第一篇：新農(nóng)村建設用地合理利用研究

新農(nóng)村建設用地合理利用研究

張新國

? 2013-04-10 15:07:53

來源：《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》2012年第10期

摘 要：選擇新農(nóng)村建設用地為研究對象，從土地合理利用角度分析新農(nóng)村建設用地合理利用內(nèi)涵；通過對新農(nóng)村用地利用驅(qū)動機制的分析，提出可供借鑒的農(nóng)村建設用地合理利用的評價體系，并將其運用于新農(nóng)村建設實踐；評價與分析新農(nóng)村建設用地利用問題，并提出合理配置土地的建議，以實現(xiàn)新農(nóng)村建設用地布局優(yōu)化調(diào)整。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村，建設用地，用地合理性分析，用地合理利用評價，用地合理利用優(yōu)化模式

本文從調(diào)查和分析國內(nèi)外農(nóng)村建設理論實踐入手，以農(nóng)村建設用地為對象，通過分析農(nóng)村建設用地驅(qū)動力、構(gòu)建農(nóng)村建設用地合理評價體系對農(nóng)村建設用地進行研究，并以江蘇省邳州市為例對農(nóng)村建設用地進行了研究。通過研究證明，建設社會主義新農(nóng)村客觀上要求農(nóng)村土地利用具有合理性，以保證在今后時期內(nèi)逐步改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，對解決我國目前主要的“三農(nóng)”問題，全面推進社會主義新農(nóng)村建設，有著十分重要的意義和作用。農(nóng)村建設用地合理性分析

1.1 規(guī)模定位

從微觀角度，農(nóng)村建設用地合理利用即是一個村莊內(nèi)部建設用地結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合，主要包括：居住、生產(chǎn)、公共服務、道路廣場、綠地五個功能分區(qū)。

(1)根據(jù)邳州市居民的生產(chǎn)生活的需求，配置相應的設施，根據(jù)邳州農(nóng)民的生活習慣和喜好配置居住建設用地，根據(jù)主要的經(jīng)濟發(fā)展類型確定需要的生產(chǎn)用地類型，以及綠地的合理分布，樹種的選擇等。基礎設施，公共服務設施的完善、健全是重點，另外生活廢棄物的處理以及居民的活動中心是建設的重點。合理規(guī)劃生產(chǎn)建設用地，以特色經(jīng)濟和主導加工業(yè)來支撐中心村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)根據(jù)村落的規(guī)模，確定各功能區(qū)及其規(guī)模。按照我國《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188—93)對農(nóng)村的級別規(guī)定確定村莊規(guī)模級別，然后確定需要配備的基礎設施以及面積。主要設立的公共服務包括：居委會(村委會)中小學，托兒院(托兒所)，衛(wèi)生院(所室)等，其面積行政管理為0.2～0.4m2人，教育機構(gòu)為1.5～5.0m2人，文體科技為0.3～1.6m2人，醫(yī)療保健為0.1～0.3m2人，商業(yè)金融為0.2～0.69m2人。

1.2 結(jié)構(gòu)定位

根據(jù)邳州市的特定情況將宏觀農(nóng)村建設用地分為三類：

一是集中在邳州市周圍地域的農(nóng)村建設用地，其建設活動的主要目的是緩解城市用地壓力，疏散城市人口。建設主體部分應為村域內(nèi)積聚中心村，集中建設，提高人口密度，與市區(qū)相協(xié)調(diào)，完善配套設施和服務功能，合理引導中心村的建設活動以及經(jīng)濟活動，控制中心村規(guī)模，有規(guī)劃、有步驟地引導零星居民點向靠近市區(qū)中心村集中。

二是分布于東部平原區(qū)，是零散分布、規(guī)模較小的、以合并為主的村莊建設為主導的空間地域。其基本特征：選擇村莊經(jīng)濟實力比較強，或者地理位置比較優(yōu)良的村莊作為聚居點，采用一次性整體搬遷或有計劃逐步搬遷實現(xiàn)村莊合并。其發(fā)展策略：有規(guī)劃、有步驟地引導零星居民點向中心集中，在確保基本農(nóng)田保護區(qū)不被侵占的同時適當發(fā)展工業(yè)企業(yè)。

三是限制發(fā)展地區(qū)，主要為西部和南部的低山丘陵地區(qū)。這些地區(qū)相對來說水土流失較為嚴重，同時受采礦等的影響，造成生態(tài)環(huán)境比較脆弱。規(guī)劃嚴格劃定開山采石區(qū)，對采石地區(qū)及時進行生態(tài)環(huán)境恢復工作。

從微觀角度農(nóng)村建設用地主要滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，應進行村莊功能區(qū)的合理布置，主要包括功能區(qū)的完善類型的確定和相應的面積規(guī)模，公共服務設施和基礎設施是完善的重點。

(1)公共服務設施。教育設施規(guī)劃。根據(jù)邳州市2020年預計人口規(guī)模，對照江蘇省教育現(xiàn)代化對學校設置及必備辦學條件的有關(guān)要求的規(guī)定，鎮(zhèn)區(qū)根據(jù)每5000人一所幼托的配置標準，各聚集居民點各配置一所幼托；按照鎮(zhèn)域人口每1.0～1.5萬人配置一所小學，鎮(zhèn)域面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以在社區(qū)及村莊內(nèi)適當配置小學；按照鎮(zhèn)域人口每4萬人配置一所中學，中學集中布局于鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)；按照市域人口每10萬人配置一所高中，高中根據(jù)服務半徑分片配置。醫(yī)療設施規(guī)劃。邳州市的醫(yī)療設施按照醫(yī)院、衛(wèi)生院、衛(wèi)生室三級布置。市區(qū)設綜合性醫(yī)院及必要的?？漆t(yī)院；各鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)配備衛(wèi)生院；各居民點配備衛(wèi)生室。城鄉(xiāng)社區(qū)形成完整的衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，要完善醫(yī)療保健機構(gòu)的配置和設施建設，使傳染病防治、疾病控制、計劃免疫等均達到省標。

