第一篇：于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

作者：孫奎 時(shí)間：2011-07-03

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為我國環(huán)境基本制度之一已實(shí)施了二、三十年，但其作用是否真正地得到了發(fā)揮卻很難下定論。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國起步較晚，法律規(guī)范尚不完善，執(zhí)法的過程也過于寬松。2007年的廈門PX事件使人們?cè)俅侮P(guān)注這一制度。本文將通過對(duì)這一事件的回顧，談?wù)勱P(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一些思考。

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【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；PX事件；公眾參與

一、事件回顧

PX，化學(xué)物質(zhì)對(duì)二甲苯的簡稱，易燃、有毒，是一種危險(xiǎn)化學(xué)品。這一原本對(duì)于普通百姓來說十分陌生在名詞在2007年5月闖進(jìn)了廈門人的視野。在那時(shí)，PX項(xiàng)目已在廈門動(dòng)工近半年，地點(diǎn)距市中心僅為7公里，其周圍是廈門市外國語學(xué)校、北師大廈門海滄附屬學(xué)校等人口較為密集的區(qū)域。該項(xiàng)目可能危及當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】蛋踩?。這一化工項(xiàng)目投資額達(dá)108億人民幣，一旦投產(chǎn)預(yù)計(jì)年產(chǎn)80萬噸，每年可為廈門市增加800億人民幣的工業(yè)產(chǎn)值。

2005年7月，PX項(xiàng)目通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查。

2006年7月，該項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)。

2006年11月17日，廈門PX項(xiàng)目正式開工建設(shè)。

2007年3月，中國科學(xué)院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬發(fā)起了由105名全國政協(xié)委員聯(lián)合簽名呼吁廈門PX項(xiàng)目遷址的議案。

直到這時(shí)，廈門人民對(duì)于這一項(xiàng)目還幾乎一無所知。2007年5月下旬，關(guān)于該項(xiàng)目的信息通過媒體、手機(jī)短信等渠道被披露，民眾的反應(yīng)也越來越激烈。盡管2007年5月28日，廈門市環(huán)保局有關(guān)負(fù)責(zé)人在《廈門晚報(bào)》上重申《海滄PX項(xiàng)

目已按國家法定程序批準(zhǔn)在建》。但在2007年6月1日，百姓們還是自發(fā)走上街頭，“手系黃絲帶，開始了此后一年多來一直未被公眾忘懷的集體?散步??！?[1]2007年6月1日，廈門市政府新聞發(fā)布會(huì)：公開向廣大市民群眾征求意見和建議。截至2007年6月3日中午12點(diǎn)整，共收到意見和建議1557條。[2]之后，廈門市委托中國環(huán)境科學(xué)研究院開始了城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)?！稄B門市重點(diǎn)區(qū)域海滄南部地區(qū)功能定位與空間布局環(huán)境影響評(píng)價(jià)》專題報(bào)告在07年底完成。這次此環(huán)評(píng)之后，廈門召開了新聞發(fā)布會(huì)并進(jìn)入了公眾參與的程序。

最終，PX項(xiàng)目遷出了廈門，政府將承擔(dān)投資企業(yè)在初期建廠準(zhǔn)備工作中的經(jīng)濟(jì)損失。

二、環(huán)境評(píng)價(jià)制度為什么會(huì)形同虛設(shè)？

在經(jīng)歷了這場經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)爭之后，在PX項(xiàng)目遷往別處之后，其實(shí)很難說在場戰(zhàn)爭中誰勝誰負(fù)。但有一點(diǎn)也許可以確定——所謂的環(huán)境評(píng)價(jià)制度在這個(gè)項(xiàng)目中如同走過場一般并未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。一項(xiàng)耗資如此龐大的建設(shè)項(xiàng)目、一項(xiàng)將對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣竦慕】禈?gòu)成威脅的化工項(xiàng)目，一項(xiàng)在建設(shè)過程中引起眾百姓反對(duì)的項(xiàng)目，在環(huán)境評(píng)價(jià)的過程中竟然順利地通過，這使人不禁質(zhì)疑環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用。

我國的環(huán)境基本制度分為兩類，一類是激勵(lì)性制度，包括有償使用制度、許可證交易制度；一類是防御性制度，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等。環(huán)境具有其特殊性，在現(xiàn)代社會(huì)人類活動(dòng)對(duì)于環(huán)境的污染、破壞大多是無法挽回，環(huán)境遭到污染或者破壞之后其帶來的影響將是十分廣泛且難以估量的。防患于未然，防御應(yīng)優(yōu)于激勵(lì)，由此可見環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要性。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指“對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。” [3]在我國，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施始于20 世紀(jì)70 年代末，[4]2002年我國頒布了《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，2009年8月17日頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》。但有了這些法律、法規(guī)并不能保證這項(xiàng)制度有效的實(shí)行，這其中還有許多環(huán)節(jié)需要改進(jìn)。

首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度亟需公眾參與。

公眾參與是環(huán)境法的基本原則之一。環(huán)境與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，每個(gè)人都有權(quán)利享有良好的生活環(huán)境。當(dāng)自己的生存環(huán)境受到污染或者破壞時(shí)，受影響的人們就有權(quán)捍衛(wèi)自己的環(huán)境權(quán)利；當(dāng)環(huán)境因人為的因素而可能發(fā)生重大變化時(shí)，該地區(qū)的人們就有權(quán)發(fā)表自己意見。在PX項(xiàng)目中，從項(xiàng)目啟動(dòng)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的進(jìn)行，在這個(gè)過程中當(dāng)?shù)氐拿癖妿缀醪⒉恢獣栽擁?xiàng)目。嚴(yán)重缺少公眾的參與與監(jiān)督導(dǎo)致了之后矛盾的激化?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第五條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”；第二十一條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。”可見PX項(xiàng)目并未依法執(zhí)行這些規(guī)定。此外，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容過于模糊、寬泛，操作性不強(qiáng)，這也是該法實(shí)施效果不佳的原因之一。

公眾參與之所以重要，還因?yàn)檫@是公眾參與公共事務(wù)民主決策的一個(gè)過程。PX項(xiàng)目雖然最終遷出了，但政府對(duì)企業(yè)的賠償，對(duì)于這個(gè)城市來說同樣造成了很大的經(jīng)濟(jì)損失。只有公民廣泛、持續(xù)地參與到這一決策的過程中，才能使現(xiàn)存的或是潛在的矛盾減少，使得項(xiàng)目、規(guī)劃得以以盡量小的社會(huì)成本完成。

其次，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)行過程中缺乏有效的監(jiān)督。盡管公眾也能起到一定的監(jiān)督作用，但是環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的工作，普通公民往往只是從對(duì)其個(gè)人的影響的角度發(fā)表意見，而從技術(shù)的層面就需要相關(guān)領(lǐng)域的專家來進(jìn)行評(píng)價(jià)。這些專家應(yīng)該是獨(dú)立于專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的，以便其能公正地進(jìn)行監(jiān)督。

第三，一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)本身也存在著許多問題。比如環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)怎么認(rèn)定？這些機(jī)構(gòu)該不該收費(fèi)？若不收費(fèi)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)怠于完成工作？若收費(fèi)會(huì)不會(huì)使得這些機(jī)構(gòu)為了收入而私自降低標(biāo)準(zhǔn)、包庇項(xiàng)目中存在的一些問題？若進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)之后項(xiàng)目出現(xiàn)了問題應(yīng)由誰來負(fù)責(zé)？負(fù)什么樣的責(zé)任？這些問題都值得一一思考、解決。

