第一篇：再論我國20世紀80年代的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革

再論我國20世紀80年代的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革 李文發(fā)布時間：2010/02/03來源：《黨史研究與教學(xué)》

中國的改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村的改革是從農(nóng)民家庭重新獲得土地經(jīng)營權(quán)開始的。30年后的今天，我們重新回顧這段不平凡的歷史，也許可以對農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律進而對生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用的基本原理有更為準(zhǔn)確的把握。

一、農(nóng)業(yè)改革的歷史背景

新中國在土地改革完成后，鑒于貧窮、分散、脆弱的小農(nóng)經(jīng)濟無法支撐重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化戰(zhàn)略，以蘇聯(lián)為榜樣，通過合作化和集體經(jīng)濟的方式提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、容納越來越多的農(nóng)村剩余勞動力、最大限度地為工業(yè)化提供支持的主張占了上風(fēng)。但由此形成的路徑依賴最終導(dǎo)致了不顧生產(chǎn)力實際，盲目追求生產(chǎn)關(guān)系變革，短短幾年內(nèi)就消滅了土地私有制，完成了由互助組到初級社、高級社直至人民公社的體制轉(zhuǎn)換。

盡管人民公社時期中國的農(nóng)田水利事業(yè)和農(nóng)田基本建設(shè)取得了突出的成就，化肥工業(yè)、良種培育和農(nóng)業(yè)機械化獲得長足進步，而且這一體制在農(nóng)村公共品供給特別是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展方面發(fā)揮了獨特的作用，但是，不容否認的是，這一體制毋寧說是著眼于為工業(yè)化提供積累設(shè)計的，并不符合億萬生產(chǎn)者的意愿。在人民公社體制下，土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)合二為一，都歸村社集體擁有。濃重的自然經(jīng)濟色彩和僵化的計劃管理模式，不但束縛了土地和勞動力的合理流轉(zhuǎn)，強化了二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，而且也窒息了農(nóng)村商品經(jīng)濟的發(fā)展，影響了農(nóng)民收入和生活水平的提高。盡管從1962年起在否定“單干風(fēng)”的同時將基本核算單位由公社或大隊退回到了原來初級社規(guī)模的生產(chǎn)隊，但是生產(chǎn)隊并不具有完整的經(jīng)營自主權(quán)，一再發(fā)生的“一平二調(diào)”和瞎指揮嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，也使責(zé)、權(quán)、利脫節(jié)，勞動生產(chǎn)率長期得不到提高，經(jīng)營上的規(guī)模效益更是無從談起。事實上，人民公社體制越是向前發(fā)展，自身的弊端暴露得也就越明顯，要不是有“文化大革命”和“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”這樣的政治運動支撐，政社合一的人民公社體制恐怕不會在農(nóng)村統(tǒng)治長達20多年。

然而，一直到“文化大革命”結(jié)束后，這套傳統(tǒng)體制仍在慣性發(fā)展。1976年12月，第二次全國農(nóng)業(yè)學(xué)大寨會議在京召開。會議強調(diào)：“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨、普及大寨縣，是一個在無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命、多快好省地建設(shè)社會主義農(nóng)業(yè)的偉大革命群眾運動。”[《人民日報》1976年12月11日。]次年10月30日至11月18日，接著召開了全國普及大寨縣工作座談會。座談會討論了大寨縣的標(biāo)準(zhǔn)問題，認為隨著大寨縣的普及，以生產(chǎn)隊為基本核算單位已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的需要。12月19日中共中央批轉(zhuǎn)了這次座談會向中央政治局的匯報提綱，指出：隨著公社、大隊兩級經(jīng)濟的壯大，實現(xiàn)基本核算單位由生產(chǎn)隊向大隊的

過渡，以進一步發(fā)揮人民公社“一大二公”的優(yōu)越性，是前進的方向，是大勢所趨。[《農(nóng)業(yè)集體化重要文件匯編》下冊，中共中央黨校出版社1982年版，第952頁。]可見，“文化大革命”是結(jié)束了，但左傾思想、左傾觀念、左傾做法仍然像一張無形的網(wǎng)束縛著人們的手腳。這也就難怪一直到1978年底，被視為改革開放新時期標(biāo)志的中共十一屆三中全會仍在強調(diào)堅持人民公社基本制度，“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”[后來1979年9月十一屆四中全會正式通過的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》將這一條規(guī)定修改為“不許分田單干。除某些副業(yè)生產(chǎn)的特殊需要和邊遠山區(qū)、交通不便的單家獨戶外，也不要包產(chǎn)到戶?！保ā妒粚萌腥珪詠睃h的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》上，中央文獻出版社1997年版，第40頁）]，要求將經(jīng)過修改的《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》發(fā)到各省、市、自治區(qū)討論和試行。

但是，中共十一屆三中全會在農(nóng)業(yè)問題上較之以前還是有很大的進步，最重要的是明確了推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展除了國家的物質(zhì)支持和技術(shù)支持以外，更重要的在于所制定的政策能否調(diào)動勞動者的生產(chǎn)積極性，而“離開一定的物質(zhì)利益和政治權(quán)利，任何階級的積極性是不可能自然產(chǎn)生的?！盵《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》上，中央文獻出版社1997年版，第39頁。]為此，“我們對農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，一定要從實際出發(fā)，一定要按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律辦事，按照群眾利益辦事，一定要堅持民主辦社的原則，尊重和保護社員群眾的民主權(quán)利。決不能濫用行政命令，決不能搞瞎指揮和不顧復(fù)雜情況的‘一刀切’?！盵《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》上，中央文獻出版社1997年版，第37頁。]。全會強調(diào)堅持三級所有、隊為基礎(chǔ)的人民公社基本制度也是針對普及大寨縣中的“窮過渡”而言的，要求在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上集中力量發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，“不允許在條件不具備、多數(shù)社員又不同意的時候，搞基本核算單位從生產(chǎn)隊向生產(chǎn)大隊的過渡”。[《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》上，中央文獻出版社1997年版，第41頁。]全會發(fā)表的公報指出：人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的所有權(quán)和自主權(quán)必須受到國家法律的切實保護；不允許無償調(diào)用和占有生產(chǎn)隊的勞力、資金、產(chǎn)品和物資；公社各級經(jīng)濟組織必須認真執(zhí)行按勞分配的社會主義原則，按照勞動的數(shù)量和質(zhì)量計算報酬，克服平均主義；社員自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易是社會主義經(jīng)濟的必要補充部分，任何人不得亂加干涉；人民公社要堅決實行三級所有、隊為基礎(chǔ)的制度，穩(wěn)定不變；人民公社各級組織都要堅決實行民主管理、干部選舉、賬目公開。[《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》上，中央文獻出版社1997年版，第24頁。]會議下發(fā)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》中指出：人

民公社各級經(jīng)濟組織必須認真執(zhí)行各盡所能按勞分配原則，堅決糾正平均主義，在具體做法上“可以按定額記工分，可以按時記工分加評議，也可以在生產(chǎn)隊統(tǒng)一核算和分配的前提下，包工到作業(yè)組，聯(lián)系產(chǎn)量計算勞動報酬，實行超產(chǎn)獎勵?！盵《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》上，中央文獻出版社1997年版，第40頁。]此外，這個《決定》還出臺了推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的多項政策措施。

此前，早在1977年底，許多干部就向中央反映農(nóng)民反對“一平二調(diào)”和瞎指揮、要求尊重生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的呼聲十分強烈。1978年1月31日，《人民日報》發(fā)表署名文章，對農(nóng)村集市貿(mào)易的所謂資本主義自由市場的屬性提出了質(zhì)疑。3月，五屆人大一次會議一方面仍在強調(diào)學(xué)大寨，另一方面又特別指出要認真執(zhí)行黨在農(nóng)村現(xiàn)階段的各項經(jīng)濟政策，如反對“一平二調(diào)”，實行等價交換，開展多種經(jīng)營，發(fā)展集體副業(yè)，允許農(nóng)民經(jīng)營少量自留地和家庭副業(yè)，允許正當(dāng)?shù)募匈Q(mào)易等。[《人民日報》1978年3月7日，第1版。]10月，農(nóng)業(yè)按勞分配討論會在京舉行，平均主義的大寨記工法引起眾多非議。11月4日，山西《晉中報》發(fā)表了中共晉中地委第一書記李韓鎖的講話，抨擊了農(nóng)業(yè)學(xué)大寨運動中形而上學(xué)的觀點、盲目批判集體經(jīng)濟內(nèi)部的資本主義的做法，以及單純強調(diào)政治掛帥、不講物質(zhì)利益原則、推廣大寨勞動管理制度、不搞定額管理和定額計酬、否定自留地和集市貿(mào)易，等等。這篇講話在國內(nèi)引起很大反響。同月24日，《人民日報》專文介紹了四川省大邑縣學(xué)大寨的經(jīng)驗教訓(xùn)，強調(diào)堅持因地制宜，不要生搬硬套。與此同時，從1977年到1978年冬，四川、安徽、吉林等省已經(jīng)在農(nóng)村實行以“五定一獎”[所謂“五定”是指定人員、定任務(wù)、定時間、定質(zhì)量、定工分，或者是定人員、定產(chǎn)量、定時間、定費用、定工分?！耙华劇笔侵父鶕?jù)完工驗收結(jié)果或者年終成果給予獎勵。]為主的多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。以上這些就是三中全會在農(nóng)業(yè)問題上能夠有所進步的背景所在。

