第一篇：淺談我國公益慈善事業(yè)法律法規(guī)現(xiàn)狀

淺談我國公益慈善事業(yè)法律法規(guī)現(xiàn)狀

摘要：近幾年，我國公益慈善事業(yè)不斷升溫，但由于公益慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的不健全，我國的公益慈善事業(yè)在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了許多問題，我國慈善立法滯后已經(jīng)制約了慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,我國應(yīng)盡快建立和完善慈善事業(yè)發(fā)展的法律體系, 增強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)的可操作性, 正確處理政府與慈善組織的關(guān)系, 促進(jìn)慈善事業(yè)在構(gòu)建和諧社會中的作用。關(guān)鍵詞：慈善事業(yè);法律制度;慈善組織;

近年來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和廣大人民的人文主義關(guān)懷精神不斷加強(qiáng)，公益慈善一詞在我國不斷升溫，特別是在5·12大地震和玉樹地震受災(zāi)嚴(yán)重之后，社會各界的慈善捐贈不斷增多，各種不同類型的慈善組織也不斷涌現(xiàn)，慈善這一觀念也開始在大眾群體中得到普及。但是，伴隨著公益慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的同時出現(xiàn)了一些違反社會公益道德的事件，例如明星“詐捐門”以及吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的郭美美事件，這些事件出現(xiàn)以后，公眾對慈善捐贈和相關(guān)公益事業(yè)的熱忱度驟然下降，慈善事業(yè)組織的社會公信力也受到了廣大人民的質(zhì)疑。當(dāng)遇到這些慈善事業(yè)中出現(xiàn)的問題之后，我國對其的應(yīng)對能力還是比較薄弱，而慈善事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展非常需要法律制度為其保駕護(hù)航，尤其是我國的慈善事業(yè)還處在初級的起步階段，雖然慈善的立法工作早已提上了國務(wù)院的工作日程，但是我國目前還沒有一部專門的慈善法來對慈善事業(yè)進(jìn)行規(guī)范，在法制范圍內(nèi)對慈善事業(yè)各方面進(jìn)行規(guī)制的主要是一些零散的法律法規(guī)、規(guī)章等，還沒有形成一個系統(tǒng)化的法律體系。

“慈”本意是愛，正所謂“慈為愛之深也”;“善”本意是吉祥、美好，后來演化成親善、友愛。對于“慈善”在我國學(xué)術(shù)界還沒有確切的法律定義，中華慈善總會的創(chuàng)始人崔乃夫曾經(jīng)對慈善下定義:慈善是有同情心的人們之間的互助行為。慈善乃是懷有人類最基礎(chǔ)的關(guān)懷之情，不圖私利的對他人以物質(zhì)或精神上的幫助和關(guān)懷。而慈善事業(yè)通常是指社會公眾建立在自愿基礎(chǔ)上對于社會弱勢群體的愛心救助行為，它通過第三方——以慈善機(jī)構(gòu)為代表的社會中堅(jiān)力量，根據(jù)特定的弱勢群體需要，合理配置資源。它是在傳統(tǒng)分配制度基礎(chǔ)上再進(jìn)行的一次分配，即所謂第三次分配。第一次分配是基于市場的分配；第二次分配是基于稅收和財政的分配；慈善事業(yè)則是第三次分配。第三次分配把財富從高度集中流向高度稀缺，從富裕流向貧窮，是對財富的再一次平衡。如果說第二次分配是第一次分配的補(bǔ)充，即政府彌補(bǔ)市場之不足，那么第三次分配則是第二次分配的補(bǔ)充，即民間捐贈彌補(bǔ)政府之不足。慈善事業(yè)作為社會化的公益事業(yè)，能夠解決許多政府難以顧及的問題，對社會困難群體和邊緣群體給予慈善援助，無疑會對社會的和諧發(fā)展起到巨大的作用。然而，慈善事業(yè)和其他事業(yè)一樣，需有法律的促進(jìn)和保障，而我國現(xiàn)行法律并不完善，因而阻礙了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。

目前，我國慈善事業(yè)的相關(guān)法規(guī)分為四個類型：

第一，法律。我國最基本的與慈善相關(guān)的法律，以1999年制定的《公益事業(yè)捐贈法》及1993年制定的《紅十字會法》為代表。前者主要是對作為慈善機(jī)構(gòu)的代表之一，紅十字會組織、標(biāo)識、經(jīng)費(fèi)財產(chǎn)做了相關(guān)的法律規(guī)定，在第十一條明確了紅十字會這一慈善機(jī)構(gòu)的社會團(tuán)體法人資格。后者主要是對慈善機(jī)構(gòu)籌集的資金進(jìn)行法律規(guī)定，主要涉及捐贈人和慈善組織這一對法律關(guān)系主體，規(guī)定了捐贈和受贈、捐贈財產(chǎn)管理和使用及法律責(zé)任，目的是為了促進(jìn)與鼓勵捐贈行為，保護(hù)捐贈資金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，還有一些法律雖然沒有明確規(guī)定慈善事業(yè)的條文，但是有些條款的規(guī)定與公益事業(yè)等捐助主體有關(guān)，例如《民法通則》、《合同法》等法律對于事業(yè)單位、社會團(tuán)體的資格，做了具體的規(guī)定。

第二，國務(wù)院頒布的行政法規(guī)。《基金會管理辦法》和《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定了基金會的登記管理辦法以及基金會如何運(yùn)作，如何募集、使用資金；在《企業(yè)所得稅法》和《企業(yè)所得稅暫行條例》中規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時扣除；在《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中，對社會團(tuán)體及事業(yè)單位的登記管理作了規(guī)定，但是總體上看，在行政法規(guī)層次上，這些規(guī)定主要是原則性規(guī)范。

第三，部門法規(guī)。這類法規(guī)，主要針對各部門特殊情形而制定的與各部門、各地方相適應(yīng)的慈善法規(guī)。民政部、財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等行政機(jī)構(gòu)都制定了相關(guān)的慈善法規(guī)。例如國務(wù)院職能部門頒布的許多部門規(guī)章，這些規(guī)章主要是針對各個不同的慈善事業(yè)主體的捐贈行為，以及在捐贈物品的運(yùn)送過程中涉及的稅收作了規(guī)定，民政部頒布的《社會福利性募捐義演管理暫行辦法》、《社會福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》；財政部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署發(fā)布的《扶災(zāi)、慈善性捐贈物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》等等。

第四，地方性法規(guī)。由于各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，所以各地方根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)水平相應(yīng)的制定了不同的地方法規(guī)，采取了不同的管理模式和實(shí)施辦法，例如《江蘇省實(shí)施（紅十字會）辦法》、《江蘇省華僑捐贈條例》；《上海市紅十字條例》、《上海市華僑捐贈條例》；《廣東省基金會管理?xiàng)l例》、《廣東省社會救濟(jì)條例》等等。

雖然這些法律、法規(guī)對規(guī)范我國慈善事業(yè)的發(fā)展起到一定的規(guī)范和促進(jìn)作用, 但是從總體上看，我國有關(guān)慈善事業(yè)的法律制度仍滯后于慈善事業(yè)的發(fā)展需要,在現(xiàn)實(shí)中慈善事業(yè)法律法規(guī)實(shí)用性和可操作性比較差。這已成為制約慈善事業(yè)向廣度和深度發(fā)展的一個重要因素。這方面的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（一）慈善法律體系不完善，不足以規(guī)范和保障慈善事業(yè)的發(fā)展