第四，面對(duì)急功近利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能否得到真正的執(zhí)行也值得懷疑。為了經(jīng)濟(jì)利益，一些項(xiàng)目急于實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于這些項(xiàng)目而言僅是一個(gè)起不到實(shí)際作用的程序，甚至越過這一道程序相關(guān)項(xiàng)目照樣能夠進(jìn)行。PX項(xiàng)目事實(shí)上也進(jìn)行過環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但是從結(jié)果來看其似乎并未完全依法進(jìn)行。在其他一些關(guān)于環(huán)評(píng)的熱點(diǎn)事件中，這些將對(duì)環(huán)境、對(duì)周圍居民產(chǎn)生巨大危害的項(xiàng)目甚至完全沒有經(jīng)過環(huán)評(píng)就得到批準(zhǔn)、開工建設(shè)，其中比較著名項(xiàng)目包括圓明園的鋪膜事件。如果環(huán)境的保護(hù)最終無法戰(zhàn)勝經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這最后將是誰的勝利、誰的悲哀？

三、關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些思考

我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)際上也是舶來品，但是在“進(jìn)口”的過程中其主要成分發(fā)生了變化。比如，在國外的一些國家，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過程主要是一個(gè)公眾參與的過程，而在我們引進(jìn)之后就轉(zhuǎn)化為了一個(gè)層層的行政審批的過程，公眾參與僅僅成為了環(huán)評(píng)的一個(gè)小點(diǎn)綴。公眾參與制度應(yīng)當(dāng)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度能否高效、順利實(shí)施的關(guān)鍵，下面通過與國外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的比較，筆者想談?wù)勱P(guān)于完善我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與制度的一些看法。

美國是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度較成型的一個(gè)國家。美國的公眾參與形成于20世紀(jì)70年代，1969年的美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）規(guī)定，任何對(duì)人類環(huán)境產(chǎn)生重要影響的立法議案、政策都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并規(guī)定其過程中必須有公眾參與。在2006年，我國的環(huán)保總局出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》。至此，公眾參與作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)重要組成部分終于有了較為細(xì)致的規(guī)定。通過中美的對(duì)比，希望能夠找到改進(jìn)中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的途徑。

中國、美國在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的內(nèi)容與要求[5] 內(nèi)容 美國[6] 中國 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之前 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之后 項(xiàng)目必須通知公民 審查前不通知，審查后應(yīng)通知 是 是 公民是否可以參與規(guī)劃過程 是 無規(guī)定 是 公民如何了解背景信息 規(guī)劃過程開放，為公眾提供信息 由政府、項(xiàng)目方提供信息 由政府、項(xiàng)目方或受委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供信息 有無公眾聽證 當(dāng)有較大爭議或公眾對(duì)聽證感興趣時(shí)有 一些項(xiàng)目和規(guī)劃有要求 是

公眾是否有權(quán)了解作出最后決定的理由 是 無規(guī)定 是 什么時(shí)間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)

什么時(shí)間公眾可以收到有關(guān)規(guī)定 EIA被參與后不少于30天 無規(guī)定 確定了承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后7日內(nèi)

可以看出自從《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)之后，關(guān)于公眾參與制度的規(guī)定具體化了，但這其中仍有尚待完善之處。

其一，該法第五條規(guī)定：“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)境影響報(bào)告書的過程中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報(bào)告書的過程中，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息，征求公眾意見。但國家規(guī)定需要保密的情形除外。建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求公眾意見的活動(dòng)?！苯ㄔO(shè)單位是否會(huì)自覺依照該法主動(dòng)地、真正地公告信息？建設(shè)單位是該項(xiàng)目的利益主體，其自律性很難令人信服。環(huán)評(píng)報(bào)告中很可能包含有一些專業(yè)術(shù)語，這本身就給公眾了解項(xiàng)目造成障礙。對(duì)于涉及環(huán)境污染或是存在潛在污染危險(xiǎn)的項(xiàng)目，建設(shè)單位若避重就輕，公眾就更可能被拒于真實(shí)情況之外。如果沒有相應(yīng)的監(jiān)督、懲罰措施，這樣的條款是否又將變成一紙空文？在《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中還尚未規(guī)定若建設(shè)單位違反公眾參與制度將受到怎樣的處罰。即使參考其他懲罰性規(guī)定進(jìn)行處罰，建設(shè)單位因受到處罰而付出的代價(jià)也將遠(yuǎn)小于他們通過違法而可得的利益。[7]由此可見，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律責(zé)任部分應(yīng)該進(jìn)一步具體化、嚴(yán)格化。

其二，在選擇聽證會(huì)群眾代表時(shí)，選擇的程序應(yīng)當(dāng)更為透明、代表的范圍應(yīng)更加廣泛。作為被聽證的一方的利害關(guān)系人應(yīng)被排除在群眾代表之外，否則將影響聽證會(huì)的公正性，從而削弱聽證會(huì)的真正作用。

其三，關(guān)于信息的公開的規(guī)定也有不妥之處。有學(xué)者認(rèn)為，中國公眾參與的缺失，有一部分原因是因?yàn)楣駞⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極性不夠。這一觀點(diǎn)似乎很難成立，環(huán)境問題與公民的切身利益緊密相關(guān)，大多數(shù)公民不可能對(duì)此置若罔聞。問題的根本在于，公眾參與的途徑和信息的缺失，即公民對(duì)于環(huán)境情況的知情權(quán)無法得到保障。

四、結(jié)語

“現(xiàn)在，我們正站在兩條道路的交叉口上?！覀冮L期來一直行駛的這條道路使人容易錯(cuò)認(rèn)為是一條舒適的、平坦的、超級(jí)公路，我們能在上面高速前進(jìn)。實(shí)際上，在這條路的終點(diǎn)卻有災(zāi)難在等待著。這條路的另一個(gè)叉路——條?很少有人走邊的?叉路——為我們提供了最后唯一的機(jī)會(huì)讓我們保住我們的地球?！盵8]在環(huán)境問題日益突出的今天，當(dāng)我們?cè)俅蚊鎸?duì)這句警示——緊迫感與負(fù)罪感交雜。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度必然不是解決環(huán)境問題的根本辦法，但卻是目前看來相對(duì)有效的方法。不能再將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度架空；不能再將公眾排除于與他們的生活息息相關(guān)的環(huán)境的決定權(quán)之外；不能再將環(huán)境保護(hù)一味地退讓于不合理的發(fā)展。京房產(chǎn)律師，北京刑事律師，北京房地產(chǎn)律師，北京刑事辯護(hù)律師，北京律師事務(wù)所，北京豐臺(tái)律師，北京海淀律師，北京朝陽律師，北京西城律師，北京東城律師。

【作者簡介】周晴，北京林業(yè)大學(xué)法學(xué)系。

【參考文獻(xiàn)】

[1]舒旻：《“散步”始末：廈門PX和北京六里屯事件的分析》[J]，《世界環(huán)境》雜志，2008年6月

[2]馬天南：《廈門PX事件：公眾參與對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極作用》[EB]，http://004km.cn/content.php?aid=9233⑶

[3]參見《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二條

[4]汪勁：《環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序之公眾參與問題研究———兼論我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)規(guī)定的施行》[J]，《法學(xué)評(píng)論》，2004年第二期

[5]黃一綏、邱建斌，《美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與及其借鑒》[J]，《亞熱帶資源與環(huán)境學(xué)報(bào)》，2006年第6期。筆者對(duì)表中數(shù)據(jù)做了增補(bǔ)。

