速增長。作為政府融資平臺，因其具有較高的安全性和收益穩(wěn)定性，成為各金融機(jī)構(gòu)信貸投放的重點營銷目標(biāo)。但調(diào)查顯示，政府融資平臺也具有融資方式單

一、還款來源不穩(wěn)定、政府財政收入來源單一等特點，容易導(dǎo)致政府背景貸款的流動性風(fēng)險向銀行集中。那么，對于這種風(fēng)險我們該如何防范？就此問題記者與南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師劉曉欣進(jìn)行了對話。

記者：政府融資平臺的重要職能是什么？

劉曉欣：政府融資平臺的重要職能之一是項目與資金的紐帶。經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，一方面需要進(jìn)行較大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面也要對科技、教育、文化、環(huán)保等進(jìn)行不斷的投入，增強地區(qū)綜合實力。而政府融資平臺一方面為各類項目依托平臺尋求資金支持，另一方面國家和地方的巨額投資也可以依托平臺尋找具有較強經(jīng)濟(jì)效益或社會效益的項目，二者實現(xiàn)了互動和雙贏。尤其是在當(dāng)前金融危機(jī)的背景下，各地政府融資平臺已經(jīng)成為吸收資金進(jìn)行基礎(chǔ)投資的重要途徑，起到了優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

政府融資平臺的另一項重要職能是拓寬融資渠道、增加融資規(guī)模和能力，實現(xiàn)項目和產(chǎn)業(yè)資金來源多樣化。以前各地的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資金，基本都通過政府財政投資和銀行貸款獲得，在一定程度上增加了政府和銀行的負(fù)擔(dān)及風(fēng)險。依托政府融資平臺，可以利用金融市場和金融工具，通過信托、債券、股票、資產(chǎn)證券化、項目融資等多種方式和渠道，為項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展籌集資金，在增加融資規(guī)模的同時，逐步擺脫對財政投資和銀行貸款的過度依賴，優(yōu)化資金來源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)投融資活動的良性循環(huán)。

記者：怎樣評價政府融資平臺的資金利用效率？

劉曉欣：目前全國有3000余家融資平臺，如果按每家融資5億元計算，全國地方融資平臺的融資總規(guī)模已達(dá)到1.5萬億元，已經(jīng)成為吸收國家和地方投資的重要途徑。大量項目依托融資平臺得以上馬，大量資金通過融資平臺進(jìn)行投資，在當(dāng)前的背景下，起到了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

記者：政府融資平臺主要從事的是投融資活動，而只要是投融資活動就無法避免風(fēng)險。對融資平臺中所存在的風(fēng)險我們該如何防范？

劉曉欣：融資平臺的市場化運作，對風(fēng)險可以起到一定的抑制作用。

目前各地建立的政府融資平臺，基本都遵循了“政府主導(dǎo)、法人經(jīng)營管理、多元化投資、市場化運作”的原則，并通過金融市場進(jìn)行融資。市場化運作就使得政府在融資過程中，無論是使用權(quán)益性融資還是債務(wù)性融資，都必須考慮融資項目的盈利性或抵押擔(dān)保品的價值，只有在未來能夠產(chǎn)生持續(xù)收入流或利潤流，或者擁有足夠抵押擔(dān)保品的項目，才能夠獲取資金支持，由此也在一定程度上降低了銀行為項目提供貸款后所承擔(dān)的風(fēng)險。

記者：目前政府融資平臺最重要的資金來源仍是銀行貸款，貸款的最大特點是在未來需要還本付息。而獲得貸款的項目大多集中在城建、交通等帶有公益性質(zhì)和公共產(chǎn)品性質(zhì)的項目，其未來能夠用于償還貸款的收入和利潤十分有限。即使是盈利性項目進(jìn)行融資，也存在著投資失敗可能。而為了獲取貸款，并減輕還款壓力，政府融資平臺在運作過程中多是以土地、未來稅收等作為抵押，這就給銀行和政府帶來了風(fēng)險。那么這種風(fēng)險該如何防范？

