第一篇：關(guān)于完善執(zhí)行救助制度的幾點新思考(精)

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關(guān)于完善執(zhí)行救助制度的幾點新思考

隨著社會經(jīng)濟的日益發(fā)展，法制建設(shè)的不斷完善，通過司法途徑來解決的社會矛盾日益增多，少數(shù)案件由于被執(zhí)行人有的身體殘疾沒有履行能力，有的年老體衰喪失履行能力，有的被判處刑罰短期內(nèi)缺乏履行能力，有的長期下落不明且無任何可供執(zhí)行的財產(chǎn)等種種客觀原因，致使生效法律文書確定的權(quán)利得不到實現(xiàn)，而執(zhí)行申請人又屬特困群體，生產(chǎn)生活也極其困難，期待解決基本的生活費用，有的甚至直接影響到人的基本生活。不得不多次上訪，有的甚至采取自殺、自殘等極端方式敦促法院執(zhí)行，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定[1].為維護弱勢群體的合法權(quán)益，防止產(chǎn)生新的社會不穩(wěn)定因素，有必要建立和完善救助制度。

一、執(zhí)行救助制度的基本內(nèi)涵和理念創(chuàng)新

(一)基本內(nèi)涵。執(zhí)行救助制度是指在執(zhí)行程序中有關(guān)機構(gòu)按照法定程序?qū)Υ_有困難的當(dāng)事人給予可能的救急或其他幫助。既包括對申請人的經(jīng)濟上的救急，也包括對被申請人為恢復(fù)其履行能力給予可能的幫助。具有以下內(nèi)涵：

1、執(zhí)行救助發(fā)生在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)。即執(zhí)行救助必須是申請人向法院申請執(zhí)行后，執(zhí)行標(biāo)的沒有履行完畢之前。如當(dāng)事人不申請法院執(zhí)行，那么法院無權(quán)依職權(quán)主動過問當(dāng)事人的經(jīng)濟狀況。

2、執(zhí)行救助的前提條件是申請人“急需”和被執(zhí)行人確實履行不能，既包括絕對履行不能也包括相對履行不能。絕對履行不能是指被執(zhí)行人本身不可能有履行能力或在執(zhí)行程序中喪失履行能力，如被執(zhí)行人在執(zhí)行程序中死亡并無遺產(chǎn)或喪失勞動能力并無其他收入來源。相對履行不能是指

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被執(zhí)行人目前無履行能力但有恢復(fù)履行能力的可能，如被執(zhí)行人雖無任何財產(chǎn)但身強力壯，還可能通過勞動獲得收入，恢復(fù)全部或部分履行能力;當(dāng)事人暫時下落不明而無法知曉其履行意愿和能力。

3、執(zhí)行救助的形式不僅僅為申請人給付金錢還包括為被申請人恢復(fù)履行能力提高必要幫助。執(zhí)行救助只能解決申請人的物質(zhì)需求，不能解決申請人的精神痛苦，只有通過給付金錢緩解當(dāng)事人的經(jīng)濟壓力。但執(zhí)行救助的另一方面內(nèi)涵還包括對有主動履行意愿但暫無履行能力的被申請人提供可能的幫助恢復(fù)其履行能力和對因主動履行義務(wù)而造成生活嚴(yán)重困難的被申請人給予可能的司法關(guān)懷。

4、執(zhí)行救助的目的不是解決“執(zhí)行難”，而是解決申請人債權(quán)的實現(xiàn)問題和被申請人的“相對履行不能”問題。因為執(zhí)行難主要體現(xiàn)在執(zhí)行財產(chǎn)難查，被執(zhí)行人難尋，協(xié)助執(zhí)行人難覓，執(zhí)行財產(chǎn)難動，體現(xiàn)在被執(zhí)行人不怕躲避執(zhí)行，不怕抗拒執(zhí)行，不怕與法院作對，不怕賴債不還，難在被執(zhí)行人對進入執(zhí)行程序，成為被執(zhí)行人毫無感覺，或者感覺良好對于上述“執(zhí)行難”問題，我國《民事訴訟法》修改后，增設(shè)了被執(zhí)行人強制報告財產(chǎn)制度、增加了“通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境、在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息”等法定措施，還提高了罰款的上限。在制度層面上也為解決“執(zhí)行難”問題做了充分準(zhǔn)備。對于執(zhí)行救助而言，只是通過其他資金渠道，在申請人急需的前提下讓其金錢或財權(quán)債權(quán)得以順利實現(xiàn)。不是給予申請人除開執(zhí)行債權(quán)外額外的社會救助。這不是執(zhí)行機關(guān)的職責(zé)所在，屬于民政機關(guān)的職責(zé)范疇。

5、執(zhí)行救助本質(zhì)上不是一種社會救濟，也不是執(zhí)行墊付，而是司法參與的債權(quán)提前實現(xiàn)和司法指引的必要幫助。但這樣的救助僅僅是救急而不是救窮，只有生活確有困難或生存確有危機的申

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請人(自然人)才能夠獲得一定救急范圍內(nèi)的債權(quán)提前實現(xiàn)的權(quán)利，而不是物質(zhì)幫助權(quán)。救助體現(xiàn)的是司法的關(guān)懷和司法寬容而非司法職能延伸。申請人獲得救助后，與救助金額等額債權(quán)即行轉(zhuǎn)移。既可能是全部轉(zhuǎn)移也可能是部分轉(zhuǎn)移，債權(quán)債務(wù)并不因救助而消滅。

5、執(zhí)行救助不是法院執(zhí)行機構(gòu)出資進行救助，而是法院執(zhí)行機構(gòu)參與和協(xié)助的救助，要通過多個機構(gòu)協(xié)調(diào)配合，共同完成。

(二)理念創(chuàng)新。對于今天的社會而言，沒有容忍就沒有和諧[2].執(zhí)行救助制度執(zhí)行救助制度不同于廣義上的司法救助(對當(dāng)事訴訟費的減、免、緩和法律援助)，也不僅僅是設(shè)立、運作、管理執(zhí)行救急基金制度，還包括對有履行意愿但可能恢復(fù)履行能力的被執(zhí)行人提供可能的幫助以體現(xiàn)司法寬容和人文關(guān)懷。救助制度是救急和幫助的結(jié)合，是以“救急”為主“幫助”為輔的制度體系。所謂救急不等于救窮，所謂幫助不等于直接經(jīng)濟支持。要通過司法關(guān)懷解決申請人的現(xiàn)實困難，預(yù)防和消除社會不穩(wěn)定因素，樹立司法為民新形象，提高司法公信力;要通過司法寬容減少被執(zhí)行人與執(zhí)行機關(guān)的對抗，緩解司法與群眾的張力，提高法院生效法律文書自動履行率，降低司法成本，維護司法權(quán)威。

二、執(zhí)行救助制度的價值目標(biāo)

對于建立和完善執(zhí)行救助制度，其重要性和必要性是不言而喻的。但作為一項制度，其價值目標(biāo)主要表現(xiàn)：

(一)宏觀層面。

1、為弱勢申請人救急，彰顯司法關(guān)懷。在執(zhí)行工作實踐中，經(jīng)常會遇到申請執(zhí)行人，特別是生活特別困難、急需執(zhí)行債權(quán)救急的當(dāng)事人在面對被執(zhí)行人“履行不能”的情況下，往往遷怒于人民法院執(zhí)行不力，為實現(xiàn)自己的權(quán)利，經(jīng)常到法院及相關(guān)部門上訪，有些申請執(zhí)行人

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甚至采取了一些過激行為，這既無助于案件的執(zhí)行，又對社會秩序、各相關(guān)部門和人民法院的正常工作秩序造成了重大干擾，同時也不利于人民法院司法權(quán)威的樹立。對于這類真正的執(zhí)行難案件，人民法院再怎么采取強有力的執(zhí)行措施也無法改變“執(zhí)行不能”的事實。僅僅依靠人民法院單方面的工作，很難使申請執(zhí)行人的權(quán)利得以實現(xiàn)。解決這個問題需要全社會的參與和配合，借助國家和社會的綜合力量，通過實施執(zhí)行救助金制度，對此類案件中的特困申請執(zhí)行人予以一定救急，彰顯司法的人文關(guān)懷，既能及時解決申請人確實存在的困難，又能夠防止因執(zhí)行不能而誘發(fā)新的社會不安定因素。

2、為困難被執(zhí)行人提供可能的幫助，體現(xiàn)司法寬容。在對歷年執(zhí)行積案、難案進行分析發(fā)現(xiàn)中不難發(fā)現(xiàn)，有大部分涉及贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費、道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫(yī)療事故、刑事附帶民事賠償?shù)葓?zhí)行案件，是由于被執(zhí)行人服刑、下崗、重病、殘疾或企業(yè)嚴(yán)重虧損，沒有能力履行義務(wù)，才導(dǎo)致申請執(zhí)行人的權(quán)利長期得不到實現(xiàn)，因此陷入生活、生產(chǎn)困境，成為社會弱勢群體。這類被執(zhí)行人往往和申請執(zhí)行人一樣，同為社會弱勢群體，只有甚至沒有基本的生活保障，根本無履行能力。這類被執(zhí)行人與“老賴”應(yīng)該區(qū)別對待。這類被執(zhí)行人中有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力的人給予制度范圍內(nèi)可能的幫助，促使其恢復(fù)或部分恢復(fù)履行能力，體現(xiàn)了司法對承擔(dān)法律義務(wù)人的寬容和諒解。執(zhí)行救助制度范圍內(nèi)對部分被執(zhí)行人的司法寬容具有可行性和獨立價值。因為給予部分(有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力)被執(zhí)行人給予司法寬容，不違反強制性法律規(guī)定、不違反公序良俗、不侵害申請人的權(quán)利、不損害司法形象和權(quán)威。給予被執(zhí)行人司法寬容和給予可能范圍內(nèi)的幫助可以減小被執(zhí)行人與執(zhí)行機關(guān)之間的張力，最大限度地增加當(dāng)事人之間和當(dāng)事人與國家之間關(guān)系的和諧，也進而促進了整個社會關(guān)系之間的和諧，為維護國家的長治久安提供倫理意義的司法保障。但這樣的寬容是有限度的，只是針對那些有履行意愿、無履行

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能力的人的寬容;這樣的幫助也只是對有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力的被執(zhí)行人給予制度范圍內(nèi)可能的幫助。

