第一篇：深化黨內(nèi)選舉制度改革問(wèn)題與對(duì)策

深化黨內(nèi)選舉制度改革：?jiǎn)栴}與對(duì)策

【內(nèi)容提要】 當(dāng)前黨內(nèi)選舉實(shí)踐中在候選人提名、黨代表成分、選舉程序等三個(gè)方面存在著問(wèn)題。其存在問(wèn)題的原因，既有對(duì)“黨管干部”簡(jiǎn)單化理解、對(duì)黨內(nèi)民主理論缺乏系統(tǒng)梳理等理論方面的原因，又有多年來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象仍然存在的體制方面的原因。改革和完善黨內(nèi)選舉制度，有八個(gè)方面的著力點(diǎn)：制定《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉工作條例》，正確認(rèn)識(shí)黨管干部和黨委意圖、競(jìng)爭(zhēng)性選舉、拉票現(xiàn)象等幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，完善與黨內(nèi)選舉改革相配套的制度，提高黨內(nèi)選舉的地位，完善黨代表選舉制度，完善黨的代表大會(huì)和黨的全體委員會(huì)選舉制度，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉的監(jiān)督，加強(qiáng)黨內(nèi)選舉文化的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)選舉 黨內(nèi)民主 候選人 黨代表 選舉程序

黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)制度中最重要的內(nèi)容之一，以科學(xué)的制度保障黨的建設(shè)，必須改革和完善黨內(nèi)選舉制度，這是黨的制度建設(shè)科學(xué)化最重要的方面，也是推進(jìn)黨內(nèi)民主最基本的著力點(diǎn)。2011年全黨基層和地方黨組織大多進(jìn)行了換屆選舉，較之以往的換屆選舉，這次選舉在原有制度和程序方面做得更加規(guī)范、更加嚴(yán)密，要求也更加嚴(yán)格，因此，保證和實(shí)現(xiàn)黨委意圖更加有力。但是，在競(jìng)爭(zhēng)性選舉、擴(kuò)大差額選舉方面沒(méi)有更多的突破。隨著黨內(nèi)民主和人民民主的發(fā)展，改革和完善黨內(nèi)選舉勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前黨內(nèi)選舉實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

(一)候選人提名不能充分體現(xiàn)選舉人意志

在黨內(nèi)選舉實(shí)踐中，候選人資格條件多以組織提名人選為參照系量身定做，以便于縮小候選人預(yù)備人選的范圍。通過(guò)級(jí)別、任職年限、年齡、性別、屆別等因素，刻意用設(shè)定條件去“套”人選。候選人名額分配到各黨組織中時(shí)，就已經(jīng)是“戴帽”的指標(biāo)，類似于委派的候選人。黨員推選，基本上是按上級(jí)意圖推選，普通黨員缺少“推”與“選”的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，很難體現(xiàn)廣大黨員的意愿。

黨的代表大會(huì)上，各種候選人預(yù)備人選缺乏自下而上的代表和委員聯(lián)名推薦候選人、黨員自薦的制度和平臺(tái)。黨的代表大會(huì)選舉、第一次全體委員會(huì)上的選舉基本上是為實(shí)現(xiàn)黨委意圖的選舉，選舉人選擇空間有限，黨內(nèi)參選熱情和積極性不高，個(gè)別情況下甚至出現(xiàn)“厭選”情緒。

(二)黨代表的結(jié)構(gòu)比例不科學(xué)

地方黨代會(huì)代表的80％以上是各級(jí)各類主要領(lǐng)導(dǎo)干部，因?yàn)榧词故歉黝悓I(yè)技術(shù)人員或者婦女代表等，也多是領(lǐng)導(dǎo)干部身份?；鶎印⒌谝痪€非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通黨員代表名額太少。某種意義上說(shuō)，黨代表實(shí)際上是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的代表，黨代會(huì)差不多就成為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)議了，這樣，就使得黨的代表大會(huì)的選舉變成了領(lǐng)導(dǎo)選舉領(lǐng)導(dǎo)。