近幾年出現(xiàn)的問題表明，我國的慈善事業(yè)出現(xiàn)問題時無法對其作出及時的應(yīng)對和處理，有比較重要的一個原因就是，綜觀上述的一些法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行的慈善立法層次都比較低，還沒有制定出用于鼓勵和規(guī)范慈善事業(yè)運(yùn)行和發(fā)展的綜合性、完整性、系統(tǒng)性的《慈善法》等基本法律。另外，目前我國尚沒有針對性、特定性的專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，包括對慈善組織的性質(zhì)定位、慈善事業(yè)運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及機(jī)構(gòu)的活動領(lǐng)域等方面, 都缺乏完善、系統(tǒng)的法規(guī)規(guī)范。而地方性法規(guī)一方面它的效力層級太低，另一方面地域性特點(diǎn)突出，不適于普及。因此他們也難于對整個慈善事業(yè)和所涉及的社會關(guān)系進(jìn)行全面的調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會環(huán)境的整體改善?？傊? 我國非常缺乏慈善事業(yè)的基本法律, 慈善組織制度、財務(wù)制度以及機(jī)構(gòu)的活動領(lǐng)域和救助項(xiàng)目都缺乏相應(yīng)的法律依據(jù), 慈善活動難以規(guī)范和統(tǒng)一。

（二）法律對慈善組織主體地位有待進(jìn)一步完善，慈善組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高 以1994 年4 月中華慈善總會合法成立為標(biāo)志，中國慈善事業(yè)的參與主體可以分為三類組織：一是專門的慈善機(jī)構(gòu)，最具代表性的便是中華慈善總會以及省級、縣級、鄉(xiāng)級的多級別的慈善會。二是國際性的人道主義組織，如從事人道主義求助事業(yè)的紅十字會。三是其他參與慈善活動的非營利性公益社會團(tuán)體，包括中國殘疾人福利基金會（1984 年3 月成立）、中國殘疾人聯(lián)合會（1988 年3 月成立）、中國青少年發(fā)展基金會（1989 年3 月成立）、中國青年志愿者協(xié)會（1994 年12 月成立），以及一些宗教團(tuán)體和工會婦聯(lián)組織等。在這三類組織中有關(guān)的立法卻不多，而作為目前高層級的法律《紅十字會法》和《公益事業(yè)捐贈法》僅僅涉及了一部分參與主體，對于專門的慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位并沒有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈法》涉及到慈善組織，但并未對其下定義，也沒有給予獨(dú)立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會時，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這就說明慈善組織沒有作為一個獨(dú)立法人，在管理基金的運(yùn)作必然會受制于主管單位，不能完全自主的分配基金，不利于慈善事業(yè)的發(fā)展壯大。只有《紅十字會法》對于中國紅十字會這種特殊的慈善組織給予了社會團(tuán)體法人的法律地位。

另外《基金會管理?xiàng)l例》中對基金會這一慈善組織形式做了詳盡的規(guī)范，包括對其進(jìn)行定義和規(guī)定基金會的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等。但是從他對基金會這一慈善組織的規(guī)定來看，不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的慈善基金會的準(zhǔn)入門檻太高，并且本身的性質(zhì)難以定位?！痘饡芾?xiàng)l例》第八條是對慈善基金會的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定:全國性公墓基金會的全是基金不低于800萬元，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元，非公墓基金會的原始基金不低于200萬元;原始基金必須到賬貨幣基金。從這一條的規(guī)定可以看出我國對慈善基金會的準(zhǔn)入要求是很高的，注冊所需的資金數(shù)目太大且需必須到賬的貨幣基金，這就使得很多有著慈善熱情的組織和個人沒有能力來注冊基金會，也就使進(jìn)行慈善活動的積極性大大減小。

（三）稅法及相關(guān)法律法規(guī)對慈善捐助實(shí)際減免率過低, 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一, 影響了企業(yè)和民眾捐贈的積極性

根據(jù)我國現(xiàn)行新稅法規(guī)定,企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出, 在年度利潤總額12% 以內(nèi)的部分, 準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時扣除。這說明我國政府在稅收方面加大了對發(fā)展慈善事業(yè)的支持, 利于企業(yè)更加積極主動的投身于公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)多捐少扣，但是在目前我國企業(yè)慈善捐贈行為尚處于初級階段、慈善捐贈積極性普遍不高的情形下, 12% 的捐贈免稅比例所體現(xiàn)的支持力度還是不夠高。國家稅務(wù)總局、國家財政部下文確定了幾個公益組織接受企業(yè)捐款，捐款企業(yè)可以享受免稅政策，這個政策仍然限定在一定的范圍，不是所有的公益團(tuán)體都可以享受這一政策。并且目前給予慈善機(jī)構(gòu)捐贈全額免稅的，僅限于中華慈善總會與中國紅十字會等五家慈善機(jī)構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情。另外，在個人捐贈方面，法律有明文規(guī)定，個人在進(jìn)行捐款后，可以申請對于捐款金額部分免除或者退回個人所得稅，這一點(diǎn)往往被廣大群眾所忽略。而且，很多人捐款之后沒有申請免稅, 除了有不了解稅法的原因之外, 也有因申請免稅手續(xù)繁瑣而放棄的，申請退稅和免稅的手續(xù)過于繁雜，在某種程度也阻礙了慈善事業(yè)的發(fā)展。

（四）政府管理和監(jiān)督慈善組織的機(jī)制存在問題, 影響了善款的募集和使用效果 現(xiàn)有法律法規(guī)在規(guī)范慈善組織行為的的基礎(chǔ)上, 對于慈善組織的管理和監(jiān)督機(jī)制方面有很多缺陷, 影響了慈善組織的發(fā)展, 限制了其在構(gòu)建和諧社會中的作用, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面: 第一, 政府在慈善組織的管理方面制約過多, 抑制了慈善事業(yè)的發(fā)展?！痘饡芾?xiàng)l例》規(guī)定, 所有慈善機(jī)構(gòu)都必須有上級主管單位, 而主管單位必須是政府及其授權(quán)的組織。主管單位擁有干涉慈善機(jī)構(gòu)的權(quán)利, 其中包括負(fù)責(zé)人的推薦和任免, 大型的慈善機(jī)構(gòu)理事會通常由官員或者退休官員主導(dǎo)。這種格局導(dǎo)致了慈善組織具有了“準(zhǔn)政府”的性質(zhì)。使有些慈善組織形同虛設(shè)或成“二政府”，削弱了慈善組織的自治性。很多的民間組織由于找不到業(yè)務(wù)主管部門, 不得不采用企業(yè)注冊登記的辦法, 使這些非營利性的組織得像營利性企業(yè)一樣納同樣的稅, 影響了慈善組織的發(fā)展。

第二, 政府對慈善組織的監(jiān)督不力, 慈善組織在募集善款和使用善款方面出現(xiàn)隨意性, 造成慈善組織公信力的缺失和募集善款有限, 影響了慈善組織社會救助責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。我國籌集的資金很大一部分來源于政府撥款，嚴(yán)重依賴由政府組織的以社會動員式的集中募捐活動，借助電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向公眾傳播消息。這種模式是以公眾基于對政府組織的信任為基礎(chǔ)，而一些基金會的從業(yè)人員在缺乏必要的監(jiān)督時，沒有將錢真正用于慈善事業(yè)，由此造成違規(guī)使用善款、最終救助效果不明顯、慈善組織公信力弱、募集善款有限等后果也就不奇怪了。

針對以上幾個問題，在我看來，有以下幾個完善我國慈善事業(yè)法律制度的立法對策：

（一）提高慈善立法的層級, 制定系統(tǒng)規(guī)范的慈善事業(yè)基本法

中國慈善事業(yè)發(fā)展滯后, 根本的原因不在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后和慈善資源的不足, 而在于法制的欠完備影響了慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)育與成長。要營造真正有利于全國慈善事業(yè)發(fā)展的環(huán)境，就要盡快制定全國性的慈善基本法。這部慈善事業(yè)基本法應(yīng)當(dāng)把整個社會的慈善行為都囊括在內(nèi), 但又不缺少其系統(tǒng)性、指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性。因此, 為了使慈善事業(yè)進(jìn)一步社會化、專業(yè)化, 此法的基本內(nèi)容除了規(guī)定其基本任務(wù)和原則以外，還應(yīng)當(dāng)包括進(jìn)一步建立健全政府慈善工作機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范慈善組織的進(jìn)入和活動制度、促進(jìn)單位，企業(yè)和個人參與捐助的積極性、增設(shè)制定解決慈善糾紛和犯罪的規(guī)定等等