(2)基礎設施布局規(guī)劃。公路系統(tǒng)。以連霍高速公路、兩橫(310國道和323省道)、三縱(250省道、中心城區(qū)西外環(huán)延伸線-宿邳公路、251省道-邳睢公路一級公路)以及一條放射狀公路(機場路)組成邳州整體公路框架。另外全面提高邳州中心城區(qū)至市域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的公路技術(shù)等級，達到高級次高級路面要求。規(guī)劃期末，邳州市至市域各城鎮(zhèn)的聯(lián)系公路等級達到二級以上，與連霍高速公路以及國省道相連接的城市出入口道路達到一級公路以上標準。供排水系統(tǒng)。隨著邳州市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，社會對自來水的水質(zhì)、水量要求越來越高，改善供水狀況、改善農(nóng)村飲用水衛(wèi)生條件、實施全市村鎮(zhèn)統(tǒng)一供水工程十分必要。根據(jù)用水人口、用水量標準和自來水損耗預測供水量，全市規(guī)劃總供水能力為51.05萬m3日。邳州市及周邊主要城鎮(zhèn)及區(qū)域管網(wǎng)附近農(nóng)村實施區(qū)域供水，另外在地表水資源較貧乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合理開采地下水，建設井群式自來水廠，對地下水開采進行集中管理。電信、郵政、廣電系統(tǒng)。全市以邳州622局為主匯接局，覆蓋全市用戶。市域近期固定電話主線普及率30線百人，固定電話局用交換機總?cè)萘?8萬門，移動電話普及率20部百人，移動電話用戶31萬戶。遠期固定電話主線普及率40線百人，固定電話局用交換機總?cè)萘?9萬門；移動電話普及率40部百人，移動電話用戶63萬戶；住宅的有線電視覆蓋率達100%，環(huán)境衛(wèi)生規(guī)劃。村莊設置生活垃圾收集點，鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)設置垃圾中轉(zhuǎn)站，垃圾中轉(zhuǎn)站以壓縮式為主。近期城區(qū)生活垃圾進入位于西郊的垃圾處理場衛(wèi)生填埋。遠期生活垃圾分類收集，無機垃圾回收利用，有機垃圾仍以衛(wèi)生填埋為主。

1.3 視覺定位

在進行農(nóng)村建設和布局時，不僅僅是考慮人們工作、居住、交通、休息的功能需要，還應該注重布局、建筑物的美觀以及與當?shù)氐奶厥饩坝^相結(jié)合，創(chuàng)造的特色景觀。

邳州市在進行新村建設時參照省建設廳對農(nóng)村居住模式的要求是要倡導省地節(jié)能型住宅?？刂篇毩⑹阶≌?，引導聯(lián)排和雙拼住宅，推廣公寓式住宅。市區(qū)周圍，如運河鎮(zhèn)域內(nèi)保留農(nóng)村居民點應采用城市型公寓式宅區(qū)，享受城市的各項基礎設施。

另外，對于邳州市內(nèi)的弱質(zhì)生態(tài)空間內(nèi)的村莊要著重建設相應的生態(tài)保護用地，主要類型包括沿路沿河防護帶、風景名勝區(qū)、水體空間和山林空間等生態(tài)用地。農(nóng)村建設用地合理利用評價

2.1 農(nóng)村建設用地合理利用評價

運用建立的農(nóng)村建設用地評價指標體系和確定的權(quán)重，對邳州市土山鎮(zhèn)的劉井村農(nóng)村建設用地評價，根據(jù)選擇的有關(guān)方法和指標，綜合評價的基本步驟如下：

(1)給出各指標的量化值。評價指標的量化值可分為兩類：第一類，定量指標，即可直接由統(tǒng)計資料或通過計算得到的，如建設用地占用耕地比例、農(nóng)民人均收入建設用地經(jīng)濟密度指數(shù)等，如劉井村建設用地為29.35hm2，耕地為85.73hm2，通過換算得出建設用地比例為0.342；第二類，定性指標，即根據(jù)經(jīng)驗和專家意見對各項指標的滿足水平進行模糊量化的，如建設用地結(jié)構(gòu)合理度、社會人文環(huán)境等，由于前湖村莊建設起步較早，在建設用地以及和力度方面優(yōu)于劉井村，通過專家以及經(jīng)驗得出前湖村為0.8，劉井為0.6。

(2)數(shù)據(jù)的標準化處理。多指標評價中，由于各個指標的單位不同、量綱不同、數(shù)量級不同，不便于分析，甚至會影響評價的結(jié)果。因此，為統(tǒng)一標準，首先要對所有評價指標進行標準化處理，以消除量綱，將其轉(zhuǎn)化成無量綱、無數(shù)量級差別的標準分，然后在進行分析評價。

2.2 評價結(jié)果分析

通過對港上鎮(zhèn)前湖村和土山鎮(zhèn)劉井村的建設用地評價，可以得出以下幾點：

(1)在建設用地開發(fā)層面，前湖村得分0.233，劉井村得分0.217。前湖村優(yōu)于劉井村，前湖村在前期的開發(fā)中前湖投資較大獲得較好的效果，街道的整潔和生活的舒適，引起了居民更強的改善環(huán)境的欲望，給村莊的進一步改善奠定了基礎；前期的農(nóng)村建設用地重整并沒有引起劉井村的注意，在村莊的政治方面明顯落后，但是村民有改善環(huán)境，提高生活質(zhì)量的要求，村委會應給予合適的引導，在建設用地開發(fā)方面加大力度。

(2)在建設用地集約程度方面，前湖村得分0.297，劉井村得分0.330，雖然前湖村在人均建設用地以及閑置和低效用的比例方面略微優(yōu)于劉井村，但是由于主要的經(jīng)濟來源為銀杏的種植，建設用地所占成本較少，在其建設用地經(jīng)濟密度指數(shù)方面與以粉絲加工以及大蒜、棉花等經(jīng)濟形式為主的劉井村相距甚遠。

(3)在建設用地綜合效益方面，前湖村得分0.228，劉井村得分0.216，農(nóng)村居民點的主要效益體現(xiàn)在社會效益以及生態(tài)效益方面，經(jīng)濟方面相對次要，在前期的農(nóng)村建設用地的重整中，前湖投資較大，有較高的生態(tài)、社會收益。劉井在經(jīng)濟方面略有突出但是在建設用地社會和生態(tài)收益方面有較大差距。農(nóng)村建設用地合理利用優(yōu)化模式

在實際操作中針對不同的村莊類型，邳州市形成了不同的建設模式，主要包括以下三種：

3.1 農(nóng)民公寓化

公寓化模式適用于城中村和城市空間擴張范圍內(nèi)的城市郊區(qū)村莊。該模式的具體做法為：政府給予城中村和表現(xiàn)出較強城鎮(zhèn)化趨勢的城郊村莊適當?shù)恼咭龑?，采用一次性整體搬遷、公寓化安置，由政府或村莊自籌資金建設小區(qū)或公寓，配套完備的基礎設施，逐步吸引周邊類似條件村莊推進社區(qū)建設。其具有的基本特征為：①基礎設施、管網(wǎng)等與城市(鎮(zhèn))相銜接，有利于城市(鎮(zhèn))的外延擴展；②集中居住有利于節(jié)約集約建設用地；③搬遷后的村莊節(jié)約面積可用于“城鄉(xiāng)掛鉤”增抵城市建設用地指標；④因涉及二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，要求政府統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)。