二、改革的推進和舊體制的瓦解

決策層和領(lǐng)導(dǎo)層的動向并非空穴來風(fēng)，而是或多或少地呼應(yīng)了農(nóng)村廣大基層民眾的迫切愿望?！拔幕蟾锩笔觊g，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和糧食產(chǎn)量緩慢增長，但農(nóng)民的收入?yún)s基本維持不變，一些地方農(nóng)民的生活水平甚至有所下降。于是，政治運動結(jié)束后，經(jīng)過一段時間的醞釀，大致從1978年秋天開始，在安徽、四川等地的一些農(nóng)村，20世紀50年代末期和三年困難時期曾經(jīng)嘗試過的一些“退回去”的做法就又陸續(xù)“死灰復(fù)燃”了。其實那些做法無非是在堅持土地集體所有的前提下圍繞“包”字試驗的一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形式，旨在調(diào)動生產(chǎn)者的積極性、恢復(fù)和促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，如“包工到組”、“包產(chǎn)到組”、“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”等。到1979年底，全國一半以上的生產(chǎn)隊實行包工到組，1/4的生產(chǎn)隊實行

包產(chǎn)到組。在包工到組和包產(chǎn)到組的同時，個別的地方自發(fā)地實行包產(chǎn)到戶甚至包干到戶。

但是包產(chǎn)到戶和包干到戶很容易讓人誤解為分田單干，同私有化和個體經(jīng)濟相聯(lián)系，因此支持者有之，反對者更多，甚至引發(fā)了一場全國大爭論。直到1980年5月31日鄧小平發(fā)表《關(guān)于農(nóng)村政策問題》的著名講話以后，人們的思想才進一步有所解放，進一步明確了“雙包”與集體經(jīng)濟關(guān)系的認識。鄧小平說：“農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜搞包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大。‘鳳陽花鼓’中唱的那個鳳陽縣，絕大多數(shù)生產(chǎn)隊搞了大包干，也是一年翻身，改變面貌。有的同志擔(dān)心，這樣搞會不會影響集體經(jīng)濟。我看這種擔(dān)心是不必要的。”[《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年版，第315頁。]同年9月，中共中央召開省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會，專門討論了加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題。會議形成了《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》的中央75號文件，總結(jié)了中國農(nóng)業(yè)集體化的經(jīng)驗教訓(xùn)，對干部和群眾從實際出發(fā)的小段包工定額計酬、包工包產(chǎn)聯(lián)產(chǎn)計酬和承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制形式給予了充分的肯定。文件認為，凡有利于增加生產(chǎn)增加收入增加商品的責(zé)任制形式，都是好的和可行的，都應(yīng)加以支持，而不可拘泥于一種模式，搞一刀切。在邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定。在生產(chǎn)隊領(lǐng)導(dǎo)下實行包產(chǎn)到戶是依存于社會主義經(jīng)濟而不會脫離社會主義軌道的，沒有什么復(fù)辟資本主義的危險，因而并不可怕。[《新時期經(jīng)濟體制改革重要文獻選編》上，中央文獻出版社1998年版，第58-66頁。]這一文件打破了20年來強套在“包產(chǎn)到戶”頭上的枷鎖，極大地鼓舞了億萬農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造熱情。會后，以承包為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制在全國農(nóng)村迅速推廣，推行聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的生產(chǎn)隊的比重由1980年初的28%（實行不聯(lián)產(chǎn)的包工責(zé)任制的比重為55.7%）上升到該年底的51.8%和1981年10月的81.3%（此時不聯(lián)產(chǎn)的定額包干的比重降至16.5%），其中實行包產(chǎn)到戶和包干到戶的生產(chǎn)隊的比重在1981年10月已經(jīng)占到50.8%，而在1年前只有15%，1年以后升至80%左右，兩年以后上升到90%以上。[李文：《中國土地制度的昨天、今天和明天》，延邊大學(xué)出版社1997年版，第115-116頁。] 1981年是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制多變的一年，有些社隊開春是小段包工，中途變?yōu)槁?lián)產(chǎn)到組，最后又變?yōu)槁?lián)產(chǎn)到勞、到戶或大包干。這說明群眾經(jīng)過觀察、比較和實踐一段后，積極選擇更適合他們的實際情況的責(zé)任制形式。也正是從這一年開始包干到戶逐漸成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的主要形式。1982年第一個中央1號文件明確指出：各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制。不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。[《新時期經(jīng)

濟體制改革重要文獻選編》上，中央文獻出版社1998年版，第95頁。]1983年第二個中央1號文件再次指出：聯(lián)產(chǎn)承包制越來越成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的主要形式，它采取了統(tǒng)一經(jīng)營與分散經(jīng)營相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮。這一制度的進一步完善和發(fā)展，必將使農(nóng)業(yè)社會主義合作化的具體道路更加符合我國的實際。[《新時期經(jīng)濟體制改革重要文獻選編》上，中央文獻出版社1998年版，第169頁。]這兩個文件有力推動了農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的改革。1982年6月，以雙包為主體的聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制在生產(chǎn)隊總數(shù)中占到了93.7%，1983年這一比例升至99.4%，至此形成維持至今的農(nóng)村土地經(jīng)營方式的基本格局。[李文：《中國土地制度的昨天、今天和明天》，延邊大學(xué)出版社1997年版，第116頁。] 與此同時，家庭承包經(jīng)營從根本上動搖了人民公社體制的基礎(chǔ)。早在1979年8月，四川省廣漢縣就開始進行人民公社改革試點。他們按照黨、政、企分工的要求，將基本核算單位生產(chǎn)隊改為獨立核算、自負盈虧的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，取消人民公社管理委員會，成立鄉(xiāng)政府，取消生產(chǎn)隊，改設(shè)行政村。[可參閱劉文耀《四川廣漢向陽人民公社撤社建鄉(xiāng)的前前后后》，《中共黨史研究》2000年第2期。]接著，吉林、河北、浙江、廣東、遼寧、安徽等省也進行了改革試點。在此基礎(chǔ)上，1982年新修改的《中華人民共和國憲法》確定了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理體制模式。1983年中央1號文件正式提出政社分設(shè)的要求。同年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出通知，要求各地有領(lǐng)導(dǎo)有步驟地搞好政社分開的改革，在1984年底以前大體上完成建立鄉(xiāng)政府的工作；同時按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織，改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況。[《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，見《21世紀鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作全書》，中國農(nóng)業(yè)出版社1999年版，第867-868頁。]其后1984年中央1號文件重申：農(nóng)村經(jīng)濟組織應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要在群眾自愿的基礎(chǔ)上設(shè)置，形式與規(guī)?？梢远喾N多樣，不要自上而下強制推行某一模式。農(nóng)民可以不受地區(qū)限制，自愿參加和組成不同形式、不同規(guī)模的各種專業(yè)合作經(jīng)濟組織。這些合作組織同地區(qū)性合作組織是平等互利或協(xié)調(diào)指導(dǎo)關(guān)系，不再是行政隸屬或逐級過渡的關(guān)系。根據(jù)兩個1號文件的精神，全國各省、區(qū)、市的人民公社體制改革全面鋪開。經(jīng)過兩年的改革實踐，到1984年底，全國農(nóng)村基層組織政社分開的有91171個，已建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府91171個，村民委員會946439個，保留作為經(jīng)濟組織的人民公社28218個。政社尚未分開的人民公社還剩下249個，保持生產(chǎn)大隊為組織的有7064個，保持生產(chǎn)隊建制的有12.8萬個。[《中國統(tǒng)計年鑒（1997）》，中國統(tǒng)計出版社1998年版，第366頁。]1985年改制任務(wù)基本完成，人民公社徹底退出歷史舞臺。

在人民公社體制改革基本完成后，從1985年起，中央政府在農(nóng)村政策上再次做出重大

調(diào)整：（1）完全放棄了除糧、棉之外所有農(nóng)產(chǎn)品的計劃控制，擴大市場調(diào)節(jié)的范圍；（2）減低對糧食生產(chǎn)的計劃控制程度，政府計劃收購的糧食降至約占全部商品糧的一半左右；（3）縣級以下政府逐步放棄了對種植面積計劃的直接干預(yù)，由農(nóng)戶適應(yīng)市場需求調(diào)整種植作物的面積，自主選擇種植有市場銷路的作物。這些政策調(diào)整意味著繼生產(chǎn)者取得土地經(jīng)營自主權(quán)后，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革邁入了新的階段，率先開始了由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的過渡。

三、對“第一個飛躍”的反思

在追述了我國農(nóng)業(yè)改革實現(xiàn)的“第一個飛躍”的背景和歷程后，我們來試著回答這樣兩個問題。

（一）農(nóng)業(yè)改革初期試行的多種責(zé)任制形式中，為什么最終是包干到戶占了上風(fēng)？包干到戶與分田單干有何區(qū)別？

前文已經(jīng)指出，包干到戶說到底是農(nóng)民的選擇。在初期試行的多種責(zé)任制形式中，包工到組、包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶、包干到戶這幾種形式是逐步遞進的序列：包工到組較之過去的“干活一窩蜂”“勞動大呼隆”自是前進了一大步，但仍會有出工不出力、只求數(shù)量不求質(zhì)量的傾向；包產(chǎn)到組使作業(yè)組的勞動與勞動的最終結(jié)果聯(lián)系在一起，勞動者的積極性提高了，同時勞動的數(shù)量約束和質(zhì)量約束也盡在其中，但形式繁瑣，且交產(chǎn)記工由隊分配的做法仍然帶有“大鍋飯”的性質(zhì)；包產(chǎn)到戶與包產(chǎn)到組只是一步之隔，將包產(chǎn)單位由作業(yè)組變?yōu)檗r(nóng)戶，使社員擁有了相當(dāng)?shù)纳a(chǎn)自主權(quán)，但其弊端與包產(chǎn)到組相同；包干到戶比包產(chǎn)到戶要更徹底一些，它是按社員與生產(chǎn)隊簽訂的合同規(guī)定，完成向國家交售農(nóng)副產(chǎn)品的數(shù)量和上交集體的積累、各種提留及折舊金，其余都由社員個人支配，而不再按工分分配，這樣就實現(xiàn)了土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的徹底分離，責(zé)、權(quán)、利在經(jīng)營者那里緊密結(jié)合在一起，農(nóng)民得到了比較充分的經(jīng)營自主權(quán)，且其方式簡便易行，更受農(nóng)民歡迎?？傊诙喾N多樣的責(zé)任制中，包干到戶交易成本最低，生產(chǎn)者的積極性最高。