（二）明確慈善主體的法律地位，給予慈善機(jī)構(gòu)以獨(dú)立法人地位。

慈善事業(yè)是建立在社會捐贈基礎(chǔ)之上的民營社會性救助事業(yè)。我國慈善事業(yè)基本法調(diào)整的對象應(yīng)為獨(dú)立的民間慈善組織，因此應(yīng)取消慈善機(jī)構(gòu)的登記注冊要掛靠一個業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，對慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命、運(yùn)作和管理模式應(yīng)作出明確規(guī)定。

（三）進(jìn)一步提高慈善捐助稅前免稅率，確立完善慈善捐贈激勵機(jī)制

通過減免稅收等方式，鼓勵企業(yè)和個人捐款。擴(kuò)大國家稅務(wù)總局批準(zhǔn)的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織，享受捐贈所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇，提升企業(yè)慈善捐贈免稅率。在個人捐贈方面，修改個人所得稅的稅收減免規(guī)定，重新規(guī)定一個比值，如果個人應(yīng)繳納的所得額低于這個比值，則在應(yīng)繳納稅收總額中扣除已捐贈的金額；如果個人所應(yīng)繳納的所得額超過這個比值，則在個人應(yīng)繳納的所得額中扣除這個比值的金額，實(shí)現(xiàn)越多捐款越少收稅，另外，還應(yīng)簡化免退稅申請的程序，提高個人慈善捐贈的積極性。并立法設(shè)定多種渠道、方式來激勵和獎勵為慈善事業(yè)做出重要貢獻(xiàn)的組織和個人, 獎勵方式有物質(zhì)上的, 也可有精神、名譽(yù)上的, 獎勵機(jī)制必須制度化、規(guī)范化。表彰和鼓勵個人和機(jī)構(gòu)的善舉, 發(fā)揮先進(jìn)集體和個人的模范表率作用。2011年7月1日起，全新的《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》開始實(shí)施，我國的捐贈開始逐漸步入規(guī)范的操作流程。

另外，學(xué)習(xí)美國，鼓勵富人開辦基金會，將基金用于貧困群體、教育和文化事業(yè)，對于受助群體賦予一種法律義務(wù)，即在他們將來有能力償還受助金額時，即時償還，同時使他們樹立一種慈善捐助意識，以便幫助社會上的其他弱勢群體。把富人的捐贈行為看作對社會的貢獻(xiàn)，在評價企業(yè)的實(shí)力時，引入社會貢獻(xiàn)率的概念，作為評價企業(yè)的潛在和內(nèi)在價值的一個因素，以此提高企業(yè)的社會知名度和公眾認(rèn)可度。

（四）正確處理好政府與慈善機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

慈善機(jī)構(gòu)不能是政府的附屬物, 慈善機(jī)構(gòu)與政府的關(guān)系應(yīng)由法律規(guī)定?！罢慕巧蛻?yīng)該是一個支持者、扶持者、監(jiān)督者, 而不是領(lǐng)導(dǎo)者、管理者, 應(yīng)該是伙伴關(guān)系, 是互利互助的關(guān)系?！币虼嗽诹⒎〞r要明確限定政府的權(quán)力，例如取消基金會的成立需要出具政府主管部門批準(zhǔn)的規(guī)定。政府應(yīng)轉(zhuǎn)換在慈善事業(yè)中的角色，逐漸淡出捐助的主體市場，而主要擔(dān)負(fù)起監(jiān)督、檢查、評估等職能，不能既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員。讓慈善機(jī)構(gòu)合法提取運(yùn)行成本, 使社會參與慈善的法律環(huán)境得到改善;要建立全國性慈善信息統(tǒng)計(jì)制度, 對慈善捐贈進(jìn)行確認(rèn)、登記、分類、匯總, 這是衡量慈善事業(yè)發(fā)展水平、規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展所必須的。

在經(jīng)歷了郭美美事件對我國慈善事業(yè)領(lǐng)域的大震蕩之后，完善我國公益慈善事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)顯得愈發(fā)重要，加快慈善事業(yè)的立法, 在我國不僅具有必要性與重要性, 而且具有緊迫性，希望我國能盡快出臺一部完整，綜合，全面的公益事業(yè)基本法，來規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

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第二篇：我國慈善事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

我國慈善事業(yè)發(fā)展歷史、現(xiàn)狀

悠久的歷史

中國慈善事業(yè)和慈善思想源遠(yuǎn)流長。早在西周時期，社會慈善和保障已見規(guī)模，并初步形成了一種制度和模式。在西周的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)之中，設(shè)有地官司徒掌管荒政、安撫民眾等。周代還設(shè)有疫醫(yī)負(fù)責(zé)治療患病的國人。魏晉南北朝時期是中國慈善史上的一個重要的時期。慈善事業(yè)在此期間得到較大的發(fā)展，出現(xiàn)了專門收容貧病者的慈善機(jī)構(gòu)——六疾館。佛教此時在中國興盛，對中國慈善事業(yè)影響深遠(yuǎn)。隋唐時寺院里開始建立固定場所的慈善機(jī)構(gòu)——悲田養(yǎng)病坊。兩宋期間出現(xiàn)了一大批慈善家，如蔡京、真德秀，他們設(shè)立了一批慈善機(jī)構(gòu)，挑起了慈善事業(yè)的大梁。元代更是在法律上規(guī)定了慈善事業(yè)的必行性，慈善醫(yī)療事業(yè)可圈可點(diǎn)。明清時期民間慈善事業(yè)開始發(fā)展，商人在慈善的地位逐漸提高。

慈善的近代化

中國慈善事業(yè)的近代化發(fā)軔于晚清光緒初年民間社會興起的大規(guī)模的義賑。晚清賑災(zāi)開始突破傳統(tǒng)的地域性賑災(zāi)模式，破除了狹隘的地域觀念。傳統(tǒng)慈善事業(yè)開始向近代慈善事業(yè)轉(zhuǎn)型。

中國真正具有現(xiàn)代意義的慈善事業(yè)出現(xiàn)在戊戌變法期間。這一時期，一些傳統(tǒng)的善堂、善會廣泛地開展了一系列社會慈善公益活動，同時涌現(xiàn)出了許多慈善公益團(tuán)體。

進(jìn)入民國以后，慈善事業(yè)開始向制度化、法制化轉(zhuǎn)變。政府設(shè)置了專門的慈善機(jī)構(gòu)管理慈善救濟(jì)，并制定了相關(guān)制度。同時還制定了一系列有關(guān)民間慈善的法規(guī)。近代慈善事業(yè)的內(nèi)容要豐富得多。一方繼續(xù)重視傳統(tǒng)型的慈善活動，另一方面廣泛設(shè)立慈善醫(yī)院、慈善學(xué)校、慈善工廠等，推廣以工代賑，實(shí)物救濟(jì)和勞務(wù)謀食相結(jié)合。

新中國的慈善事業(yè)

1950年，中國頒布了《勞保條例》和《勞保條例實(shí)施細(xì)則修正案》等相關(guān)法規(guī)。然而，新中國建立后的慈善事業(yè)完全由政府包辦，民間慈善事業(yè)的獨(dú)立地位被否定。

1978年改革開放為慈善事業(yè)的復(fù)興具備了條件。以1981年中國少年兒童基金會成立為起點(diǎn)，內(nèi)地的慈善事業(yè)逐步走向了復(fù)興。

1994年中華慈善總會創(chuàng)立后，民間慈善機(jī)構(gòu)紛紛建立，慈善活動開始頻繁。內(nèi)地的慈善事業(yè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展期，并將沿著非政府化、法制化、專業(yè)化、普及化的方向發(fā)展。