(三)黨內(nèi)選舉程序不夠規(guī)范

根據(jù)1990年中央頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》第9條的規(guī)定：“代表候選人由選舉單位組織全體黨員醞釀提名，根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)確定，提交黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)進(jìn)行選舉?！边@里，一是選舉單位的“全體黨員”提名程序不是十分清楚，二是沒(méi)有明確規(guī)定如何“根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)確定”代表候選人，缺乏保證黨員意愿順利表達(dá)的嚴(yán)格的程序性制度。實(shí)際上，“根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)確定”往往是一句空話。

根據(jù)中央1994年1月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》規(guī)定，經(jīng)過(guò)“初步人選”到“預(yù)備人選”，再到“候選人”，最后到選舉“代表”，有很多環(huán)節(jié)，能夠到代表大會(huì)或代表會(huì)議上參選的代表并不是完全經(jīng)過(guò)真正的民主提名，再經(jīng)過(guò)20％的差額選舉產(chǎn)生的。這些候選人經(jīng)過(guò)多次組織程序，包括考察、審查、批準(zhǔn)，才能夠成為代表候選人參加20％的差額選舉，這個(gè)時(shí)候的候選人基本上是體現(xiàn)組織意圖的。20％的差額也只是在代表大會(huì)或代表會(huì)議上堅(jiān)持的原則，并不是所有“多數(shù)”黨員的意見(jiàn)的環(huán)節(jié)都是要選舉的。由于過(guò)程中沒(méi)有嚴(yán)格的選舉程序，所謂“多數(shù)黨員的意見(jiàn)”經(jīng)過(guò)繁雜的程序被虛化，最大程度反映的是組織的意圖，體現(xiàn)的是組織本位。

地方黨的全體委員會(huì)選舉程序虛化，缺乏競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)。選舉時(shí)，雖然差額比例是能夠按規(guī)定進(jìn)行的，但候選人提名大體上只是對(duì)上屆黨委提名經(jīng)過(guò)上級(jí)黨委批準(zhǔn)后名單的確認(rèn)，再加上選舉的“陪選”現(xiàn)象，使一些選舉程序被虛化。

二、黨內(nèi)選舉缺乏創(chuàng)新的原因分析

(一)理論方面的原因

1.對(duì)“黨管干部”簡(jiǎn)單化理解。把“黨管干部”等同于或基本等同于黨委管干部，甚至把“黨委意圖”與黨代表聯(lián)名推薦對(duì)立起來(lái)，這是選舉困境出現(xiàn)的理論原因。黨內(nèi)民主尤其是黨內(nèi)選舉，不能簡(jiǎn)單地等同于實(shí)現(xiàn)黨委意圖。如果把實(shí)現(xiàn)黨委意圖作為選舉的最高目標(biāo)，作為最高的價(jià)值取向，那么，要在黨內(nèi)選舉中真正體現(xiàn)保證黨員和黨代表的民主權(quán)利、真正實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主就有困難。當(dāng)然，如果黨委意圖完全是黨內(nèi)民主的產(chǎn)物，那么把保證黨委意圖作為最高價(jià)值是可以的。問(wèn)題是黨委意圖也往往被扭曲，甚至成為少數(shù)人的意志。如何使保證黨委意圖與保證黨員權(quán)利二者緊密結(jié)合起來(lái)，更能夠體現(xiàn)黨內(nèi)民主的發(fā)展趨勢(shì)，是黨內(nèi)選舉的難點(diǎn)所在。

2.缺乏對(duì)黨內(nèi)民主理論的系統(tǒng)梳理。把黨內(nèi)民主提到黨的生命的高度，表明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的高度重視。但是，如何適應(yīng)改革開(kāi)放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求發(fā)展黨內(nèi)民主，需要有一套完整而周密的理論作支撐，這正是我們所缺乏的。戰(zhàn)爭(zhēng)年代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的黨內(nèi)民主理論已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)黨內(nèi)民主發(fā)展的需要，同時(shí)又不能照搬西方資產(chǎn)階級(jí)政黨的民主形式，這都是明確的。但是，如何借鑒西方民主的某些合理成分，如何準(zhǔn)確體現(xiàn)中國(guó)特色的民主，還缺乏認(rèn)真系統(tǒng)地梳理。黨內(nèi)選舉實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨并沒(méi)有完全踐行馬克思開(kāi)始所設(shè)想的黨內(nèi)民主形式(如共產(chǎn)主義同盟時(shí)期黨內(nèi)民主形式)，倒是戰(zhàn)爭(zhēng)年代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、甚至是前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨時(shí)期的黨內(nèi)民主形式，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)選舉方式影響較大。從某種意義上講，黨內(nèi)選舉實(shí)踐的矛盾處境，實(shí)際上是必須發(fā)展黨內(nèi)民主與如何發(fā)展黨內(nèi)民主之間的矛盾表現(xiàn)。