(二)微觀層面。

1、為困難群眾救急，消除社會不穩(wěn)定因素。在制度范圍內(nèi)，救助的目的一方面是促使哪些確有生活困難或確有生存危機的申請人的債權(quán)或部分債權(quán)提前實現(xiàn)，解除其燃眉之急，防止其將被執(zhí)行人無財產(chǎn)可能執(zhí)行的責(zé)任強加在執(zhí)行機構(gòu)身上，在程序上消除申請人對執(zhí)行機構(gòu)的不滿情緒，防止其四處上訪，給社會帶來潛在的不安定因素

2、提高當(dāng)事人自動履行率，降低法院執(zhí)行成本。實行執(zhí)行救助制度，在一定程度上幫助申請執(zhí)行人渡過難關(guān)，緩解了被執(zhí)行人的履行壓力，消減了雙方對人民法院的不滿和對立情緒，樹立了人民法院司法為民、親民的良好形象。同時，執(zhí)行機構(gòu)依職權(quán)甑別出部分有履行意愿、可能恢復(fù)履行能力的同為困難群體的被執(zhí)行人，在制度范圍內(nèi)給予其可能的幫助，增強被執(zhí)行人對司法機關(guān)和社會的好感，提高其自動履行債務(wù)的自覺性，減少法院采取強制執(zhí)行措施的壓力，降低執(zhí)行工作成本。將執(zhí)行工作中部分成本節(jié)約出來通過救助制度的運行惠及更多的困難當(dāng)事人。

三、執(zhí)行救助制度體系架構(gòu)

要使得執(zhí)行救助制度在實施過程發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實現(xiàn)其目標(biāo)價值，必要完善其制度架構(gòu)。本文所述執(zhí)行救助制度包括兩方面內(nèi)容，一方面是對申請人救急，主要措施是設(shè)立、運作、管理執(zhí)行救急基金;二是給予被執(zhí)行人可能的幫助，主要措施是通過司法建議協(xié)調(diào)各方提高被執(zhí)行人的履行能力。

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(一)申請救急的對象、條件和范圍。

1、救急對象。一般而言，申請人必須是特困群體，僅指自然人。如何理解特困群體，在目前制度嘗試過程中，有些法院以申請執(zhí)行人存在“特殊困難”、“生活困難”、“嚴(yán)重困難”為條件;有些法院以“生活貧困”、“無法正常生活”為條件;也有的法院以申請執(zhí)行人“極度貧困”、“十分貧困”、“家庭經(jīng)濟困難”為條件[4].以上這些條件雖然表達(dá)了適用執(zhí)行救助金的申請執(zhí)行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。筆者認(rèn)為，特困群體以有“嚴(yán)重困難” 和“特殊困難”為標(biāo)準(zhǔn)界定更恰當(dāng)。既含蓋了一般情況，又考慮了特殊需要。嚴(yán)重困難是指本人及親屬無收入來源，無法滿足基本生活需求，特殊困難是指雖然生活上能解決溫飽但有其他原因急需經(jīng)濟支援。比如有親屬重病急或子女上學(xué)、自有債務(wù)到期等。作為例外條件，當(dāng)有關(guān)救助決策機構(gòu)發(fā)現(xiàn)不采取緊急救助措施可能影響社會穩(wěn)定的執(zhí)行案件，可能需要通過救助基金解決時，可以突破“特殊困難和嚴(yán)重困難”的前提條件。

2、救急條件。符合申請救助基金對象條件的申請人，必須是因被執(zhí)行人無履行能力或一時無法查明執(zhí)行人下落等情況，法院窮盡執(zhí)行措施仍然執(zhí)行不能時才可以申請救急。

3、救急范圍。對于符合對象和條件的申請人，由有權(quán)機關(guān)根據(jù)債權(quán)標(biāo)的大小、需救助的緊急程度確定其救急范圍。標(biāo)的比較大的、緊急程度輕的申請人可以通過轉(zhuǎn)讓債權(quán)的方式提前部分實現(xiàn)債權(quán);標(biāo)的比較小、緊急程度重的申請人可以通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式提前全部實現(xiàn)債權(quán)。

(二)被執(zhí)行人請求幫助的對象、條件和范圍。

1、對象。有主動履行債務(wù)的意愿，有恢復(fù)履行能力的可能的自然人或法人?；蛘呤且驗榉e極履行債務(wù)而造成生活嚴(yán)重困難或特殊苦難的。

2、條件。經(jīng)主動申報財產(chǎn)，執(zhí)行機構(gòu)查證屬實卻無財產(chǎn)履行全部或部分義務(wù)并有可能恢復(fù)履行能力。

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范圍。幫助的范圍必須在制度范圍內(nèi)的可行性措施。主要是司法機關(guān)通過司法建議指向具體部門給予職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)的幫助。

(二)救助機構(gòu)設(shè)置。

1、救助決策機構(gòu)。執(zhí)行救助決策機構(gòu)主要負(fù)責(zé)指救助基金發(fā)放決策和作出司法建議決策。應(yīng)該設(shè)在司法機關(guān)，即各級法院是救助決策機構(gòu)。

2、救助實施機構(gòu)。救助實施機構(gòu)主要負(fù)責(zé)救助的實施。救急基金的具體管理應(yīng)該設(shè)在民政機關(guān)，即民政局是救助基金的管理機構(gòu)，為了便于債權(quán)和基金的統(tǒng)一管理，救急基金和受讓債權(quán)由省(市)級民政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)為宜。其他救助事項的實施由相應(yīng)有權(quán)機關(guān)進行。

3、救助輔助機構(gòu)。救助輔助機構(gòu)主要負(fù)責(zé)救助事項的協(xié)助。主要是財政局負(fù)責(zé)救急原始基金的預(yù)算和或撥;紅十字會、民政局等機構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)助籌措救急基金。

四、執(zhí)行救助制度的具體設(shè)計

(一)救急基金的資金的來源、使用和管理

1、救急基金的來源。初始救急基金由省(市)級財政預(yù)算統(tǒng)一向省(市)財政撥款，?？顚Ｓ谩：罄m(xù)基金由法院執(zhí)行罰款、后執(zhí)行受讓債權(quán)資金、社會捐助資金等補充。

2、救急基金的使用原則和程序。(1)使用原則為：從嚴(yán)掌握、嚴(yán)格審批按需使用，因案制宜，動態(tài)管理;(2)使用程序。①申請人申請。申請人申請時需提交執(zhí)行救急基金申請書、身份證明、所在基層組織出具的證明權(quán)利人及其家庭成員經(jīng)濟困難的材料以及人民法院認(rèn)為需要提供的其他材料;②法院執(zhí)行機構(gòu)審核。受理執(zhí)行案件的法院執(zhí)行機構(gòu)對當(dāng)事提供的材料進行核查，必要時對

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申請人進行調(diào)查。③受理法院的上級部門審批。原執(zhí)行法院認(rèn)為符合救急標(biāo)準(zhǔn)和條件的，將所有材料報上級法院審批。③救急基金管理部門實施。經(jīng)上級法院審批后，受理法院通知申請人到救急基金管理部門領(lǐng)款。申請人持法院批準(zhǔn)文書到民政局領(lǐng)取救急基金時，同時與民政部門簽訂債權(quán)轉(zhuǎn)移協(xié)議和繼續(xù)提供被執(zhí)行人財產(chǎn)線索承諾書后方能領(lǐng)款。④受理法院按法律規(guī)定對執(zhí)行案件予以結(jié)案。

(二)執(zhí)行受讓債權(quán)和救急基金的管理

執(zhí)行受讓債權(quán)和救急基金由民政部門統(tǒng)一管理。同時法院執(zhí)行機構(gòu)要建立執(zhí)行救急基金發(fā)放臺帳和應(yīng)受讓債權(quán)臺帳，定期與民政部門核對。由執(zhí)行部門依職權(quán)或依民政部門申請恢復(fù)執(zhí)行，及時將執(zhí)行受讓債權(quán)款交民政部門充實救急基金。民政部門也定期將救急基金情況向法院通報，以便于法院審批救急時參考，防止給申請人開口頭支票的情況出現(xiàn)。

(三)對被執(zhí)行人幫助的具體路徑

對符合條件的被執(zhí)行人的幫助，主要通過司法機關(guān)的司法建議實現(xiàn)。通過司法機關(guān)司法建議的指引，通向監(jiān)獄的減刑假釋、民政局的社會救濟、社保部門的低保發(fā)放、勞動部門的勞務(wù)信息提供、銀行的信用貸款、稅務(wù)部門的稅收優(yōu)惠等渠道，旨在對鼓勵被執(zhí)行人主動履行債務(wù)和激勵被執(zhí)行人通過努力和幫助盡快恢復(fù)履行能力并主動履行債務(wù)。

第二篇：淺析執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀和完善

淺析執(zhí)行救助制度的現(xiàn)狀和完善

發(fā)布機構(gòu):市法院 發(fā)布時間:2009-5-15 16:58:44

一、執(zhí)行救助制度成因及意義的思考

（一）執(zhí)行救助制度的成因

當(dāng)前我國司法實踐中普遍存在的“執(zhí)行難”問題，已經(jīng)造成了一些不良的社會后果，引起了社會各界高度關(guān)注?！皥?zhí)行難”問題使相當(dāng)數(shù)量生效法律文書得不到如期執(zhí)行，申請執(zhí)行人的權(quán)益得不到落實。申請執(zhí)行人中有一部分屬于社會弱勢群體，他們的生活本身就很貧困，特別是在遭受非法侵害后，部分或全部喪失勞動能力、缺乏必要的生活及醫(yī)療費用，且面臨著生存、子女求學(xué)和贍養(yǎng)年邁老人等方面的困難。如果這些困難得不到解決，就很容易導(dǎo)致申請執(zhí)行人對司法的公正、法律的權(quán)威產(chǎn)生懷疑，潛伏了社會不安定因素。特別是執(zhí)行刑事附帶民事賠償、交通肇事賠償、人身損害賠償類型案件中，被執(zhí)行人償付能力有限，大量的申請執(zhí)行人手捧生效的法律文書卻生活無著，原本是雙方當(dāng)事人之間的矛盾卻逐漸轉(zhuǎn)化為申請執(zhí)行人與法院乃至于與社會的對立。當(dāng)前，“執(zhí)行難”已經(jīng)成為人民法院遭受社會詬病的主要原因之一，直接影響了司法權(quán)威的樹立。據(jù)最高法院的統(tǒng)計數(shù)字顯示，這類案件在全國法院所受理的執(zhí)行案件數(shù)中大約占到30%，換言之，有30%的案件從進入執(zhí)行程序后就是無法執(zhí)行的死案。1