劉曉欣：除了政府對融資項目進(jìn)行考量和篩選外，銀行也應(yīng)對項目進(jìn)行進(jìn)一步的評估，尤其是對以土地和未來財政收入為抵押的項目，要著重予以關(guān)注。一方面，我國房地產(chǎn)未來的走勢仍存在較大的不確定性，而且所抵押的土地在未來的開發(fā)價值也無法準(zhǔn)確判斷，握有大量土地的銀行也可能無法從土地出讓金中收回本息，對銀行產(chǎn)生潛在的風(fēng)險。同時，以未來財稅收入作為抵押，加重了地方政府的財政負(fù)擔(dān)，政府可能采取循環(huán)負(fù)債的方式，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給銀行，使銀行在較長時間內(nèi)承擔(dān)資金風(fēng)險。因此，在為項目進(jìn)行融資過程中，銀行更應(yīng)重視項目未來的盈利性，以項目未來的收入流和利潤流作為還款保證，降低對土地等抵押品的依賴。

面對可能存在的銀行風(fēng)險，一方面各地的政府融資平臺應(yīng)該控制融資規(guī)模，尤其進(jìn)行貸款、發(fā)行債券等債權(quán)融資時，一定要根據(jù)項目未來可能的收益和利潤，并充分考慮風(fēng)險及財政可負(fù)擔(dān)的程度，科學(xué)制定融資規(guī)模；另一方面，政府融資平臺也應(yīng)根據(jù)項目特點，充分利用有利政策和金融市場發(fā)展，積極拓展投資基金、股票等其他融資渠道，真正形成多元化的融資結(jié)構(gòu)，在減輕財政壓力和銀行風(fēng)險的同時，實現(xiàn)融資平臺的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。（責(zé)任編輯：劉?。?/p>

第三篇：政府融資平臺

政府融資平臺：負(fù)債過度與資產(chǎn)閑置的解決方案

[摘 要]在經(jīng)歷了2009年的信貸大潮和“4萬億”的投資刺激之后,2010年初,一場規(guī)范和排查地方融資平臺風(fēng)險的行動日期而至。2010年1月19日,在國務(wù)院第四次全體會議上,國務(wù)院總理溫家寶公開提出把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施,防范潛在財政風(fēng)險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。地方融資平臺是否合理規(guī)范是關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)能否順利進(jìn)行的重要問題。文章就我國地方政府融資平臺的現(xiàn)狀進(jìn)行了論述,并且結(jié)合地方融資平臺存在的過度負(fù)債和資產(chǎn)閑置的現(xiàn)象提出了相應(yīng)的對策。

一、地方政府投融資平臺的形成與現(xiàn)狀

1、地方政府投融資平臺產(chǎn)生的背景

1994年實行分稅制改革以來，基本實現(xiàn)了改革的預(yù)期目標(biāo)：中央財政所占比重逐步提高，大方向是正確的。但是當(dāng)初改革時，分了財權(quán)，未分事權(quán)；于是在實施過程中出現(xiàn)了：財權(quán)層層上收、重心上移，事權(quán)層層下放、重心下移的局面，導(dǎo)致地方政府財力緊張，地方政府隱性債務(wù)不斷增長。1994年《預(yù)算法》第28條規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債。

在這種背景下，近年來，為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程，一些地方政府進(jìn)行了投融資體制創(chuàng)新，相繼建立了一些隸屬于地方政府的投融資平臺。將原屬于財政撥款的項目拿到銀行去貸款融資，以解決資金不足的問題。

2、對地方政府投融資平臺的定義 所謂“地方政府投融資平臺”，是指由地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、不動產(chǎn)、股權(quán)、規(guī)費、債券、稅費返還等資產(chǎn)，組建一個資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)；必要時輔之以地方財政的變相擔(dān)保或由地方人大出具“安慰函”作為還款承諾，以實現(xiàn)平臺的對外融資，并將融到的資金主要投入于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公用事業(yè)等領(lǐng)域。

二、地方政府投融資平臺設(shè)立的現(xiàn)實必要性

一直以來，我國地方政府融資平臺由于其政府背景，受到許多學(xué)者的質(zhì)疑。但對地方政府投融資平臺起源及發(fā)展歷程看，創(chuàng)建地方政府投融資平臺對于解決地方政府資金不足、提高財政資金運作效率、創(chuàng)新財政管理體制等多個方面有其存在發(fā)展的現(xiàn)實必要性。