縱觀近年來慈善事業(yè)的發(fā)展，有以下一些特點(diǎn)：

1.民間慈善事業(yè)發(fā)展迅速。汶川地震被視為中國的“公益元年”，民間慈善組織就是在那一年第一次參與了巨大自然災(zāi)害的救助。當(dāng)時民間組織經(jīng)驗(yàn)不足，起到的作用十分有限。而到今年的蘆山地震，民間組織已經(jīng)在救助中扮演了重要角色。在蘆山地震中，民間慈善組織募集到的基金占到了總資金的一半。以壹基金為代表，北京師范大學(xué)中國工藝研究院院長王振耀說：“現(xiàn)在的壹基金與五年前是天壤之別，現(xiàn)在的壹基金能夠在第一時間到達(dá)災(zāi)區(qū)，組織能力是政府也不可比擬的?！?從五年前的汶川 1 引自《從汶川到蘆山，中國慈善學(xué)會了什么》《國際先驅(qū)導(dǎo)報》 地震到今天的蘆山地震，民間愛心組織開始更自覺、自發(fā)地進(jìn)行災(zāi)后救援，而公眾也開始選擇自己信任的民間公益組織獻(xiàn)出愛心。2.民間機(jī)構(gòu)的透明度提升

微博的流行也改變著慈善。蘆山地震后，不少基金會通過微博等互動平臺不斷更新所收捐款和錢財使用情況。新的媒介手段的運(yùn)用，增強(qiáng)了慈善機(jī)構(gòu)的透明性，增強(qiáng)了公眾對于慈善的信心。

現(xiàn)今慈善事業(yè)發(fā)展問題

1.慈善“去行政化”刻不容緩。慈善的本質(zhì)在于公益，與權(quán)利無關(guān)。我國慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)“中國紅十字會”本身就是副部級行政級別，被列為中央財政一級預(yù)算單位。各省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紅十字會均為行政或事業(yè)編制，接受全額財政撥款。負(fù)責(zé)人由同級政府任命，在編工作人員享受公務(wù)員待遇。人事制度、層級設(shè)置、工作機(jī)制方面，紅十字會的與政府的行政體制都是一致的。公務(wù)員的身份使紅十字會工作人員沒有危機(jī)感、壓力、責(zé)任意識和競爭意識。而行政化的背景也使它很難建立公開透明規(guī)范的制度系統(tǒng)。在2010年之前，全國所有的慈善機(jī)構(gòu)不能自立門戶，只能掛名于紅十字會之下，接受統(tǒng)一管理。上層組織尚且如此，其下的組織發(fā)展艱難可以想見。

2.紅十字會遭遇信任危機(jī)。紅十字會長期以來作為慈善事業(yè)的老大。官方背景給了腐敗一個絕好的滋生場所。公款吃喝、豪華公車、挪用公款等其他政府機(jī)關(guān)常有的亂象在紅十字會中也不時發(fā)生。而不透明的制度阻擋了公眾的知情權(quán)。許多不良官員依靠著這不平等的制度，以為可以肆意濫用職權(quán)。但是事情終會敗露?！肮烂朗录睆氐滓l(fā)了人們對于紅十字會的信任危機(jī)。南京市紅十字會在蘆山地震后為震區(qū)募集捐款，路人繞行。紅十字會遭遇的信任危機(jī)，由此可見一斑。

3.缺乏規(guī)范的制度管理。目前全國慈善機(jī)構(gòu)仍統(tǒng)一由紅十字會領(lǐng)導(dǎo)、管理。官方性質(zhì)的慈善會狀況尚好，沒有資金短缺等問題。民間慈善組織，如四川“愛心早餐”工程，成立半年間未曾收到一筆捐款。能否與一些食品企業(yè)簽訂贊助協(xié)議獲取資金？此外，如何管理募集到的資金不被挪用？如何管理團(tuán)隊(duì)，使慈善可以運(yùn)行得更好？使用什么樣的制度可以更好地確保資金利用的透明度？怎樣確定資助對象、資助標(biāo)準(zhǔn)？在資助過程中的吃喝、宴請費(fèi)用怎么劃分公費(fèi)與私人消費(fèi)？全部讓慈善人掏腰包顯然會打擊他們的積極性，給他們造成不小的負(fù)擔(dān)，不利于慈善的長期良性循環(huán)，全部公費(fèi)又會大量浪費(fèi)資金。建立合理、統(tǒng)一的制度，規(guī)定慈善組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體系、管理方式、資金籌集運(yùn)作方式、資助方法和標(biāo)準(zhǔn)、資金公開標(biāo)準(zhǔn)、公費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，這些勢在必行。

4.增加民間慈善組織的自主權(quán)。民間慈善組織需掛名于中國紅十字會名下，資金先由中國紅十字會收取，再轉(zhuǎn)給他們。這就造成了賬目的混亂。而且中國紅十字會官方色彩太濃，官僚主義太強(qiáng)，給民間慈善機(jī)構(gòu)造成了許多束縛。減少中國紅十字會對民間慈善組織的干預(yù)十分必要。日前已經(jīng)試點(diǎn)“壹基金”賬目脫離紅十字會賬目，獨(dú)立收取資金，這是一個好的嘗試。希望政府可以多一些這樣的嘗試，讓民間慈善與官方慈善作為朋友共存，而不是上下級。

第三篇：第九章 我國公益慈善事業(yè)與志愿服務(wù)法規(guī)與政策

第九章 我國公益慈善事業(yè)與志愿服務(wù)法規(guī)與政策

（新增內(nèi)容）

本章要點(diǎn)

（一）公益慈善事業(yè)的法規(guī)與政策

（二）志愿服務(wù)的法規(guī)與政策

一、公益慈善事業(yè)的法規(guī)與政策

（一）公益慈善的特點(diǎn)

1、自愿性。人們完全自愿地對社會弱勢群體無償救助，從事慈善活動不是被強(qiáng)迫的。不是一個強(qiáng)制的過程。

2、大眾性（社會性）

慈善事業(yè)是人類社會發(fā)展的文明產(chǎn)物。公益慈善不是個人行為，而是一種有組織、有規(guī)模的民間社會救濟(jì)行為，是一項(xiàng)人人可參與的事業(yè)，中國慈善領(lǐng)域出現(xiàn)了平民慈善、富豪慈善、企業(yè)慈善交相輝映的局面。

3、公益性

公益的一般含義是公共利益，即一個社會中不特定多數(shù)人的利益。公益性是現(xiàn)代社會慈善事業(yè)的核心理念和根本屬性。

（二）公益慈善的領(lǐng)域

繼續(xù)重視傳統(tǒng)型的慈善活動，如就住在海、救濟(jì)貧困、安老助殘等；乏味拓展至助殘、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面，如慈善教育、支教助學(xué)、慈善醫(yī)療等。從形式上來看，既有傳統(tǒng)的自愿捐贈資產(chǎn)，也有新興餓志愿慈善服務(wù)。

二、公益慈善組織

（一）公益慈善組織的特點(diǎn)

1、非營利性：慈善組織向社會提供的產(chǎn)品是價值觀或利益聚合，作為公共財富的生產(chǎn)者為服務(wù)對象

提供服務(wù)。

2、公益性：公益組織提供的服務(wù)具有惠及公眾的性質(zhì)，取之于社會公眾用之于社會公眾。

（二）我國公益慈善組織的主要類型

1、慈善基金會。

2、非盈利社會團(tuán)體。

3、草根慈善組織、民辦非企業(yè)單位。

（三）我國公益慈善組織的發(fā)展1、1993年1月，中國出現(xiàn)第一家地方性慈善組織——吉林省慈善總會。

2、1993年10月，《紅十字會法》正式頒布施行，這是全國唯一的一個為慈善機(jī)構(gòu)制定的全國性法律。

3、20世紀(jì)80年代，我國出現(xiàn)了第一批公益基金會，通過募捐，興辦慈善事業(yè)。

4、2005年，民政部在《關(guān)于促進(jìn)慈善類民間組織發(fā)展的若干意見》中規(guī)定：

（1）培育發(fā)展慈善類民間組織的方針。（2）鼓勵慈善類民間組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用（3）鼓勵慈善民間組織開展活動，加強(qiáng)人才培訓(xùn)（4）規(guī)范和監(jiān)督慈善類民間組織的行為。