盡管全國法院都在采取各種“懲賴”措施，加大執(zhí)行力度，破解“執(zhí)行難”，但在一些執(zhí)行案件中，由于被執(zhí)行人沒有執(zhí)行能力、沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，這些非法院執(zhí)行不力而造成的“執(zhí)行難”問題在困擾法院的同時，更為嚴(yán)重的后果是困頓的申請執(zhí)行人在權(quán)益受到傷害、經(jīng)濟陷入困境時，又遇上被執(zhí)行人沒有財產(chǎn)可供執(zhí)行，極易導(dǎo)致心理失衡，并產(chǎn)生了對法院的不信任感及社會的不公平感，加劇了申請執(zhí)行人與法院之間的矛盾，這對樹立司法權(quán)威和構(gòu)建和諧社會造成很多不利影響。

毋庸諱言，“執(zhí)行難”現(xiàn)象與構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)是格格不入。因此，當(dāng)前法院在努力解決“執(zhí)行難”問題的同時，迫切需要尋求一種能夠直接緩和生活困難的申請執(zhí)行人的生活窘?jīng)r以及對立情緒的辦法。

（二）建立執(zhí)行救助制度的現(xiàn)實意義

要有效緩解因“執(zhí)行難”導(dǎo)致的社會不和諧問題，顯然必須盡快建立起一種制度化的途徑，確保申請執(zhí)行人及其家屬能夠獲得一定的救助。筆者認(rèn)為，建立和完善執(zhí)行救助制度具有現(xiàn)實的重大意義：

執(zhí)行救助制度能夠體現(xiàn)司法人文關(guān)懷精神。司法的人文關(guān)懷精神首先要求把人的生存和發(fā)展作為最高的價值目標(biāo)。對申請執(zhí)行人來說，正義不僅應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在訴訟權(quán)利上，更應(yīng)當(dāng)在實現(xiàn)實質(zhì)權(quán)益上體現(xiàn)出來?！柏敻缓蜋?quán)力的不平等，只有在他們最終能對每一個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償?shù)那闆r下才是正義的。”2作為生活困難的申請執(zhí)行人如何通過一定的執(zhí)行救助制度實現(xiàn)真實的正義，維持基本生存狀況，是司法人文關(guān)懷的題中之義。

建立執(zhí)行救助制度，有利于促進社會主義和諧社會建設(shè)。申請執(zhí)行人因為自身的合法權(quán)益遭受侵害，生產(chǎn)和生活陷入困境，這與我們構(gòu)建的和諧社會的根本要求相背離。構(gòu)建社會主義和諧社會要求全體社會成員共同發(fā)展，和諧相處。因為案件的不能執(zhí)行，申請執(zhí)行人面臨著基本的生存危機，其不和諧因素不言自明，勢必加大社會的不安定因素。所以，建立執(zhí)行救助制度有利于司法領(lǐng)域內(nèi)的和諧，從而促進全社會的和諧。

二、當(dāng)前司法實踐中關(guān)于執(zhí)行救助制度的基本做法

當(dāng)前，人民法院對特困群眾“打官司難”的問題采取了有效的的司法救助活動，取得了良好的社會效果，但在“執(zhí)行難”的問題上如何實施司法救助，我國法律目前尚無明文規(guī)定。許多情況下，只依靠法院本身并無力解決申請執(zhí)行人的經(jīng)濟賠償難題。有許多被執(zhí)行人根本就沒有個人的財產(chǎn)，法院無論如何加大執(zhí)行力度也無奈其何。

面對這種困局，國家和社會不能坐視不管。通過國家撥付專門資金和社會募集資金對身陷此類困境中的申請執(zhí)行人施以援手，是一些專家學(xué)者和特困群眾對國家和社會的期待。中央政法委在相關(guān)文件中明確提出：可積極探索建立特困群體案件執(zhí)行的救助基金。最高人民法院出臺的《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》中也提出，完善執(zhí)行工作機制，加強和改進執(zhí)行工作，建立特困群眾執(zhí)行救助基金，為他們實現(xiàn)債權(quán)提供便利和幫助。

根據(jù)目前的一般理解，執(zhí)行司法救助基金是指在執(zhí)行案件中因被執(zhí)行人確無或暫時確無履行法定義務(wù)能力而向無經(jīng)濟來源，生活又極度困難的且需要進行救助的申請執(zhí)行人（自然人）發(fā)放的救急資助專用基金。3以下是廈門市法院制定的執(zhí)行救助制度的一些具體做法，包括了執(zhí)行救助金的發(fā)放條件、程序及執(zhí)行救助金的來源、管理。

（一）執(zhí)行救助金的發(fā)放條件

1.追索贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費案件的申請執(zhí)行人不能維持正常生活的；

2.刑事附帶民事賠償、交通肇事或其他人身傷害賠償案件的申請執(zhí)行人不能維持正常生活的。

3.追索勞動報酬或經(jīng)濟補償案件的被執(zhí)行人無履行能力，且申請執(zhí)行人不能維持正常生活的。

4.申請執(zhí)行人屬其他特困群體，且不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的。

執(zhí)行救助金的發(fā)放對象僅限于特困群體，如果申請執(zhí)行人參與打架、斗毆、擾亂社會秩序和社會治安或參與黃、賭、毒和其他犯罪活動的，不屬于救助對象。

（二）執(zhí)行救助金的發(fā)放程序

對于個別當(dāng)事人的執(zhí)行救助。首先由特困申請人提交救助申請表和相關(guān)的證明，執(zhí)行實施承辦人進行初查，認(rèn)為符合救助條件的，提交法院的合議庭，對該案的綜合情況進行合議后，報送執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任審核，并報救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組組長審批，最后通過財務(wù)從執(zhí)行救助金中撥付給救助申請人。

對于涉及人數(shù)眾多的群體性執(zhí)行救助，例如拖欠工人工資的情況。有關(guān)法院采取的做法是：及時向區(qū)委、區(qū)政法委報告案件情況，并建議啟動執(zhí)行救助程序，從執(zhí)行救助金中先行撥付工資款，如執(zhí)行救助金不足的話，還同時建議區(qū)財政臨時增撥款項。在區(qū)委、區(qū)政法委批準(zhǔn)后，再組織人員進行發(fā)放。

（三）執(zhí)行救助金的來源與管理

廈門市兩級法院積極爭取市、區(qū)黨委支持，爭取財政撥款建立執(zhí)行救助金制度。執(zhí)行救助金由市財政局撥款設(shè)立，納入法院每年預(yù)算。執(zhí)行救助金按?？顚Ｓ?、專項核算、量入為出的原則進行管理，執(zhí)行救助金發(fā)放總量不得超出當(dāng)年核定總額。當(dāng)年未使用的余額可結(jié)轉(zhuǎn)下一使用。從設(shè)立執(zhí)行救助金以來，全市兩級法院收到財政劃撥的執(zhí)行救助金共計200多萬元，已向41個執(zhí)行案件中的73個申請執(zhí)行人發(fā)放了36.1萬元救助金。

為了加強執(zhí)行救助基金的管理工作，保障救助金的合理使用，法院成立了執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行救助金的管理工作，協(xié)調(diào)解決執(zhí)行救助金管理及使用中的重大問題。執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員由法院執(zhí)行局和行政裝備處的領(lǐng)導(dǎo)組成，分管執(zhí)行工作的院長是該小組組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)了辦公室，負(fù)責(zé)執(zhí)行救助金的日常管理工作，成員由法院執(zhí)行局和行政裝備處的人員組成，辦公室主任由執(zhí)行局局長擔(dān)任。執(zhí)行救助金管理領(lǐng)導(dǎo)小組不定期召開會議，對執(zhí)行救助金發(fā)放工作中的重大和特殊事項進行研究。

三、現(xiàn)行執(zhí)行救助制度存在的主要問題

廈門市法院在實施執(zhí)行救助制度過程中，產(chǎn)生了如下一些困惑：

（一）特困標(biāo)準(zhǔn)難以界定

執(zhí)行救助金的發(fā)放對象為特困群體，但是實際操作中發(fā)現(xiàn)救助對象來自全國各地的，但各地的經(jīng)濟條件差別比較大，該如何界定申請執(zhí)行人是否屬于特困群體呢？應(yīng)該是以“生活困難”、“家庭經(jīng)濟困難”還是“無法正常生活”為條件，以上這些條件雖然都表達(dá)了適用執(zhí)行救助金的申請執(zhí)行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性，造成各院在認(rèn)定特困條件上差異較大，產(chǎn)生另一種不公平。

（二）特困材料取證的做法不一

救助金是用在雙方當(dāng)事人都為特困群體的案件，執(zhí)行承辦人在受理了申請執(zhí)行人的救助申請后，要進行初審，那么用來證明雙方當(dāng)事人確為特困群體的相關(guān)材料如何取得？實踐中一部分是由申請執(zhí)行人提供的救助申請材料，一部分是由執(zhí)行承辦人到當(dāng)?shù)卣{(diào)查取得的材料。

（三）救助性質(zhì)被誤解

從救助金實際使用的情況來看，執(zhí)行救助金的設(shè)立給某些當(dāng)事人造成了錯覺。有的當(dāng)事人認(rèn)為只要到法院申請執(zhí)行了，就能實現(xiàn)債權(quán),即使債務(wù)人無履行能力,法院可以給予執(zhí)行救助金；有的當(dāng)事人在債權(quán)暫時無法實現(xiàn)時,便采取救助申請要求法院給予救助金；有的當(dāng)事人以為只要生活困難，就可以申請救助金。這樣嚴(yán)重違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷，目前，我市的執(zhí)行救助金主要是“救急不救窮”，是法院在對案件情況、被告人償還能力、受害人現(xiàn)實生活條件、社會影響等綜合考慮權(quán)衡之后采用。

（四）執(zhí)行救助資金來源無保障、數(shù)額不平衡

這一問題在廈門地區(qū)如此，在全國各地也如此。目前我們國家尚未統(tǒng)一將執(zhí)行救助經(jīng)費納入國家財政預(yù)算，國家財政支出的執(zhí)行救助經(jīng)費少得可憐，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足執(zhí)行救助工作的實際需要。如資金來源沒有保證，各地法院所得到的執(zhí)行救助基金數(shù)額很不均衡，多的達(dá)到幾十萬上百萬元，少的只有幾萬元，有的法院甚至因籌措不到資金而暫時還不能建立執(zhí)行救助金制度。資金保障問題沒解決、資金數(shù)額不平衡的問題沒解決，必然影響“執(zhí)行救助金”制度作用的發(fā)揮。