(二)體制方面的原因

多年來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力過(guò)分集中現(xiàn)象現(xiàn)在仍然存在。長(zhǎng)期的權(quán)力過(guò)分集中對(duì)黨內(nèi)選舉造成的影響有：一是有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于在傳統(tǒng)體制下進(jìn)行換屆選舉，安于現(xiàn)狀、墨守成規(guī)、不求進(jìn)取，不愿意下大力氣進(jìn)行改革。二是有的領(lǐng)導(dǎo)干部把權(quán)力過(guò)分集中作為優(yōu)越性進(jìn)行贊美。如效率高、容易集中等，找到了安于現(xiàn)狀的借口。三是保護(hù)既得地位和利益，削弱了改革的動(dòng)力。調(diào)研中，有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至認(rèn)為，現(xiàn)行的黨內(nèi)選舉制度是非?？茖W(xué)、非常實(shí)用、操作性很強(qiáng)的制度，不需要改革。也有的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)心黨內(nèi)民主改革一旦失誤，形勢(shì)失去控制，可能比不改革還要糟糕。

此外，黨在選舉文化方面的缺失，如黨內(nèi)民主意識(shí)不夠、程序觀念不強(qiáng)、盲目追求高票當(dāng)選的觀念等，也是黨內(nèi)選舉缺乏創(chuàng)新的重要原因。

三、深化黨內(nèi)選舉制度改革的對(duì)策思考

(一)著手制定《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉工作條例》

一方面，深化黨內(nèi)選舉制度改革的條件已經(jīng)成熟。一是中央高度重視，把黨內(nèi)民主提升到黨的生命的高度；二是地方尤其是基層黨組織在黨內(nèi)民主選舉方面進(jìn)行了很好的探索，有許多好的經(jīng)驗(yàn)。另一方面，現(xiàn)行的《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》已不能完全適應(yīng)黨內(nèi)選舉制度改革的需要，建議合并這兩個(gè)選舉條例，因?yàn)樵邳h內(nèi)選舉的程序、內(nèi)容方面，基層組織和地方組織基本上是一樣的。鑒于此，應(yīng)著手制定《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉工作條例》，新條例應(yīng)該包括全國(guó)黨的代表大會(huì)選舉工作的內(nèi)容。同時(shí)，要制定相對(duì)統(tǒng)一和規(guī)范的《中國(guó)共產(chǎn)黨選舉辦法》。實(shí)際上，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨的中央組織的選舉越來(lái)越規(guī)范，把它制度化的條件已經(jīng)成熟。修改、制定黨內(nèi)選舉制度和選舉辦法，一定要體現(xiàn)以下原則：一是換屆選舉工作應(yīng)以制定科學(xué)嚴(yán)密的換屆選舉程序，并嚴(yán)格執(zhí)行程序?yàn)橹攸c(diǎn)，確立程序至上的理念和原則；二是尊重選舉結(jié)果；三是人事籌備重點(diǎn)應(yīng)放在確定條件、原則和程序上，要推薦最有競(jìng)爭(zhēng)力的領(lǐng)導(dǎo)干部作為建議人選，而不是籌備所有委員名單。