三、公益事業(yè)捐贈的主要規(guī)定

（一）公益事業(yè)捐贈的原則

1、平等原則

2、自愿無償原則

3、公益原則

4、合法與符合社會公德

5、國家鼓勵公益事業(yè)捐贈

（二）公益事業(yè)捐贈人和受贈人的權(quán)利和義務(wù)

1、捐贈人的權(quán)利和義務(wù)

《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定：捐贈人包括境內(nèi)外的自然人、法人或其他組織。捐贈人權(quán)利：

（1）選擇受贈人的權(quán)利。（2）捐贈的決定權(quán)。（3）捐贈留名權(quán)。

（4）捐贈人有權(quán)向受贈人查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見和建議。捐贈人義務(wù)：

（1）捐贈的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是其有權(quán)處分的合法財產(chǎn)。

（2）捐贈人應(yīng)當(dāng)依法履行捐贈協(xié)議，按照捐贈協(xié)議約定的期限和方式將捐贈財產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受贈人。（3）捐贈人捐贈財產(chǎn)興建公益事業(yè)工程項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與受贈人訂立捐贈協(xié)議，對工程項(xiàng)目的資金、建設(shè)、管理和使用作出規(guī)定。

（4）捐贈人的公益事業(yè)工程項(xiàng)目由受贈單位按照國家有關(guān)規(guī)定辦理u審批手續(xù)，并組織施工或者由受贈人和捐贈人共同組織施工。

2、受贈人的權(quán)利和義務(wù) 受贈人有如下權(quán)利：

（1）受贈人依法接受捐贈。

（2）對于不易儲存、運(yùn)輸和超過實(shí)際需要的受贈財產(chǎn)，受贈人可以變賣，所取得的全部收入，應(yīng)當(dāng)用于捐贈目的。

（3）縣級以上人民政府及其部門作為受贈人時，可以將受贈財產(chǎn)轉(zhuǎn)交公益性社會團(tuán)體或者公益性非盈利的事業(yè)單位。受贈人有如下義務(wù)：

（1）捐贈的公益事業(yè)工程項(xiàng)目竣工后，受贈單

位應(yīng)當(dāng)將工程建設(shè)，建設(shè)資金的使用和工程質(zhì)量驗(yàn)收情況向捐贈人通報。

（2）受贈人接受捐贈后，應(yīng)當(dāng)向捐贈人出具合法、有效的收據(jù)，將受贈財產(chǎn)登記造冊，妥善保管。（3）對于捐贈人查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況的，受贈人應(yīng)當(dāng)如實(shí)答復(fù)。

（4）受贈人與捐贈人訂立了捐贈協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定的用途使用捐贈財產(chǎn)，不得擅自改變財產(chǎn)的用途。

（5）受贈人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用，管理情況，接受社會的監(jiān)督。

（三）捐贈財產(chǎn)的使用和管理

1、捐贈財產(chǎn)登記造冊

2、合法有效使用捐贈財產(chǎn)

3、健全捐贈財產(chǎn)的管理

4、公開使用捐贈財產(chǎn)，接受監(jiān)督

（四）對捐贈人的優(yōu)惠措施

1、對企業(yè)捐贈的優(yōu)惠措施

2、對個人捐贈的優(yōu)惠措施

3、對公益性社會團(tuán)體的優(yōu)惠措施

4、對境外捐贈的優(yōu)惠措施

5、對捐贈的工作項(xiàng)目的優(yōu)惠措施

（五）救災(zāi)捐助管理的主要內(nèi)容

1、救災(zāi)捐贈受贈人的類型

第一類是縣級以上民政部門及其委托的社會捐助接受機(jī)構(gòu)；

第二類是經(jīng)縣級以上民政部門認(rèn)定的具有救災(zāi)宗旨的公益性民間組織；

第三類是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他組織。

2、組織救災(zāi)捐贈與募捐

（1）民政部門可以根據(jù)災(zāi)情組織開展跨省或者全國性救災(zāi)捐贈活動，縣級以上民政部門按照部署組織實(shí)施；經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)，縣級以上民政部門組織開展本行政區(qū)域內(nèi)的救災(zāi)捐贈活動。（2）救災(zāi)募捐主體是指在縣級以上民政部門登記的具有救災(zāi)宗旨的公募基金會。

（3）開展義演、義賽、義賣等大型救災(zāi)捐贈和募捐活動，舉辦單位應(yīng)當(dāng)在活動結(jié)束后30日內(nèi)，報當(dāng)?shù)孛裾块T備案。

3、接受救災(zāi)捐贈

（1）縣級以上民政部門接受救災(zāi)捐贈款物，根據(jù)工作需要可以指定社會捐助接收機(jī)構(gòu)、具有救災(zāi)宗旨的公益性民間組織組織實(shí)施。

（2）救災(zāi)捐贈受贈人應(yīng)當(dāng)向社會公布其名稱、地址、聯(lián)系人、聯(lián)系電話、銀行賬號等。

（3）救災(zāi)捐贈受贈人接受捐贈款物時，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)銀行票據(jù)，當(dāng)面點(diǎn)清現(xiàn)金，驗(yàn)收物資。

4、境外救災(zāi)捐贈

民政部負(fù)責(zé)對境外通報災(zāi)情，表明接受境外救災(zāi)捐贈的態(tài)度，確定受援區(qū)域。

5、救災(zāi)捐贈款物的管理和使用

（1）救災(zāi)捐贈人應(yīng)當(dāng)對救災(zāi)捐贈款指定賬戶，專項(xiàng)管理，并對救災(zāi)捐贈物資建立分類登記表冊。（2）在民政部組織開展的跨省或者全國性救災(zāi)捐贈活動中，民政部可以統(tǒng)一分配、調(diào)撥全國救災(zāi)捐贈款物。

（3）發(fā)放救災(zāi)捐贈款物時，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主評議、登記造冊、張榜公布、公開發(fā)放等程序，做到制度健全、賬目清楚、手續(xù)完備、并向社會公布。（4）對災(zāi)區(qū)不適用的境內(nèi)救災(zāi)捐贈物資，經(jīng)捐贈

人書面同意，報縣級以上民政部門批準(zhǔn)后可以變賣。

（5）可重復(fù)使用的救災(zāi)捐贈物資，縣級以上民政部門應(yīng)當(dāng)及時回收、妥善保管，作為地方救災(zāi)物資儲備。

（6）接受的救災(zāi)捐贈款物，受贈人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照適用范圍，在本內(nèi)分配使用，不得滯留。（7）救災(zāi)捐贈款物的接受及分配，使用情況應(yīng)當(dāng)按照民政部規(guī)定的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并接受審計(jì)、檢查等部門和社會的監(jiān)督。

（8）各級民政部門在組織救災(zāi)捐贈工作中，不得從捐贈中列支費(fèi)用。

四、彩票與公益事業(yè)的發(fā)展

（一）彩票的發(fā)行、銷售

1、彩票的發(fā)行：國務(wù)院特許發(fā)行福利彩票、體育彩票。

彩票品種的審批程序。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)申請開設(shè)、停止福利彩票、體育彩票的具體品種或者申請變更彩票品種審批事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定的程序報財政部門批準(zhǔn)。

彩票銷售。彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)可以委托單位、個人代理銷售彩票。

2、彩票機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)

民政部、體育行政部門依法設(shè)立的福利彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、體育彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)各國的福利彩票、體育彩票發(fā)行和組織銷售工作。

3、彩票監(jiān)督管理工作

財政部負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市財政部門負(fù)責(zé)本行政需與的彩票監(jiān)督管理工作?？h級以上各級公安機(jī)關(guān)和縣級以上工商行政