在執(zhí)行救助金的資金來源上，有以下幾種方式：地方財政撥款、地方民政福利基金、慈善捐助、社會各界的捐助、執(zhí)行暫存款的利息、罰金、上級法院資助、其他合法資助等。如有些地方的執(zhí)行救助金是由企業(yè)捐助的，這樣就造成了一個問題，假如這個企業(yè)涉及到某個案件中，法院是否會有“手軟”的問題?，F(xiàn)在全國法院基本上有三種辦法籌集執(zhí)行救助金資金，一是財政撥付、二是法院籌集、三是社會捐贈，初步形成了以財政撥付為主，以社會捐贈、法院籌集為輔的執(zhí)行救助金來源機制。因此，不同的資金來源就有不同的發(fā)放方式，如廈門法院執(zhí)行救助金是由財政撥付的，就由法院審核后直接由法院財務(wù)以發(fā)放款的形式進行救助；而某些地區(qū)法院的執(zhí)行救助金是通過法院提出建議、民政局審核后以福利費發(fā)放的形式進行救助；還有的是由法院將申請執(zhí)行人的申請進行審核后提交民政部門，由民政部門納入社會低保戶的形式進行救助，等等。

（五）執(zhí)行救助金發(fā)放方式、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

對執(zhí)行救助金的發(fā)放金額，目前主要有兩種方式：一種是采取最高限額方式，規(guī)定每次發(fā)放金額不超過規(guī)定的最高限額，原則上每案只發(fā)放一次，如廈門法院執(zhí)行救助金一般按每個救助申請人1000元至2000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，最高不得超過5000元；另一種是采取按比例加最高限額方式，每次發(fā)放金額按申請執(zhí)行標(biāo)的額的比例發(fā)放，但每次發(fā)放不超過規(guī)定的最高限額。對于贍養(yǎng)、撫養(yǎng)案件，有些地區(qū)的法院是參照當(dāng)?shù)爻鞘凶畹蜕畋Ｕ项~度確定，期限以申請要求的期限計算。

這樣不同的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)極易導(dǎo)致不同地區(qū)申請執(zhí)行人對法院發(fā)放執(zhí)行救助金“不公平”的怨恨，同時產(chǎn)生對社會的不滿，激發(fā)其他的社會矛盾，影響了和諧社會的進程。由于申請執(zhí)行人所在的法院地區(qū)不同、尤其是執(zhí)行救助的方式不同，造成了執(zhí)行救助機會和執(zhí)行救助金額的不均等，從而致使實際享有權(quán)利上的差異。消除這種事實上的差異，實現(xiàn)對申請執(zhí)行人權(quán)利的平等保護，就要進一步完善執(zhí)行救助制度，這是構(gòu)建和諧社會的必由之路。

四、完善執(zhí)行救助制度的幾點對策

中國現(xiàn)在建立這一制度需要研究解決的問題還有很多。除了資金問題，執(zhí)行救助是對申請執(zhí)行人全方位的救助還是僅限于滿足他們基本生活需要？要用哪些監(jiān)督以保證其公正？執(zhí)行救助制度的出臺，會不會使某些司法機構(gòu)變得懶惰，不再去努力執(zhí)行那些已經(jīng)做出的判決？那些老賴們會不會因此更加有恃無恐？??也許，不能說這種擔(dān)心不必要。建立適應(yīng)中國國情的申請執(zhí)行人的執(zhí)行救助制度，不僅是法院的事，還需要社會和國家的共同努力，需要相關(guān)制度的配套跟進，國家救助制度的建立依然任重道遠(yuǎn)。為了能保證執(zhí)行救助制度真正落到實處，發(fā)揮其作用，筆者建議，目前我國法院在實施執(zhí)行救助制度過程中應(yīng)著力解決以下幾個問題。

1、加大執(zhí)行救助制度的宣傳力度

執(zhí)行救助直接面對廣大人民群眾，特別是面對特困申請執(zhí)行人，解決他們手捧生效的法律文書卻無法執(zhí)行兌現(xiàn)的困境，對那些窮盡了一切執(zhí)行手段仍不能及時有效地保護其合法權(quán)益的申請執(zhí)行人提供的一種執(zhí)行救助。該項制度在設(shè)立以后，首先，應(yīng)對適用執(zhí)行救助金的條件、范圍和程序作必要的宣傳，執(zhí)行人員對符合執(zhí)行救助金適用條件的申請執(zhí)行人應(yīng)履行告之義務(wù)，讓社會群眾特別是申請執(zhí)行人了解執(zhí)行救助金制度，才能充分發(fā)揮執(zhí)行救助金制度的救助功能，實現(xiàn)設(shè)立執(zhí)行救助金制度的目的。其次，明確執(zhí)行救助金制度應(yīng)是一種“執(zhí)行墊付款制度”，并不是對無生活來源群眾的給付，而是一種人道主義的墊付。執(zhí)行救助金是臨時性、應(yīng)急性、一次性的生活補助，申請執(zhí)行人在一個案件中只能申請救助一次。所以，不是“普降甘霖”，而是“雪中送炭”的保命錢或救命錢。申請執(zhí)行人在得到執(zhí)行救助金的救助后，法院將對案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度。在被執(zhí)行人恢復(fù)履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，補充到執(zhí)行救助金中來，以保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。這樣才能讓真正需要救助的特困申請執(zhí)行人在案件的最后一道關(guān)口及時得到幫助，從而感受到社會正義，感受到司法人文關(guān)懷，這樣方能調(diào)動他們的積極性，加速構(gòu)建和諧社會的進程，促進社會的發(fā)展。

2、建立執(zhí)行救助金來源保障制度

經(jīng)費保障是執(zhí)行救助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經(jīng)費保障，執(zhí)行救助工作往往就無從談起。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經(jīng)費都依法被納入國家財政預(yù)算，由國家財政予以支付，并根據(jù)司法救助金的使用情況，及時從財政資金、民政部門福利基金、慈善捐助資金、社會各界的捐助資金等方面予以追加。4筆者建議，執(zhí)行救助金作為國家司法救助制度的主要內(nèi)容之一，應(yīng)將執(zhí)行救助金納入國家財政預(yù)算和社會募集資金中。

一是國家財政預(yù)算。對被害人的救助決不能靠法院自己創(chuàng)收來解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來保證。5從理論上講，在現(xiàn)代法治國家，當(dāng)事人依法獲得司法保護是一項憲法性權(quán)利，而保證經(jīng)濟確有困難者也能平等地利用司法程序在本質(zhì)上是一種國家責(zé)任。6我國《法律援助條例》在第三條規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！闭度氲亩嗌贂苯幼笥覉?zhí)行救助實施范圍的大小，并對全社會多渠道的投入起著重要的引導(dǎo)作用。因此，執(zhí)行救助費用應(yīng)當(dāng)由政府財政支出，政府應(yīng)當(dāng)成立執(zhí)行救助專項基金，而不應(yīng)由實施執(zhí)行救助的法院來承擔(dān)，這種做法是現(xiàn)代各國的通例?？梢姡Ｕ蠄?zhí)行救助工作的有效開展，必須通過立法的形式，把執(zhí)行救助經(jīng)費納入國家財政預(yù)算，從根本上解決執(zhí)行救助經(jīng)費短缺的問題。

二是社會募集。從長遠(yuǎn)計，還要寄望于國家社會保障、保險體系的日臻完善，或者社會福利、公益慈善救濟。比如美國的做法，成立法律服務(wù)公司或者各類基金會，還可考慮為一定的弱勢群體或殘疾人等設(shè)立特定的資助項目7。構(gòu)建和諧社會提出以后，社會福利的陽光會更廣泛地照耀到特困人群身上。

3、完善和健全執(zhí)行救助監(jiān)督機制

建立執(zhí)行救助公示制度，定期將決定執(zhí)行救助的案件予以公示，法院向社會公開舉報電話，接受社會各界監(jiān)督。對執(zhí)行救助的案件審結(jié)后，主動向黨委和政府匯報，接受審計，并定期評查，同時對執(zhí)行救助金的發(fā)放條件、發(fā)放對象審批嚴(yán)格把關(guān)。

五、結(jié)語

執(zhí)行救助制度是在構(gòu)建社會主義和諧社會的大背景下，建立更符合我國依法治國方略，更具有人文色彩的司法救助的新機制。開展執(zhí)行救助，是維護申請執(zhí)行人得到生效法律判決的應(yīng)有權(quán)益的重要措施，對于保障公民的基本人權(quán)、彰顯司法人文關(guān)懷發(fā)揮了重要作用。筆者認(rèn)為，執(zhí)行救助制度的完備與否，在一定意義上體現(xiàn)著一個法治國家文明程度的高低。我國應(yīng)當(dāng)在適應(yīng)我國國情的基礎(chǔ)上逐步完善現(xiàn)有的執(zhí)行救助制度，并配合其他社會制度共同作用，以提高我國的司法文明水平。

參考文獻(xiàn)：

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3周成泓《:建設(shè)社會主義和諧社會視野下的民事司法救助制度》,載于《西南政法大學(xué)》，2006年。

4宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，北京：中國檢察出版社，2003年版。陳德祥：析社會弱勢群體之司法救助，宜昌法院網(wǎng)，2004年04月11日。

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2參見【美】約翰·羅爾斯著，何懷宏，何包鋼，廖申白譯：《正義論》，中國社會出版社，1999年版，第14頁。

3田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執(zhí)行救助基金》，中國法院網(wǎng)，2007年1月30日。

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5申愛山：《最高法院新舉措救助刑事被害人》，上海法制網(wǎng)，2007年1月14日。

6周成泓《:建設(shè)社會主義和諧社會視野下的民事司法救助制度》,載于《西南政法大學(xué)》，2006年10期.7【美】丹尼爾·馬寧，《美國法律援助制度簡介》，宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社，2003年版，第132－133頁。

廈門中級法院執(zhí)行局

黃漢青

第三篇：完善城鄉(xiāng)社會救助制度的若干思考

一城鄉(xiāng)社會救助體系現(xiàn)狀、問題及對策思考

城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)，是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。多年來，我市按照“政府統(tǒng)籌，民政牽頭，部門配合，社會參與”的指導(dǎo)原則，從完善社會救助的基本制度入手，加強配套制度建設(shè)，目前，已形成了“以城鄉(xiāng)低保、五保供養(yǎng)制度為基礎(chǔ)，以自然災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、優(yōu)撫救助、慈善救助等制度相配套，政府救助與社會救助相結(jié)合”的社會救助體系，有效地解決了貧困救助對象生產(chǎn)生活困難。體系的建立不僅促進了民政事業(yè)的發(fā)展，而且有力維護了全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。但從和諧社會建設(shè)上看，還存在著有待進一步完善之處。為解放思想，大膽實踐，進一步健全完善社會救助體系，全面解決好困難群眾生產(chǎn)生活問題，日前，就我市城鄉(xiāng)救助體系民政方面情況進行了深入調(diào)查。