（一）在現(xiàn)行的財政體制下，地方政府經(jīng)常性收入不足，無法彌補資本性投資的需要，政府有巨大的融資需求

一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，地方政府資本性投入支出需求越來越大。特別是在我國高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府肩負(fù)著管理城市、經(jīng)營城市、發(fā)展城市、繁榮地方經(jīng)濟(jì)的重任，面臨著嚴(yán)峻的發(fā)展壓力。改革開放30年來，我國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8個百分點，平均每年提高0.93個百分點，特別是1996～2008年，城市化率從30.5%提高到45.7%，提高了15.2個百分點，年均提高1.27個百分點。數(shù)以億計的農(nóng)村人口以各種方式涌入城市，形成了對各類城市基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的巨大需求，這都要求地方政府對城市建設(shè)的巨資投入。

另一方面，在現(xiàn)行的財政體制下，特別是1994年分稅制改革后，中央和地方的事權(quán)和財權(quán)的分配出現(xiàn)了事實上的事權(quán)重心下移和財權(quán)重心上移。特別是基層地方政府的收入組成中既缺乏主體稅種，又沒有獨立稅權(quán)，而財政支出又要受到 上級財政的制約，其可用財力十分有限。盡管地方政府收入中除稅收外，以基金、各類收費組成的非稅收入也占據(jù)了相當(dāng)大的比重，但這些非稅收入一般都有固定的支出途徑，很難為地方政府所用，因此地方政府真正能調(diào)動的財力十分有限。而且根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。在財權(quán)和事權(quán)改革沒有同步的情況下，地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足資金需求，特別是一些資本性的支出，城市建設(shè)，公共事業(yè)支出等。這就需要地方政府另謀出路，自建融資平臺成為一個現(xiàn)實選擇。

（二）在現(xiàn)行的制度環(huán)境中，地方政府掌握大量資源，為其進(jìn)行融資提供便利

應(yīng)該看到，在現(xiàn)行的制度環(huán)境中，我國地方政府掌握了大量的資源財富，許多政府部門掌握著大量的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、國有企業(yè)資產(chǎn)、自然資源等，而在工業(yè)化發(fā)展的過程中，這些資源得到很大升值。此外，地方政府還有一些隱形財富也不容忽視，尤其是在城市化進(jìn)程中，政府掌握的城市資產(chǎn)大量升值。特別是在現(xiàn)行的土地制度下，城市土地升值已經(jīng)成為地方政府的重要財富，而這些并沒有反映在政府收入中。地方政府完全有條件和能力利用這些資源進(jìn)行融資，在不能發(fā)城市債的情況下，組建政府投融資平臺成為很好的選擇。投資平臺的出現(xiàn)，使得地方政府能對其掌握的各種資源進(jìn)行綜合運用，也為其吸納商業(yè)銀行貸款搭建一個重要的媒介。

地方政府將其掌握的隱形資源注入投融資平臺，讓這些財富公開化市場化，也能能起到預(yù)防腐敗，防止國有資產(chǎn)流失的作用。在過去，這些隱形資源往往成為地方政府腐敗的溫床。

（三）利用市場手段整合經(jīng)營政府資源，也是解決政府投資效率低下、防范風(fēng)險的重要舉措

地方政府投融資平臺成功的一個重要特征是將政府投資行為，特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目市場化、專業(yè)化。這與過去的情況已有很大的不同，從前是各個政府部門自辦“投資公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部門各自為政，大肆借錢，最后出現(xiàn)問題還不起債時，由政府財政去兜底，這種方式不僅管理混亂而且蘊含了很大的風(fēng)險。地方政府投融資平臺組建后，可以將原有“分割”于各個部門的政府建設(shè)職能，在投融資平臺的基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，使投資、融資、項目規(guī)劃和管理、項目維護(hù)、監(jiān)管這些職權(quán)在統(tǒng)一的政府投融資體制機(jī)制下協(xié)調(diào)運行。既整合了政府資源，利用市場化等手段，為政府募集重大項目的配套資金，補充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足，而且通過市場手段進(jìn)行資源配置，也能解決政府資金效率低下的問題。同時，政府投融資平臺對原有的政府投資模式也有很大的創(chuàng)新，地方政府投融資平臺將政府投資行為置于市場條件下，讓政府行為和市場有效結(jié)合起來，大大提高政府投資效率。上海的模式看，在成熟的市場環(huán)境中，市場還會對政府投資行為形成約束，避免政府投資行為的盲目性。