自包干到戶的形式出現(xiàn)那天起，反對者就將其說成是“分田單干”，許多農(nóng)民也確實是那樣認為的。其實，包干到戶與分田單干從理論上說至少有兩大不同：前者是土地集體所有，后者是土地私有；前者是統(tǒng)分結(jié)合，后者是放任自流。但是，此后的發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)想拉開了距離。農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營后，原有的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐步解體，“統(tǒng)分結(jié)合”在大多數(shù)農(nóng)村已有名無實。而農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)一再延期，由最初的15年延長到30年，而且農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)和依法繼承。這樣從形式上看，至少在承包期內(nèi)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護，發(fā)包者（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）不得收回承包地，也不能單方面調(diào)整承包地，包干到戶與分田單干越來越接近了。特別是在經(jīng)歷了稅費改革以后，農(nóng)業(yè)進入無

稅無費時代，愈發(fā)使土地的集體所有權(quán)形同虛設(shè)（因之也衍生出一系列弊端）。但是盡管如此，承包期到期后，農(nóng)戶的承包地還是要被集體經(jīng)濟組織收回重新發(fā)包，而且農(nóng)戶的承包地在用途上受法律限制，即未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

總之，農(nóng)業(yè)改革的“第一個飛躍”從生產(chǎn)關(guān)系上說不啻是一個大大的倒退，幾乎是“集體耕作二十年，一夜回到合作前”。然而跨出這一步是走了一段彎路后痛定思痛做出的抉擇。1962年7月，鄧小平曾經(jīng)根據(jù)當(dāng)時的情況說：“有些以生產(chǎn)隊為核算單位的地方，現(xiàn)在出現(xiàn)一些新的情況，如實行‘包產(chǎn)到戶’、‘責(zé)任到田’、‘五統(tǒng)一’等等。以各種形式包產(chǎn)到戶的恐怕不只是百分之二十，這是一個很大的問題?！彼J為，這樣的問題應(yīng)該“百家爭鳴”，大家出主意，最后找出辦法來。他還說：“現(xiàn)在看來，不論工業(yè)還是農(nóng)業(yè)，非退一步不能前進。你不承認這個退？農(nóng)業(yè)不是在退？公社不是在退？公社核算退為大隊核算，大隊核算又退為生產(chǎn)隊核算，退了才能前進?！编囆∑竭€提出：“還有一種可能，就是有些包產(chǎn)到戶的，要使他們合法化?！币驗椴还堋包S貓、黑貓，只要捉住老鼠就是好貓”，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“在生產(chǎn)關(guān)系上不能完全采取一種固定不變的形式”。[《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第323-324頁。]可惜，這樣的意見在那時還無法讓多數(shù)人特別是毛澤東接受。

（二）為什么要保持農(nóng)戶家庭經(jīng)營長期不變？應(yīng)該如何理解鄧小平提出的農(nóng)業(yè)改革的“第二個飛躍”？

農(nóng)業(yè)改革的實踐證明，家庭承包經(jīng)營是在保持土地公有的前提下最適合我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的土地經(jīng)營方式，最受農(nóng)民的歡迎，能夠最有效地調(diào)動生產(chǎn)者的積極性。再從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史來看，家庭經(jīng)營并不構(gòu)成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的障礙。因此，1982年第一個中央1號文件就提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動。1985年第四個中央1號文件進一步明確宣布“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營長期不變”。[《新時期經(jīng)濟體制改革重要文獻選編》上，中央文獻出版社1998年版，第323頁。]這是我們黨總結(jié)了土地改革以來農(nóng)業(yè)發(fā)展的曲折歷程后得出的重要結(jié)論，表明家庭承包經(jīng)營是我們黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村改革已經(jīng)建立起來的基本的政策框架或者體制框架。此后這一條成為一項基本國策，被歷次黨和政府的重要會議、重要決議和相關(guān)法律所重申。

但是從形式上看，目前我國的農(nóng)業(yè)依然屬于小農(nóng)經(jīng)濟范疇，人均占有耕地狹小，地塊零碎，勞動者素質(zhì)不高，機械化程度低，農(nóng)產(chǎn)品商品化程度低，抵御自然災(zāi)害的能力低，社會化服務(wù)體系不健全，在市場上缺乏競爭力。目前最突出的問題是勞動生產(chǎn)率低下，經(jīng)濟效益得不到提高。毫無疑問，農(nóng)業(yè)要有競爭力，必須實行適度規(guī)模經(jīng)營。而要實行規(guī)模經(jīng)營，在

社會主義制度下，唯有走合作化的路子。恩格斯曾經(jīng)說過：“我們預(yù)見到小農(nóng)必然滅亡，但是我們無論如何不要以自己的干預(yù)去加速其滅亡。當(dāng)我們掌握了國家權(quán)力的時候，我們決不會考慮用暴力去剝奪小農(nóng)??我們對于小農(nóng)的任務(wù)，首先是把他們的私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有，但不是采用暴力，而是通過示范和為此提供社會幫助。”[《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第499頁。]當(dāng)年土地改革后廣泛開展的合作化運動，固然有我們那時對社會主義理解上的原因，但最根本的動機還是想將分散的農(nóng)戶組織起來實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，亦即將農(nóng)業(yè)的“私人生產(chǎn)和私人占有變?yōu)楹献魃绲纳a(chǎn)和占有”。然而我們沒搞清楚農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，農(nóng)業(yè)不同于工業(yè)，農(nóng)業(yè)的勞動對象是具有生命的生物體，農(nóng)產(chǎn)品是不可間斷的生命連續(xù)過程的結(jié)果，其生產(chǎn)過程存在嚴格的繼起性，不能將許多農(nóng)民集中到一起分工協(xié)作，工場手工業(yè)式的農(nóng)業(yè)是不存在的。[林善浪：《中國土地制度與效率研究》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1999年版，第200頁。]既然不能用暴力剝奪農(nóng)民的土地，那么就得走“縱向一體化”的合作化路子，即將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)鏈條中的某些環(huán)節(jié)如產(chǎn)前產(chǎn)后服務(wù)、土地耕作、產(chǎn)品收割和產(chǎn)品加工等獨立出來，通過合作制的形式將農(nóng)民組織起來。也就是說要發(fā)展專業(yè)合作社，而不是過去那種“一大二公”的生產(chǎn)合作社。至于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的適度規(guī)模經(jīng)營，則要靠農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)來逐步實現(xiàn)。

1990年，鄧小平曾經(jīng)指出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。這是又一個很大的前進，當(dāng)然這是很長的過程?！盵《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第355頁。]長期以來，許多學(xué)者都在苦苦思索農(nóng)業(yè)改革和發(fā)展的“第二個飛躍”如何實現(xiàn)，筆者以為在加速推進城市化和社會保障體系建設(shè)的背景下，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域通過“縱向一體化”（亦即產(chǎn)業(yè)化）和土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是最可能的路徑，當(dāng)然這會是一個比較漫長的過程。實踐中也有一些堅持走集體經(jīng)濟發(fā)展道路的成功典型，但是這些集體經(jīng)濟組織的支柱產(chǎn)業(yè)大都已是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好），因而已經(jīng)順利實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，已經(jīng)建立起了比較完善的社會保障體系，有條件在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭幸?guī)模經(jīng)營。但是就全國絕大多數(shù)農(nóng)村而言，這些事例并不具有普遍意義。所以溫家寶總理指出：“要堅持土地基本經(jīng)營制度不動搖。??承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，有利于而不妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進。在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，可以通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等方式引導(dǎo)農(nóng)民進入市場，可以在土地承包經(jīng)營權(quán)自愿、依法、有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上逐步擴大土地的經(jīng)營規(guī)模。這是一個漸進的過程，不能不顧條件強制推行。穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保護農(nóng)民的土地承包權(quán)益，是黨在農(nóng)村的基本政策，是國家憲法的規(guī)定，是一項必須長期堅持的方針。”[溫家寶：《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的幾個問題》，2005

年

月

日，見http://。]黨的十七大報告也明確指出：要“堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和龍頭企業(yè)發(fā)展?！盵《中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第23頁。]我相信，這些指示所揭示的就是一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路。