一、我市城鄉(xiāng)救助工作現(xiàn)狀

（一）城鄉(xiāng)低?；緦崿F(xiàn)應(yīng)保盡保。我市自上世紀(jì)90年代末期實施城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度以來，絕大部分生活困難群眾納入了城鄉(xiāng)低保，解決了城鄉(xiāng)困難居民的基本生活問題。據(jù)不完全，全市目前累計約保障城鎮(zhèn)生活困難居民6000余人次，累計發(fā)放最低生活保障金2000多萬元，保障標(biāo)準(zhǔn)從啟動之初的80元提高到目前的220元，補差標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到98元，保障對象包括下崗職工、貧困職工、無就業(yè)能力人員、失地農(nóng)民及老弱病殘居民等貧困人員；農(nóng)村低保累計保障困難群眾40000余人次，累計發(fā)放保障金3000多

2萬元，保障補差標(biāo)準(zhǔn)由最初的36元，提高到目前的65元，城鄉(xiāng)低保工作基本實現(xiàn)了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，切實保障了我市城鄉(xiāng)困難居民的基本生活。城鄉(xiāng)低保各項制度執(zhí)行規(guī)范。一是按照“調(diào)查要細(xì)、核查要準(zhǔn)、復(fù)查要快、市批要嚴(yán)”的“四要”原則，執(zhí)行城市低保三級審核審批程序，即居委會把好初審關(guān)，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處把好審核關(guān)，民政局把好審批關(guān)。二是根據(jù)物價上漲因素，及時調(diào)整發(fā)放城市低保家庭物價補貼。三是積極擴大保障面，根據(jù)“按照政策、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、深入調(diào)查、應(yīng)保盡?！痹瓌t，嚴(yán)格審批低保對象。四是適時提高保障標(biāo)準(zhǔn)。五是城鄉(xiāng)低保發(fā)放方式實現(xiàn)社會化，低保戶個人持《低保證》和儲蓄本到銀行直接領(lǐng)取保障金。六是實施分類施保，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處以及村（居）委會結(jié)合保障對象基本情況，把低保對象按照A、B、C三類進行分類施保：A為重點保障戶，B為常年保障戶，C為短期保障戶。分類保障，使保障資金使用更為科學(xué)合理，真正用到最需要救助的貧困群眾身上。

（二）五保供養(yǎng)水平不斷提高，集中供養(yǎng)率超過省市確定標(biāo)準(zhǔn)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，全市有16所敬老院，以市級***、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級“和諧居”三種載體，實施市鄉(xiāng)村三級集中供養(yǎng)模式。其中，市***有床位1000張，供養(yǎng)對象866人，16所鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院有床位802張，供養(yǎng)對象185人，村級“和諧居”共有179間，供養(yǎng)對象89人。截止目前，全市共有五保對象1748戶1754人，其中集中供養(yǎng)1140人，集中供養(yǎng)率達(dá)65%，3超出2008年省定40%、鄭州市定50%的目標(biāo)。保障資金列入了市財政預(yù)算，保障標(biāo)準(zhǔn)為，集中供養(yǎng)每人每年1800元，分散供養(yǎng)每人每年1200元。五保金及時足額發(fā)放，基本實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

（三）救災(zāi)救濟工作不斷深化。一是積極實施“災(zāi)后重建”。2005年以來，我市先后投入資金300.4萬元，幫助469戶農(nóng)村因災(zāi)倒房群眾建房1063間，及時妥善解決了農(nóng)村受災(zāi)群眾的住房問題。二是完善分級負(fù)責(zé)、分級負(fù)擔(dān)的救災(zāi)工作機制，建立了自然災(zāi)害應(yīng)急救助制度，確保了救災(zāi)工作的有序開展。三是投入足夠資金，認(rèn)真開展春荒救濟、冬令救濟，妥善安排解決了春季、冬季青黃不接時期困難群眾的基本生活問題。

（四）優(yōu)撫對象救助政策得到落實。優(yōu)撫對象作為一類特殊弱勢群體，始終是救助工作的一個重要方面。全市在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人均按照標(biāo)準(zhǔn)實行了定期定量補助；落實了革命傷殘軍人的醫(yī)療政策，基本解決了傷殘軍人治病難的問題；建立了貧困優(yōu)撫對象保障機制，重點解決重點優(yōu)撫對象、貧困優(yōu)撫對象的實際困難。

（五）專項救助工作發(fā)揮成效。一是開展以建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助為重點的專項救助工作，救助經(jīng)費列入財政專項資金。二是開展流浪乞討人員救助

工作，認(rèn)真落實《城市無著流浪乞討人員救助辦法》，及時收容、救助流浪乞討人員，妥善安排吃、穿、醫(yī)、住，做好遣返等安置處理，凈化了社會環(huán)境。此外，還出臺了對“三無人員”、低

4保對象等貧困弱勢群體在上學(xué)、就醫(yī)、住房、亡故人員火化等方面的優(yōu)惠政策，對困難群眾實施按需救助。

（六）慈善事業(yè)取得突破。一是“送溫暖獻(xiàn)愛心”慈善捐助公益活動蓬勃開展，近三年組織開展活動20多次，為貧困救助籌集資金，先后救助貧困群眾270多戶，救助孤兒80多人次。二是創(chuàng)新工作方式，利用互聯(lián)網(wǎng)組織慈善公益活動，得到企業(yè)和社會人士的支持。三是加強聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，爭取社會慈善救助取得良好效果。如，目前市消防隊對索河辦西街小學(xué)王欣巖同學(xué)一直進行長期跟蹤式救助。四是爭取上級慈善機構(gòu)救助。僅去年以來，就爭取鄭州市慈善總會為高山鎮(zhèn)廟溝村五保戶、特困戶捐贈現(xiàn)金3500元、面粉2000斤、被褥400條、衣物8000件；為特困生爭取捐贈2.6萬元；為5名“留守兒童”爭取到捐助手機5部。

二、存在的問題和不足通過調(diào)查，看到了我市社會救助體系建設(shè)取得的成績，但也反映出還存在著與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題和不足。

（一）思想認(rèn)識有待提高。一是體現(xiàn)在實施救助方面，有些單位、部門以及部分群眾對社會救助工作的重要性認(rèn)識不足，因為重視不足，形成社會救助工作力度還不夠大，措施還不夠有力，投入還相對不足，片面地認(rèn)為社會救助工作是民政等少數(shù)部門的事，缺乏主動參與的自覺性。二是體現(xiàn)在接受救助方面，受計劃經(jīng)濟時期傳統(tǒng)觀念的影響，有的救助對象“等、靠、要”思想仍然比較嚴(yán)重，不靠自身的努力走出困境，個別的甚至認(rèn)為不拿白不拿，稍有

5困難就找政府。

（二）投入機制不健全，資金籌集困難。一是由于財政壓力過大，加之地區(qū)經(jīng)濟差別，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會救助資金的投入存在著列而不支、支而不足的問題。二是存在著籌資渠道不暢，方法方式比較單一問題，靠上級政策性救助的多，靠行政手段捐助的多，靠宣傳發(fā)動社會募捐的少。雖然民政部門通過救災(zāi)、慈善等方式籌集了一定幫困資金，但方式單一，規(guī)模較小，救助能力有限，還沒有得到全市范圍各級各界的積極響應(yīng)和經(jīng)常性參與。

（三）各項制度之間缺乏有機整合，沒有形成一個完整的體系。城鄉(xiāng)困難群眾的救助需求是多方面的，解決溫飽問題是最基礎(chǔ)的保障，此外，他們還面臨著教育難、治病難、住房難等現(xiàn)實問題。社會救助工作涉及多個部門，但由于在實際工作中缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合，造成有的救助對象重復(fù)救助，有的則被遺忘。如對“三無”人員及流浪乞討人員的醫(yī)療救治，由于民政部門和衛(wèi)生部門在職能分工、經(jīng)費使用等方面存在差異，在救助時，雙方在醫(yī)療、護理等方面容易產(chǎn)生互相推諉現(xiàn)象。

三、對策、措施和建議

（一）進一步深化建立社會救助體系的認(rèn)識。健全、完善的社會救助體系體現(xiàn)了社會的責(zé)任和義務(wù)。在社會轉(zhuǎn)型時期，由于改革的不斷深化和競爭機制的引入，加上不可避免的各種災(zāi)害，在經(jīng)濟社會總體上升的同時，必然會出現(xiàn)極少數(shù)的弱勢群體，他們必須得到社會的有效救助才能獲得

二

完善城鄉(xiāng)社會救助體系有什么重大舉措

社會救助是在政府的主導(dǎo)下，動員社會力量參與，對困難群眾實施救濟和幫助的一項制度安排。目前，我國城鄉(xiāng)社會救助體系框架基本建立，成為社會保障體系的重要組成部分?！墩ぷ鲌蟾妗诽岢隽艘幌盗兄卮笈e措，為進一步完善城鄉(xiāng)社會救助體系指明了方向。

一是健全城市居民最低生活保障制度。到2006年底，我國已有2241萬城市居民享受了最低生活保障，各地不同程度提高了城市低保的保障標(biāo)準(zhǔn)和補助水平，基本實現(xiàn)了動態(tài)管理下的“應(yīng)保盡保”。進一步健全城市低保制度，著重規(guī)范城鎮(zhèn)居民家庭收入核算和生活支出調(diào)查方法，完善保障標(biāo)準(zhǔn)測算方法、保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制和分類施保辦法，鞏固“應(yīng)保盡?！背晒?。建立健全臨時救助制度，加強與再就業(yè)扶持政策的銜接，不斷提高救助效果。

同時，完善城市生活無著流浪乞討人員救助制度，加強救助站的建設(shè)和管理，更好地規(guī)范救助活動，特別加強對未成年人流浪乞討的救助，積極探索有效的管理教育措施。

二是在全國范圍普遍建立農(nóng)村最低生活保障制度。這是加強“三農(nóng)”工作、構(gòu)建和諧社會的一項重大舉措，也是建立健全覆蓋全國城鄉(xiāng)的最低生活保障制度、保障所有困難群眾基本生活的關(guān)鍵措施。到2006年底，全國已有25個省區(qū)市、2133個縣（區(qū)、市）初步建立了農(nóng)村最低生活保障制度，1509萬農(nóng)民享受了農(nóng)村最低生活保障。這些地區(qū)要不斷鞏固和完善這項制度，其他地區(qū)要加快實施步伐，盡快將農(nóng)村所有困難居民都納入農(nóng)村最低生活保障范圍。各地要結(jié)合本地實際，合理確定農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)、范圍和對象，建立民主監(jiān)督和動態(tài)管理機制，中央財政對困難地區(qū)給予適當(dāng)補助。