3.2 村莊歸并

村莊歸并模式多適用于因便于耕作等因素自然形成的規(guī)模較小、布局較為分散的自然村莊。該模式具體做法為：選擇村莊經(jīng)濟實力比較強，或者地理位置比較優(yōu)良的村莊作為聚居點，采用一次性整體搬遷或有計劃逐步搬遷實現(xiàn)村莊合并；在政府或村莊自籌資金建設完備的農(nóng)村基礎設施后，逐步吸引周邊村莊人口向該聚居點集中。

邳州市八路鎮(zhèn)祠堂村行政村面積6.67km2，現(xiàn)有村民1146戶、4321人，分散在18個自然村。該村現(xiàn)有居民宅基地面積86.67hm2，村內(nèi)空閑地47.33hm2，廢汪塘面積53.33hm2，戶均占地約0.12hm2。

邳州市選擇該村進行新農(nóng)村的建設試點。規(guī)劃戶均占地約188.761m2，30排，每排40戶，主干道12m，其中8m寬的水泥路面，沒側(cè)各1m的下水道，1m綠化帶，排于排之間4.5m水泥道路，0.5m寬的地下水道。規(guī)劃通過整理合并成一個行政占地面積約30hm2，戶均占地188.761m2，新增耕地面積157.33hm2。

3.3 村莊內(nèi)部優(yōu)化

村莊內(nèi)部優(yōu)化模式適用于人口、用地規(guī)模較大，不適宜搬遷、合并的或者發(fā)展歷史悠久，有自己獨特特色的村莊。該模式具體做法為：改外延式發(fā)展為挖潛式發(fā)展，由村委會組織對空心村、占用大量耕地分散居住的農(nóng)戶進行統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)整；利用政府扶持和村民自籌資金，利用村內(nèi)空閑地、舊住宅以及土地使用證以外土地，完善功能分區(qū)、健全基礎設施。

前湖村位于邳州港上鎮(zhèn)東北部，全村560戶，由前湖、新莊、馮莊三個自然村組成，7個村民小組，人口1862人，土地面積188.761m2。該村邀請中國礦業(yè)大學的專家、學者來前湖村論證研究，結(jié)合“三清三創(chuàng)工作”，制定改造規(guī)劃，結(jié)合村莊實際，制定出長遠的建設規(guī)劃，實施“九縱三橫，十六板塊”村莊整治建設方案。具體舉措：一是下大力氣整治村莊環(huán)境。二是加快基礎設施建設。三是建設社區(qū)服務中心。

結(jié)束語：由于影響農(nóng)村建設用地的因素很多，村莊之間建設用地利用程度差別很大，另外，不同經(jīng)濟發(fā)展條件、區(qū)位條件和等級規(guī)模村莊的建設用地利用標準也有所差異。因此，現(xiàn)階段還無法制定出一套評價標準去衡量所有的村莊，這有待于農(nóng)村建設用地合理利用的進一步研究。

作者簡介：張新國(1963—)，男，江蘇邳州人，本科，講師，研究方向：經(jīng)濟管理。

（作者單位：邳州市委黨校）

第二篇：新農(nóng)村建設土地合理利用技巧說明

新農(nóng)村建設土地合理利用技巧說明近年來，國家不斷加強對房地產(chǎn)開發(fā)的宏觀調(diào)控，連續(xù)3年出臺土地、金融、稅收等系列政策緊縮地根、緊縮銀根。同時，按重慶2005～2020城市總規(guī)劃至2010年，城鎮(zhèn)建設總用地580平方公里；至2020年，城鎮(zhèn)建設總用地820平方公里，即每年規(guī)劃城市建設用地新增規(guī)模僅24平方公里，城區(qū)建設用地指標異常緊張。因此，對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)來講，城市土地獲取難度加大、持有成本增加，無疑對企業(yè)的土地經(jīng)驗策略提出了新的挑戰(zhàn)。但同時我們應該看到，城市的發(fā)展、區(qū)縣的城市化建設離不開房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的支持，因此對于地方政府來講，為了加快城市發(fā)展和促進經(jīng)濟的繁榮，其必然會在緊縮的政策環(huán)境中尋找謀求發(fā)展的出路，地方與中央政府必然處于一個長期的博弈過程中，這為地產(chǎn)企業(yè)協(xié)同地方政府操控土地游戲提供了可能。根據(jù)康維投資咨詢公司的深入調(diào)查，并結(jié)合各地的實際操作的經(jīng)驗，康維認為，當前地產(chǎn)企業(yè)的土地經(jīng)營策略可著重從以下幾個方面考慮。

一、城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點

（一）、城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的內(nèi)涵

“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”模式，是對近年來在“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。其具體內(nèi)涵是，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。

（二）、掛鉤試點工作的總要求

必須貫徹落實嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田、保證耕地總量動態(tài)平衡，并促進建設用地節(jié)約集約利用的總要求。具體要求包括：

1、建新地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積；

2、建新地塊中用于安置拆舊地塊農(nóng)村居民的土地面積應低于原宅基地占用面積；

3、建新地塊中其他建設用地的集約利用水平應高于現(xiàn)有存量建設用地；

4、拆舊地塊復墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量應不低于建新占用的耕地，并與基本農(nóng)田建設和保護相結(jié)合。

（三）、掛鉤試點的規(guī)?？刂坪凸芾?/p>

通過下達一定數(shù)量的城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的周轉(zhuǎn)指標來進行。掛鉤周轉(zhuǎn)指標專項用于項目區(qū)內(nèi)建新地塊的面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標。

（四）、掛鉤為地產(chǎn)企業(yè)提供的契機

據(jù)了解，重慶已將“建立城鄉(xiāng)建設用地置換機制”列入全國的試點計劃，即將報國務院審批。據(jù)重慶市發(fā)改委主任楊慶育透露，試點規(guī)劃在處理農(nóng)村土地問題上將有突破性舉措，尤其是城里人能否到農(nóng)村買房、農(nóng)村能否自建可以在市場上銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”等問題，規(guī)劃明確提出：在農(nóng)村耕地不減少、糧食不減產(chǎn)的情況下，嘗試允許城鄉(xiāng)建設用地合理置換。楊慶育解釋說，農(nóng)村的土地分為耕地和宅基地，在重慶的試點規(guī)劃中，鼓勵城市經(jīng)濟下鄉(xiāng)對耕地進行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民的耕地經(jīng)營權(quán)也可以通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心對城市人招標；同時，政府支持農(nóng)民把宅基地進行集中建設，在農(nóng)村耕地不減少、糧食不減產(chǎn)的情況下，嘗試允許城鄉(xiāng)建設用地合理置換。