第二篇：農(nóng)村經(jīng)濟體制改革

農(nóng)村經(jīng)濟體制改革

中共十一屆三中全會后，對我國農(nóng)村原有的單一所有制結(jié)構(gòu)和僵化的經(jīng)濟管理體制進行的全面改革。我國農(nóng)業(yè)在社會主義改造基本完成時，實現(xiàn)了農(nóng)村經(jīng)濟集體所有制的建構(gòu)，但在合作化后期由于操之過急，片面追求“一大二公”，推行“人民公社制”，使社會主義集體經(jīng)濟遭到嚴重挫折。人民公社制實行分配上的平均主義，這種“吃大鍋飯”體制嚴重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，不改革就不能促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。針對這一狀況，1962年鄧小平已指出：“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式，不合法的使它合法起來?！保ā多囆∑轿倪x》 第1卷第323頁）中共十一屆三中全會以后決定進行農(nóng)村改革，給農(nóng)民自主權(quán)，給基層自主權(quán)。鄧小平指出：“我們的改革和開放是從經(jīng)濟方面開始的，首先又是從農(nóng)村開始的?！保ā多囆∑轿倪x》第3卷第237頁）強調(diào)“農(nóng)村的改革，是一種帶革命意義的改革”（同上書第78頁）。還具體指出：“農(nóng)村改革的內(nèi)容總的說就是搞責(zé)任制，拋棄吃大鍋飯的辦法，調(diào)動農(nóng)民的積極性?！保ㄍ蠒?17頁）主要采取三條措施：普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；取消人民公社，實行政社分開；大幅度提高 農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性，使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了歷史性的轉(zhuǎn)變。此后，各項農(nóng)村改革繼續(xù)推進，主要有：繼續(xù)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，探索和找到了集體所有制在市場經(jīng)濟條件下的有效實現(xiàn)形式；實行了公有制為主體的多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的方針，在集體經(jīng)濟不斷壯大的同時，農(nóng)村個體、私營經(jīng)濟和“三資”企業(yè)等非公有制經(jīng)濟作用日益明顯；改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，逐步放開農(nóng)產(chǎn)品價格，農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場有了很大的發(fā)育；積極發(fā)展多種經(jīng)營和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異 軍突起。此外還實行科教興農(nóng)戰(zhàn)略，健全宏觀調(diào)控體系，明確中央與地方管理農(nóng)業(yè)事權(quán)，實行農(nóng)業(yè)保價、專儲和農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險基金制度等。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革使我國農(nóng)業(yè)高速增長，不僅基本解決了溫

飽問題，也為我國經(jīng)濟體制改革由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市提供了良好的示范效應(yīng)。

第三篇：論我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革

論我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革—— 公共管理系 09711107 賈萌

摘要： 領(lǐng)導(dǎo)體制是在領(lǐng)導(dǎo)活動中為完成領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機構(gòu)體系、運作機制和規(guī)章制度的總稱，領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動的載體。當(dāng)前，改革我國領(lǐng)導(dǎo)體制中與社會不相適應(yīng)的方面和內(nèi)容，對于實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動科學(xué)化，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵字：領(lǐng)導(dǎo)體制改革

領(lǐng)導(dǎo)體制是在領(lǐng)導(dǎo)活動中為完成領(lǐng)導(dǎo)職能、實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機構(gòu)體系、運作機制和規(guī)章制度的總稱，領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動的載體。當(dāng)前，改革我國領(lǐng)導(dǎo)體制中與社會不相適應(yīng)的方面和內(nèi)容，對于實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動科學(xué)化，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

新中國成立以后，我國逐步建立了與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著改革開放的展開和深化，以及社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，我國進行了一系列改革。在改革的大潮中，我國的領(lǐng)導(dǎo)體制也在經(jīng)歷著深刻的變革。

一、我國領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題

我國領(lǐng)導(dǎo)體制伴隨著社會的變遷，從古代社會的原始民主制、中央集權(quán)制到現(xiàn)代社會的一長制、民主集中制，也經(jīng)歷了一個漫長的演變過程。特別是以民主集中制為代表的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制，是我國歷史上截止目前最為先進的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。

但是，領(lǐng)導(dǎo)體制也有個不斷完善和不斷發(fā)展的過程。我國現(xiàn)今的領(lǐng)導(dǎo)體制雖然是歷史上是最為先進的一種體系和制度，但隨著社會的發(fā)展，特別是隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)體制中的一些缺陷和不足也開始逐步暴露出來，它們突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆。在當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)體制中領(lǐng)導(dǎo)職能劃分不清是一個突出問題，比如黨委，政府，人大這三個機構(gòu)，它們之間的職能究竟應(yīng)該如何區(qū)分，長期以來沒有一個科學(xué)嚴格的說法和做法。再如黨政不分、政企不分的問題，理論上盡管洋洋灑灑多有呼吁，但在體制上這些年一直是似分不分，以至于時至今日我們一方面大力倡導(dǎo)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，另一方面對企業(yè)負責(zé)人的任免，還仍要以代表黨委政府的組織人事部門認可為準(zhǔn)。

2、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)體制的核心，權(quán)力實施以權(quán)限劃分為前提。權(quán)限劃分包括黨政權(quán)限的劃分、國家機關(guān)橫向與縱向權(quán)限的劃分，以及政府與企業(yè)、事業(yè)和其它社會組織之間的劃分等。當(dāng)前，我國領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的最大弊端是權(quán)力過于集中，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過分集中于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門，在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門中，又過于集中在為數(shù)很少的幾個主要負責(zé)人身上。由于權(quán)力下放不足和過于集中，使基層單位和基層群眾缺乏工作上的主動性和創(chuàng)造力；也由于權(quán)力過于集中，在我國，掌權(quán)者一榮俱榮、一損俱損就成為一種十分普遍的社會現(xiàn)象。

3、領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)高度膨脹。領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職能的組織實體，是領(lǐng)導(dǎo)體制的組織表現(xiàn)形式，機構(gòu)設(shè)置合理，領(lǐng)導(dǎo)工作才能完整有序地運轉(zhuǎn)，達到工作質(zhì)量和工作效率的統(tǒng)一。長期以來，我國領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)盡管歷經(jīng)多次精簡，但每一次精簡過后又迅速膨脹。因此可以說，在當(dāng)前，機構(gòu)臃腫仍然是我們當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)體制中一個比較突出的頑癥。

4、領(lǐng)導(dǎo)管理嚴重滯后。這里的“管理”，主要指對領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的管理。我國領(lǐng)導(dǎo)

體制中一直缺乏對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、尤其是領(lǐng)導(dǎo)者有效的權(quán)力約束機制，領(lǐng)導(dǎo)者一手遮天，唯權(quán)為

大的情況在不少地方程度不同地存在著。由于領(lǐng)導(dǎo)管理制度嚴重滯后，以權(quán)謀私、貪污腐化

等權(quán)力異化現(xiàn)象時有發(fā)生，涉及領(lǐng)導(dǎo)者的各類刑事案件無論在職務(wù)級別上、案件數(shù)量上還是

案件影響上，這幾年都呈逐步上升的趨勢。

5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我國領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分，增強工作活力，提高工作效率，離不開干部人事制度的改革，然而在目前，我國的用人制度改革卻遠遠落后

于社會其它領(lǐng)域的改革，尤其在干部選拔任用上，主體上仍然沿用的是幾十年一貫制的做法，由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人這種社會意見很大的問題仍然沒有多大改變，公開、公平、公正這些現(xiàn)代用人思想和觀念在人事制度上仍然沒有成為基本的操作行為。用人制度缺乏活

力會嚴重挫傷人的積極性，會阻礙人才的正確選拔、培養(yǎng)和使用，對社會經(jīng)濟建設(shè)和社會全

面發(fā)展的負面影響更是不言而喻。

我國領(lǐng)導(dǎo)體制存在的上述弊端，從根本上說是由于我們沒能正確認識和處理好民主與集

中的關(guān)系所造成。民主集中制包含著民主與集中兩個方面，它們互相聯(lián)系、互相促進、互相

制約，堅持民主集中制的原則，就是要把民主和集中很好地結(jié)合起來，使民主與集中達到相

互呼應(yīng)。但是，由于我們在領(lǐng)導(dǎo)思想上長期存在著把人管得越緊越好，把權(quán)握得越死越牢這

樣一種極左認識，因而在領(lǐng)導(dǎo)實踐中自覺或不自覺地把權(quán)力高度集中起來，而現(xiàn)代社會的開

放性特點，客觀上卻要求擴大社會成員和社會組織的民主化成分，使權(quán)力適當(dāng)分流或下放。

這樣一來，我國領(lǐng)導(dǎo)體制中民主不夠、集中有余的情況便不可避免地表現(xiàn)出來了。

二、我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革的必要性

新中國成立以后我國建立起的領(lǐng)導(dǎo)體制具有三個特征：一是人民的主人地位；二是共產(chǎn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；三是高度集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這種領(lǐng)導(dǎo)體制基本上適應(yīng)了我國當(dāng)時的政治、經(jīng)濟發(fā)展的要求，但也逐步暴露出一些弊端。在進入新時期以來．我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革的任務(wù)被提上了日程。我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革的必要性主要是：

第一，領(lǐng)導(dǎo)體制改革是切實加強社會主義民主政治建設(shè)的治本之策。我國領(lǐng)導(dǎo)體制存在的權(quán)力過分集中等弊端，影響了社會主義民主的發(fā)展，導(dǎo)致了官僚主義的存在和發(fā)展，以及

家長制和搞特權(quán)、特殊化等現(xiàn)象。為了防止“文化大革命”一類錯誤重演，切實加強社會主

義民主政治建設(shè)，必須對領(lǐng)導(dǎo)體制進行改革。

第二，領(lǐng)導(dǎo)體制改革是經(jīng)濟體制改革的緊迫要求。我國的改革是全面的，包括經(jīng)濟體制

改革和政治體制改革以及其他方面的體制改革。政治體制改革是經(jīng)濟體制改革的緊迫需要和

切實保障。只搞經(jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也搞不通，因為首先遇到

人的障礙。政治體制改革與經(jīng)濟體制改革應(yīng)大體同步，兩者相互依賴、相互配合。

第三，領(lǐng)導(dǎo)體制改革也是加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要。建設(shè)中國特色社會主義，必須毫

不動搖地堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。而加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，一個重要內(nèi)容就是改革黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制，改革社會基層單位的領(lǐng)導(dǎo)體制。