[6]李新民、李天威，中西方國家環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的對(duì)比[J].環(huán)境科學(xué)，1988，19（S1）：57—60，本文中表格的內(nèi)容是在參考其表格的基礎(chǔ)上進(jìn)行增加的。

[7]例如：《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，第三十一條：建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請(qǐng)重新審核環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。

[8]蕾切爾·卡遜：《寂靜的春天》[M]，吉林人民出版社，第244頁

第二篇：國內(nèi)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與

國內(nèi)外環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與

胡紹山

（湘潭大學(xué) 化工學(xué)院 2009級(jí)環(huán)境工程一班

2009650229）

摘 要：公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度一項(xiàng)不可或缺的重要內(nèi)容，并已經(jīng)成為各國環(huán)評(píng)的一項(xiàng)基本內(nèi)容。本文從公眾參與主體、環(huán)境信息權(quán)及環(huán)保團(tuán)體的作用三方面分析了我國公眾參與環(huán)評(píng)存在的一些主要問題，并在此基礎(chǔ)上分析其主要原因。同時(shí)本文簡單介紹了美英國兩國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與政策發(fā)展歷程。關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 制度 公眾參與環(huán)評(píng)制度在我國的發(fā)展

最早在環(huán)評(píng)中規(guī)定公眾參與制度的當(dāng)屬美國。我國相對(duì)來講，起步較晚。最早對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定見于原國家環(huán)境保護(hù)局、國家計(jì)委、財(cái)政部和中國人民銀行在1993年6月21日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中明確要求：“公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分，報(bào)告書中應(yīng)設(shè)專門章節(jié)予以表述，使可能受影響的公眾或社會(huì)團(tuán)體的利益能得到考慮和補(bǔ)償，公眾參與工作可在評(píng)價(jià)大綱編制和審查階段進(jìn)行”。

1996年《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國噪聲防治法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了原則性的規(guī)定。2003年9月1日實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式、時(shí)間和對(duì)公眾意見的處理等方面都作出了規(guī)定。2006年2月，國家環(huán)?？偩謱ｉT頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作了更為詳細(xì)的、可操作性的規(guī)定。2007年2月，國家環(huán)?？偩诸C布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，2008年5月1日《政府信息公開條例》也開始施行，這兩部法律規(guī)定了政府的信息公開義務(wù)，為公眾的知情權(quán)提供了制度上的支持使公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)在立法方面前進(jìn)了一大步。我國公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題

2．1公眾參與主體過于籠統(tǒng)

作為公眾參與的主體一“公眾”，環(huán)評(píng)法的規(guī)定較為模糊，國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。這樣的規(guī)定帶來如下問題：I、如何界定“公眾”的范圍，有關(guān)單位和專家是否屬于“公眾”的范圍，他們的參與能否替代公眾參與。

2、如何界定

“有關(guān)”，是指有利害關(guān)系，還是有處于項(xiàng)目所在地這個(gè)地緣關(guān)系，還是指有相關(guān)專業(yè)背景知識(shí)，或者對(duì)項(xiàng)目感興趣；

3、公眾參與人員是否完全由組織者確定，其代表性如何保障。

由于法律規(guī)定的模糊性，實(shí)踐中公眾參與的人員選擇范圍、具體人數(shù)和人選完全有評(píng)價(jià)單位確定，以致經(jīng)常出現(xiàn)兩種極端，或者是調(diào)查對(duì)象太泛，沖淡受影響主體的聲音；或者是調(diào)查人數(shù)過少，人選不具有代表性，甚至繞開受影響人群，剝奪了有意愿參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的人員的權(quán)利。

2．2公眾的環(huán)境信息知情權(quán)沒有得到切實(shí)的保障

從環(huán)境影響評(píng)價(jià)的角度看，環(huán)境信息的公開是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠得以進(jìn)行的前提，沒有相應(yīng)的環(huán)境信息，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與就無法進(jìn)行，公眾即使參與也是盲目的參與，甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄。而且在實(shí)踐中，公眾在獲取信息上還存在不及時(shí)、不真實(shí)、不完整等問題。雖然政府、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)有信息公開的義務(wù)，但對(duì)于“及時(shí)”這個(gè)概念的理解卻極富有彈性。一旦信息公開義務(wù)主體怠于履行其義務(wù)，“及時(shí)”就變成“滯后”了。

政府、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)基本上掌握了環(huán)評(píng)中的信息資源，當(dāng)某規(guī)劃或項(xiàng)目不能完全達(dá)到規(guī)定的要求時(shí)，基于自身利益的考慮，會(huì)對(duì)信息進(jìn)行取舍、加工甚至扭曲，從而導(dǎo)致信息不真實(shí)。從企業(yè)方面來講，由于不愿意采用代價(jià)高昂的防治措施，設(shè)法將企業(yè)的成本外部化，就會(huì)隱瞞環(huán)境污染信息、虛報(bào)環(huán)境信息；對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)而言，由于和委托單位有合約關(guān)系便產(chǎn)生了相互的利益關(guān)系，這種利益關(guān)系會(huì)影響其作出獨(dú)立的判斷，因此無法保證其客觀的立場，為滿足委托單位的要求就會(huì)編制虛假的信息；而一些地方政府可能為了短視的政府利益對(duì)一些所謂的“大項(xiàng)目”采取了遷就甚至“幫助”的態(tài)度。以上情況的客觀存在就必然導(dǎo)致了公眾獲取的一些信息是不真實(shí)的。

2．3環(huán)保團(tuán)體參與作用有限

環(huán)保非政府組織(NGO)是公眾參與的一種成熟形式。在國外的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，NGO在其中扮演了非常重要的作用。環(huán)評(píng)活動(dòng)具有專業(yè)性和科學(xué)技術(shù)性，普通公眾可能比較難以理解，相對(duì)而言，環(huán)境NGO組織有時(shí)間、財(cái)力優(yōu)勢(shì)，可以聘請(qǐng)專家參與相應(yīng)活動(dòng)或其組織本身即是某一方面的專家，因此，環(huán)境NGO對(duì)于規(guī)劃或項(xiàng)目的關(guān)注更能提高環(huán)評(píng)的效果[1]。

中國環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展還主要局限于北京，并沒有遍及全國，環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展仍未形成應(yīng)有的氣候，而且在環(huán)境決策中發(fā)揮的作用仍然有限。影響中國環(huán)保團(tuán)體作用發(fā)揮的原因之一是環(huán)保團(tuán)體的資金有限。中國政府沒有把公共福利預(yù)算資金分配給民間團(tuán)體使用的規(guī)定，中國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和把家產(chǎn)留給子孫的傳統(tǒng)觀念也決定了社會(huì)公益所得捐贈(zèng)有限，這使得民間團(tuán)體面臨著嚴(yán)重資金不足的問題，也限制了其作用的發(fā)揮[2]。

問題成因分析

3．1政策支持不足

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第十五條規(guī)定：“建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織”．該辦法對(duì)被征求意見公眾的要求作了比較原則的規(guī)定，缺乏可操作性．國家環(huán)?？偩职l(fā)布將于2008年實(shí)施的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》也存在同樣問題．

3．2公眾缺乏環(huán)境影響評(píng)價(jià)知識(shí)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告公示內(nèi)容過于專業(yè)，不利于公眾理解．本文作者在某港口建設(shè)項(xiàng)目公眾調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，公眾缺乏環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)知識(shí)．公眾一方面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的影響范圍及結(jié)果估計(jì)不 足，另一方面對(duì)參與的意義、內(nèi)容以及程序缺乏了解，從而忽視自身的參與權(quán)利，不會(huì)或不愿意主動(dòng)參與，參與者多數(shù)屬于流于形式的“象征性參與”，不能有效行使法律賦予的權(quán)利．