二、城中村改造

在城市建設與發(fā)展過程中，每一座城市都會遇到“城中村”的改造問題。早先農(nóng)民聚居地被圈進城，管理滯后，環(huán)境衛(wèi)生、治安、稅收、戶政與治安管理脫節(jié)，“城中村”內(nèi)亂搭亂蓋等問題十分突出。“城中村”改造的過程就是城市建設發(fā)展的過程。

城中村改造過程中必然面臨土地產(chǎn)權(quán)改制的問題，土地產(chǎn)權(quán)改制的目的就是要實現(xiàn)城中村的城市化改造，推動城市化進程。具體而言，其基本思路就是要在現(xiàn)行制度體制框架下尋找到一種出路，徹底擺脫土地所有制二元結(jié)構(gòu)對城中村城市化發(fā)展造成的制度障礙。通過將土地合法地引入市場流通、顯化土地價值，使城中村村集體通過盤活土地資產(chǎn)獲得改造所需資金，（一）、現(xiàn)行的一般改造模式主要有三種模式：

一是由政府主導，主要是指政府完成前期土地開發(fā)，然后采取市場化的招標拍賣方式。這種方式由于前期拆遷安置成本高，政府難以做到資金的平衡，政府財政資金有限，目前還沒有大規(guī)模開展此類土地的開發(fā)。

二是村民在政府指導與支持下，自籌資金，自行完成改造。這種模式需要政府支持力度比較大，比如在基礎設施、公建設施及資金等方面，適用于村集體及村民籌資能力強，村規(guī)模較小的情況。

三是開發(fā)商主導的開發(fā)模式。開發(fā)商資金雄厚，開發(fā)經(jīng)驗豐富，既可以緩解政府資金的局限性，使財政資金可以投入到更多的基礎設施及公益事業(yè)上，又可以避免行政力量的介入，減少社會問題。

（二）、“城中村”改造為地產(chǎn)企業(yè)提供的契機

“城中村”改造在廣州、深圳等發(fā)達地區(qū)，以及西安、武漢等中西部城市都已有了較成熟的經(jīng)驗和經(jīng)典的案例，如西安新城區(qū)三府灣城中村改造、武漢的舊城改造等。盡管重慶目前尚未開展，但重慶不乏中心城區(qū)周圍以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為行政編制的地區(qū)，如沙坪壩區(qū)覃家崗鎮(zhèn)，這些地區(qū)緊靠中心城區(qū)、區(qū)位優(yōu)勢明顯，基礎設施基本齊備，已與城市建設無異，但其區(qū)域內(nèi)仍然存在較大規(guī)模的集體土地，且尚未納入城市規(guī)劃的范疇。根據(jù)重慶市的發(fā)展速度，其必然是城市擴張的近期范疇。當其改鎮(zhèn)建街道后，其轄區(qū)內(nèi)的建設用地所有權(quán)必然將由集體改為國有。同時，根據(jù)西安、武漢等城市的“城中村”改造的經(jīng)驗來看，由于改造是一項龐大的社會工程，單靠地方政府的資金力量一般難以完成，因此其一般鼓勵企業(yè)參與到改造中去。

因此康維建議，房地產(chǎn)企業(yè)可以協(xié)助建設為條件，與政府進行磋商，先以租賃或其他成本較低、取得較容易的方式獲取集體用地的使用權(quán)。當土地所有制發(fā)生改變時，將能夠在土地出讓中獲得優(yōu)先權(quán)。

三、只征不轉(zhuǎn)

對農(nóng)用地的“只征不轉(zhuǎn)”原本僅適用于國家重點項目，即對重點農(nóng)業(yè)項目、重點旅游項目中的非設施建設、采煤沉陷區(qū)、重點水利工程建設淹沒區(qū)等項目用地，可以實行在不改變其農(nóng)用地性質(zhì)的基礎上進行土地征用，與其他征地行為一樣，征用后土地所有權(quán)收歸國家。

盡管對于該種土地所有權(quán)轉(zhuǎn)換的方式，國家并未有明文規(guī)定，但據(jù)康維調(diào)查所知，全國各地、包括重慶，均有成功操作的案例。同時，在這些案例中，運用這項政策的并不止是國家項目，已有部分實力較強的房地產(chǎn)企業(yè)以此獲得了土地的使用權(quán)，成功實現(xiàn)了較低成本的土地儲備。結(jié)合案例，康維歸納出如下的操作模式：

（一）、只征不轉(zhuǎn)的企業(yè)操作方式

企業(yè)對地方進行大型農(nóng)業(yè)項目，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、示范基地等，或旅游項目的投資，與地方政府建立合作關(guān)系——地方政府通過征地將土地的集體所有制改變?yōu)閲兄?，并出讓給企業(yè)用于農(nóng)業(yè)項目或旅游項目的建設——企業(yè)獲得國有土地的使用權(quán)——除必要的配套設施用地外，暫不改變土地的農(nóng)用地性質(zhì)，實施農(nóng)業(yè)項目或旅游項目的開發(fā)——土地儲備。

（二）、只征不轉(zhuǎn)對企業(yè)的好處

1、產(chǎn)權(quán)保護。經(jīng)征地后土地性質(zhì)已為國有用地，政府出讓后企業(yè)擁有土地長期的使用權(quán)，盡管暫不能用作農(nóng)業(yè)以外的其他用途，但其使用權(quán)的歸屬性質(zhì)與通過正常出讓取得使用的土地一樣，不會有租賃地可能面臨的集體收回使用權(quán)或其他政策風險。

2、為地產(chǎn)項目儲備土地。地方政府由于招商引資的需要，在地塊區(qū)域上會給予企業(yè)一定的選擇權(quán)，因此企業(yè)可以利用這一優(yōu)勢，在了解城市發(fā)展規(guī)劃的基礎上盡量選擇近期將納入城市規(guī)劃范圍的區(qū)域。隨著城市的發(fā)展，當企業(yè)已獲得使用權(quán)的土地納入到城市規(guī)劃范圍內(nèi)后，必然將取消不改變農(nóng)用地性質(zhì)的限制，可以實施房地產(chǎn)項目的開發(fā)。