管理機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場秩序。

（二）彩票公益金

1、彩票公益金的比例

2002年1月1日起，彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例調(diào)整為：返獎比例不得低于50%，發(fā)行費(fèi)用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。

2、彩票公益金的管理

《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定，彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，?？顚Ｓ?，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預(yù)算。

3、彩票公益金的分配與使用

彩票公益金按50:50的比例在中央與地方之間分配，由各省、自治區(qū)、直轄市彩票機(jī)構(gòu)上繳中央財政和省級財政。

（三）彩票對公益事業(yè)的促進(jìn)

1、國家發(fā)行彩票是籌措社會公益事業(yè)發(fā)展資金的重要來源

2、國家發(fā)行彩票為人們提供了支持社會公益事業(yè)的平臺

第二節(jié) 志愿服務(wù)的法規(guī)與政策

（4）志愿服務(wù)的特點(diǎn)

1、自愿性

2、非營利性

3、無償性

（5）我國志愿服務(wù)的主要規(guī)定

（一）我國志愿服務(wù)的規(guī)范性文件類型

1、憲法中的有關(guān)規(guī)定

2、法律中的有關(guān)規(guī)定

3、黨和政府的政策性文件

4、社會團(tuán)體規(guī)范性文件

5、地方規(guī)范性文件

（二）我國志愿服務(wù)規(guī)范性文件的主要內(nèi)容

1、志愿服務(wù)的范圍：涉及教育、科技、文化、環(huán)境保護(hù)以及大型社會活動和其他社會公益事業(yè)領(lǐng)域。

2、志愿者組織的職責(zé)：

（1）建立健全開展志愿服務(wù)活動的各項(xiàng)措施和制度。

（2）志愿者招募、注冊、培訓(xùn)、考核和表彰等管理工作。

（3）制定志愿服務(wù)計(jì)劃、協(xié)調(diào)、組織實(shí)施志愿服務(wù)。

（4）維護(hù)和保障志愿者的合法權(quán)益。（5）為志愿者提供必要的幫助。

（6）志愿服務(wù)活動資金、物資的籌集、使用和管理。

（7）組織開展志愿服務(wù)的宣傳、合作與交流。

3、志愿者組織的招募

招募志愿者可以分為自行招募、聯(lián)合招募、委托招募、組織招募、社會公開招募、海外招募等。遵循公開原則。

4、志愿者的權(quán)利

（1）志愿加入或退出志愿者組織。（2）參加志愿服務(wù)活動方面的權(quán)利。

（3）獲得參與志愿服務(wù)活動的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整信息。

（4）參與志愿組織的管理，對其工作提出建議，批評和進(jìn)行監(jiān)督；可以要求志愿者組織出具志愿服務(wù)證明。

（5）參加志愿服務(wù)的保障。

（6）志愿者的個人信息未經(jīng)志愿者本人同意不得公開；有困難時優(yōu)先得到志愿服務(wù)。（7）志愿者依法享有的其他權(quán)利。

5、志愿者的義務(wù)

（1）遵守志愿者組織的章程和制度

（2）履行志愿服務(wù)承諾，完成參加的志愿服務(wù)工作。

（3）維護(hù)志愿者組織的聲譽(yù)和形象。

（4）尊重志愿服務(wù)對象，不得損害志愿服務(wù)對象的合法權(quán)益。

（5）不得向志愿服務(wù)對象索取或者變相索取報酬。（6）不得以志愿者身份從事營利性活動或違背社會公德的活動。

（7）參加志愿服務(wù)所需的教育和培訓(xùn)。（8）按照規(guī)定佩戴和使用志愿服務(wù)標(biāo)識。（9）不能繼續(xù)從事志愿服務(wù)活動時，提前告知志愿服務(wù)組織。

6、志愿服務(wù)協(xié)議的簽訂

志愿服務(wù)協(xié)議作為明確志愿者組織、志愿者與志愿服務(wù)對象之間的文件，是伴隨著志愿服務(wù)規(guī)范化進(jìn)程而產(chǎn)生的。

7、適當(dāng)與安全開展志愿服務(wù)

8、志愿服務(wù)的激勵表彰機(jī)制

9、志愿服務(wù)的社會支持

10、法律責(zé)任

第四篇：有關(guān)慈善事業(yè)的法律法規(guī)主要有

有關(guān)慈善事業(yè)的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《中華人民共和國紅十字會法》和國務(wù)院發(fā)布的《基金會管理?xiàng)l例》、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，此外，信托法、民辦教育促進(jìn)法、企業(yè)所得稅法、個人所得稅法等法律以及財政部、民政部、國家稅務(wù)總局等部門制定的有關(guān)規(guī)章中各有部分條款涉及慈善事業(yè)。

中央紀(jì)委監(jiān)察部教材編審委員會審定的《新編紀(jì)檢業(yè)務(wù)教材》(以下簡稱“教材”)對此明確解釋：“雙規(guī)”措施是指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件檢查過程中，有權(quán)要求涉案黨員在規(guī)定時間、規(guī)定地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明。

王天華：

1.我國行政裁量基準(zhǔn)制度研究（國家社科基金一般項(xiàng)目，2011-06-11-專著）

2.教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“行政裁量權(quán)規(guī)制研究”課

題（課題編號：2009JJD820001）”（國家級重大項(xiàng)目，2009-12-02-專著，《行政裁量的規(guī)制》，40萬字）

第五篇：淺談我國慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和解決對策

政法系2009級學(xué)年論文200982044005

淺談我國慈善事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和解決對策

鐘澤旭

(寶雞文理學(xué)院政法系2009級4班陜西寶雞 721013)

[摘要] 本文針對我國慈善事業(yè)發(fā)展存在的嚴(yán)重滯后于需求的現(xiàn)狀，并結(jié)合東西方文化和制度差異，深入剖析我國法律制度、行政機(jī)關(guān)及公益文化等環(huán)境因素對慈善事業(yè)發(fā)展的影響和制約，并通過轉(zhuǎn)變政府觀念、建立健全法律制度和監(jiān)管制度、培育公益文化市場以及慈善組織中的用人機(jī)制等途徑尋求突破。

[關(guān)鍵詞]慈善事業(yè)政府法律制度公益文化監(jiān)管制度

無論社會怎么發(fā)展，無論各種社會制度的如何不同，慈善從來都沒有消亡過，反而發(fā)展得越來越快，越來越趨向社區(qū)化、平民化，越來越趨向國際化、全球化，越來越成為一個社會所必需的組織機(jī)構(gòu)。改革開放后，我國的慈善事業(yè)從無到有、發(fā)展迅速，十六屆四中全會提出了要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”，十六屆五中全會又發(fā)出了“完善社會救助體系，支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動。”的號召，對慈善事業(yè)在我國社會保障體系建設(shè)中的地位給予了充分肯定。十七大進(jìn)一步加快了創(chuàng)建和諧社會的步伐，謀求城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、社會成員之間的全面協(xié)調(diào)發(fā)展、共享改革成果已成為各階層的共識和政府工作的重中之重。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為慈善事業(yè)提供了巨大的潛在資金來源，通過輿論宣傳引導(dǎo)，公眾的公益價值觀念進(jìn)一步加強(qiáng)，慈善活動和志愿服務(wù)日趨活躍，參與慈善捐贈的公民和法人不斷增加。因此發(fā)展公益慈善事業(yè)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和法律、道德文化環(huán)境都在逐步完善。但與美國等西方國家相比，我國的慈善事業(yè)發(fā)展仍嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，存在著總體規(guī)模小、法律體系和監(jiān)管體系不完善、公益文化土壤貧瘠以及慈善組織用人機(jī)制不健全等諸多問題。本文將通過中西方慈善事業(yè)的發(fā)展對比，深入剖析我國行政體制、法律制度、道德文化等環(huán)境因素對慈善事業(yè)發(fā)展的影響和制約，并提出恰當(dāng)可行的策略以尋求突破。