三、地方政府投融資平臺的現(xiàn)存過度負(fù)債與資產(chǎn)閑置問題 1.融資平臺公司債務(wù)規(guī)模大，潛在風(fēng)險顯現(xiàn)。

一些城市依托政府融資平臺公司等方式過度舉債已接近極限，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險急劇擴(kuò)大。據(jù)審計署2011年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，2010年底融資平臺公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。從債務(wù)償還看，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。首先，債務(wù)缺少第一還款來源。地方政府融資平臺公司投資投向單一，大多用于公益性項目，項目普遍沒有自償性或自償性不足，銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險凸顯。其次，債務(wù)第二還款來源不充足。平臺公司負(fù)債率通常較高，抵押資產(chǎn)不足，平臺公司之間互保現(xiàn)象普遍，公司自身缺乏經(jīng)營性收入來源，債務(wù)償還主要依靠土地出讓收入、財政性資金和借新還舊的方式。政府償還債務(wù)能力與土地市場收入高度相關(guān)，還債能力極易受到政府土地政策和宏觀調(diào)控的影響，一旦地價下行，地方政府財政風(fēng)險就會加大，銀行出現(xiàn)壞賬的可能性增大。

最后，可能引發(fā)現(xiàn)金流風(fēng)險。土地出讓收入減少、信貸政策的調(diào)控、缺乏資金和成本管理經(jīng)驗等，均可能產(chǎn)生現(xiàn)金斷流和不足的風(fēng)險，導(dǎo)致出現(xiàn)“半拉子”工程現(xiàn)象。同時，由于一些地方舉債存在一定的盲目性，有的資金投向未落實，有的項目準(zhǔn)備不充分，還有部分因擔(dān)心銀根緊縮而為項目超前融資等原因，導(dǎo)致部分政府性債務(wù)資金未及時安排使用并發(fā)揮效益，從而產(chǎn)生現(xiàn)金流閑置。此外，融資平臺公司貸款規(guī)模的擴(kuò)大擠壓了中小企業(yè)授信規(guī)模，不利于中小企業(yè)的健康發(fā)展。

2、資產(chǎn)閑置問題。

長期以來，我市國有土地、房產(chǎn)、股權(quán)分散儲備、各自占有，可利用的國有資產(chǎn)底數(shù)不清，缺乏統(tǒng)一掌控的資產(chǎn)管理平臺，造成一方面急需現(xiàn)實利用的國有資產(chǎn)嚴(yán)重短缺，一方面大量的國有資產(chǎn)閑置無用，資產(chǎn)價值得不到充分挖掘利用，致使平臺公司因抵押物不足而被拒之門外，難以實現(xiàn)新增融資業(yè)務(wù)。

一些平臺公司因土地抵押不能及時到位，已形成的貸款有可能被提前收回，正在募集的資金受到不利影響。而且從市屬國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實力來衡量，選擇第三方企業(yè)擔(dān)保也顯得力不從心，很難滿足金融機(jī)構(gòu)對貸款融資的擔(dān)保要求。平臺公司之間缺乏橫向紐帶，尚未形成資金互通互融、融資相互擔(dān)保的利益共享格局。

四、兩個問題的解決方案

1、加強債務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)控負(fù)債規(guī)模，增加社會監(jiān)督

第一，要建立健全地方政府債務(wù)管理體制。其一，各級地方政府要對投融資平臺統(tǒng)籌規(guī)劃,量力負(fù)債。地方政府應(yīng)該明確一個主管部門進(jìn)行監(jiān)測，建議由國資部門或財政部門負(fù)責(zé)，調(diào)度當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺貸款的情況，要結(jié)合當(dāng)?shù)谿DP和財政收入狀況合理評估財政承受能力,切實做到貸款總量控制，均衡市場融資。其二，加強地方政府對平臺債務(wù)的集中統(tǒng)一管理，克服目前地方投融資平臺債務(wù)多頭管理、各自為政、地方政府對平臺債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。要將平臺債務(wù)統(tǒng)一納入財政監(jiān)管體制下，嚴(yán)控財政風(fēng)險。同時，探索將政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債表納入政府統(tǒng)一管理?？茖W(xué)地綜合運用債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)余額與GDP的比率)、債務(wù)依存度(當(dāng)年債務(wù)增加額與總支出的比率)、償債率(當(dāng)年債務(wù)償還率與當(dāng)年可支配收入的比率)等指標(biāo),從政府應(yīng)債能力、政府支出與融資平臺債務(wù)的依存度、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍來具體衡量和評判各級地方財政融資平臺形成債務(wù)的支付能力。