三、如何對我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革

對我國的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，可以從宏觀和微觀兩個方面著手，兩手抓，兩手都要硬：

1.領(lǐng)導(dǎo)體制的宏觀層面主要包括三個方面的內(nèi)容：一是完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種

關(guān)系；二是合理設(shè)置機構(gòu)，克服機構(gòu)臃腫；三是進一步健全法制，實行依法治國。

首先，要完善黨委、人大、政府三個不同機構(gòu)的關(guān)系。我國從中央到地方的各級黨組織、人民代表大會和政府機構(gòu)，是我國的不同領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，這三者的領(lǐng)導(dǎo)職能和工作方式是不一樣的，但三者之間的關(guān)系長期以來并不十分明確。黨委、人大、政府三者之間關(guān)系不明，權(quán)力

運行上必然會相互交叉。因此，改革中應(yīng)該明確：第一，黨委與人大的關(guān)系，既是一種領(lǐng)導(dǎo)

關(guān)系，也是一種工作關(guān)系，黨的各項決議和政策要按科學(xué)的程序提交人大討論和建議實施，堅決克服過去那種不講程序，不尊重人大，使人大僅僅成為“舉手機器”、“橡皮圖章”的情

況。第二，黨委與政府的關(guān)系，從根本上說是一種分工負責(zé)的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)

導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不要過多地干預(yù)政府工作，而應(yīng)在如何充分發(fā)揮監(jiān)督和保證作

用上下功夫。第三，人大與政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是一種決策和執(zhí)行的關(guān)系，政府對人大

定期報告工作應(yīng)成為一種制度，人大對政府工作的監(jiān)督與檢查不能留于形式。第四，人民代

表大會制度是我國的根本政治制度和權(quán)力組織形式，要進一步加強立法、監(jiān)督、考稽職能，要逐步創(chuàng)造條件，擴大人民群眾參政議政的范圍。在不違背現(xiàn)有法律前提下，加強和完善“普

選制”，逐步擴大對民意代表和政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的“直選”范圍，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)

利。

其次，堅持政企分開。通過20多年的經(jīng)濟體制改革，現(xiàn)在國有企業(yè)一般的經(jīng)營自主盡

管已經(jīng)實現(xiàn)，但政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動的情況仍時有發(fā)生。政企分開是建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，發(fā)展市場經(jīng)濟的根本要求，政企不分，企業(yè)對政府的依附關(guān)系就必然存在，企業(yè)自主經(jīng)營、自我管理就不可能真正實現(xiàn)。所以，政企不分在當(dāng)前并不是一個理論問題，而是一個實踐問

題。只有政企真正分開了，政府把屬于企業(yè)的權(quán)力完全交給企業(yè)，社會主義市場經(jīng)濟體制才

有可能真正建立起來。

2.領(lǐng)導(dǎo)體制的微觀層面主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是組織人事制度，二是權(quán)力制約

與監(jiān)督。

首先，在用人制度上，當(dāng)前應(yīng)重點抓好這樣幾個方面的改革：一是在公務(wù)員序列之外全

面推行聘任制。二是減少關(guān)卡，允許干部自然流動。三是堅決打破論資排輩，實行干部能上

能下。四是增加透明度，體現(xiàn)“三公開”，即除少數(shù)特殊職位以外，要把任職崗位、條件、擬選拔對象的情況向群眾公開，并接受群眾的評議與監(jiān)督。五是實行競爭式選拔，提高群眾的參與程度，達到好中選優(yōu)。

其次，關(guān)于權(quán)力制約改革。在政治理論中，權(quán)力制約是一條重要的紀律原則。人類政治

史早已證明，權(quán)力不受制約必將遭致濫用，而權(quán)力一旦濫用，必然會產(chǎn)生政治腐敗和作風(fēng)專

橫。因此，為了加強對領(lǐng)導(dǎo)者手中權(quán)力的管理，在人事制度上還應(yīng)把權(quán)力制約提到議事日程，通過一系列約束機制的建立和實行，把領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力確定在一定的范圍之內(nèi)。

權(quán)力制約可以從靜態(tài)與動態(tài)兩方面進行考察。在靜態(tài)上主要是從空間結(jié)構(gòu)，即來自社會的各種力量上進行考察。在動態(tài)上主要從權(quán)力的產(chǎn)生與運行上進行考察，這又包括三個環(huán)節(jié)：

一是權(quán)力獲得制約，主要表現(xiàn)為各種不同方式的選舉、考試及限任；二是權(quán)力運行制約，主

要表現(xiàn)為通過各種規(guī)定性限制，使領(lǐng)導(dǎo)者在掌權(quán)中不出現(xiàn)權(quán)力“越位”的情況；三是權(quán)力廢

除制約，主要表現(xiàn)為彈劾、罷免和法律懲處。在三個環(huán)節(jié)上，無論哪種形式的制約都應(yīng)突出

群眾性、社會性、自下而上性，也就是說，權(quán)力制約不僅是一種組織或制度制約，更主要的它還是一種群眾制約和社會制約。這樣，領(lǐng)導(dǎo)者真正置身于群眾和社會的監(jiān)督之下，權(quán)力濫

用的情況才有可能大為減少。

四、我國領(lǐng)導(dǎo)體制改革應(yīng)體現(xiàn)四個原則

領(lǐng)導(dǎo)體制改革是一項宏大的系統(tǒng)工程。為了積極穩(wěn)妥地推進這項工作，我們要堅持以下

四個原則：

第一，堅持四項基本原則。四項基本原則是我國的立國之本，自然它也是我們進行領(lǐng)導(dǎo)

體制改革的基礎(chǔ)和必須堅持的首要原則。如果放棄了四項基本原則，不加分析地盲目照搬西

方領(lǐng)導(dǎo)體制上的一些做法，改革就會偏離軌道，偏離由我國政治制度所決定的政治屬性。所

以，我們所進行的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，是在堅持四項基本原則這個前提下的改革，離開了這個前

提，改革不可能成功。

第二，堅持民主集中制原則。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制原則”，可見，民主集中制不僅是我國的根本組織制度，也同時是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。改革我國的現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制，并不是要削弱這一根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，而是要更加處理好民主與集中的關(guān)系，真正實現(xiàn)廣大人民群眾的高度民主，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)與各種社會利益、社會目標(biāo)相一致的集中。同時，由于改革是一場深刻的社會變革，貫徹民主集中制的原則，還可以使我們的各級組織和廣大人民群眾組成團結(jié)一致的整體，以保證領(lǐng)導(dǎo)體制改革的順利進行。

第三，堅持持續(xù)穩(wěn)妥原則。國家的穩(wěn)定、社會的安定，這是各項事業(yè)發(fā)展的保證。領(lǐng)導(dǎo)體制改革觸及政治上層建筑，一著不慎就有可能全盤皆輸，引起社會不穩(wěn)，因此，改革必須要有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有秩序地進行。所謂有領(lǐng)導(dǎo)，就是改革要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進行，離開統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握不住改革的方向，領(lǐng)導(dǎo)體制改革就會改變性質(zhì)；所謂有步驟，就是改革部署必須周密考慮統(tǒng)一安排，改革措施分輕重緩急逐步實施；所謂有秩序，就是在時機和方式上，既大膽又慎重，做到及時總結(jié)經(jīng)驗，穩(wěn)步推進前進。

第四，堅持人民當(dāng)家作主原則。人民是國家和社會的主人，黨對國家生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主。領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，同樣要把保證全體人民充分享受政治民主、領(lǐng)導(dǎo)民主，保證人民群眾能通過各種有效形式參與管理國家和社會事務(wù)作為改革的出發(fā)點和歸宿。如果改革不能賦予領(lǐng)導(dǎo)者在與人民群眾的關(guān)系上新的內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)者仍然高高在上，頤指氣使，那么這種改革就很難獲得群眾的認可，也不可能真正成功。參考文獻：

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第四篇：論我國的行政體制改革

論我國的行政體制改革

行政管理 劉亞飛 0990202035

行政體制改革是國家行政機關(guān)為適應(yīng)內(nèi)部條件和外部環(huán)境變化，提供行政效率，對其組成、體制、權(quán)限、活動方式等方面調(diào)整和優(yōu)化的過程。我國共進行了七次行政體制改革，大致可分為調(diào)試、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新三個階段?，F(xiàn)在我國正處于第七次行政改革中，這是我國行政體制改革的創(chuàng)新階段，被稱為“第七次革命”。第七次改革是為了使行政體制符合我國經(jīng)濟發(fā)展的需要而進行的最徹底的一次改革。

我國自二十世紀八十年代以來實行改革開放的基本國策，尋求的是以開放促進改革，繼而以經(jīng)濟體制改革來促進行政體制改革的發(fā)展道路。我國現(xiàn)在所進行的第七次行政體制改革的目標(biāo)就是建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義經(jīng)濟體制的有中國特色的行政管理體制，強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面，加強程序規(guī)范，制定法律文件保障改革的有序進行。

我國行政體制改革存在的首要問題就是路徑依賴，我們是在探索中走社會主義道路，對于前方的未知讓決策者們更習(xí)慣于沿襲已走過的成熟的改革方法，由此產(chǎn)生了行政體制改革對經(jīng)濟體制改革的路徑依賴。其次，我國行政體制改革中人為制度建構(gòu)的痕跡明顯，缺乏現(xiàn)代理性精神和法治精神。行政體制的改革必然會觸及一些既得利益集團的利益，他們也會對改革產(chǎn)生大的阻力與影響。