一、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中存在的主要問題

（一）我國慈善事業(yè)發(fā)展規(guī)模嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展加大了社會成員間的收入分配差距，弱勢群體的客觀存在呼喚公益慈善事業(yè)的發(fā)展。但從總體上看，我國的慈善基金會數(shù)量少、規(guī)模小、資金來源匱乏、作用有限。目前我國共有各類公益基金會近千個，資產(chǎn)總額超過100億元，年募集資金50多億元，占GDP的比重不到1%。另據(jù)民政部的調(diào)查資料顯示，近半數(shù)全國性基金會的資產(chǎn)規(guī)模在1000萬元以下，資產(chǎn)規(guī)模超過了1億元的基金會所占比例不到15％；地方性基金會資產(chǎn)更加貧乏，近40％的尚未達(dá)到210萬元的最低資金標(biāo)準(zhǔn)。與西方國家之間存在巨大差距：以美國為例，僅一個蓋茨基金會資產(chǎn)總額就超過千億美元，而美國的企業(yè)和個人每年通過各【1】【3】---------------------------

[完成日期]2012-3-28

[作者簡介]鐘澤旭（1989-）男，陜西榆林人，寶雞文理學(xué)院政法系 2009級行政管理專業(yè)學(xué)生

類基金會進(jìn)行的公益慈善捐贈更高達(dá)6700億美元，占GDP的9%。但與超過20萬億人民幣的GDP相比，我國公益慈善基金占比不到0.1%，這與經(jīng)濟(jì)總量全球第四的泱泱大國地位不相匹配，也有愧于中華民族幾千年來扶危濟(jì)困、樂善好施的傳統(tǒng)美德。

（二）在慈善基金的運(yùn)行監(jiān)管中存在著很多問題。

在我國的公益慈善基金（尤其是公募基金）的運(yùn)行監(jiān)管中存在著以下現(xiàn)象：

一、是背離慈善基金的公益性本質(zhì)和捐贈人意志，違規(guī)運(yùn)用資金，置慈善基金以高風(fēng)險狀態(tài)，并使得大量的公益慈善項(xiàng)目得不到資金支持；

二、是慈善基金會內(nèi)部組織規(guī)范缺失、外部監(jiān)督主體弱化，導(dǎo)致基金組織高層管理者權(quán)力過于集中且缺乏必要監(jiān)督；

三、是財務(wù)管理混亂，公益資金的使用過程和結(jié)果缺乏透明度，缺乏公開化，造成了公益組織的公信力不足。

二、我國公益慈善事業(yè)發(fā)展中的環(huán)境制約因素分析

（一）政府觀念和職能定位偏差

早期，大多數(shù)地方的慈善會都是由各地民政部門發(fā)起成立，很多慈善會都屬于民政部門的一個處室或科室。但是，政府介入慈善，并沒有清醒的認(rèn)識到自身的角色與定位，“政府今天的介入，是為了明天的退出”。遺憾的是，經(jīng)過十多年的發(fā)展，而很多地方的慈善會實(shí)質(zhì)上仍然是民政部門的處室或科室，沒有絲毫的改變。這種格局勢必造成行政權(quán)力對慈善機(jī)構(gòu)善款用途、人事任免的必然干涉，其結(jié)果是既削弱了慈善公益組織的獨(dú)立性，又影響了其社會聲譽(yù)。同時，行政權(quán)力對這些半官方慈善公益組織的干預(yù)與參與，也勢必形成行政權(quán)力對其他社會慈善公益組織的慣性干預(yù)。

（二）慈善事業(yè)制度層次的缺陷

1.發(fā)展慈善事業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī)滯后。慈善事業(yè)的進(jìn)入、評估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、融投資、退出等完整法律框架尚未形成，不少意愿進(jìn)入者只能駐步觀望。新的基金會管理?xiàng)l例放開了對非公募基金的限制是一個很大的進(jìn)步，表明慈善事業(yè)的立法在加快，慈善公益機(jī)構(gòu)的發(fā)展環(huán)境越來越寬松。但是，慈善事業(yè)的發(fā)展長遠(yuǎn)來說依賴于第三部門的整體進(jìn)步，并且和私有產(chǎn)權(quán)及其轉(zhuǎn)讓與繼承、企業(yè)財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓與捐贈、國家稅收

或調(diào)整。因此，建立并完善慈善事業(yè)的法律框架是一個長期的任務(wù)。

2.公益慈善組織的用人和監(jiān)管機(jī)制存在問題。對中國的許多慈善機(jī)構(gòu)來講，現(xiàn)在最緊缺的就是人才。大多數(shù)服務(wù)慈善的人，都是很多退下來的老干部。而這些慈善總會的少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)，竟把慈善總會辦成了家長制的協(xié)會，辦成了一個人說了算的協(xié)會，辦成了一個政府的行政機(jī)關(guān)中的行政單位，導(dǎo)致了行政、協(xié)會不分，在社會上造成了極惡劣的影響。面對這樣的慈善總會的主要領(lǐng)導(dǎo)，人才來了也留不住。更要加強(qiáng)慈善組織內(nèi)部的監(jiān)管力度，特別是要依法開展慈善資金的募集和救助。就目前全國慈善資金的募集和救助，仍然是不大規(guī)范的。存在著很大的隨意性，同時，這種救助和募資，還缺乏一定的透明度，大多數(shù)都是事后籠統(tǒng)地在當(dāng)?shù)氐膱蠹埳峡且幌戮戎膶ο蠛徒痤~，并沒有將捐助的過程和結(jié)果公開和透明化，接受全社會的監(jiān)督。

（三）公益文化土壤的貧瘠【2】【8】征管及財政轉(zhuǎn)移支付等一系列國家重要制度息息相關(guān)，這些政策需要做出有利于慈善事業(yè)發(fā)展的改進(jìn)

公益慈善事業(yè)的發(fā)展除了政府的制度安排和法律保證外，還離不開公益價值觀念的樹立、道德文化土壤的滋潤和培養(yǎng)。由于政府在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代長期統(tǒng)包社會救濟(jì)和社會福利，造成公民慈善觀念落后，個人主動性慈善捐贈參與率較低。在美國，75%以上捐贈來自個人日常捐款，加上遺產(chǎn)捐贈，個人捐贈占社會捐贈的水平超過80%。反觀中國，改革開放以后，在物質(zhì)逐漸發(fā)達(dá)的同時，不少人的精神家園卻漸趨荒蕪，中華民族幾千年來樂善好施的傳統(tǒng)美德似乎離人們越來越遠(yuǎn)。國內(nèi)有影響的公募基金會資金多來源于海外：宋慶齡基金會70%的資金來源于海外華僑捐款，中華慈善總會的這一比例為50%。而以企業(yè)和個人名義命名的私募基金發(fā)展緩慢，偶有名人成立的私募基金會出現(xiàn)，便有媒體竭力吹捧，難免炒做之嫌，輿論更關(guān)注的似乎是名人本身，忽視甚至背離了慈善基金成立的初衷。

三、突破環(huán)境因素制約，促進(jìn)我國公益慈善事業(yè)的發(fā)展

（一）扭轉(zhuǎn)政府觀念偏差，重新定位政府職能

政府部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，對政府職能客觀定位，對政府能力合理估計(jì)，對政府權(quán)利適當(dāng)限制，讓出部分公用和公益事業(yè)領(lǐng)域，按照權(quán)利和義務(wù)對等原則，既放權(quán)，又放錢。政府部門可以通過開展以下幾項(xiàng)工作來鼓勵慈善團(tuán)體的成長和發(fā)展。

第一，對慈善公益組織少干預(yù)，多指導(dǎo)和引導(dǎo)。如指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督慈善公益組織建立一套行之有效的內(nèi)部運(yùn)行管理機(jī)制?？梢猿雠_各項(xiàng)管理示范文本，對公益組織領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行定期或不定期培訓(xùn)等。