第二，建立一個地方政府投融資責(zé)任機(jī)制。要制約政府過度負(fù)債、盲目投資的沖動,讓投融資平臺成為一個受約束的平臺?？梢钥紤]建立政府投融資平臺的考評制度，設(shè)立債務(wù)率與地方政府績效相掛鉤的控制機(jī)制,在嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和影響政績考評,以起到制約缺乏自我約束能力的地方政府對信貸資金的低效率濫用的效果。要規(guī)范地方政府通過投融資平臺的貸款行為,地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財力相匹配。第三，引入外部監(jiān)控機(jī)制。各地國資部門、財政部門（或履行同等職責(zé)的部門）應(yīng)依法對投融資公司履行出資人職責(zé)，按照“權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合”原則，加強監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。投融資公司還要自覺接受財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督檢查。

2.整合資產(chǎn)資源，增強綜合實力。

針對目前地方政府融資平臺公司現(xiàn)狀，一方面，要按照《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）等文件規(guī)定進(jìn)行清理規(guī)范，防止平臺公司數(shù)量盲目增加、債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善投融資體制，對現(xiàn)有資產(chǎn)資源進(jìn)行優(yōu)化整合，夯實公司資本金實力，要通過引進(jìn)民間投資等市場途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成一批規(guī)模大、實力優(yōu)、抗風(fēng)險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀調(diào)控能力、合理調(diào)配資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺。

五、結(jié)束語

地方政府作為區(qū)域財政政策的執(zhí)行和落實者,在國家擴(kuò)大內(nèi)需,加大地方基礎(chǔ)建設(shè)的過程中,通過建立有效的投融資平臺突破資金短缺問題,推動地方經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展,成為當(dāng)前地方政府共同的需要。但是應(yīng)該看到地方政府投融資平臺現(xiàn)存的負(fù)債過度和資產(chǎn)閑置問題以及潛在的風(fēng)險,切實加強政府性債務(wù)管理,增強內(nèi)外部約束力,有效防范和化解潛在的財政風(fēng)險,以保證我國地方政府投融資平臺在以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到更重要的作用。

第四篇：加強融資平臺管理背景及分析

加強融資平臺管理需開“正門”堵“后門”

財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹＜國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知＞相關(guān)事項的通知》。這份被業(yè)內(nèi)稱之為融資平臺清理的實施細(xì)則，明確要求各地財政部門在10月31日前上報地方融資平臺公司債務(wù)清理核實情況，并規(guī)定，自7月1日起，地方政府確需設(shè)立融資平臺公司，必須足額注入資本金，學(xué)校和醫(yī)院等以及不能帶來經(jīng)營性收入的基礎(chǔ)設(shè)施等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司。

如果說，近年來地方政府融資平臺公司通過舉債融資為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用，那么，融資平臺公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹，運作不夠規(guī)范；地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保，償債風(fēng)險日益加大；部分銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺公司信貸管理缺失等問題也一直如影隨形，亟待解決。因此，為了有效防范財政金融風(fēng)險，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，今年5月26日國務(wù)院常務(wù)會議提出，要加強地方政府融資平臺公司管理；6月10日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，清理整頓地方政府融資平臺工作全面展開。