我國的行政體制改革首先要打破路徑依賴，避免制度鎖定，我認為政府應(yīng)該進行范式轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變政府職能，更新行政理念，完善理性官僚制，選擇馬克思韋伯設(shè)計的現(xiàn)代理性官僚體制與新的公共管理相融合的范式為新的改革路徑，同時要設(shè)立動態(tài)修正機制，不斷糾正路徑偏差，避免再次出現(xiàn)制度鎖定，在改革的同時也要注重促進社會的發(fā)育追尋行政效率與維護社會公平的協(xié)調(diào)。

其次，我們要增強改革的動力，客觀分析改革動力和阻力的強弱，加強改革宣傳，調(diào)動社會公眾參與和支持行政改革的積極性，并且要妥善安排因改革而受到?jīng)_擊的人員，保障他們的生活，做好改革的善后工作。

第三，一切都離不開利益，改革也同樣涉及到很多人的利益，這其中就包括很多大的既得利益集團的利益，他們是改革的最大阻力，行政體制改革是為了適應(yīng)我國的經(jīng)濟發(fā)展的需要而進行的，經(jīng)濟想要更快更好的發(fā)展就必須要進行改革，這就要求國家開放更大更多的領(lǐng)域讓其參與市場競爭、讓更多的民營資本參與進來，這樣就必然會觸及到那些既得利益集團的利益，要解決這個問題，單單依靠某個強勢的領(lǐng)導(dǎo)人是不能解決問題的，我們必須要有相應(yīng)的制度規(guī)范和法律約束，加強司法的獨立性，避免個人制度建構(gòu)，實現(xiàn)依法治國。

第四，我們要建立良好的績效管理機制，對改革的成果進行正確的檢驗和評估，同時完善行政監(jiān)督體制、加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約也是行政體制改革的一個重要方面，也要讓新聞媒體參與到監(jiān)督中來，保障行政體制改革依法有序的進行下去。

第五篇：再論我國農(nóng)村土地制度改革

再論我國農(nóng)村土地制度改革

（洪芳 山東工會管理干部學(xué)院 濟南250100）

摘要： 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革是實現(xiàn)農(nóng)地集中，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民生活條件的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定了其適合以家庭為單位組織生產(chǎn)經(jīng)營。新中國成立以來的實踐證明，廣大農(nóng)民喜歡并希望土地歸自己所有。農(nóng)地私有化能保證農(nóng)民對土地擁有排他性的產(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利，能夠造就農(nóng)民對農(nóng)業(yè)進行長期投資的內(nèi)在動力機制。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民

集體所有

承包經(jīng)營

私有化

改革

十多年前民法學(xué)界就在為農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向爭論不休，但時至今日，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度依然沒有太大的變化。剛剛閉幕的黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定 》，其目的在于解決土地的流轉(zhuǎn)問題。從而使中國再次走到土地制度改革的十字路口，而如何改革再次成為改革者們所要考慮的問題。盡管農(nóng)村改革涉及到方方面面，但最為重要的依然是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革。不改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，土地就難以集中，就難以建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)民增收和改善生活條件的愿望都將難以實現(xiàn)。

一、我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)地產(chǎn)權(quán)制度存在著以下的弊端：

（一）農(nóng)村土地所有權(quán)的主體虛化

我國農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有，家庭承包經(jīng)營的土地制度。從現(xiàn)行立法來看，對“集體”的解釋主要是指村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會，有時也指鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。從立法的角度來看，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)主體的規(guī)定缺乏排他性，并且尚無立法對集體成員加以明確。實踐中往往因出生或遷入而成為集體的一員，因死亡或搬遷而失去集體成員的資格，進入集體或離開集體均無任何代價，集體成員處于不斷地變動中。這樣實際上就導(dǎo)致了集體所有權(quán)的虛化。

按目前的法律與政策規(guī)定，農(nóng)地的所有權(quán)與處分權(quán)歸村集體，農(nóng)戶只有收益權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)，而且收益權(quán)讓渡給農(nóng)戶也是有條件的即一定期限、一定的租金(表現(xiàn)為村提留)。農(nóng)戶得不到完整的的產(chǎn)權(quán)，有以下弊端：首先農(nóng)地經(jīng)營收入的一部分要分割給村集體，村集體在處置這部分收入的時候容易發(fā)生無效率的現(xiàn)象。其次，由于沒有所有權(quán)，收益權(quán)容易遭到侵犯(表現(xiàn)為承包關(guān)系的破壞)，農(nóng)戶沒有穩(wěn)定的預(yù)期，短期行為嚴重。最后農(nóng)民沒有土地的處置權(quán)，不利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大，降低了農(nóng)地的配置效率。

（三）土地流轉(zhuǎn)緩慢，利用率低，阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采用的是均田制，其社會福利、社會保障的意義較大。集體沒有選擇農(nóng)戶的權(quán)利，因而不能體現(xiàn)效率高的農(nóng)戶多承包，效率低的農(nóng)戶少承包或不承包的經(jīng)濟效益原則，由此導(dǎo)致土地的細碎化。在人多地少和社會保障措施缺乏的矛盾中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的兼業(yè)化就不可避免。如此以來，一方面外出打工的人荒蕪了土地，想種地的人卻找不到土地種。對不少農(nóng)民來說，土地 已經(jīng)不再是其收入的主要來源，但卻是其養(yǎng)老的保障。由此不僅現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度不僅將農(nóng)民固定在小塊地塊上，而且阻礙了土地的流轉(zhuǎn)和集中。土地不能集中還導(dǎo)致了現(xiàn)代化的機械無法得以充分的利用，粗放經(jīng)營在所難免。對多數(shù)農(nóng)民而言，生產(chǎn)首先是為了滿足自給，因此農(nóng)產(chǎn)品的商品化較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。再者，因土地的取得無需任何代價，因而，農(nóng)民有種不要白不要，要了還想要的心理，造成土地荒蕪，利用率低的結(jié)果。尤其是宅基地，在城市化進程快的地方，大片住宅空閑，不能復(fù)墾，造成土地的閑置和浪費。

(四)城鄉(xiāng)二元土地權(quán)利結(jié)構(gòu)和管理體制，影響了農(nóng)村土地市場的建立

我國在城市和農(nóng)村分別實行土地的國有制和集體所有制。但作為擁有所有權(quán)的集體，也不享有土地的處分權(quán)。農(nóng)業(yè)用地要想進入土地市場進行交易，必須通過國家征用。由此以來國家壟斷了土地的一級市場。據(jù)有資料顯示：1987－2001年間，全國非農(nóng)占用耕地3394.4萬畝，其中70%是以征用的方式實現(xiàn)的。據(jù)推算，目前全國失地農(nóng)民至少在4000萬人以上。在城郊和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府征地給農(nóng)民的補償，每畝只有1.3－2.5萬元，但政府卻每畝高達30萬－70萬元的價格轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，差額是給予農(nóng)民補償?shù)膸资叮闪说官u土地的中間商。在利益的趨動下，土地征用規(guī)模不斷擴大。而土地出讓與征地補償?shù)牟铑~主要用于城市建設(shè)，不僅制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展而且造成了城鄉(xiāng)差距的進一步加大。并且據(jù)調(diào)查，國家付給農(nóng)民的各種征地補償費用經(jīng)過縣、鄉(xiāng)、村三級行政機構(gòu)各種鐘的提取和截留，實際分配給農(nóng)民的每畝補償款大約只在2000－3000元以下。1如此以來一方面導(dǎo)致耕地的迅速下降，威脅著糧食安全，另一方面，失地農(nóng)民生活狀況惡化，只能不斷地上訪以尋求解決或游走在城市與鄉(xiāng)村的邊緣，因缺乏收入來源所引發(fā)的違法犯罪現(xiàn)象增多，影響著社會的安定團結(jié)。

二、我國農(nóng)村土地制度改革的主要思路

民法學(xué)界的一致認識是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)地粗放式經(jīng)營甚至撂荒，農(nóng)地糾紛頻頻發(fā)生的主要原因在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷。但對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)模式，意見分岐較大。概括起來不外乎有三種。

(一)實行農(nóng)地國有制

主張實行農(nóng)民土地歸國家所有，實行國有化基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營制度。在具體的經(jīng)營制度上又主要有兩種觀點：(1)實行國有租賃制，即宣布全部農(nóng)村土地歸國家所有，國家對土地所有權(quán)在經(jīng)濟上由收取地租來體現(xiàn)。(2)實行國有永佃制，即在土地國有化的基礎(chǔ)上實行永佃制，使農(nóng)民獲得永久性的土地使用權(quán)。2這有兩方面的好處：一方面可以避免國有租賃下因農(nóng)民預(yù)期不穩(wěn)定的短期行為；另一方面，通過永佃權(quán)的商品化，在保證國家土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)的前提下，承認農(nóng)民對土地的處置權(quán)，則可以形成受國家調(diào)節(jié)的土地流通市場。

(二)實行農(nóng)地集體所有制。持這種觀點的學(xué)者認為，在當(dāng)前實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)才是最重要的，通過改造現(xiàn)有的集體所有制，可以節(jié)約改革成本，并且不觸動農(nóng)民的既得利益，有利于社會的安定團結(jié)。在具體做法上，又有不同的觀點。代表性的觀點有以下幾種：

1、主張建立集體農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權(quán)合作股份公司。股份公司對村集體的土地擁有所有權(quán)，農(nóng)民以其土地使用權(quán)入股。由股份公司來實行統(tǒng)一經(jīng)營。農(nóng)民按股份分享收益。3