3、規(guī)避風險，降低費用。一方面，由于國家對房地產(chǎn)項目的宏觀調(diào)控，企業(yè)直接以地產(chǎn)項目建設為目的在區(qū)縣征地建設基本已行不通，即便拿到了土地，相較于“只征不轉(zhuǎn)”所拿到的土地來說，費用也高出許多，如耕地占用稅、土地復耕費、新增建設用地使用費等。另一方面，若企業(yè)通過招拍掛方式取得現(xiàn)有的城市建設用地進行土地儲備，不僅出讓金高，而且要接受“開工超時”罰金等處罰，甚至面臨國家清理的風險。而“只征不轉(zhuǎn)”取得使用權(quán)后，進行農(nóng)業(yè)或旅游項目的開發(fā)，則可規(guī)避這些風險，降低費用。

4、以農(nóng)業(yè)項目爭取政策和貸款。

四、集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

盡管在珠三角等發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，集體所有的農(nóng)村宅基地已經(jīng)以租售或低價抵押等方式形成了事實上的流轉(zhuǎn)，但在國家法律制度層面，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)并未得到明文許可和大范圍推廣。然而，2007年3月5日，國務院總理溫家寶在十屆全國人大五次會議上表態(tài)，中國農(nóng)村宅基地的發(fā)展政策將向?qū)嵭小翱刂圃隽俊⒈P活存量”的路徑上轉(zhuǎn)移，“盤活”二字有望為宅基地流轉(zhuǎn)提供具體的操作空間；另一個積極的信號是同年出臺的物權(quán)法，將之前“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的說法被“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用團隊管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”取代，這無疑也是閘口松動的一個標志?？梢灶A見，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)將極有可能在全國范圍內(nèi)開展起來。因此，康維認為，地產(chǎn)企業(yè)應在充分理解宅基地流轉(zhuǎn)的政策空間的基礎上，及時把握住時機，取得宅基地的使用權(quán)并加以合理的利用和經(jīng)營。

（一）、集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

包括小城鎮(zhèn)集體建設用地和農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

1、小城鎮(zhèn)集體建設用地,是指在重點發(fā)展的中心鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃中確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設施和公益事業(yè)、住宅建設以及其他設施建設使用的土地。

2、農(nóng)民集體所有建設用地（多指農(nóng)村宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn),是指農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為,包括農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資(入股)、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等。房地產(chǎn)企業(yè)獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)實施開發(fā)后的商品房多以不改變土地集體所有制的“小產(chǎn)權(quán)房”的形式存在。

（二）、農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的為企業(yè)提供的契機

農(nóng)村集體用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)在珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已成為了既定的事實，目前社會各界積極呼吁的是以法律形式將流轉(zhuǎn)的方式、土地權(quán)屬等問題確定下來。廣東在規(guī)范流轉(zhuǎn)、明確權(quán)屬的試點上走在全國前列。去年二月，廣東省國土資源廳廳長林浩坤對外透露，關(guān)于《加強農(nóng)村宅基地管理的通知》已經(jīng)上報省政府審批，《通知》中明確了農(nóng)民合法的宅基地可以上市流轉(zhuǎn)，這當然是給企業(yè)提供了一個積極的信號和可操作的空間。

2007年，國家將重慶設立為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”；截止至今年3月底，重慶市已于中央部委、大型企業(yè)簽訂了19個戰(zhàn)略合作協(xié)議，目前已有九龍坡、渝北等30余個區(qū)縣選擇了近100個具有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而在試點建設中，農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)問題作為專項改革方案提上議程。試點建設必然需要外來資金的支持，地產(chǎn)企業(yè)可以充分利用這一契機，參與到農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中，獲得拿地的先機。

經(jīng)康維調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，目前在重慶的農(nóng)民新村建設中，已經(jīng)有企業(yè)參與建設，并以村集體土地入股、租賃等方式獲得相應土地權(quán)利的成功案例，說明這一方式是可行的。因此我們建議，企業(yè)應充分利用重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新農(nóng)村建設試點的契機，爭取到農(nóng)民新村建設的機會，新村建立后土地集約利用度提高，必然有原建設用地的剩余指標。企業(yè)應與地方政府積極溝通，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等項目優(yōu)先取得該指標的使用權(quán)。當城市規(guī)劃將該地區(qū)納入規(guī)劃范圍后，使用以獲得的指標進行地產(chǎn)項目的開發(fā)就變?yōu)榭尚小?/p>

第三篇：關(guān)于推進低效利用建設用地

低效利用建設用地 市場化退出實施意見

為進一步健全建設用地內(nèi)涵挖潛、存量盤活機制，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，根據(jù)上級相關(guān)政策，現(xiàn)就推進低效利用建設用地市場化退出提出如下實施意見：

一、內(nèi)涵定義

低效土地市場化退出是指以節(jié)約集約用地為準則，對各類存量建設用地和未充分利用的建設用地，包括供而未用土地(閑置土地)、項目用地溢余土地、關(guān)停并轉(zhuǎn)企業(yè)用地以及舊城、舊鎮(zhèn)、舊村改造土地等，通過收回、轉(zhuǎn)讓、改建改造等辦法進行重新開發(fā)利用。

二、基本原則

1、統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境保護，依據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，對低效利用建設用地項目，科學合理制定具體的開發(fā)實施方案，報經(jīng)縣政府批準后有序推進。

2、政府引導，市場運作。充分發(fā)揮政府職能，調(diào)動政府、集體、建設用地原使用權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人的積極性，按市場化運作機制規(guī)范運作，實現(xiàn)多方共贏，確保土地資產(chǎn)的保值、增值。

3、明晰產(chǎn)權(quán)，保障權(quán)益。正確把握低效利用土地的處置政策。調(diào)查摸清低效利用建設用地現(xiàn)狀，做好確權(quán)登記工作，做到產(chǎn)權(quán)明晰。正確處理低效利用土地二次開發(fā)過程中的經(jīng)濟、法律關(guān)系，切實保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定。

4、節(jié)約集約，提高效率。通過市場運作和公開透明的方式，強化市場配置土地，促進土地高效利用。嚴格土地使用標準，提高土地使用強度，強化土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，促進土地利用綜合效益的最大化。

三、實施范圍

(一)主要對象

1、因城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生調(diào)整或?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃需要進行舊城改造；

2、布局分散，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求等的廠房(廠區(qū))用地；

3、不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導向要求，屬于國家產(chǎn)業(yè)目錄規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)的原廠房用地；

4、并購重組企業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)落后、企業(yè)經(jīng)營困難需要退出或?qū)嵤└脑焐壍母黝惍a(chǎn)業(yè)用地；

5、布局散亂、條件落后，規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)區(qū)、舊村莊、工業(yè)場房。