第二，加強(qiáng)對慈善公益組織的財務(wù)審計(jì)，加強(qiáng)其財務(wù)公開透明機(jī)制，保證公益組織的錢切實(shí)用在公益上，而不是中飽某些人的私囊。在這方面可借鑒國外對慈善組織的監(jiān)督模式。

第三，出臺對慈善公益組織資金運(yùn)作的管理措施，保證組織資產(chǎn)在較為安全的前提下保值增值。

第四，是加強(qiáng)對慈善公益組織的檢查，對不合格的慈善公益組織堅(jiān)決予以取締。

（二）完善法律法規(guī)體系，為慈善事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境

在短期內(nèi)盡快改革慈善事業(yè)的準(zhǔn)入制度，健全公益財產(chǎn)管理制度、公益機(jī)構(gòu)分類分級監(jiān)管制度、行業(yè)評估制度和信息統(tǒng)計(jì)制度，使行業(yè)組織的進(jìn)入和運(yùn)行初步得到有法可依，在政府之外獨(dú)立發(fā)展。目前迫切需要對公益機(jī)構(gòu)的雙重審批、注冊的進(jìn)入制度進(jìn)行重大改革，在盡可能大的范圍內(nèi)取消公益機(jī)構(gòu)的主管部門審批制，采取直接注冊或備案制的進(jìn)入制度，培育更多的慈善公益組織，由市場優(yōu)勝劣汰。公益財產(chǎn)的和公益機(jī)構(gòu)的財務(wù)管理制度也需要盡快出臺并實(shí)施。多年來，公益組織只能借用企事業(yè)單位財務(wù)管理制度，在會計(jì)科目的核算上牽強(qiáng)附會，給公益機(jī)構(gòu)的財務(wù)反映和監(jiān)督帶來很多不便。慈善公益機(jī)構(gòu)要分類分級管理，慈善籌款機(jī)構(gòu)、慈善執(zhí)行機(jī)構(gòu)要相互區(qū)分，全國性、區(qū)域性和社區(qū)性公益機(jī)構(gòu)要相互依托發(fā)展。要建立全國性慈善信息統(tǒng)計(jì)制度，對慈善捐贈進(jìn)行確認(rèn)、登記、分類、匯總是衡量慈善事業(yè)發(fā)展水平、規(guī)范慈善事業(yè)發(fā)展所必須的。

（三）加強(qiáng)慈善組織的監(jiān)督管理

這加強(qiáng)監(jiān)督管理可以從以下幾個方面著手：一是自己內(nèi)部的上下級之間的監(jiān)督；二是行政機(jī)關(guān)的層級監(jiān)督和平級之間的職能監(jiān)督，包括各個社會團(tuán)體的監(jiān)督；三是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的正常的監(jiān)督；四是群眾和社會輿論及行業(yè)之間的監(jiān)督；五是捐贈者的正常的監(jiān)督。

另外除了國家要制訂相應(yīng)的法律法規(guī)外，各慈善機(jī)構(gòu)必須要制訂出行業(yè)的規(guī)則，強(qiáng)化體【6】【6】

制內(nèi)的管理，接受體制外的監(jiān)督，要努力做到依法辦事，樹好公正公平的社會新形象

（四）公益文化市場的培育

在慈善事業(yè)的發(fā)展過程中，法律制度和公益文化相輔相成、缺一不可：完善的法律體系為公益文化市場的發(fā)展提供示范引導(dǎo)和制度約束，而公益文化的健康發(fā)展和深入人心則通過提高公眾對法律法規(guī)的認(rèn)同度來改善法律執(zhí)行的效率和效力。需要指出的是，盡管法律和文化同屬上層建筑，但相對于法律制度的建立與完善，公益文化市場的培育有更長的路要走。公益文化涉及公眾的道德覺悟、價值觀念、思維方式和行為習(xí)慣等諸多因素，具有多樣性和復(fù)雜性，只能積極引導(dǎo)和培育。

1.政府應(yīng)責(zé)無旁貸地積極引導(dǎo)和廣泛宣傳，從創(chuàng)建和諧社會的戰(zhàn)略高度，將慈善文化建設(shè)納入社會主義思想道德教育和精神文明建設(shè)的部署和規(guī)劃中來。

2.要特別強(qiáng)調(diào)大眾傳媒在輿論導(dǎo)向上的重要作用。報刊雜志、電視廣播應(yīng)通過開辟專欄或其他喜聞樂見的形式，大力宣傳扶貧濟(jì)困、誠信友愛、樂善好施、奉獻(xiàn)社會和他人的良好風(fēng)尚，介紹國內(nèi)外慈善活動中的典型人物和事件，所謂春風(fēng)化雨，潤物無聲，引導(dǎo)公眾樹立正確的財富觀、價值觀和公益觀，自覺加入公益事業(yè)中來。在眾多媒體的實(shí)踐中，央視二套的“春暖2007”就特別值得推崇。

3.大力發(fā)展志愿服務(wù)組織（義工組織），培養(yǎng)公眾的社會責(zé)任感，弘揚(yáng)關(guān)愛他人、奉獻(xiàn)社會的良好社會風(fēng)氣。通過完善志愿服務(wù)活動的法律法規(guī)和政策，推廣和普及志愿者登記、培訓(xùn)、時間積累、績效評估和表彰制度，引導(dǎo)更多的主體參與志愿服務(wù)；推動志愿服務(wù)領(lǐng)域的延伸和拓展，以老年人、未成年人、殘疾人員、下崗失業(yè)人員、外來務(wù)工人員及城鄉(xiāng)低收入家庭為重點(diǎn)服務(wù)對象，以社會救助、優(yōu)撫助殘、環(huán)境保護(hù)、法律援助等為重點(diǎn)服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)志愿服務(wù)活動的經(jīng)常性和制度化。

（五）引導(dǎo)和培育慈善組織的健康發(fā)展

1.按照國家鼓勵、社會參與、民間自愿的方針，大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，鼓勵企事業(yè)單位和個人參與慈善活動，促進(jìn)民間慈善組織的發(fā)展。在慈善組織成立和發(fā)展過程中，民

2.改革公募慈善組織的用人制度，完善人力資源管理。通過用人制度改革將具備強(qiáng)烈責(zé)任心和正確的公益價值觀、具有扎實(shí)的專業(yè)知識和豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才充實(shí)到公募基金會的管理層中來；并通過國際合作與交流，借鑒國外和港澳臺地區(qū)發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)；通過在職培訓(xùn)等形式提高慈善組織工作人員的整體素質(zhì)。

3.加強(qiáng)自律和他律，完善監(jiān)督制衡機(jī)制，規(guī)范慈善組織的管理和運(yùn)營，提高慈善組織的公信力。通過法律制度的完善，強(qiáng)化登記機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管部門、國家審計(jì)部門、社會中介機(jī)構(gòu)和社會公眾等的多重外部監(jiān)管機(jī)制，通過慈善組織內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的規(guī)范、規(guī)章制度的完善等措施，對慈善組織管理者制定必要的、切實(shí)可行的考核評價指標(biāo)和激勵約束機(jī)制，逐步改變目前的監(jiān)督主體弱化甚至虛置的狀況，提高慈善組織公信力，促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展。

在我國慈善事業(yè)發(fā)展道路上，政府的觀念和行為最為關(guān)鍵：一方面要徹底轉(zhuǎn)變以往的政府觀念，讓出部分公用事業(yè)領(lǐng)域給慈善組織，并從稅收優(yōu)惠等方面提供制度保障，另一方面從道德層面對公益文化的發(fā)展積極引導(dǎo)，并為于志愿服務(wù)組織建設(shè)及慈善組織監(jiān)管體制的完善提供良好的外部環(huán)境。我們有理由相信，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、政策法律、公益文化【4】【7】政等政府相關(guān)職能部門應(yīng)在啟動資金、辦公場地、人員配備、項(xiàng)目開展等方給予必要支持。

等環(huán)境的改善，我國慈善事業(yè)的春天即將來臨。

參考文獻(xiàn)

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