3．3工作方法缺乏科學(xué)性

從現(xiàn)有一些環(huán)境影響評(píng)價(jià)單位的調(diào)查結(jié)果分析來看，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書中公眾參與調(diào)查工作缺乏科學(xué)的社會(huì)調(diào)查方法支持¨1．對(duì)被調(diào)查地區(qū)、人群的狀況及公眾意見分析過于簡單，不利于反映公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的真實(shí)意見．不注重對(duì)公眾意見的處理，信息反饋機(jī)制不健全[3]。國外環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

4.1美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

美國《國家環(huán)境政策法案》于1969年12月中旬經(jīng)參眾兩院協(xié)商委員會(huì)通過，并于1970年1月1日由尼克松總統(tǒng)簽署成為法律，被譽(yù)為環(huán)境法領(lǐng)域的“大憲章”，首次建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。該法案要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過一個(gè)系統(tǒng)的多學(xué)科途徑，把環(huán)境事項(xiàng)納入其規(guī)劃和決策的制定過程當(dāng)中去，并明確要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都要準(zhǔn)備詳細(xì)的環(huán)境影響報(bào)告書，評(píng)估一些對(duì)環(huán)境有重大影響的聯(lián)邦活動(dòng)及其替代方案的環(huán)境影響，而且將征求公眾意見，進(jìn)行公眾評(píng)議作為編制環(huán)境影響報(bào)告書的一個(gè)必經(jīng)程序和內(nèi)容閣。同時(shí)，還具體規(guī)定環(huán)保團(tuán)體和社區(qū)居民在內(nèi)的美國公眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中享有的廣泛權(quán)利。

隨后美國環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)根據(jù)《國家環(huán)境政策法案》于1978年發(fā)布了《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，該條例詳細(xì)規(guī)定了EIS制度中公眾參與的程序。這樣既有《國家環(huán)境政策法案》作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本法，又有《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》做具體補(bǔ)充的立法模式。構(gòu)成了美國“一法一條例”的公眾參與政策。

美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與參評(píng)階段較早，且貫穿到整個(gè)環(huán)境測(cè)評(píng)的全過程。依據(jù)美國《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》規(guī)定，聯(lián)邦主管機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，被要求在一個(gè)項(xiàng)目里發(fā)揮自身能力作出一些分析和提供相關(guān)資料，或者對(duì)其他部門所做的進(jìn)行評(píng)論，從而確保在決策制定前通告出去。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)把項(xiàng)目的發(fā)展程序在聯(lián)邦公報(bào)發(fā)布出來以供公眾評(píng)論，前期提出的一些內(nèi)容和后來修訂的內(nèi)容也要在聯(lián)邦法規(guī)中公布出去。即在草案完成階段和最終的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告形成甚至最終的決定作出之前，公眾均可參與[4]。

4.2英國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中公眾參與政策發(fā)展歷程

英國1985年的《地方政府法》和1990年的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》規(guī)定公眾有咨詢參與的法定權(quán)利。如果需要，以當(dāng)?shù)毓娰|(zhì)詢的形式展開。一般情況下，委員會(huì)或附設(shè)委員會(huì)會(huì)議，都應(yīng)該向公眾開放，會(huì)議議程的復(fù)本和為會(huì)議準(zhǔn)備的報(bào)告至少在會(huì)議開始3天前對(duì)公眾公開，接受公眾的檢查。會(huì)議結(jié)束后，某些文件要向公眾公開，接受公眾的檢查要長達(dá)6年的時(shí)間。1997年工黨上臺(tái)以后，公眾參與得到了更進(jìn)一步的加強(qiáng)。把諸如公民陪審團(tuán)、興趣群體、民意測(cè)驗(yàn)作為咨詢機(jī)制，以及通過常設(shè)的公民專題討論小組和論壇等形式促使公眾參與決策過程，從而使先前那種公眾參與比較散漫的局面得到改善。公眾參與環(huán)境事務(wù)的討論提高了決策過程中的公平性，它使得沒有充分得到代表的群體的利益也能列入決策過程的考慮之內(nèi)。結(jié) 語

中國環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作還處在起步狀態(tài)，需要不斷的摸索和完善，除了加強(qiáng)宣傳，提高公眾參與的意識(shí)外，公眾參與程序的制定和細(xì)化是必不可少的．只有不斷發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，公眾參與 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度才會(huì)在環(huán)境管理中發(fā)揮巨大作用，為環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。公眾參與不只是一種理念，而是一 項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。有效的公眾參與，需要全社會(huì)的共同努力，既需要公開、公平、公正的制度保障，又需要科學(xué)、實(shí)用的技術(shù)支撐，二者缺一不可。完善適合我國國情的公眾參與機(jī)制，必將對(duì)維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益，提高決策科學(xué)化水平，推動(dòng)我國民主化進(jìn)程起到積極的作用[5]。

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第三篇：環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的研究(修改)

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

孟惠萍1，牛志睿2＊

（1.寶雞市環(huán)境影響評(píng)價(jià)所，陜西 寶雞 721000；2.延安大學(xué) 能源與環(huán)境工程學(xué)院，陜西 延安 716000）

摘 要:本文在對(duì)比發(fā)達(dá)國家、地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與情況的基礎(chǔ)上，分析了我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，提出了提高我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的措施，即：(1)明確界定公眾參與主體范圍;(2)保障公眾知情權(quán);(3)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目的公眾介入時(shí)間,增加公眾參與形式的多樣性;(4)強(qiáng)化公眾環(huán)保參與意識(shí)。關(guān)鍵詞:公眾參與 有效性 環(huán)境影響評(píng)價(jià)

The Present Situation ,Problem and Countermeasures of The Validity of The Public Participation in China’s Environmental Impact Assessment

Meng Hui–ping1, NIU Zhi –rui2＊

（1.Baoji Institute of Environmental Science，Baoji 721000，China；

2.College of Energy and Environment Engineering，Yanan University，Yanan 716000，China）Abstract： This article discussed China’s present situation and problems of public participation in the environmental impact assessment, in contrasting with which in the developed countries and regions.The paper pointed out that the validity of China’s public participation in the environmental impact assessment can be improved and enhanced through defining confines of the main body of public participation, protecting public’s right to know, adjusting public intervention time in the projects, increasing the diversity of the form of public participation, and strengthening the awareness of public participation in environmental protection.Keywords：public participation；validity；environmental impact assessment 前言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的公眾參與可以保障公眾的環(huán)境權(quán)益[1] [2]，加強(qiáng)環(huán)境決策的民主化，提高公眾對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)可度，化解項(xiàng)目開發(fā)引發(fā)的社會(huì)矛盾，增加項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。從這個(gè)意義上說，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要手段之一。相比一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)而言，我國在這方面的工作起步較晚，當(dāng)前在實(shí)際工作中面臨諸多問題，其有效性尚未得到充分發(fā)揮。因此，分析研究、借鑒國外的環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制，對(duì)提高我國的環(huán)評(píng)公眾參與的有效性具有重要意義。發(fā)達(dá)國家、地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與情況