(二)項目認定須同時符合以下條件

1、符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及環(huán)境保護等要求，經(jīng)發(fā)改、國土、建設、規(guī)劃、工信、環(huán)保、消防、等相關(guān)部門審查同意；

2、土地及地上建筑物權(quán)屬清楚、無爭議；

3、屬于閑置土地范疇或歷史遺留問題的低效利用建設用地，應已依法作出處置(處罰)；未按出讓合同或補充協(xié)議約定開發(fā)的低效利用建設用地，應已追究相關(guān)違約責任。

四、處置政策

(一)騰退土地。經(jīng)依法批準的工業(yè)土地原土地使用權(quán)人無能力動工建設，或者項目溢余土地和預留發(fā)展用地，企業(yè)自愿騰退土地的，可向縣國土資源局申請退出。由國土部門與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收回補償協(xié)議后，由國土部門報經(jīng)縣政府批準，依法履行國有建設用地使用權(quán)收回手續(xù)，并可結(jié)合區(qū)域基準地價在不超過重新出讓成本范圍內(nèi)給予適當補償。

(二)改建改造。鼓勵企業(yè)利用現(xiàn)有廠房、土地或通過淘汰落后生產(chǎn)能力騰出空間開展技術(shù)改造，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。對工業(yè)企業(yè)在不改變土地用途、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃及企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活設施控制指標的前提下，經(jīng)批準后實施拆建、改擴建、加層改造、利用地下空間等途徑提高工業(yè)用地容積率，不增收地價款。

(三)分類處置低效用地

根據(jù)低效利用土地成因，對這些地塊實行區(qū)別對待、差別管理、分類處置，綜合運用市場、經(jīng)濟、行政、法律等手段，推進低效用地再開發(fā)。

一是鼓勵土地高效開發(fā)或主動退出低效用地。對批而未供土地，其用地指標予以盤活后置換使用。對供而未用土地，如產(chǎn)業(yè)用地土地使用權(quán)人自愿退地并同意政府按原出讓價格收回的，給予獎勵；對新供地的工業(yè)用地，若提前一定時間開竣工的，給予獎勵。對已供在建未竣工土地，若企業(yè)因多方面原因愿意主動退出、轉(zhuǎn)讓低效用地的給予再次出讓后增值凈收益一定比例獎勵。鼓勵盤活零散存量土地置換。二是處置因主觀原因造成土地利用效率低下的行為。對閑置土地，屬土地使用權(quán)人自身原因構(gòu)成閑置的，按出讓合同約定征繳閑置費，甚至依法收回使用權(quán)。對已竣工未投產(chǎn)等用而未盡土地，督促限期投產(chǎn)，或采用倒逼措施，促使投產(chǎn)、招租、轉(zhuǎn)讓或退地。對于低效利用土地的工業(yè)企業(yè)，不得享受各項獎勵和優(yōu)惠政策；實施稅收調(diào)節(jié)，從高征收城鎮(zhèn)土地使用稅，不得享受房產(chǎn)稅減免等稅收優(yōu)惠政策；實施差別電價水價，進一步提高用電、用水價格標準，同時在錯避峰輪休時執(zhí)行最嚴格的控電限電措施；削減用能排污總量，差別化削減企業(yè)用能和污染排放總量指標。通過這些措施，倒逼這些工業(yè)企業(yè)用地退出和再開發(fā)。

第四篇：合理利用調(diào)解機制

合理利用調(diào)解機制，企業(yè)贏得最大利益

本案例由成都市錦江區(qū)保安公司常年法律顧問

四川益正律師事務所陳曉剛供稿

案情介紹：

2010年3月1日，成都市錦江區(qū)保安公司（以下簡稱公司）員工高某向成都市溫江區(qū)勞動爭議仲裁委員會（以下簡稱仲裁委）提出仲裁申請。以自己于2004年2月24日起，即與公司簽訂了《保安員勞動合同》，公司一直未為其購買社會保險為由，請求仲裁委裁決

1、解除自己與公司之間的勞動合同關(guān)系；

2、公司為自己繳納2004年3月至2010年2月的社會保險；

3、公司向自己支付經(jīng)濟補償金1040元ⅹ6個月=6240元。

成都市錦江區(qū)保安公司常年法律顧問、四川益正律師事務所陳曉剛律師于2010年3月12日接受公司委托，以特別授權(quán)代理人的身份參與了本案的仲裁，及訴訟活動。

仲裁于2010年4月4日下午在成都市溫江區(qū)勞動爭議仲裁委員會如期開庭。庭審中，針對申請人高某的請求，陳曉剛律師提出了：

一、申請人提起仲裁請求

1、解除與被申請人之間的勞動合同關(guān)系。被申請人無異議。

二、申請人提起仲裁請求

3、被申請人向申請人支付經(jīng)濟補償金1040元ⅹ6個月=6240元，被申請人對支付經(jīng)濟補償金無異議。但對應支付的計算標準、具體金額有異議，被申請人認為只應支付2600元。被申請人認為：申請人提起該項請求的法律依據(jù)為《中華人民共和國勞動合同法》第38條

（三）項、第46條

（一）項、第47條之規(guī)定。但是，被申請人認為申請人忽略了《中華人民共和國勞動合同法》第97條第3款的相關(guān)規(guī)定、忽略了《中華人民共和國勞動合同法》第98條的規(guī)定本法自2008年1月1日起施行。據(jù)此，被申請人認為被申請人向申請人支付經(jīng)濟補償金的起算時間，無論依法還是依合同，均應從2008年1月1日起，到2010年3月止結(jié)束。具體金額為：1040元ⅹ2.5個月=2600元。

三、申請人提起仲裁請求

2、被申請人為申請人繳納2004年3月至2010年2月的社會保險。被申請人有異議。被申請人認為：申請人在被申請人處工作期間，被申請人曾多次明示、動員、要求申請人購買社保。2008年1月1日，在申請人與被申請人簽訂的從2008年1月1日起到2010年12月31日止的勞動合同書中，申請人在第五條向被申請人明示了辦理社保事宜；2008年10月29日，被申請人的管理人員在會上再次動員中國建設銀行溫江支行的少數(shù)未購買社保的保安隊員購買社保，并明確要求申請人購買社保，但申請人仍然以工資待遇低，扣繳個人應繳部分后工資待遇更低為由，不愿意購買社保。由此，導致了如今中國建設銀行溫江支行的全體保安隊員除申請人外均以購買了社保的狀況。以上事實表明，申請人至遲在2008年1月1日或2008年10月29日起，就知道或應當知道自己的社保權(quán)利事宜。