(二)明確和匡正幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題

1.正確認(rèn)識(shí)黨管干部和黨委意圖。黨管干部是中國(guó)共產(chǎn)黨必須堅(jiān)定不移堅(jiān)持的原則，但必須正確理解黨管干部的科學(xué)內(nèi)涵。黨管干部的內(nèi)涵應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是發(fā)揮黨制定干部標(biāo)準(zhǔn)、干部政策的引導(dǎo)作用；二是黨竭力推薦最優(yōu)秀、最有競(jìng)爭(zhēng)力的人才出任黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部；三是加強(qiáng)黨組織對(duì)黨內(nèi)外選舉的控制和引導(dǎo)；四是努力對(duì)干部的使用、干部用權(quán)的全過(guò)程進(jìn)行控制和監(jiān)督。這樣說(shuō)來(lái)，在黨內(nèi)，黨管干部應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)黨內(nèi)民主，而不完全是上級(jí)管干部。應(yīng)該最大限度地讓黨員、黨代表參與干部的任用。黨員推薦候選人、黨代表聯(lián)名推薦候選人應(yīng)該也是黨管干部的形式。黨代會(huì)換屆選舉時(shí)的黨委意圖應(yīng)主要包括：嚴(yán)格把握候選人的基本條件、推薦最優(yōu)秀和最有競(jìng)爭(zhēng)力的候選人、執(zhí)行嚴(yán)格的選舉程序、強(qiáng)化程序至上的觀念、保障黨員權(quán)利、通過(guò)嚴(yán)格程序控制選舉過(guò)程。在具體候選人的推薦和選舉過(guò)程中，如果黨委意圖不符合多數(shù)黨員的意愿或者黨代表的意愿(以嚴(yán)格程序下的票數(shù)為準(zhǔn))，那么，就應(yīng)該服從黨員或黨代表的意愿。黨委意圖與黨員意愿、代表意愿真實(shí)地最大限度地保持一致，是黨內(nèi)選舉制度改革追求的目標(biāo)。

2.科學(xué)認(rèn)識(shí)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉。必須直面競(jìng)爭(zhēng)性選舉而不能采取回避的態(tài)度。李源潮同志認(rèn)為：“競(jìng)爭(zhēng)是古今中外選拔和培養(yǎng)優(yōu)秀人才行之有效的途徑，就是用‘馬場(chǎng)賽馬’、公平競(jìng)爭(zhēng)的辦法激發(fā)干部人事制度的活力。”①既然是古今中外行之有效的途徑，我們就不能回避，不能猶豫徘徊、踟躕不前。競(jìng)爭(zhēng)是差額選舉的常態(tài)，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就不是真正的差額選舉。當(dāng)然，競(jìng)爭(zhēng)性選舉也不是最完美的制度，也不是選拔最優(yōu)秀人才的靈丹妙藥，它本身也有局限性。但歷史和實(shí)踐都證明，競(jìng)爭(zhēng)性選舉是相對(duì)公平的選舉形式，是進(jìn)步的、便于糾錯(cuò)的、弊端相對(duì)較小的選舉制度。為此，必須勇敢面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉這一課題，積極推進(jìn)黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉，將優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入黨內(nèi)選舉，實(shí)行積極健康的黨內(nèi)競(jìng)選，為推進(jìn)國(guó)家政治生活更加民主作出示范和表率。

3.冷靜分析拉票現(xiàn)象。不容否認(rèn)，干部選拔任用方面存在拉票現(xiàn)象，其主要原因：一是領(lǐng)導(dǎo)職位的權(quán)力和利益誘惑多與領(lǐng)導(dǎo)職位少之間存在著矛盾；二是符合條件的人比較多使競(jìng)爭(zhēng)不可避免；三是拉票的對(duì)象相對(duì)固定使拉票便于操作；四是簡(jiǎn)單地以票取人使拉票成為需要。為此：一要承認(rèn)拉票現(xiàn)象的存在。只要存在競(jìng)爭(zhēng)和票決，就不可能完全避免拉票現(xiàn)象的發(fā)生，這是客觀存在的事實(shí)。二要采取“疏”和“堵”相結(jié)合的方法規(guī)范拉票現(xiàn)象?！笆琛本褪浅姓J(rèn)競(jìng)爭(zhēng)，承認(rèn)拉票，規(guī)范公開(kāi)拉票的時(shí)間和方式，并且讓更多的人參與選舉和推薦，使拉票更加困難，為公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)提供平臺(tái)和機(jī)會(huì)；“堵”就是規(guī)范拉票，嚴(yán)格禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)格、從快懲處違反紀(jì)律和違背道德的拉票行為。最終目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、公平有序競(jìng)爭(zhēng)。