實際上，加強地方政府融資平臺公司管理，促進(jìn)地方政府融資平臺盡快走上規(guī)范發(fā)展之路，關(guān)鍵是要查清楚、解決好、想明白。

首先是要核實清楚目前究竟有多少地方政府融資平臺，這些平臺到底有多少債務(wù)，同時如何妥善處理目前的債務(wù)。據(jù)了解，在處置過程中，由于統(tǒng)計口徑不同，得出的數(shù)據(jù)大相徑庭，而目前不同的統(tǒng)計口徑無疑將影響監(jiān)管部門對地方政府融資平臺貸款整體風(fēng)險的判斷和處置。為此，有專家建議，有關(guān)部門應(yīng)該對統(tǒng)計口徑進(jìn)行統(tǒng)一界定，防止統(tǒng)計數(shù)據(jù)誤導(dǎo)判斷，同時也便于銀行開展精細(xì)化客戶管理。

按照銀監(jiān)會對地方政府融資平臺貸款風(fēng)險處置“解包還原、分類處置”方針，商業(yè)銀行對資產(chǎn)負(fù)債表中每一筆政府融資平臺貸款進(jìn)行逐一梳理和檢查，據(jù)初步統(tǒng)計，截至今年6月末，各級地方政府融資平臺貸款余額為7.66萬億元。真正存在銀行呆壞賬風(fēng)險的地方貸款約1.76萬億元。

其次是要建立規(guī)范地方政府債務(wù)管理的長效機(jī)制。專家指出，地方融資平臺的債務(wù)風(fēng)險牽涉到如何隔離中央與地方政府信用混用的政府治理格局問題、建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)型問題以及如何斧正政府、國企與銀行等的軟預(yù)算約束等問題。中國社科院財貿(mào)所研究員楊志勇認(rèn)為，地方政府融資平臺的債務(wù)大規(guī)模增加與當(dāng)前我國財政體制有關(guān)。財政體制過分集中，地方缺少財力和財權(quán)。2009年融資平臺建設(shè)的重要目標(biāo)是為積極財政政策提供配套資金。地方債問題的解決最終需要徹底的財政體制改革。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松建議，應(yīng)完善中國財稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財權(quán)，降低地方政府對外融資的依賴性。財政部財政科學(xué)研究所所長賈康也表示，應(yīng)該運用大禹治水的智慧，為地方政府開啟一扇陽光舉債的“正門”。但允許地方政府舉債，還涉及到修改預(yù)算法，需要各方達(dá)成共識。

日前，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人已表示，目前財政部會同有關(guān)部門正在按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，抓緊研究建立規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范財政金融風(fēng)險的長效機(jī)制。一是要逐步建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。二是要建立有效、審慎的信貸風(fēng)險管理長效機(jī)制。結(jié)合融資平臺公司貸款的清查規(guī)范工作，全面推進(jìn)信貸管理制度調(diào)整和完善，提升銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險管理水平，更好地幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)落實銀監(jiān)會“三個辦法一個指引”等有效、審慎的風(fēng)險管理長效機(jī)制，確保信貸資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和關(guān)系國計民生的重要項目?！暗胤秸畟鶆?wù)管理長效機(jī)制的建立將使得商業(yè)銀行的風(fēng)險更低、經(jīng)營更加穩(wěn)健。”興業(yè)銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委說。三是要積極研究新的政府融資渠道和方式，“開正門，堵后門”，增強地方政府負(fù)債行為的透明度，防范地方政府負(fù)債隱性化，嚴(yán)格加強監(jiān)督。央行有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)曾提出地方融資平臺貸款做到“六個真實”，基本卡住了其盲目融資。即：注入平臺的國有資產(chǎn)必須真實；平臺的組織必須真實；資金項目必須真實；公司對外披露的財務(wù)報表必須真實；國有資產(chǎn)出資人必須真實；必須真實接受監(jiān)管方的檢查。

值得關(guān)注的是，目前融資平臺的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項目，回收期很長，還有很大的資金需要。因此，應(yīng)該疏通更多的融資渠道，而不能過度依賴銀行資金。此前，已有不少城投企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債和短期融資券進(jìn)行融資。發(fā)行債券的好處是以公司法人而非政府作為主體舉債，通過市場化的運作，將判斷風(fēng)險、定價的決定權(quán)交給市場。從長期看，通過進(jìn)一步的制度規(guī)范，發(fā)行債券是解決地方融資平臺融資的一個重要途徑。有消息說，銀行間市場交易商協(xié)會正在試圖推出資產(chǎn)證券化產(chǎn)品——資產(chǎn)支持票據(jù)來拓寬企業(yè)融資渠道。這也被視為地方融資平臺盤活存量資產(chǎn)、釋放融資能力的重要路徑。此類產(chǎn)品有別于企業(yè)債，收益和還款掛鉤資產(chǎn)和項目。另外，盡快解決制度障礙，加大民營資本的參與力度也是一種可行辦法。