三是積極發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助。農(nóng)村醫(yī)療救助制度要加快推進速度，盡快在全國建立起比較規(guī)范的制度，并將救助政策落實到人。搞好農(nóng)村醫(yī)療救助制度與新型農(nóng)村合作醫(yī)療的銜接，提高貧困農(nóng)民的受益水平。要重點資助符合條件的農(nóng)村“五?！睉?、貧困戶家庭成員和其他貧困農(nóng)民參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，并對因患大病經(jīng)合作醫(yī)療補助后個人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費仍然過高、影響家庭基本生活的，再給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助。城市醫(yī)療救助要在做好已有試點的基礎(chǔ)上不斷擴大實施范圍，與城市醫(yī)療衛(wèi)生體制改革相適應(yīng)，與以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點相協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助應(yīng)多渠道籌集救助基金，政府將不斷加大這方面的投入。

四是妥善解決優(yōu)撫對象實際困難。優(yōu)待撫恤政策，是我國政府對為革命和建設(shè)做出過犧牲和貢獻(xiàn)的軍人及其家屬為主體的優(yōu)撫對象，進行物質(zhì)照顧和精神撫慰的一種制度安排。目前，在我國4000多萬優(yōu)撫安置對象中，有462萬重點優(yōu)撫對象，其中有87.3萬殘疾軍人，帶病回鄉(xiāng)退伍軍人99.6萬人。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，各項優(yōu)撫政策不斷完善，各類優(yōu)撫對象的生活得到了較好的優(yōu)待，生活水平普遍、持續(xù)地得到了明顯改善。但是，在新形勢下部分優(yōu)撫對象的就業(yè)和生活還存在這樣那樣的實際困難，必須通過完善政策逐步加以解決。重點是要健全撫恤補助、生活待遇自然增長機制，確保重點優(yōu)撫對象的實際生活水平高于當(dāng)?shù)厝罕娖骄钏健Ｌ貏e要按照政府補助和個人負(fù)擔(dān)相結(jié)合、政策照顧和大病救助相結(jié)合的原則，逐步建立體現(xiàn)優(yōu)待優(yōu)惠的優(yōu)撫醫(yī)療保障制度。還要完善退役安置政策，逐步建立以扶持就業(yè)為主，發(fā)放退役金、安排工作、退休、供養(yǎng)相結(jié)合的多種安置制度，鼓勵和扶持退役士兵自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。要充分發(fā)揮光榮院、康復(fù)醫(yī)院、烈士陵園、軍休所等優(yōu)撫事業(yè)單位的社會服務(wù)功能，為優(yōu)撫對象提供更好的服務(wù)。

五是加強防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作。強化重大災(zāi)害抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)機制，健全四級災(zāi)害應(yīng)急救助指揮體系；健全災(zāi)害管理分級負(fù)責(zé)、救災(zāi)資金分級負(fù)擔(dān)管理體制。加強中央和省級救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)，形成覆蓋全國城鄉(xiāng)的災(zāi)害應(yīng)急救助物資和裝備保障網(wǎng)絡(luò)。搞好減災(zāi)科技研究與應(yīng)用，提高災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警、評估和應(yīng)急救助輔助決策能力。廣泛開展減災(zāi)救災(zāi)立法和防災(zāi)減災(zāi)宣傳，提高全社會防災(zāi)減災(zāi)意識，建設(shè)城鄉(xiāng)社區(qū)應(yīng)急救助平臺，逐步完善災(zāi)害應(yīng)急社會動員機制。及時組織好抗災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后重建工作，妥善安排好受災(zāi)群眾的生產(chǎn)生活。六是大力支持慈善事業(yè)發(fā)展。今年1月8日財政部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關(guān)管理問題的通知》，將公益救濟性捐贈的免稅資格范圍擴大到所有在國家和省級民政部門登記的民間組織，體現(xiàn)了國家對發(fā)展公益慈善組織的支持。要宣傳和落實好這些政策，并制定方便捐贈人辦理稅收減免手續(xù)的具體措施和工作程序，為捐贈人提供規(guī)范、便捷的服務(wù)。制定完善志愿服務(wù)扶持政策和志愿者參與慈善公益事業(yè)的各項

激勵、保障制度，壯大志愿服務(wù)隊伍。積極培育發(fā)展各類社會慈善組織和志愿者服務(wù)組織，探索建立慈善組織行業(yè)自律機制和社會評估機制，提高慈善組織的社會公信力。大力增強公眾的慈善意識，在全社會樹立團結(jié)互助、和衷共濟、扶貧濟困、平等友愛的社會風(fēng)尚。（國研室提供）

第四篇：論我國執(zhí)行救助制度的構(gòu)建

本文由：

fdgf.yifaguojic.com_dfe2.tlec556.com_34ff.eshibo11.com_gfdgd.duchang99.com_sds.dubowang163.com_aas.dubo369.com_2ed.dubo021.com_sdf.dadongf.com_vdcc.bogoucai.com_gfg.bogou853.com_ikyuy.bof998.com _asq.bmh445.com_gfrtt.99dubowang.com_vyyy.88yulecchen.com_wee3.lbyz445.com

論我國執(zhí)行救助制度的構(gòu)建

執(zhí)行救助是在民事執(zhí)行過程中，確因客觀原因，申請執(zhí)行人的債權(quán)尚未實現(xiàn)，且其生活又特別困難時，由法院提供一定物質(zhì)幫助的救濟行為。它受到中央和最高人民法院的熱切關(guān)注。但是，國家層面的統(tǒng)一制度尚未形成。目前的執(zhí)行救助主要是各地各級地方法院試點，實踐的產(chǎn)物，可謂五彩繽紛，神態(tài)各異。為了切實保障申請執(zhí)行人生存權(quán)，實現(xiàn)社會和諧，長治久安，亟需構(gòu)建統(tǒng)一、明確的執(zhí)行救助國家制度。近年以來的司法實踐，為該項制度的構(gòu)建，廓清了理論基礎(chǔ)和價值目標(biāo)。在此基點上，分析目前執(zhí)行救助存在的問題，歸納共通的救助范圍、對象、程序和具體措施，乃是構(gòu)建我國統(tǒng)一執(zhí)行救助制度的理想途徑。

一、執(zhí)行救助的基本內(nèi)涵與特征

執(zhí)行救助，是指在民事案件執(zhí)行過程中，因客觀原因，申請執(zhí)行人債權(quán)尚未實現(xiàn)，且生活又確有困難時，由人民法院給予適當(dāng)物質(zhì)幫助的救濟行為。由此概念可見，執(zhí)行救助具有如下表征:第一，性質(zhì)上，執(zhí)行救助是臨時性、應(yīng)急性、一次性的司法救助。是故，申請執(zhí)行人在同一個案件中只能申請一次;第二，目的上，執(zhí)行救助并非人民法院替代被執(zhí)行人履行債務(wù)，而是為執(zhí)行過程中“特別困難”的申請執(zhí)行人提供的臨時性幫助;第三，原因上，執(zhí)行救助主要是針對因遭受侵害而不能維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，或因部分或全部喪失勞動能力、缺乏必要的生活及醫(yī)療費用、生活難以維持，或因受害致死給家庭生活造成巨大困難的，且申請執(zhí)行人的債權(quán)因客觀原因未能實現(xiàn)的情形;第四，主體上，執(zhí)行救助是由人民法院實施的救助行為;第五，對象上執(zhí)行，救助的對象是已進入執(zhí)行程序，債權(quán)尚未實現(xiàn)，且生活嚴(yán)重困難而急需救助的申請執(zhí)行人。

對全國集中清理執(zhí)行積案活動檢查驗收的結(jié)果表明，全國各省、自治區(qū)、直轄市以及絕大部分地市及縣、區(qū)均有效開展了執(zhí)行救助活動，并就建立執(zhí)行救助發(fā)布了專門文件。但是，全國性，統(tǒng)一、明確的執(zhí)行救助制度尚未建立。近幾年關(guān)于執(zhí)行救助的討論和實踐探索，為執(zhí)行救助的國家制度化，逐步廓清了理論基礎(chǔ)，明確了價值目標(biāo)。

二、執(zhí)行救助制度的理論基礎(chǔ)與價值目標(biāo)

執(zhí)行救助是立足于社會福利觀、利益均衡、風(fēng)險分擔(dān)及回應(yīng)型法等理論基礎(chǔ)上的制度化追求。它體現(xiàn)了現(xiàn)代文明國家視域下的社會福利觀念，是對公民生存權(quán)進行優(yōu)先保障的利益平衡機制;是對社會風(fēng)險進行分擔(dān)與均衡的非常規(guī)形態(tài);是對和諧社會大背景下公民需求的合理回應(yīng)與理性滿足;是“司法人本思想”的具體表現(xiàn)，體現(xiàn)了司法的人本關(guān)懷。

(一)理論基礎(chǔ)

1.社會福利觀

社會福利，是一個需要從不同層次，不同維度進行理解的復(fù)雜概念，在不同時代、不同國家、不同學(xué)者中，這一概念也有差別。在此，筆者對之持廣義理解，將它視為公共政策或社會政策視角中的概念。即認(rèn)為，凡與國家運用財政所支付的“公共”或“社會”計劃有關(guān)的都屬于社會福利，包括各種社會救助、津貼補助、社會保險、公共衛(wèi)生、社會關(guān)懷服務(wù)等。它是社會中所有成員的福利總和，但又非簡單相加，而是結(jié)構(gòu)和價值的整合。羅爾斯指出，社會福利的質(zhì)量是由社會中處境最差的人決定的。只有在最差的人之處境得以改善，社會福利才會整體性增加。帕累托則為社會福利制定了這樣一個標(biāo)準(zhǔn)：當(dāng)群體中一名或更多成員的處境被改善，而無一名成員的處境被惡化時，社會福利就增進了。申言之，為了增加社會福利，就需要制定公共政策，保障公民個人，尤其是那些身處危困之中的弱者福利的最大化實現(xiàn)。因此，由國家對特殊困難的申請執(zhí)行人提供一定的幫助，以實現(xiàn)社會福利的基本均衡和

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福利總量的持續(xù)增加就十分必要。

社會福利觀是同私人福利觀相對立的觀念，它發(fā)源于理性神話的破滅，以法律最終確立了對“弱而愚的人”關(guān)切而形成;它要求尊重當(dāng)事人的地位，給予“弱而愚的人”特殊關(guān)切和保障。執(zhí)行救助，恰是通過對難以借助法院執(zhí)行實現(xiàn)其生效債權(quán)，且生活特別危困的弱者進行救助的策略。它與現(xiàn)代社會福利觀的基本要求和核心理念形成一致，為社會發(fā)展增加了和諧因子。正是因此，重視貧困群體的權(quán)利訴求，增進他們的利益需要，并隨著社會財富的積累而不斷建構(gòu)和完善對弱勢階層及其貧困群體的反哺機制，已經(jīng)被證明是人類社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的不二法門。