2.1美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

美國是最早實(shí)施環(huán)評(píng)公眾參與的國家，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序主要包括項(xiàng)目審查期、確定評(píng)價(jià)范圍、編制環(huán)境影響報(bào)告書初稿、報(bào)告書的評(píng)論和定稿、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾評(píng)論期[3] [4]等五個(gè)階段。并規(guī)定每一階段必須有公眾參與。公眾意見聽證會(huì)（public hearing）是美國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的常用形式之一。聽證會(huì)的流程：首先利用新聞媒介，發(fā)布擬建項(xiàng)目的廠址、內(nèi)容；其次是公布聽證會(huì)的時(shí)間和地點(diǎn)，邀請(qǐng)公眾參加；三是通過聽證會(huì)，聽取公眾意見，并進(jìn)行現(xiàn)場答辯；四是在環(huán)境影響報(bào)告書中，設(shè)專門章節(jié)記錄聽證會(huì)內(nèi)容并論

[5]述公眾的意見。通過司法審查制度的保障，美國公眾參與起到實(shí)際的效果監(jiān)督作用，對(duì)于違反公眾意愿的建設(shè)項(xiàng)目，公眾通過完善的司法手段可以維護(hù)自己的正當(dāng)利益，真正的體現(xiàn)和尊重了公眾的意見。此外，公眾可對(duì)違反環(huán)評(píng)制度的行政機(jī)構(gòu)起訴。如果在程序上，行政

機(jī)構(gòu)做出某個(gè)決定沒有完全、確切地對(duì)各種環(huán)境因素影響評(píng)價(jià)加以考慮和權(quán)衡，那么法院有責(zé)任撤銷決定。這使得公眾參與有了司法救濟(jì)的途徑。2.2日本環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

[6]日本于1997年通過了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，該法對(duì)環(huán)評(píng)程序引入了公眾參與。日本環(huán)境影響評(píng)價(jià)包括：方法書制作、準(zhǔn)備書、評(píng)價(jià)書、評(píng)價(jià)書公布閱覽后等階段。主要通過三個(gè)階段完成公眾參與。第一階段，在方法書制作時(shí)將其主要內(nèi)容予以公告，公眾可在一個(gè)月內(nèi)閱覽，如有環(huán)境保護(hù)意見，應(yīng)當(dāng)從公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出，事業(yè)者應(yīng)當(dāng)將公眾意見的概要及回應(yīng)等內(nèi)容呈遞相關(guān)地方政府征求意見，重新確定方法書的內(nèi)容；第二階段，提交準(zhǔn)備書之后，需將準(zhǔn)備書內(nèi)容在一定區(qū)域范圍公布一個(gè)月，以便聽取公眾意見。公布期內(nèi)可召開說明會(huì)使本地居民知曉其內(nèi)容，如有環(huán)境保護(hù)意見，應(yīng)從準(zhǔn)備書公告之日起兩周內(nèi)向事業(yè)者提出；第三階段，完成評(píng)價(jià)書制作后，應(yīng)當(dāng)提交有關(guān)當(dāng)局審批，并將評(píng)價(jià)書在一定區(qū)域

[7]范圍公布一個(gè)月，供公眾閱覽。日本具有較完善的信息公開制度，加之國民環(huán)保素質(zhì)較高，在日常生活中處處體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的參與意識(shí)，可以說在日本，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)是比較成功的，保證了公眾參與的有效性，取得了較好的效果。2.3我國臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

[8]臺(tái)灣于1994年公布了《環(huán)境影響評(píng)估法》，賦予公眾參與的權(quán)利，主要體現(xiàn)在三個(gè)[9]階段：前期，在一定時(shí)間范圍內(nèi)通過報(bào)紙刊載各階段說明書評(píng)價(jià)書審查的結(jié)論。中期，邀集公眾舉行公開的說明會(huì)或聽證會(huì)，并反饋公眾的意見。后期，存有意見的當(dāng)?shù)鼐用襁€可以書面形式對(duì)開發(fā)單位提出，充分地保障了民眾的權(quán)利。2.4 香港特別行政區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

[10]香港回歸后，于1998年實(shí)行新的《環(huán)境規(guī)例》，強(qiáng)調(diào)“公眾參與”，重視“相鄰權(quán)”，特別重視建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)的影響，凡違反環(huán)評(píng)規(guī)例的行為均屬于犯罪行為，處罰很嚴(yán)厲。環(huán)境規(guī)例要求建設(shè)方在一份中文報(bào)紙和一份英文報(bào)紙上發(fā)布工程項(xiàng)目簡介，在相關(guān)部門和公共場所提供報(bào)告書文件供公眾查閱30天。在報(bào)告書做出前，按照程序，環(huán)境署還需征求其它主管局的意見，提交報(bào)告后，需再征詢環(huán)境咨詢委員會(huì)的意見，期限60天，整個(gè)評(píng)估過程公開、透明。

綜合分析，我們可以看出，在環(huán)評(píng)公眾參與程序上，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)有如下特點(diǎn)：一是公眾參與范圍較廣；二是公眾參與階段較為全面；三是公眾參與渠道保障通暢；四是公眾意見具有較強(qiáng)的約束力；五是法律救濟(jì)途徑健全。可以說，無論在立法方面還是在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)都取得了一定的經(jīng)驗(yàn)，公眾參與的有效性較高。我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與

3.1我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的發(fā)展及現(xiàn)狀

我國于1993年在《關(guān)于加強(qiáng)國際金融組織貸款建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知》中首次確定了公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，1996年全國人大常委會(huì)通過的《水污染防治法》、《噪聲污染防治法》修改決定中，對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做了初步立法規(guī)定。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)定“環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)該有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”。2002年頒布的[11]《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)做出法律規(guī)定。國家環(huán)?？偩衷?006年發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，對(duì)公眾參與詳細(xì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出[12]了詳細(xì)的規(guī)定。經(jīng)過20多年的發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國取得了較大的進(jìn)展，主要體現(xiàn)在立法上不斷完善、公眾參與意識(shí)的普遍提高，及其對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)所發(fā)揮的積極作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度日益凸顯其重要性，在很大程度上限制了一些項(xiàng)目的盲目建設(shè)，如威海核電站項(xiàng)目、圓明園水體襯砌工程、廈門PX項(xiàng)目、滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程、怒江水電開發(fā)、深圳西部通道側(cè)接線工程等重大項(xiàng)目都是由于公眾參與而被停建或緩建的成功案例，有效地維護(hù)了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。由此可見，公眾

參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已經(jīng)在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重用的作用。3.2我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與存在的問題

盡管我國在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度立法方面和實(shí)踐運(yùn)行中都取得了一定的成就，但由于起步較晚，在實(shí)踐中還存在著一些問題，諸多因素制約公眾參與的有效性，公眾的意見并沒有得到充分的尊重。重大項(xiàng)目尚可進(jìn)入公眾視線，而中小型項(xiàng)目公眾參與的實(shí)效不容樂觀。相比發(fā)達(dá)國家、地區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與制度，我國目前面臨的問題主要有以下幾個(gè)方面:（1）公眾參與主體范圍界定模糊

我國的環(huán)評(píng)法對(duì)公眾范圍規(guī)定較為模糊。國家鼓勵(lì)有關(guān)專家和公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，如何界定二者的關(guān)系，如何界定有利害關(guān)系和地緣關(guān)系人群，由于相關(guān)法律規(guī)定的模糊性，[13]實(shí)踐中公眾參與的人員選擇具有不確定性。實(shí)際操作中往往由評(píng)價(jià)單位自己確定人選，容易剝奪有意愿參與及有利害關(guān)系人員的權(quán)利，不具代表性，無法充分反映民意。（2）公眾知情權(quán)保障不足