文章來源： 金融時報

背景材料

關(guān)于貫徹國務(wù)院加強地方政府融資平臺公司管理通知

各省(區(qū)、市)人民政府財政部門要會同發(fā)展改革部門、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)等，抓緊制定具體實施方案，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，配備專職人員，加強對這項工作的指導(dǎo)監(jiān)督。

各省(區(qū)、市)人民政府財政部門要于2010年10月31日前將地方政府融資平臺公司債務(wù)清理核實情況報告報送財政部，抄送發(fā)展改革委、人民銀行和銀監(jiān)會。報告應(yīng)由各省(區(qū)、市)人民政府負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章，包括以下內(nèi)容：本次融資平臺公司債務(wù)清理核實工作的組織實施情況；債務(wù)核實情況(包括債務(wù)總量、分類、分級等情況)；特殊事項及說明；問題及政策建議等。

各省(區(qū)、市)人民政府按照《通知》要求于2010年12月31日前上報國務(wù)院的加強地方政府融資平臺公司管理工作落實情況報告應(yīng)由各省(區(qū)、市)人民政府負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章，包括以下內(nèi)容：組織實施情況；債務(wù)總量、分類、分級等情況；在建項目后續(xù)資金安排情況；規(guī)范管理的具體措施及效果；特殊事項及說明；問題及政策建議等。

財政部 發(fā)展改革委 人民銀行 銀監(jiān)會

二○一○年七月三十日

第五篇：政府融資平臺貸款試題

滁州分行金融監(jiān)管制度知識考試試題

單位： 姓名： 得分：

一、填空題：每題1.5分，計60分）

1、“三個辦法一個指引”是指（固定資產(chǎn)貸款管理暫行辦法）、（流動資金貸款管理暫行辦法）、（個人貸款管理暫行辦法）和（項目融資業(yè)務(wù)指引）。

2、全覆蓋是指借款人自身現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)（100%（含））以上?；靖采w是指借款人自身現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)(70%)（含）至100%之間。半覆蓋是指借款人自身現(xiàn)金流占其全部應(yīng)還債務(wù)本息的比例達(dá)(30%（含）)至(70%)之間。

3、銀行對平臺貸款要按照（“保在建、壓重建、禁新建”）的總體思路，將有限的信貸資源著重用于生產(chǎn)經(jīng)營性的項目建成完工和投產(chǎn)上，嚴(yán)格按照政策要求管控新增平臺貸款，以實現(xiàn)全年（“降舊控新”）的總體目標(biāo)。

4.貸款人應(yīng)合理測算借款人營運資金需求，審慎確定借款人的（流動資金授信總額）及（具體貸款的額度），不得超過借款人的 實際需求發(fā)放流動資金貸款。

5.《流動資金貸款管理暫行辦法》的核心指導(dǎo)思想是（需求測算）

6.三個辦法中，貸款資金支付應(yīng)采用（借款人自主支付）1 或（貸款人受托支付）的方式。

7、貸款人應(yīng)在合同中與借款人約定對借款人相關(guān)賬戶實施監(jiān)控，必要時可約定專門的（貸款發(fā)放賬戶）和（還款準(zhǔn)備金賬戶）。

8、流動資金貸款貸款人應(yīng)根據(jù)借款人生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模和周期特點合理設(shè)定流動資金貸款的（業(yè)務(wù)品種和期限）。

9、固定資產(chǎn)貸款發(fā)放和支付過程中，貸款人應(yīng)確認(rèn)（與擬發(fā)放貸款同比例）的項目資本金足額到位，并與貸款配套使用。

10、貸款資金用于生產(chǎn)經(jīng)營且金額不超過（五十萬元人民幣）的個人貸款經(jīng)貸款人同意可以采取借款人自主支付方式。

11、《個貸辦法》中要求執(zhí)行貸款“兩面一訪”制度，其中“兩面”是指（面談）、（面簽）。12、2010年《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范中長期貸款還款方式的通知》要求，各機(jī)構(gòu)要綜合考慮項目（預(yù)期現(xiàn)金流）和（投資回收期）等情況，合理確定還款方式，實行分期償還，做到（半年一次還本付息），鼓勵有條件的可按季度進(jìn)行償還。