2.利益平衡理論

利益平衡理論興起于歐洲大陸利益法學(xué)理論運動。在利益法學(xué)者的觀念中，利益平衡是解決各種利益沖突的原則和原理。它意味著，在相互沖突的社會群體中的一方利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)于另一方的利益，或者沖突的雙方應(yīng)當(dāng)服從第三方利益或整個社會的利益”;為了進行利益衡量，法官應(yīng)當(dāng)認(rèn)識所涉及的利益、評價這些利益各自的份量、在正義的天平上對它們進行比較，以便根據(jù)某種社會標(biāo)準(zhǔn)去確保其中最為重要的利益的優(yōu)先地位，最終達(dá)到最為可欲的平衡。

利益均衡理論在執(zhí)行救助制度中體現(xiàn)在兩個層面。第一個層面，是利益主體之間的競爭和平衡。這涉及執(zhí)行申請人和被申請人之間，以及執(zhí)行申請人與其他社會成員之間的競爭與均衡問題。對于每個社會成員而言，利用國家或社會資源的可能性和現(xiàn)實性應(yīng)該是同等的，但是基于不同的情形，相異的原因，每個成員實際獲取和利用資源應(yīng)該有所不同。對于執(zhí)行程序中的當(dāng)事人是否應(yīng)予平等保護問題，可謂見仁見智。盡管有學(xué)者主張法律面前人人平等，提倡“執(zhí)行當(dāng)事人平等主義”，但是，不能否認(rèn)，保護債權(quán)是執(zhí)行程序之目的，在保障被執(zhí)行人基本生活的前提下，債權(quán)人應(yīng)受優(yōu)先保護。所以，“執(zhí)行當(dāng)事人實際不平等”。對于被申請執(zhí)行人而言，執(zhí)行救助不予適用，除了慮及民事訴訟法對被執(zhí)行人已“極盡關(guān)照” 外，主要是為防止個人規(guī)避責(zé)任或轉(zhuǎn)移風(fēng)險，防范新的社會矛盾。所以，執(zhí)行救濟的對象需要限定為申請執(zhí)行人。這正是，對申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人進行利益衡量的結(jié)果。同時，救助對象限定為申請執(zhí)行人，自然也就意味著，對申請人與其他社會成員之間的利益衡量。因為國家財政資源來自公民個體，每位個體也享有平等獲取和使用的機會。正常情況下，這是理所當(dāng)然。但是，當(dāng)特定個體在受到生存威脅而憑借自身的力量難以擺脫危急時，國家資源(社會福利)就有必要向其傾斜，給予其適當(dāng)幫助，以平衡該個體與其他社會成員之間的利益。

第二個層面是，利益(權(quán)益)之間的競爭與平衡。這涉及申請執(zhí)行人的生存權(quán)、債權(quán)與被執(zhí)行人的生存權(quán)之間的沖突與平衡。在現(xiàn)代執(zhí)行理論中，學(xué)者們比較關(guān)注申請執(zhí)行人的債權(quán)與被執(zhí)行人的生存權(quán)，并普遍認(rèn)為“生存權(quán)高于債權(quán)”。但是我國現(xiàn)行民事訴訟法第 219和220條之規(guī)定卻僅僅體現(xiàn)對被執(zhí)行人的“特殊照顧”。該二規(guī)定對被執(zhí)行人的勞動收入和財產(chǎn)進行了限制。即指，即便被執(zhí)行人的義務(wù)尚未履行或者尚未履行完畢，法院仍應(yīng)為其自身及其家屬保留生活必需費用和必需物品。這體現(xiàn)了被執(zhí)行人生存權(quán) 高于申請人債權(quán)的理念。但是，反觀申請執(zhí)行人，卻沒有體現(xiàn)其生存權(quán)高于債權(quán)理念的規(guī)定。法律在保護被執(zhí)行人和申請執(zhí)行人生存權(quán)上失去了平衡，給人以厚此薄彼之感。此故，很有必要建立合理的執(zhí)行救助制度，切實保障申請執(zhí)行人的基本生存。

3.回應(yīng)型法理論

諾內(nèi)特和塞爾茲尼克將法律現(xiàn)象劃分為三種類型：壓制型法、自治型法、回應(yīng)型法，分別指，作為壓制型權(quán)力的工具的法律、作為能夠控制壓制并維護自己的完整性的一種特別制度的法律、作為回應(yīng)各種社會需要之愿望的便利工具的法律?；貞?yīng)型法實際上調(diào)和了自然法與實證法的矛盾，以兼顧秩序統(tǒng)治與公平正義。回應(yīng)型法更為注重公共目的之實現(xiàn)，是對

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現(xiàn)實問題的回應(yīng)，并且是“能夠超出形式上的規(guī)則性和程序上的公平而邁向?qū)嵸|(zhì)正義的法律體系”，能夠緩解法律“權(quán)威被侵蝕，其正統(tǒng)性受到普遍懷疑;缺少合意削弱了眾所公認(rèn)的道德的有效性”等危機?；貞?yīng)型法理論的重要意義在于，對整個法律體系而言，它意味著法律體系的自我修復(fù)，這種自覺修正的動力不在于別的東西，而源于公眾的需求。由于現(xiàn)有法律體系不健全，導(dǎo)致申請執(zhí)行人的生存權(quán)無以保障。執(zhí)行救助，是公共政策對申請執(zhí)行人生存權(quán)與債權(quán)，持續(xù)、深入關(guān)注的結(jié)果，它不僅強化了公眾對法律的尊重與認(rèn)同，也更新著整個法律體系，使其臻于至善。

4.風(fēng)險分擔(dān)理論

風(fēng)險分擔(dān)，又稱風(fēng)險均沾，其主要包括風(fēng)險分?jǐn)傉f和社會保險說。按照該理論，公民賴以共同生活的社會環(huán)境所伴生的風(fēng)險是一定的，每位公民遭遇并承擔(dān)風(fēng)險的幾率不是與財富、聲名等直接相關(guān)，它取決于公民參與社會活動的廣度和深度。訴訟乃是每位公民可能遭遇的社會風(fēng)險，執(zhí)行風(fēng)險亦是社會風(fēng)險在執(zhí)行階段的延伸。當(dāng)某個公民遭受這種風(fēng)險時，一定意義上也是在替其他社會成員承擔(dān)，正是如此其他社會成員才可以幸免于難。這與霍金，“凡一個人主張一個權(quán)利，實在就是為一切享有此項權(quán)利的他人——在同一法律系統(tǒng)下的現(xiàn)在和將來的任何人——主張他們的權(quán)利”的言論，原理相通?，F(xiàn)代社會為了避免這種風(fēng)險過于集中而使特定群體陷于危困，普遍通過社會保險的方式對之進行轉(zhuǎn)嫁和均攤。其主要方式就是通過政府的公用稅收，埋付保險。沿此思路，執(zhí)行救助，就是政府借助救濟特別困難的執(zhí)行申請人，進行風(fēng)險分擔(dān)與均衡的正當(dāng)政策。

(二)價值目標(biāo)

執(zhí)行救助主要有兩個方面的價值。一方面是：扶貧濟困，趨近實質(zhì)公平正義，消融社會矛盾。第一，執(zhí)行救助不僅使確有困難的申請人得以維續(xù)基本生活，而且緩解了申請人與法院之間的緊張關(guān)系，安撫了申請人對執(zhí)行機構(gòu)，甚至是對社會的不滿情緒。第二，執(zhí)行救助在不損害他人利益的前提下，使社會弱勢群體的基本生存權(quán)、生命權(quán)、健康權(quán)得到保障，是一種特殊的司法保護手段，也是一種利益平衡機制，它使社會更趨于實質(zhì)公平，更接近實質(zhì)正義。這在一定程度上消融了社會矛盾。

另一方面是：為弱勢申請人救急，彰顯司法的人本關(guān)懷，防止產(chǎn)生新的社會矛盾。執(zhí)行申請人一般均屬弱勢群體，他們不僅在經(jīng)濟上處于弱勢地位，更為突出的是，在政治與法律上，常被“邊緣化”。因此，他們往往采取非理性的方需要幫助的人，其他人只能暫緩?！钡?，“沒有立法，給誰不給誰，沒有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，只能誰的哭聲大，就給誰多一點，在事實上造成了新的不公平?！贝送?，適用的案件范圍和類型不明確，也會引發(fā)申請執(zhí)行人心理預(yù)期的混亂乃至非理性提升。

(三)執(zhí)行救助基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不一，程序混亂

實踐中各個法院發(fā)放救助金的標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，且各有不同。多數(shù)法院救助金額在5000元以下，并且設(shè)置了標(biāo)的額比例與金額上限兩道標(biāo)準(zhǔn)。這體現(xiàn)了執(zhí)行救助“臨時性救急措施”的特征。依我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，5000元一般可以幫助申請執(zhí)行人在一定時期內(nèi)維持正常生活。但各地的經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡，只以執(zhí)行救助金的絕對數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)，“一刀切”的做法絕不可取。目前，法院系統(tǒng)對執(zhí)行救助額度和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一意見，這也成為阻礙執(zhí)行救助工作廣泛深入開展的一大難題。

(四)資金來源單一，管理混亂

資金不足是執(zhí)行救助基金制度發(fā)展的又一障礙，也是理論與實踐特別關(guān)注的一個問題。資金不足的重要原因是，來源單一，且數(shù)量有限。從全國目前總體情況來看，救助基金主要來源于政府的專項撥款。受制于地方財政的不均衡等因素，法院推進執(zhí)行救助嚴(yán)重缺乏動力。所以，積極拓展救助基金的獲取渠道至關(guān)重要。當(dāng)下，部分法院努力爭取社會捐助的

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做法，實為明智之舉。但是，由于統(tǒng)一的制度尚未確立，各地各級法院的做法可謂五花八門，有悖國家行為的嚴(yán)肅性，也有損制度的莊重性。同時，執(zhí)行救助基金的管理也是大問題。目前，基金管理既不講策略，也無程序規(guī)制，混亂不堪。這可能滋生腐敗，引發(fā)新的社會矛盾，損害社會公平與正義。