2、主張農(nóng)村土地所有權(quán)按照民法之“按份共有”的制度模式進行改革，使農(nóng)村土地使用權(quán)成為一種真正意義上的“物權(quán)”。按份共有的目的就是將土地所有權(quán)與每個農(nóng)民緊密聯(lián)系在一起，使農(nóng)村土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利的變化都必須征得每個按份共有人的同意。

3．制定土地財產(chǎn)法，強化承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特性。

(三)主張實行農(nóng)地私有制

農(nóng)村土地私有化模式是主張將農(nóng)村的土地所有權(quán)歸農(nóng)民，使農(nóng)民對土地擁有完全意義上的產(chǎn)權(quán)；從而降低土地流轉(zhuǎn)的交易費用、提高土地資源的配置效率。農(nóng)民通過對土地所有權(quán)的處分如出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和集中，從而建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

三、各種改革思路的評析

（一）農(nóng)地國有化改革思路的評析

實行農(nóng)地國有化，國家可以利用經(jīng)濟、行政手段對農(nóng)地使用權(quán)進行管理，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制的建立，并且實行土地國有，能從根本上解決土地管理混亂、土地資源浪費和土地資源破壞的問題，提高國家對土地資源的管理效能。

但農(nóng)地國有化改革思路存在著其自身無法克服的缺陷：(1)從我國國情看，國家沒有相當(dāng)?shù)呢斄徺I歸農(nóng)民集體所有的土地。在人們逐漸對于法治有著明顯要求的背景下如果無償剝奪農(nóng)民的土地，是不明智的舉措，有可能造成經(jīng)濟、政治和社會的大震蕩。(2)實行土地國有化，國家將年復(fù)一年地面對著上億農(nóng)戶，按市場機制出租土地，支出費用過高，凈效益低。何況我們也不可能把耕地只租給少數(shù)種田能手，而置多數(shù)農(nóng)民于不顧，再由國家救濟這部分租不到地的農(nóng)民，這顯然是一件得不償失的事情。(3)土地國有化意味著把土地資源配置權(quán)，完全集中于政府手中，這無異于把農(nóng)民的就業(yè)壓力等等社會矛盾，統(tǒng)統(tǒng)由政府包起來，政府將陷入極其被動的處境。因此不宜將農(nóng)地國有制作為改革的方向。

（二）農(nóng)地集體所有制改革思路的評析

延續(xù)農(nóng)地集體所有制并不斷探索土地流轉(zhuǎn)方案的改良思路，可以保持社會的穩(wěn)定，減少改革的成本。但就目前學(xué)者們提出的改革方案來看，都無法從根本上解決土地所有權(quán)主體虛化，土地交易費用過高，農(nóng)民權(quán)益易受侵犯的問題。

1、筆者認為實行農(nóng)民對集體土地按份共有的改革思路實則肯定了土地的私有。因為按份共有 的共有人得請求分割自己的財產(chǎn)份額。

2、實行土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，并適當(dāng)延長土地承包期限的改革思路，盡管從一定程度上可以減少村委會任意改變承包經(jīng)營期限侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的行為，但卻無法從根本上解決土地流轉(zhuǎn)中的交易成本過高和不效率問題。有學(xué)者主張確立永久的土地承包經(jīng)營權(quán)。永久的土地承包經(jīng)營權(quán)或許能夠解決農(nóng)民的短期行為問題。但須知我國的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是與戶籍制度密切相關(guān)。如承包人死亡或全家遷出，則承包的土地也就意味著收歸集體。再由集體發(fā)包，但在人多地少的矛盾中，在人口變動較大的地方，經(jīng)常性地調(diào)整土地就不可避免。

3、實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)股份制有利于土地的集中經(jīng)營，有利于提高規(guī)模效益。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)股份制不宜通過立法予以確認。是否以現(xiàn)有的土地使用權(quán)出資應(yīng)屬于農(nóng)民的權(quán)利。任何人都無權(quán)強制農(nóng)民以土地使用權(quán)出資。因此通過立法予以確認沒有任何的法律依據(jù)。股份合作制只能成為農(nóng)民自己選擇經(jīng)營的思路，卻無法成為制度改革的方案。其次，農(nóng)民以土地使用權(quán)出資，作為股份合作制的公司其所擁有的是農(nóng)地的使用權(quán)而非所有權(quán)，因此，改革并沒有觸及到土地所有權(quán)的問題。再次，認為股份合作制有多種優(yōu)點的學(xué)者，其立論的前提是建立在股份合作公司必有盈利的前提下的。既然采用公司的形式進行經(jīng)營，則既可能有盈利也可能有虧損。當(dāng)虧損巨大時要求抽回出資的意愿就會引發(fā)一系列社會矛盾。再次，股份合作制無法從根本上克服土地征用中的不效率行為，并且公司中大股東坑害中小股東的事情也會時有發(fā)生，農(nóng)民的權(quán)益依然無法得以保障。最后，因土地不屬于自己所有，無論土地最終是通過出租還是發(fā)包的方式都無法改變短期經(jīng)營的行為，影響土地肥力的提高。

4、在集體所有制框架中解決土地的細碎化和流轉(zhuǎn)不暢的問題，會造成改革的不徹底。因我國地域遼闊，各地經(jīng)濟差別較大。在城市化進程快的地方，未來最嚴峻的問題不是土地不能集中的問題，制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建立的恰恰是缺乏農(nóng)業(yè)勞動者。據(jù)筆者的家鄉(xiāng)威海市各地農(nóng)村的情況來看，目前主要收入來源于農(nóng)業(yè)的50歲以下的農(nóng)民極少。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要為50歲以上的老人。可以設(shè)想，十年、二十年后，如果堅持現(xiàn)有的戶籍制度不變，集體的概念恐怕就將代之以少數(shù)個人。盡管這種情況目前只在東部沿海地區(qū)出現(xiàn)，但隨著城市化進程的加快，出現(xiàn)類似情況的地區(qū)會逐漸增多，最終依然需要解決農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題。因此堅持集體土地所有制無法從根本上克服現(xiàn)行土地制度中存在的問題，不應(yīng)作為土地制度改革的發(fā)展方向。

（三）農(nóng)地私有化改革思路的評析

持反對意見者認為農(nóng)地私有化存在以下問題：（1）我國是社會主義國家，應(yīng)堅持土地的公有制。實行農(nóng)地私有化改革是與社會主義道路背道而馳的。土地私有化必然引發(fā)農(nóng)村階級關(guān)系的劇烈變化，必然導(dǎo)致農(nóng)民的兩極分化出現(xiàn)剝削。（2）土地私有化將把農(nóng)民凝固在小塊土地上，阻礙土地的流動與集中，勢必導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營的副業(yè)化與兼業(yè)化，阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營。(3)農(nóng)村土地私有化會導(dǎo)致大量賣掉土地的農(nóng)民進入城市，增加城市的就業(yè)壓力。4 筆者認為在我國實行農(nóng)村土地私有化是可行的，也會為農(nóng)民所接受，符合建立現(xiàn)代農(nóng)地制度的階段性特征。其理由如下：

(1)從世界各國農(nóng)村制度演變的情況來看，每一個國家農(nóng)地制度的現(xiàn)代化大體上都經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，即耕者有其田階段和農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營階段。耕者有其田階段就是建立起以農(nóng)民的自耕農(nóng)制度占主導(dǎo)地位的農(nóng)地制度。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平還很低我國尚未建立起現(xiàn)代農(nóng)地制度。因而經(jīng)歷第一個階段即農(nóng)民土地私有制是必要的。

(2)農(nóng)地國有還是私有并不能改變一個國家的性質(zhì)。從世界各國來看，現(xiàn)代農(nóng)地所有制度主要可以分為三種類型：一是實行土地私人所有，資本主義國家一般屬于這種類型。二是以地方政府所有占大頭的農(nóng)地所有權(quán)制度。屬于這種類型的既有社會主義國家如前蘇聯(lián)，也有資本主義國家如加拿大、澳大利亞。加拿大的全部土地中，40%為聯(lián)邦政府所有，50%為州政府所有，只有10%為私人所有；三是實行國有加集體所有如我國。由此可見，土地國有并不為社會主義國家所獨有。

(3)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須在廣闊的田野上進行，而且勞動成果不能立即得到反映，因此農(nóng)業(yè)勞動過程的管理和監(jiān)督比較困難這就決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在組織形式與工業(yè)生產(chǎn)有很大的不同，以家庭為單位組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在世界上具有普遍性。

(4)新中國成立以來的實踐證明，廣大農(nóng)民喜歡并希望土地歸自己所有。在土地集體經(jīng)營時期，家家戶戶的“自留地”都比集體土地耕種得好。就是在家庭承包制的現(xiàn)階段，農(nóng)民一再關(guān)心“政策”變不變無疑也是希望土地能盡可能長期和歸自己經(jīng)營。長期的承包大部分農(nóng)戶已將土地視為已有。在這種既成事實面前，捅破土地所有權(quán)這層窗戶紙，直接明確的把土地產(chǎn)權(quán)劃歸農(nóng)民個體所有，已成為順理成章的事情。私有制能保證農(nóng)民對土地擁有排他性的產(chǎn)權(quán)及由此產(chǎn)生的一切權(quán)利，能夠造就農(nóng)民對農(nóng)業(yè)進行長期投資的內(nèi)在動力機制