根據(jù)《中華人民共和國勞動法》第82條之規(guī)定，提出仲裁要求的一方應當自勞動爭議發(fā)生之日起60日內(nèi)向勞動爭議仲裁委員會提出書面申請。因此，申

請人提出仲裁請求的時限應該在2008年6月31日以前：如果根據(jù)2008年5月1日起施行的《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》第27條之規(guī)定，勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年。申請人提出仲裁請求的時限應該在2009年4月31日或2009年10月28日以前。而申請人向貴委提出書面仲裁申請的時間是2010年3月1日，貴委決定受理本案的時間是2010年3月8日，因此，無論依據(jù)《中華人民共和國勞動法》還是現(xiàn)行的《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》，申請人向貴委提起的該項仲裁申請，均已超過仲裁時效，于法無據(jù)。

綜上所述，被申請人請求貴委依法支持被申請人的上述答辯意見，對申請人的不合法請求依法予以駁回，以維護被申請人的合法權(quán)益的答辯意見。

但是，仲裁委未能完全采信陳曉剛律師的答辯意見，于2010年4月27日作出了溫勞仲委裁字（2010）19號仲裁裁決書：

一、雙方勞動關(guān)系解除；

二、被申請人向申請人支付經(jīng)濟補償金1040元ⅹ6個月=6240元；

三、被申請人為申請人繳納2008年4月至2010年3月的社會保險。

對于該裁決，公司不服，以成都市溫江區(qū)勞動爭議仲裁委員會審理并作出的溫勞仲裁字（2010）第19號仲裁裁決有違《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》第四十九條

（一）規(guī)定的情形為由，訴至成都市溫江區(qū)人民法院（以下簡稱法院），提出：

1、依法判令原告只支付被告經(jīng)濟補償金2600元；

2、依法判令原告不為被告補繳2008年4月至2010年3月的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的訴訟請求，法院于2010年5月17日立案受理了本案。

2010年6月21日，本案在成都市溫江區(qū)人民法院如期開庭。

庭審過程中，陳曉剛律師充分、適時的利用法官提供的調(diào)解機會，明確地向?qū)Ψ疆斒氯烁吣臣按砺蓭熽惸程岢隽艘垂局Ц镀浣?jīng)濟補償金6240元、要么公司為其購買2008年4月至2010年3月的社會保險的二選一和解方案。經(jīng)過對方當事人及代理律師的充分考慮，在權(quán)衡利弊后，最終選擇了公司支付其經(jīng)濟補償金6240元，自愿放棄公司為其購買社會保險的和解方案。

2010年6月21日，成都市溫江區(qū)人民法院依法作出了（2010）溫江民初字第319號民事調(diào)解書：

一、被告高某與原告成都市錦江區(qū)保安公司解除勞動合同；

二、原告成都市錦江區(qū)保安公司在2010年6月25日之前一次性向被告高某支付經(jīng)濟補償金6240元；

三、被告高某自愿放棄要求原告成都市錦江區(qū)保安公司為其補繳2004年2月至2010年3月的社會保險費用的請求。

2010年6月25日，公司已依（2010）溫江民初字第319號民事調(diào)解書依法履行了自己的義務，本案完美終結(jié)。

本案例充分說明了：在庭審過程中，如果代理律師能合理、適時地利用調(diào)解機制，也能為當事人贏得最大限度的經(jīng)濟利益。

第五篇：小城鎮(zhèn)建設與土地合理利用

小城鎮(zhèn)建設與土地合理利用

摘 要

小城鎮(zhèn)在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設和工業(yè)化進程，加快農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、資源浪費、耕地建設等問題有著積極的意義。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)建設 發(fā)展 合理 土地

abstract

the small town occupies predominance position in the village the development, developing small town to turn construction and industrialize progress to the village city of the push our country, speed village surplus the labor force transfer, resolving to appear in the village development of the pollution of the environment, waste of resources, farmland construction's etc.'s problem have aggressive meaning.key words: the small town construction develops a reasonable land

引言

土地是不可再生資源之一，極其寶貴，土地合理利用是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要基礎。我國人口眾多，資源相對不足，土地資源尤為緊缺，因此要大力提倡小城鎮(zhèn)在建設過程中堅持土地的合理利用。

一、小城鎮(zhèn)建設的意義和作用

（一）小城鎮(zhèn)建設的意義

發(fā)展小城鎮(zhèn)是一條符合中國國情的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路，是帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略。對內(nèi)擴大內(nèi)需，開拓市場，推動國民經(jīng)濟增長，增加農(nóng)民收入具有重要的現(xiàn)實意義。帶動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，擴大農(nóng)村市場容量；有利于提高農(nóng)民素質(zhì)，改善生活質(zhì)量。

（二）小城鎮(zhèn)建設的作用

積極發(fā)展小城鎮(zhèn)建設，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，是合理配置資源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略舉措。小城鎮(zhèn)建設的作用有：

小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村剩余勞動力的主力。隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村經(jīng)濟有了長足的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)商業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展都需要大量的勞動力。

小城鎮(zhèn)是農(nóng)產(chǎn)品加工增值的場所和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基地。小城鎮(zhèn)的農(nóng)產(chǎn)品加工較為集中，規(guī)模較大，可以形成規(guī)模效益。這些加工企業(yè)逐步發(fā)展為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展為工業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)化，小城鎮(zhèn)起著不可替代的作用。

小城鎮(zhèn)的集散作用。小城鎮(zhèn)是農(nóng)村與大中城市的中間紐帶。一方面，可以把農(nóng)村的農(nóng)副產(chǎn)品收集起來運往城市消費，還可能把工業(yè)用農(nóng)產(chǎn)品原料收集起來送往城市；另一方面，農(nóng)村用的日常生活用品和生產(chǎn)資料等也要通過小城鎮(zhèn)進行中轉(zhuǎn)和銷售。

二、小城鎮(zhèn)建設中土地利用存在的問題

小城鎮(zhèn)在農(nóng)村發(fā)展中占據(jù)著主導地位，發(fā)展小城鎮(zhèn)對于推動我國農(nóng)村城市化建設和工業(yè)化進程，加快農(nóng)村（更多精彩文章來自“秘書不求人”）剩余勞動力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境污染、資源浪費、耕地建設等問題有著積極的意義。但是在土地利用方面卻存在著以下問題。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，建設用地劇增耕地銳減

我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以原來的自然村落為依托發(fā)展起來的，具有明顯的地域?qū)傩裕闵⒎植加谵r(nóng)村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散分布帶來了三方面不良影響：一是由于農(nóng)村大量從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口難以轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使得我國小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)出數(shù)量多規(guī)模小的格局;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間難以實現(xiàn)公共基礎設施的共享和協(xié)作，集聚效益不明顯；三是農(nóng)村兼營現(xiàn)象普遍，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)