公眾的知情權(quán)是影響公眾參與有效性至關(guān)重要的因素，在實(shí)踐中，由于管理部門、評(píng)價(jià)單位自身原因及相關(guān)法規(guī)法則限定等諸多因素，公眾在獲取項(xiàng)目信息時(shí)存在不及時(shí)、不真實(shí)、[13] [14]不完整等問題，一些建設(shè)單位避重就輕，在公布信息時(shí)只是簡單地介紹了工程的基本內(nèi)容、技術(shù)指標(biāo)和擬建設(shè)規(guī)模，而公眾最為關(guān)心的核心信息——擬建項(xiàng)目帶來的環(huán)境影響及其防范措施則未能準(zhǔn)確地向公眾傳遞，在整個(gè)環(huán)評(píng)程序中公眾的知情權(quán)并沒有得到有效的保障。一些地方政府在公共行政過程中依然奉行精英主義、官僚模式，不太尊重公眾權(quán)利，隔離、忽視了公眾的參與權(quán)。對(duì)那些能帶來巨大經(jīng)濟(jì)利益，可能給當(dāng)?shù)匾l(fā)高污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，為了項(xiàng)目的上馬，政府往往會(huì)簡化或省略環(huán)評(píng)程序，忽略民眾意愿，結(jié)果導(dǎo)致環(huán)境污染事故，甚至引發(fā)公共危機(jī)，如近年來發(fā)生的松花江污染事件、紫金礦業(yè)污染事件、廈門PX項(xiàng)目引發(fā)的“散步”公共事件等不良后果。我國目前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益矛盾比較突出，政府要和平而理性地化解各種矛盾和沖突，就必須建立一個(gè)平等協(xié)商的對(duì)話機(jī)制，與此相應(yīng)的在環(huán)境評(píng)價(jià)中政府占主導(dǎo)地位的公眾參與模式亟待改變。（3）公眾參與時(shí)間滯后，形式單一

中國以環(huán)境行政為主導(dǎo)，環(huán)境司法的作用甚微，大部分環(huán)境類糾紛都是通過信訪等行政方式予以解決，公眾的參與權(quán)得不到保障，更談不上對(duì)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防。公眾不能參與可行性研究、設(shè)計(jì)等前期工作，失去了最好的參與機(jī)會(huì)，增加了社會(huì)的成本，也阻礙了公眾參與渠道的暢通。我國在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾調(diào)查中，使用最多的是問卷調(diào)查和聽證會(huì)這兩種基本方法，由于經(jīng)濟(jì)等原因別的形式使用較少，調(diào)查形式相對(duì)單一，往往對(duì)調(diào)查內(nèi)容只需回答是

[14]或否，失去公眾參與意義。不少環(huán)評(píng)單位在環(huán)境影響報(bào)告書的編制中往往只注重工程分析、清潔生產(chǎn)、污染防治對(duì)策等章節(jié)，而把公眾參與章節(jié)當(dāng)作陪襯內(nèi)容，沒有針對(duì)性，調(diào)查分析結(jié)果往往泛泛而談，未考慮當(dāng)?shù)毓娝从车木唧w、明確的觀點(diǎn)，沒有按照當(dāng)?shù)毓姷囊庠钢址治稣{(diào)查，公眾參與起不到應(yīng)有的作用。加之，公眾參與評(píng)價(jià)結(jié)果很少向公眾公布，公眾無法對(duì)項(xiàng)目后期進(jìn)行有效的監(jiān)督，沒能打消公眾的擔(dān)憂。項(xiàng)目的執(zhí)行中能否充分反映公眾的意見，公眾也不得而知，缺乏公開、透明。（4）公眾環(huán)保意識(shí)淡薄

由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后、社會(huì)文化意識(shí)等方面的原因，公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)的意識(shí)相[15]對(duì)淡薄，不少民眾還在為生存、居住、工作而發(fā)愁，在這樣的生活情況下人們對(duì)自己生存環(huán)境、居住環(huán)境的要求就不會(huì)太高，受傳統(tǒng)的文化禮儀影響更愿意服從既定的法律法規(guī)，對(duì)法律是否侵犯了自身權(quán)利的追究甚少，除非建設(shè)項(xiàng)目直接影響到自身的生存、生命安全的利益時(shí)才會(huì)奮起投訴，如陜西鳳翔血鉛事件，結(jié)果是“退則讓，讓則屈，屈則從”，公眾參與的主動(dòng)性也就不會(huì)太高。根據(jù)中國環(huán)境文化促進(jìn)會(huì)發(fā)布的《中國公眾環(huán)保民生指數(shù)(2007)》

顯示，有49.7％的公眾認(rèn)為自己在環(huán)保中不重要，知道12369環(huán)境舉報(bào)電話的僅有13.9%，顯示出公眾參與的嚴(yán)重不足。這說明一方面我國公眾具有十分濃厚的環(huán)保依賴性；另一方面也說明政府還沒有為公眾參與環(huán)保準(zhǔn)備好平臺(tái)和條件。公眾的科學(xué)文化素質(zhì)相對(duì)較低，加之應(yīng)試教育體制也是造成公眾環(huán)保意識(shí)培養(yǎng)欠缺的原因之一。[16]4 提高我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與有效性的措施

借鑒發(fā)達(dá)國家、地區(qū)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與經(jīng)驗(yàn)，逐步建立和完善適應(yīng)我國國情的公眾參與機(jī)制，不斷提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的有效性?？梢詮娜缦聨讉€(gè)方面完善我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中的公眾參與機(jī)制。（1）明確界定公眾參與的主體范圍

參加調(diào)查的公眾是影響公眾參與有效性的首要因素。參加調(diào)查的公眾數(shù)量、類別、專業(yè)素質(zhì)等因素都會(huì)關(guān)乎到公眾參與的有效性。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。對(duì)于公眾范圍的界定，一般國際慣例是以“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”為標(biāo)準(zhǔn)。因此，公眾參與應(yīng)該讓直接受影響的人群及團(tuán)體的公共代表參加，可以包括地方官員、相關(guān)部門機(jī)構(gòu)、私營企業(yè)代表以及其他感興趣的團(tuán)體，如當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員、群眾團(tuán)體、環(huán)保協(xié)會(huì)或居委會(huì)代表等，特別是要充分利用環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的環(huán)保意識(shí)強(qiáng)、環(huán)保知識(shí)豐富、參與熱情高、熟悉本地環(huán)境質(zhì)量情況的特點(diǎn)，發(fā)揮其積極的作用。公眾參與代表的人數(shù)越多，其有效性越高。按照不同人群、團(tuán)體賦予不同的評(píng)價(jià)階段的權(quán)重等級(jí)，確保公眾參與意見的客觀公正。（2）保障公眾知情權(quán)

知情權(quán)是公眾參與建設(shè)項(xiàng)目的先決條件。只有當(dāng)參與者對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有了充分的事先了解，才能有效的行使公眾參與權(quán)，所以信息是否公開將直接決定著公眾參與的程度，信息公開制度的完善尤為重要。譬如滬杭磁懸浮聯(lián)絡(luò)線工程，上海市有關(guān)政府部門只公布環(huán)評(píng)報(bào)告的簡本，對(duì)沿線居民環(huán)境影響評(píng)估的真實(shí)性含糊不清，關(guān)鍵信息缺乏全面性，引發(fā)了公眾的不滿。在實(shí)際環(huán)評(píng)工作中，相關(guān)政府部門、建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)負(fù)有信息公開的義務(wù)，在信息公開時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、真實(shí)、全面，要便于公眾獲取，同時(shí)也要做好公眾參與信息的反饋與交流，以健全的信息公開制度保障公眾的知情權(quán)。轉(zhuǎn)變公眾參與政府主導(dǎo)地位，變對(duì)公眾的“絕對(duì)支配”為“相互合作”，達(dá)到共贏，化解公眾因缺乏知情而引發(fā)的公共危機(jī)。（3）調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目的公眾介入時(shí)間，增加公眾參與形式的多樣性