(5)隨著新興工業(yè)的發(fā)展，就業(yè)機會的增加，人口由農(nóng)村向城市的流動，土地的流動和集中也便自然。并且由于我國農(nóng)村人口眾多，可耕地少，不適宜搞大規(guī)模經(jīng)營，宜借鑒日本的經(jīng)驗。日本作為一個土地資源稀缺的國家走了一條小規(guī)模經(jīng)營，注重單位面積的投入，實行精耕細化，提高單位面積的產(chǎn)出的道路，與美國、加拿大等土地資源豐富的國家相比，人力投入較多。也正是由于土地的集中不會無限制的發(fā)展，那種擔(dān)心在農(nóng)村會出現(xiàn)少數(shù)剝削者和大多數(shù)的雇農(nóng)是多余的。當(dāng)然實行土地私有不可避免地會出現(xiàn)剝削。我國處于社會主義初級階段，還不具備完備完全消滅剝削的條件。如果因擔(dān)心剝削的存在而拒絕改革，那我們是不是又要回到計劃經(jīng)濟時代呢？對于出現(xiàn)貧富兩極分化的現(xiàn)象國家應(yīng)通過宏觀調(diào)控和健全社會保障制度來加以解決。

四、農(nóng)地私有制改革的方案

1、集體成員的確定。考慮到我國由土地的私有轉(zhuǎn)為公有主要依靠戶籍來確定歸屬。而且農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)取得的依據(jù)也是戶籍，因此在確定集體成員時，凡擁有本集體戶籍的為集體成員。其次，因農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)具有重要的社會保障功能。因此對于曾經(jīng)擁有本集體戶籍且在本集體參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多年（10年以上），現(xiàn)已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但既沒有工作崗位也沒有被納入城市社會保障體系的的可以視為集體成員，有權(quán)參與集體土地的分割。

2、可供分割的土地包括集體所有的耕地、宅基地、建設(shè)用地、草原、荒山、荒地、林地、魚塘及其他土地。

3、分割的辦法。筆者認為對于耕地，應(yīng)按集體成員的人數(shù)平均分配，原則上同屬于一戶的土地應(yīng)盡可能在一起以避免土地的進一步碎化。對于宅基地，以分割時已經(jīng)取得的宅基地為限，宅基地上建筑物的所有者取得宅基地的所有權(quán)，對于沒有批準(zhǔn)的不再批準(zhǔn)，對于農(nóng)民因住房建設(shè)需要土地，通過宅基地流轉(zhuǎn)而取得。對于主要以畜牧業(yè)為生的地區(qū)，在分割草原時宜平均分配。對于荒山、荒地、林地、魚塘，宜通過拍賣的方式，確定土地的歸屬，但禁止企業(yè)等經(jīng)濟組織購買，同等條件下，本集體成員有優(yōu)先購買權(quán)。對于建設(shè)用地筆者認為宜采用國家所有方式，由國家購買，用于發(fā)展農(nóng)村企業(yè)以及興辦公益性事業(yè)。對于事實上已經(jīng)存在的道路、水利設(shè)施，任何人不得主張所有權(quán)，應(yīng)為村民共有，共同使用。

4、實行土地登記制度。對于農(nóng)民所擁有的每一塊土地應(yīng)詳細登記其所有人、地點、使用用途、數(shù)量，并發(fā)放權(quán)屬證明，以明析產(chǎn)權(quán)便于監(jiān)管。

五、我國農(nóng)村土地制度改革應(yīng)遵循的原則

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革無疑非常重要，但若沒有相關(guān)配套制度的輔助，改革很難成功。筆者認為實行農(nóng)地私有化改革中必須遵循以下原則：

1、農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)與土地用途不變的原則

當(dāng)人們?yōu)橹袊艘哉际澜?%的土地養(yǎng)活了占世界22%的人口而自豪時，我們不得不從另一個角度來考慮，那就是擁有世界人口22%的中國卻只擁有占世界7%的土地。在土地資源相對不足的情境下，實行糧食主要依靠自給確保糧食安全就成為中國農(nóng)業(yè)首先應(yīng)考慮的問題。隨著工業(yè)化的發(fā)展，城市的擴展，必將使可耕地越來越少。在糧食產(chǎn)量不能大幅提高的情況下，人們對于生活質(zhì)量不斷提高的要求與耕地不斷減少的矛盾會越來越突出。據(jù)有學(xué)者預(yù)測，中國2030年糧食生產(chǎn)量將在1990年基礎(chǔ)上下降20%，只有2.63億噸。即使需求按現(xiàn)有人均占有量水平來計算，自給率也只有54.9%。5如果糧食主要依靠進口，則我國人們的生活水平不僅受制國際市場的糧食供應(yīng)，而且以農(nóng)產(chǎn)品為原料的工業(yè)也會受到重大影響。一旦國際市場的糧食供應(yīng)短缺必將引起國內(nèi)物價的大幅上漲，進而引發(fā)通貨膨脹，不僅影響人們的生活水平的保持和提高，而且會引起社會的巨大震蕩。因此，在進行土地制度改革時，應(yīng)嚴格限制耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。

2、土地集中程度與工業(yè)化、城市化進程相適應(yīng)的原則

盡管當(dāng)前土地制度改革的重點是實現(xiàn)土地的集中和規(guī)?；?jīng)營。但在當(dāng)前，在整個社會就業(yè)壓 力比較大，社會保障制度不健全的情況下，土地集中的規(guī)模不宜過大過快。土地集中的程度應(yīng)與工業(yè)化、城市化和轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力的進程相適應(yīng)。只有將富余的勞動力轉(zhuǎn)移到城市，才能從根本上解決土地的集中和農(nóng)民增收的問題。

3、改革與社會保障措施同步進行，堅持效率優(yōu)先兼顧公平的原則

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，無論選擇什么樣的道路，其目的都是要建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，按照市場的規(guī)律來配置資源，實現(xiàn)資源的優(yōu)化利用，提高生產(chǎn)率。按照效率觀念，只要有利于土地資源優(yōu)化配置的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度就是好制度，土地應(yīng)盡可能地集中以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。而美國學(xué)者羅爾斯則認為，“一個社會無論效率多高，如果它缺乏公平，則就不能認為它比效率低但比較公平的社會更理想?！?因此在我們強調(diào)通過市場競爭促進社會財富的增加時，必須將我國的社會保障體系覆蓋到農(nóng)村，使農(nóng)地不再是農(nóng)民生活的最后保障，在沒有后顧之憂的情況下，農(nóng)民才能徹底放心地離開農(nóng)村，從而有利于農(nóng)地的集中和規(guī)?；?jīng)營。

3、土地制度改革與戶籍制度改革同步進行的原則

土地制度改革應(yīng)有利于促使農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。而勞動力的轉(zhuǎn)移除了取決于我國工業(yè)化和城市化的發(fā)展進程，以及社會所能提供的就業(yè)崗位之外，還受制于我國的戶籍制度。一方面，目前我國人口的流動主要是由農(nóng)村向城市流動。但由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成了城市市民與農(nóng)民兩種不同的身份。農(nóng)民難以獲得城市戶籍成為城市市民，也難以享受與擁有城市戶籍的居民平等的就業(yè)機會和就業(yè)待遇。城市對民工權(quán)益的歧視導(dǎo)致農(nóng)民工在城市只能作為候鳥存在，這在客觀上阻礙著土地制度的進一步改革。7在就業(yè)形勢嚴峻時期，農(nóng)民們越發(fā)感覺到土地的重要性，越發(fā)地重土難遷。另一方面，我國農(nóng)村的戶籍制度與土地制度密切相關(guān)，宅基地和承包地的取得以是否具有該社區(qū)的戶籍為依據(jù)。并且農(nóng)民沒有遷徙的自由，從而使得現(xiàn)行的戶籍制度不僅限制了農(nóng)民由農(nóng)村向城市流動，也阻礙了富余的勞動力由人均耕地少的農(nóng)村向城市化進程發(fā)展快人均耕地多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移。因而導(dǎo)致了在城市化進程快的地方，土地集中程度較高的地區(qū)，因缺乏青壯勞動力，而只能進行粗放式經(jīng)營；而人均可耕地少的農(nóng)村，農(nóng)民因無地可種，而不得不轉(zhuǎn)投其他行業(yè)，同樣無心進行經(jīng)營。筆者認為，應(yīng)改革我國當(dāng)前的戶籍制度，取消城鄉(xiāng)戶籍的差異，徹底貫徹同工同酬的原則，在教育、醫(yī)療、福利分配等方面一視同仁。同時應(yīng)規(guī)定公民有遷徙的自由，促使農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)和農(nóng)村之間的流動。

4、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革與土地所有權(quán)征用制度改革同步進行的原則

首先應(yīng)從憲法的高度直接將農(nóng)民的土地所有權(quán)予以確認。憲法所確認的財產(chǎn)權(quán)是公民對抗政府侵犯的權(quán)利。但為公益目的，不可避免地需要對公民的財產(chǎn)權(quán)進行征用。正如曼徹斯特大學(xué)法學(xué)教授安東尼.奧格斯指出：“從來沒有哪個制度否認政府的征用權(quán)，重要的是征用的法律限制?！?遍觀世界各國的土地征用制度，無不強調(diào)征用應(yīng)以公益為目的。立法應(yīng)明確地規(guī)定公益征用的范圍，不 可作擴大理解。對于企業(yè)和私人經(jīng)濟開發(fā)用地的取得只能通過市場交易來進行，絕不可以借助政府征用的強制手段。同時應(yīng)對征地作程序上的限制，各級政府因公益性目的征用土地，應(yīng)就征用土地的規(guī)模、用途、補償方案提請同級人民代表大會或常委會審查，最后應(yīng)大幅提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，以減少農(nóng)民因財產(chǎn)所有權(quán)的喪失所帶來的損失。

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作者簡介：洪芳，女，（1972－），山東文登人，漢族，碩士，山東工會管理干部學(xué)院講師。通訊地址：濟南市桑園路60號山東省工會管理干部學(xué)院勞動關(guān)系系。郵編：250100 聯(lián)系電話：***

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