13、貸款人應(yīng)依照（《中華人民共和國物權(quán)法》）、（《中華人民共和國擔(dān)保法》）等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范擔(dān)保流程與操作。

14、貸款人應(yīng)設(shè)立獨立的責(zé)任部門或崗位，負(fù)責(zé)貸款（發(fā)放）和（支付）審核。

15、流動資金貸款，7月1日后單筆貸款金額（1000）萬元以上的應(yīng)采用貸款人受托支付方式。同時，銀監(jiān)部門要求受托支付走款比例要達(dá)到（80%）以上。

16、銀監(jiān)會有關(guān)平臺貸款清理規(guī)范和風(fēng)險監(jiān)管的政策對新增問題要（嚴(yán)格加強管理），存量問題要（全面推進(jìn)整改），“退出”問題要（嚴(yán)格監(jiān)測風(fēng)險）。

17、流動資金貸款按照貸款使用方式分為（一般流動資金貸款）和（可循環(huán)流動資金貸款）。

18、流動資金營運資金缺口=營運資金總量-（流動負(fù)債）-（借款人自有資金）

19、項目資本金一般是項目的（非債務(wù)性資金），項目法人無需返回這部分資金，且不承擔(dān)任何（利息）。

二、名詞解釋（每題4分，計16分）

1、政府融資平臺貸款借款人自有現(xiàn)金流

包括經(jīng)營性現(xiàn)金流，自有資產(chǎn)變現(xiàn)價值（自身擁有土地使用權(quán)證的土地處臵收入、自身擁有的已辦理過戶手續(xù)的上市公司股權(quán)分紅和股權(quán)轉(zhuǎn)讓和其他資產(chǎn)等）和已明確歸屬借款人的專項規(guī)費收入（如車輛通行費）。

2、貸款人受托支付

貸款人受托支付是指貸款人根據(jù)借款人的提款申請和支付委托，將貸款資金支付給符合合同約定用途的借款人交易對象。

3、寬限期

指固定資產(chǎn)借款合同約定的，自第一次貸款發(fā)放日起至借款人第一次償還貸款本金之日止的時段。

4、審批有效期： 指從批復(fù)生效日起至借款合同簽訂日止的時段。

三、簡答題（每題6分，計24分）

1、滿足哪些條件的企業(yè)法人類平臺貸款，銀行可整改為一般公司類貸款，并按照商業(yè)化原則運作？

一是符合“全覆蓋”原則，即各債權(quán)行對借款人的風(fēng)險定性均為全覆蓋。二是符合“定性一致原則”，即各債權(quán)行均同意整改為一般公司類貸款。三是符合“三方簽字”原則，即各債權(quán)行均已就平臺風(fēng)險定性和整改措施與融資平臺及地方政府相關(guān)部門達(dá)成一致，并通過三方簽字（地方政府相關(guān)部門、融資平臺及各債權(quán)銀行）進(jìn)行確認(rèn)。

2、個人貸款，哪些情形，經(jīng)貸款人同意可以采取借款人自主支付方式？

（一）借款人無法事先確定具體交易對象且金額不超過三十萬元人民幣的；

（二）借款人交易對象不具備條件有效使用非現(xiàn)金結(jié)算方式的；

（三）貸款資金用于生產(chǎn)經(jīng)營且金額不超過五十萬元人民幣的；

（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形的。

3、固定資產(chǎn)貸款哪些情形應(yīng)采取受托支付？

單筆金額超過項目總投資5%或超過500萬元人民幣的貸款資金支付，應(yīng)采用貸款人受托支付方式。

4、《流貸辦法》要求流動資金貸款額度如何確定？

答：銀行應(yīng)根據(jù)借款人經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)特征及應(yīng)收賬款、存貨、應(yīng)付賬款、資金循環(huán)周期等要素合理測算借款人的營運資金需求，并 基于營運資金需求與現(xiàn)有的流動資金的差額審慎確定借款人流動資金貸款的授信總額及具體貸款額度。