化步履艱難。

我國是個人多地少的國家，隨著國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的蓬勃發(fā)展以及人口的不斷增長和人民居住條件的日益改善，建設用地的迅速增大造成耕地的日漸縮小和人均占地的急劇減少，使得人地關(guān)系惡化。

（二）小城鎮(zhèn)新建繼續(xù)占地，廢棄舊小城鎮(zhèn)擱荒

因為小城鎮(zhèn)的規(guī)劃而要求的遷并和新建是符合客觀實際和社會發(fā)展需要的。但是同時也帶來一些新的問題。一方面，新的小城鎮(zhèn)建設繼續(xù)擴大占地，另一方面舊小城鎮(zhèn)又沒及時復墾利用。事實上，這些土地即使被復墾利用，也需逐步恢復提高到可以生產(chǎn)的長期過程，從而直接和間接造成農(nóng)業(yè)用地的減少。

（四）小城鎮(zhèn)擴建，鄰近良田遭殃

小城鎮(zhèn)用地在空間是的擴展最主要表現(xiàn)為其周圍土地首先被占用。這一范圍內(nèi)的土地基本上是經(jīng)長期耕種的良田，多為菜地，單產(chǎn)水平均很高。小城鎮(zhèn)占地不僅是數(shù)量的問題而且是質(zhì)量的問題，這也是造成全國耕地總體質(zhì)量有所下降的重要原因之一。

（五）居民點小且散亂，縮減遷并困難

我國的村鎮(zhèn)尤其是自然村落，絕大多數(shù)是在小農(nóng)經(jīng)濟基礎上形成和發(fā)展起來的，建設布局表現(xiàn)為數(shù)量多、規(guī)模小、分散零亂。受當?shù)亟?jīng)濟水平和鄉(xiāng)民戀土思想深厚及第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的影響，農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)低等因素的影響，村莊的縮減遷并步履艱難，進展緩慢。

（六）吃飯與建設難以平衡

因受經(jīng)濟利益差異的驅(qū)動，各地都把經(jīng)濟發(fā)展的重點放在第二三產(chǎn)業(yè)上，而放松甚至輕視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此在具體落實劃定基本農(nóng)田保護區(qū)和規(guī)劃建設區(qū)時，普遍產(chǎn)生擔心規(guī)定基本農(nóng)田保護區(qū)會影響經(jīng)濟發(fā)展的想法，自己不原意多承擔任務，總想把任務推讓給其他市、縣、鄉(xiāng)、村，個別地方甚至“犧牲農(nóng)業(yè)搞工業(yè)，吃飯靠買糧”，對耕地保護不夠重視甚至有抵觸情緒。

三、小城鎮(zhèn)建設中土地合理利用的主要途徑

土地是十分寶貴的資源和資產(chǎn)，是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重要基礎，在小城鎮(zhèn)的建設過程中，只有通過科學規(guī)劃，合理布局等一系列有效措施和途徑，才能做到小城鎮(zhèn)的建設與土地合理利用兩者的有機協(xié)調(diào)，為小城鎮(zhèn)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。

（一）科學規(guī)劃，合理布局

小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學的發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。

科學制定發(fā)展規(guī)劃，是搞好小城鎮(zhèn)建設的前提條件和基礎工作。編寫規(guī)劃要堅持高起點，堅持為經(jīng)濟建設服務，與土地利用、環(huán)境保護、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)、體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和文化特色。編寫規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為小城鎮(zhèn)今后的建設和發(fā)展留有余地。

規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強規(guī)劃編制的科學性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性，加大對規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。

（二）集約用地，堅持土地有償使用

我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。小城鎮(zhèn)發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質(zhì)量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，很難靠開發(fā)后備資源來彌補。因此保護小城鎮(zhèn)周邊的耕地尤為重要。自1997年以來，我國實行了以改變無償無期限無流動為有償有期限有流動為主要內(nèi)容的土地使用制度改革。在小城鎮(zhèn)土地使用和土地管理制度改革過程中，應在堅持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎上，增加有償用地方式，以適應經(jīng)濟發(fā)展和市場機制運行的需要。

對土地利用方式，實行規(guī)劃控制和用途管制。即以土地利用規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵國有土地和集體非農(nóng)建設用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉(zhuǎn)變；禁止國有土地和集體非農(nóng)建設用地向不符合規(guī)劃要求的方向轉(zhuǎn)變。

（三）加強規(guī)劃管理

小城鎮(zhèn)規(guī)劃管理要加強宏觀調(diào)控能力，充分發(fā)揮“有形的手”和“無形的手”相結(jié)合的雙重調(diào)控作用，建立與市場機制相應的規(guī)劃管理機制，實行以行政、經(jīng)濟、技術(shù)、法律等手段相結(jié)合的綜合管理。

要建立與土地出讓、轉(zhuǎn)讓的市場機制相適應的規(guī)劃用地管理機制。對于出讓、轉(zhuǎn)讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃真正落到實處。

要建立規(guī)劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應瞬息萬變的市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，加強規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調(diào)控能力，需要建立規(guī)劃實施反饋機制，保證規(guī)劃始終具有切實的指導作用。

要建立規(guī)劃實施的監(jiān)督機構(gòu)，包括：上級政府對所審批的規(guī)劃實施監(jiān)督機制；同級人大的監(jiān)督機制；規(guī)劃報批前公開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實行聽證制度等公眾參與與監(jiān)督機制。

另外，為了加強規(guī)劃管理，還應充實規(guī)劃機構(gòu)人員和增撥規(guī)劃管理經(jīng)費。

結(jié)束語

節(jié)約用地是我國的基本國策，小城鎮(zhèn)建設應高舉這面旗幟，從大局出發(fā)，處理好建設與吃飯、近期與遠期的關(guān)系，采取有力措施，嚴格控制建設用地。制定一個科學合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，是搞好節(jié)約用地工作的前提。要從實際出發(fā)，合理確定用地規(guī)模，嚴格控制建設用地標準，不以超前為借口，盲目擴大規(guī)模，搞不切合實際的“大規(guī)劃”。認真抓好退宅還田工作，避免雙重占地。要把控制小城鎮(zhèn)建設用地作為重點來抓。在經(jīng)濟條件較好的地方，對于那些過于分散的村落，要探索在群眾自愿的條件下適當進行遷村并點的工作，以達到節(jié)約用地的目的。

【參考文獻】

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