公眾越早介入建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)程序，對(duì)其決策程序產(chǎn)生的影響越大，介入時(shí)間越早越好，以降低社會(huì)成本。應(yīng)選擇在建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段、項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段介入，或在環(huán)境影響報(bào)告書大綱、草案等重點(diǎn)內(nèi)容的確定之前介入，可以通過媒體等手段向公眾進(jìn)行一段時(shí)間的公示，以征求公眾意見，每個(gè)階段都應(yīng)該有不同公眾主體參與的聲音，進(jìn)而不斷地完善公眾參與程序，確保公眾參與的全過程。在公眾參與形式方面，應(yīng)該是靈活多樣的，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，可以采用公告、聽證會(huì)、回答公眾提問、民意調(diào)查、記者會(huì)邀請(qǐng)意見、發(fā)信邀請(qǐng)意見、座談會(huì)、全民表決等多種參與方式。可以依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的工程特點(diǎn)、環(huán)境特征，針對(duì)性的選擇公眾參與的方式。對(duì)于中小型建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)重視新聞媒介報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等快捷獲取信息方式的運(yùn)用，讓更多的公眾了解和參與。（4）強(qiáng)化公眾環(huán)保參與意識(shí)

提高全民環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)，可以加大社會(huì)公眾監(jiān)督的力度，從而有效推動(dòng)突出環(huán)境問題的解決。作為政府部門有責(zé)任和義務(wù)動(dòng)用行政力量從環(huán)保宣傳和信息公開兩方面著手增強(qiáng)公眾的環(huán)保參與意識(shí)。一是各級(jí)政府應(yīng)大力開展環(huán)境保護(hù)知識(shí)普及和環(huán)境教育，正確引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，參與全民環(huán)境保護(hù)行動(dòng)，切實(shí)履行公民環(huán)境保護(hù)責(zé)任。二是相關(guān)管理部門要做到信息公開、及時(shí)、準(zhǔn)確，增強(qiáng)政府的公信力，增加公眾對(duì)環(huán)境工作 的信心。三是政府應(yīng)鼓勵(lì)和信任民間環(huán)保組織，從政策和資金上加大對(duì)環(huán)保非政府組織的扶持，監(jiān)督而非干預(yù)，促進(jìn)各個(gè)環(huán)保組織之間的交流，在環(huán)境文化傳播上走得更深、更遠(yuǎn)，提升公眾環(huán)保參與意識(shí)。結(jié)語

有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與可以監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法和決策的實(shí)施，改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，促使項(xiàng)目建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位規(guī)范自己的行為，同時(shí)也是緩解環(huán)境公共危機(jī)、遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來環(huán)境污染的良策之一?？梢酝ㄟ^借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的公眾參與方法和法律制度，加快完善我國的公眾參與發(fā)展進(jìn)程，切實(shí)提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生態(tài)文明和諧社會(huì)，更好地保護(hù)我們賴以生存發(fā)展的空間。

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作者簡介：孟惠萍(1970-),女，陜西寶雞人，寶雞市環(huán)境影響評(píng)價(jià)所，工程師。通訊作者：牛志睿；聯(lián)系電話：***；電子信箱：niuzhirui@126.com

第四篇：退耕還林監(jiān)督管理中公眾參與制度初探

淺談退耕還林工程公眾參與監(jiān)督管理的作用

摘要：退耕還林工程作為互助縣的一項(xiàng)涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，關(guān)系到廣大退耕農(nóng)戶近期和將來的切身利益。因此發(fā)揮公眾，主要是退耕農(nóng)戶的積極參與不但已經(jīng)成為一種必需而且顯得非常迫切。本文從互助縣退耕還林的實(shí)際出發(fā)，分析了我縣目前退耕還林監(jiān)督管理中存在的問題、退耕還林工程中公眾參與監(jiān)督管理的作用。關(guān)鍵詞：退耕還林 公眾參與公眾參與原則與退耕還林工程

退耕還林工程是國家在中西部地區(qū)實(shí)行的一項(xiàng)重大的生態(tài)建設(shè)工程，是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，為合理利用土地資源、增加森林植被、再造秀美山川、確保江河安全和維護(hù)國家生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處而實(shí)施的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略工程。是國家培育森林資源，改善生態(tài)環(huán)境的重要途徑，更是我們根治水患，安民興邦的重大決策。退耕還林是一項(xiàng)“功在當(dāng)代,利在千秋”的大事，是為贏得中華民族長遠(yuǎn)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益三贏局面的有力保障。從長遠(yuǎn)看，退耕還林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，對(duì)根治長江黃河水患具有決定性意義；從近期看，又是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、拉動(dòng)內(nèi)需、增加農(nóng)民收入最現(xiàn)實(shí)最有效的途徑，涉及廣大退耕農(nóng)戶的切身利益。

退耕還林工程自2000年開始在互助縣試點(diǎn)以來，已累計(jì)完成退耕還林任務(wù)28667hm，其中退耕地造林10212hm，宜林荒山荒地造林16788hm，封山育林1667hm。退耕還林工程涵蓋了19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，涉及

3.6萬農(nóng)戶，14.4萬農(nóng)民。這是一項(xiàng)長期而又復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，工程建設(shè)和政策兌現(xiàn)年限較長，直接關(guān)系到國家生態(tài)效益、農(nóng)民的當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益。工程的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出了問題，都將給國家和退耕農(nóng)民造成重大影響。在退耕還林建設(shè)中，幾乎每個(gè)決策的實(shí)施都直接影響甚至改變農(nóng)民的生活，政策的各個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)都將不同程度地影響國家投資的實(shí)效和退耕農(nóng)民對(duì)國家優(yōu)惠政策的享受，因此必須建立

公眾參與機(jī)制，公開決策過程和政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，發(fā)揮公眾參與決策和對(duì)政策的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，以確保這項(xiàng)涉及面最廣、任務(wù)和投資最大、政策性最強(qiáng)、群眾參與度最高的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程的順利進(jìn)行。2 當(dāng)前退耕還林工程實(shí)施中存在的主要問題

退耕還林工作開展以來，盡管工程建設(shè)總體上進(jìn)展順利，但也出現(xiàn)了一些新的情況和問題，主要有：

2.1重眼前的糧款補(bǔ)助，輕后續(xù)長遠(yuǎn)發(fā)展。發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是補(bǔ)助期限過后保障群眾長期的生活來源和地方財(cái)政收入根本措施。這不僅關(guān)系到農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，也關(guān)系到退耕還林的最終目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在許多地方，參與退耕還林的農(nóng)戶，由于在政策補(bǔ)助期間近期收益有了保障，解決了吃飯問題，“坐、靠、等、要”的思想不斷滋生，地方政府也沒有把努力培育和開發(fā)穩(wěn)定增收的致富產(chǎn)業(yè)認(rèn)真抓起來。