(五)惡意騙取救助的懲戒機制缺失

“放棄或忽視懲罰性公正，這種做法本身就是不公正，而且等于一種分配上的不公正，因為如果不以公正的暴力去對抗不正義的暴力，不去懲罰各種為惡，就意味著縱容不正義的暴力和幫助做惡，也就等于允許惡人謀取不成比例的利益和傷害好人”。為防止惡意騙取執(zhí)行救助，就必須設(shè)定相應(yīng)的懲戒機制。試點中，各地普遍存在“依照有關(guān)法律規(guī)定予以處罰”的粗糙規(guī)定。但是，到底該依據(jù)何法律規(guī)定，則因指向不明而流于形式。另外，為防止執(zhí)行申請人過分依賴法院，提升整體執(zhí)行效率，還需要建立相應(yīng)的追償機制。

四、統(tǒng)一執(zhí)行救助制度的構(gòu)建

(一)執(zhí)行救助的決定與實施主體 結(jié)合實踐，筆者以為采取執(zhí)行救助決定權(quán)和執(zhí)行救助金發(fā)放權(quán)相分離的二元分立模式最為合理。即指，法院負(fù)責(zé)審查執(zhí)行救助申請并作出決定;民政部門或非政府社會組織負(fù)責(zé)發(fā)放救助金。理由是：首先，法院最為熟悉案情和當(dāng)事人基本情況，具有審查和決定救助申請的便利條件。其次，相較于專職司法，略顯呆板，缺乏生氣的法院而言，這些部門或組織，功能多元，活動范圍廣泛，活動方式更為生動，更具活力。因此，他們更富有參與社會管理活動的熱情;他們的參與不僅有利于相關(guān)政策與制度的傳播、推廣，更有利于通過富有熱情和親和性的活動營造社會和諧。最后，權(quán)利的分離與分立有利于監(jiān)督與制約。權(quán)力的分離保證資金的安全, 也可使機構(gòu)之間相互監(jiān)督;同時，讓民眾清楚資金的性質(zhì)、來源以及法院的職能定位。

(二)適用執(zhí)行救助的案件范圍

縱觀試點的總體情況，執(zhí)行救助的案件范圍，大體可歸納為如下幾類：一是刑事附帶民事案件。此類案件進行救助的前提是，被告人缺乏賠償能力且被害人亟需救助;二是事故類案件。如道路交通、工傷、醫(yī)療事故或其他人身損害賠償案件;三是追索特殊債權(quán)的案件。如追索贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費或撫恤金、養(yǎng)老金、社會保險金案件;四是其他案件。

(三)執(zhí)行救助基金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)與程序

對于執(zhí)行救助金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，筆者贊同設(shè)置執(zhí)行標(biāo)的額比例與金額上限兩道標(biāo)準(zhǔn)。具體講，“在執(zhí)行標(biāo)的金額的5%-20%之間，最低為當(dāng)?shù)?個月的最低生活保障費，最高不超過24個月”。

在發(fā)放救助基金的程序上。首先，申請執(zhí)行人提交書面申請并提交生效法律文書、身份證明、戶口本、當(dāng)?shù)卣呐沙鰴C構(gòu)或辦事處、村委會出具的證明其生活特困的證明。其次，由本案執(zhí)行負(fù)責(zé)人對申請人的條件進行初步審查后交由人民法院分管執(zhí)行工作的副院長審核并提交專門的機構(gòu)集體討論決定。最后，符合條件的，由法院內(nèi)設(shè)的執(zhí)行救助辦公室核定救助金額并書面通知民政部門或選定的非政府組織從救助基金專用賬戶中支付救助金。

(四)執(zhí)行救助資金來源與管理

結(jié)合當(dāng)前各地法院的試點工作情況，筆者主張執(zhí)行救助基金可以由以下幾方面組成:一是地方財政預(yù)算。二是訴訟費。筆者以為，可以從訴訟費和執(zhí)行費中提取一定比例來補充執(zhí)行救助資金。比如浙江蕭山法院〈司法救助專項資金使用管理辦法〉(試行)的實施意見》中規(guī)定司法救助基金為100 萬元，資金來源主要是區(qū)財政安排以及在財政中的法院訴訟費。三是執(zhí)行罰金。依據(jù)現(xiàn)行民事訴訟法的規(guī)定，人民法院對單位和個人可處罰金。可以考慮，將收取的罰金全部或部分充入救助基金。目前，已有地方法院采取這一做法，如永康市

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人民法院從每年追繳的罰金中以20%的比例提取用于補充執(zhí)行救助基金。銀川市兩級法院每年從法院罰沒款中提取10%—15%納入救助專項基金，專戶存放，?？顚Ｓ?。四是社會與慈善捐款。實踐中，法院救助基金中很大一部分來自于社會捐款。社會團體、組織、企事業(yè)單位和個人的捐款是救助資金的一個重要來源。五是其他來源。比如，陜西省西安市長安區(qū)法院、檢察院、公安局、民政局共同簽署了文件，在交通肇事案件中，民政部門可以作為附帶民事訴訟原告人為維護“無名氏”權(quán)益提起訴訟。“無名氏”死者的賠償金由民政局單設(shè)會計科目保管，并建立財務(wù)賬冊。賠償金保存5年后無人認(rèn)領(lǐng)的，可轉(zhuǎn)入社會救濟基金賬戶。

關(guān)于執(zhí)行救助基金的管理，目前各地法院的做法不一。如《云南省高級人民法院民事執(zhí)行案件司法救助實施辦法(試行)》中規(guī)定，救助基金由法院管理。石門人民政府在《特困對象案件執(zhí)行救助基金管理暫行辦法》規(guī)定，由縣政府成立特困對象案件執(zhí)行救助基金領(lǐng)導(dǎo)小組，由常務(wù)副縣長任組長?！队腊彩刑乩后w實行執(zhí)行救助實施辦法》規(guī)定，執(zhí)行救助基金由民政部門管理。筆者以為，執(zhí)行救助基金由民政部門或非政府組織來管理更為合適。理由是：首先，其精力和能力可以充分保證基金管理。其次，這也權(quán)利分離與分立的需要。最后，有利于監(jiān)督，有利于保障執(zhí)行救助的合理有序進行。

(五)惡意騙取救助的懲戒機制

實踐中，一定會有一些投機者，極盡所能，惡意騙取執(zhí)行救助。所以，設(shè)置相應(yīng)的懲戒機制尤為必要。筆者以為，對于惡意騙取執(zhí)行救助金者，可設(shè)置民事和刑事制裁制度。民事制裁方面，可將惡意騙取行為納入妨害民事訴訟行為體系，對其處以罰款和拘留。刑事方面，對于情節(jié)、手法、影響較為嚴(yán)重、惡劣者，可以依照詐騙罪來處理。

另外，可以設(shè)立執(zhí)行救助基金追償制度。如若日后，申請人的債權(quán)得以實現(xiàn)，就應(yīng)該從其債權(quán)中劃分等于其所獲執(zhí)行救助金的款項，返歸和補充執(zhí)行救助基金。這樣，既可以保障救助基金源源不斷，又可以防止申請執(zhí)行人產(chǎn)生依賴，提高執(zhí)行效率。

在當(dāng)前形勢下，執(zhí)行救助制度的建立將是一個篩選，整理和論證的艱難過程，但無論如何，通過修訂民事訴訟法或者單獨制定司法解釋，構(gòu)建國家層面的統(tǒng)一執(zhí)行救助制度乃是大勢所趨，它必將為我國和諧社會的構(gòu)建增色添彩。

第五篇：完善社會救助

完善社會救助，關(guān)鍵在制度建設(shè)

現(xiàn)在，我國城鎮(zhèn)公民基本上得到了憲法所規(guī)定的物質(zhì)保障權(quán)利，貧者、病者、老者皆有所保。但是我國的社會救助體系還存在種種問題，具體表現(xiàn)為：農(nóng)村社會救助地區(qū)不平衡；政府投入不足；五保供養(yǎng)難；農(nóng)村社會救助無法律體系；司法救助不完善；有些地方缺乏教育救助；救助水平低，與經(jīng)濟增長不同步；社會救助項目單一等。

之所以發(fā)生以上種種問題，主要是制度缺失造成的。做好立法、完善制度條例、加強監(jiān)管方面顯得尤為重要。

首先，建立農(nóng)村社會救助的專門法律。目前我國農(nóng)村的公民對于憲法所規(guī)定的種種物質(zhì)保障的權(quán)利部分不能得到，病者無醫(yī)療社會救助，失業(yè)無失業(yè)社會救助，貧者（災(zāi)者）所得到的定期社會救濟和臨時社會救濟并非是“應(yīng)保盡保”，往往只有16%——50%的貧困者?？梢娢覈鐣戎刑幱谝环N無法律可依、無程序可循的無序狀態(tài)。正因為這樣，在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，竟然還有些農(nóng)村孩子買不起筆、本子、橡皮，上不起學(xué)；有些災(zāi)民拿不到臨時社會救濟款等。這時建立專門的社會救助法律體系就顯得尤為重要。法律規(guī)定在哪些領(lǐng)域哪些人可以拿到社會救助款，分別拿到多少救助款，如：醫(yī)療救助體系、教育救助體系等。

其次，完善各類工作條例。目前，我國的社會救助水平偏低，與經(jīng)濟增長不同步。一些地區(qū)，特別是貧困地區(qū)救助經(jīng)費增長更是微乎其微。截至2006年3月，我國各地農(nóng)村沿用的是1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，隨著市場經(jīng)濟體制的建立，農(nóng)村新形勢、管理方式的變化，五保供養(yǎng)存在著越來越多的問題，如人均所得水平低等。由此可見，完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》刻不容緩。根據(jù)當(dāng)前的形勢和存在的問題完善條例，使之切實可行。只有這樣，才能使救助對象擺脫貧困，而不是只起到道義上象征性的支持作用。

最后，加強對社會救助的監(jiān)管。目前，社會上存在一種誤解，認(rèn)為只要提出申請，他們的要求就能得到滿足，因此都申以各種各樣的理由申請社會救助。而辦事人員針對公民的申請，只是向村級民政聯(lián)絡(luò)員了解情況，“情況屬實”就下發(fā)救濟金。這樣使一些真正需要救助的人得不到社會救助，失去了社會救助的意義。因此要注意發(fā)放救助金的方式方法，黨申請人提出申請，辦事人員可組織人去調(diào)查，看情況是否屬實；調(diào)查過程中不可忽視村民的意見，可依向村民了解情況，看情況是否屬實。這樣才能達(dá)到社會救助金保障居民最低生活水平，使救助群眾免于饑餓、免于死亡的目的。

可見，加強制度建設(shè)是完善社會救助體系的關(guān)鍵。所以，我們要建立專門法律、完善工作條例、加強監(jiān)管，推動社會救助體系更加完善，更好地解決困難者的難題。