2.2 主管部門的管理服務(wù)不到位。在退耕還林工程對(duì)農(nóng)民給予政策服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)是保證工程順利進(jìn)行的重要保證。但由于退耕還林工程是一項(xiàng)政策性十分強(qiáng)同時(shí)又是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的生態(tài)建設(shè)工程，林業(yè)主管部門作為工程的主管部門一方面要承擔(dān)包括工程規(guī)劃編制、面積丈量、作業(yè)設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、檢查驗(yàn)收等大量任務(wù)，加一方面又不得不面對(duì)工作經(jīng)費(fèi)的不足，使林業(yè)主管部門難以有效完成各種相關(guān)的任務(wù)。隨著退耕還林工作的進(jìn)一步深入，管理范圍和難度越來越大，經(jīng)費(fèi)也會(huì)更顯緊張，因此需要中央加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、適當(dāng)增加工作經(jīng)費(fèi)，改變目前“兩頭熱中間冷”（即縣級(jí)黨委政府熱，工程主管部門冷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府冷，農(nóng)民熱）的現(xiàn)象。

2.3各項(xiàng)配套措施落實(shí)不到位，有關(guān)政策有待進(jìn)一步完善。其中最重要最緊迫是要加快確立林權(quán)、頒發(fā)林權(quán)證工作的進(jìn)展，使退耕還林工程再上一個(gè)新臺(tái)階。

3公眾參與退耕還林監(jiān)督管理工作的作用

3.1 有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。退耕還林意味著很多農(nóng)民將失去賴以生存的口糧田，如果國家無償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金、種苗的補(bǔ)助政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，或者沒有及時(shí)到位，有些農(nóng)民的生活將難

以為繼。事實(shí)上，國家不僅向農(nóng)民提供優(yōu)惠政策保證了農(nóng)民近期的生活，還要求各級(jí)政府積極開發(fā)培育新的創(chuàng)收產(chǎn)業(yè)，以保證農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。為了保障農(nóng)民的利益，必須公開糧食補(bǔ)助、現(xiàn)金補(bǔ)助的兌現(xiàn)情況及各政策執(zhí)行環(huán)節(jié)、政府職責(zé)的履行情況，接受群眾監(jiān)督。

3.2 防止地方政府決策專斷，做出錯(cuò)誤決策。在退耕還林實(shí)施過程中，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，堅(jiān)決杜絕各種形式主義，什么地退，什么地不退，退耕后種林種草都必須進(jìn)行科學(xué)論證，認(rèn)真聽取農(nóng)民和專家的意見。但在退耕還林實(shí)踐中，不乏有為了營造“政績工程”“形象工程” 不顧地方特點(diǎn)而盲目學(xué)習(xí)外地的經(jīng)驗(yàn)給退耕還林工程帶來損失，或盲目追求成片規(guī)模退耕而退好地的例子。事實(shí)上，由于退耕農(nóng)田和種樹種草對(duì)農(nóng)民有著切身的利益關(guān)系，農(nóng)民可能會(huì)考慮得更周詳，并且由于農(nóng)民對(duì)本地區(qū)的土壤條件更為熟悉，對(duì)鄉(xiāng)土樹種和植物更為了解，有時(shí)候他們會(huì)有一些獨(dú)到的見解，可以彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)專家知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的不足。

3.3 督促管理部門認(rèn)真履行其職責(zé)。退耕還林工程是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工程，要求各級(jí)政府和退耕還林主管部門認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央精神，使各項(xiàng)政策規(guī)定得到全面落實(shí)。但是由于退耕還林任務(wù)重，一些政策沒有得到很好的落實(shí)；另外，許多地方?jīng)]有認(rèn)真落實(shí)培育和開發(fā)穩(wěn)定增收的致富產(chǎn)業(yè)的政策，使農(nóng)民優(yōu)惠政策享受后的生活受到威脅。因此必須發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對(duì)退耕還林管理部門施加強(qiáng)大的社會(huì)壓力，促使其認(rèn)真改造職責(zé)。

3.4 有利于國家政策法規(guī)的實(shí)施。發(fā)揮公眾參與退耕還林，有利于退耕農(nóng)戶對(duì)國家政策的理解，加大對(duì)管理部門的監(jiān)督，拉進(jìn)群眾與林業(yè)管理部門的距離，增強(qiáng)對(duì)林業(yè)行政部門的信賴，自覺遵守和維護(hù)政策、法規(guī)，支持管理部門的工作，使國家的政策能夠得到順利地實(shí)施。4 公眾參與退耕還林監(jiān)督管理工作的事務(wù)范圍

公眾參與退耕還林事務(wù)主要有兩大類，一是參與決策，一是參與監(jiān)督。凡是與農(nóng)民利益相關(guān)的決定都應(yīng)允許農(nóng)民參與決策，凡是與國家投資和工程、政策實(shí)施有關(guān)的活動(dòng)都應(yīng)讓農(nóng)民參與監(jiān)督。

公眾參與決定的事務(wù)范圍主要有： 要不要退耕的問題；還林還是還草的問題；選擇種苗商、選擇種苗的問題；糧食補(bǔ)助的問題；退耕還林實(shí)施方案的制定、退耕還林合同的簽訂等。

公眾參與監(jiān)督的事項(xiàng)具體有：支持、配合林業(yè)管理部門的工作，監(jiān)督破壞退耕還林工程成果的一切違法活動(dòng)；監(jiān)督主管部門的違法的行為；監(jiān)督本地區(qū)退耕還林規(guī)劃的實(shí)施；監(jiān)督驗(yàn)收工作；監(jiān)督國家政策性補(bǔ)助糧款的使用等

公眾參與制度在我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)中已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，退耕還林工程是一項(xiàng)是涉及面最廣、政策性最強(qiáng)、群眾參與度最高的生態(tài)建設(shè)工程，與廣大退耕農(nóng)戶有著切身的利益關(guān)系。因此發(fā)揮群眾的參與對(duì)于監(jiān)督國家投資的?？顚Ｓ谩⒎乐垢瘮?、督促林業(yè)管理人員認(rèn)真履行其職責(zé)、保護(hù)退耕農(nóng)戶的利益有著不可替代的作用。但是由于公眾參與在我國的實(shí)踐還不夠廣泛，再加上群眾的參與意識(shí)較低，這就使得退耕還林中的公眾參與特別需要政府加強(qiáng)引導(dǎo)，主動(dòng)公開政務(wù)，以提供獎(jiǎng)勵(lì)來調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性，并設(shè)立保密制度解決群眾參與的后顧之憂，努力開辟參與途徑并形成制度，鼓勵(lì)并引導(dǎo)公眾參與。

參考資料：

1.周生賢：《在國務(wù)院西部開發(fā)工作會(huì)議上的發(fā)言》，2004年3月19日

2.《退耕還林條例》第五十四條、第三十九條、第十八條

第五篇：環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（環(huán)發(fā)[2006]28號(hào)）已經(jīng)實(shí)施了6年多了，《暫行辦法》中的幾個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)錯(cuò)誤的理解，本人的解讀如下：

1、第一次信息公示的時(shí)間：應(yīng)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)委托后7日內(nèi)開展第一次信息公示，信息公示的時(shí)間不少于10個(gè)工作日；

2、第二次信息公示的時(shí)間：應(yīng)于環(huán)境影響報(bào)告書基本編制完成后，并且形成報(bào)告書簡本后，開展第二次信息公示，信息公示的時(shí)間不少于10個(gè)工作日，一般同時(shí)公示報(bào)告書簡本；

3、公眾參與問卷發(fā)放及調(diào)查時(shí)間：應(yīng)在第二次信息公示結(jié)束后開展公眾參與問卷調(diào)查或召開座談會(huì)、專家論證會(huì)等。

2012年9月21日