(三)完善與黨內(nèi)選舉改革相配套的制度，營(yíng)造改革的氛圍

1.完善委員會(huì)、常委會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別的規(guī)定。建議委員會(huì)、常委會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別僅僅作為任期內(nèi)的級(jí)別，一旦不擔(dān)任機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，相應(yīng)的級(jí)別應(yīng)自動(dòng)取消?，F(xiàn)行級(jí)別實(shí)際上的終身制現(xiàn)象非常不利于發(fā)展黨內(nèi)民主，使一些黨員不是為了黨和人民工作，而只是為追求級(jí)別、追求待遇去競(jìng)爭(zhēng)。如果能取消委員級(jí)別的規(guī)定，減少職務(wù)權(quán)力和利益方面的誘惑，干干凈凈去競(jìng)爭(zhēng)，就更能營(yíng)造為黨為人民服務(wù)的良好氛圍。

2.嚴(yán)格實(shí)行任期制、罷免制和辭職制。凡選舉的職位，如代表、委員、書(shū)記、副書(shū)記等，都要嚴(yán)格地實(shí)行任期制。要謹(jǐn)慎使用委任制。選舉產(chǎn)生的干部，在同一領(lǐng)導(dǎo)職位上一般不能超過(guò)兩屆。在任期內(nèi)一般不隨意調(diào)動(dòng)、調(diào)整，因故離職的領(lǐng)導(dǎo)干部要及時(shí)通過(guò)選舉進(jìn)行補(bǔ)充。要有完善的補(bǔ)選程序。與任期制同等重要的是黨內(nèi)的彈劾罷免制度。列寧認(rèn)為：“只有承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)選舉人對(duì)代表的罷免權(quán)，才能被認(rèn)為是真正民主的?！雹邳h員與黨員代表的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是委托者與受托者的關(guān)系。如果代表不作為，或者亂作為，黨員有權(quán)、有程序啟動(dòng)對(duì)代表的罷免程序。要進(jìn)一步完善《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》中關(guān)于黨內(nèi)罷免的相關(guān)內(nèi)容，將彈劾、罷免權(quán)下放到黨代表、全委會(huì)、下級(jí)機(jī)關(guān)或下級(jí)紀(jì)檢部門，對(duì)彈劾、罷免的內(nèi)容、程序以及適用范圍和對(duì)象等要作出具體規(guī)定，做到有法可依。為了加強(qiáng)代表對(duì)委員的監(jiān)督，建議建立黨代表聯(lián)名罷免制度。同級(jí)黨的代表大會(huì)1／3以上代表聯(lián)名可提出罷免案，1／2以上代表投票贊成即可通過(guò)罷免。在黨的委員會(huì)內(nèi)，建議有1／3委員可以提出罷免案。完善黨內(nèi)的辭職制。任期內(nèi)由于工作變動(dòng)、身體原因、道德失信、違紀(jì)違法、工作嚴(yán)重失誤等原因，應(yīng)該有自愿辭職、引咎辭職、責(zé)令辭職等方式及時(shí)解除職務(wù)。尤其是任期內(nèi)實(shí)績(jī)很差、工作上出現(xiàn)重大失誤、群眾意見(jiàn)很大的領(lǐng)導(dǎo)干部，必須辭去現(xiàn)行崗位職務(wù)。

3.放寬黨員參選的身份限制。要維護(hù)選舉的公平性和民主性，需要突破參選的資格“瓶頸”，放寬參選人身份限制，包括任職年限、行政級(jí)別、地域、年齡、教育程度等資格限制，尤其是行政級(jí)別的資格限制，有的選舉甚至可以突破是否是公務(wù)員身份的界限。在現(xiàn)行體制下，應(yīng)該放寬民主推薦對(duì)象和參加民主推薦對(duì)象的級(jí)別限制。如，縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推薦對(duì)象和參加民主推薦對(duì)象可以放寬到副科級(jí)，廳(局)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推薦對(duì)象和參加民主推薦對(duì)象可以放寬到副處級(jí)，以此類推。

4.黨委和組織部門要轉(zhuǎn)變職能。黨委及其組織部門要認(rèn)真研究黨的組織建設(shè)的實(shí)際問(wèn)題，研究黨內(nèi)選舉的現(xiàn)狀和發(fā)展走向。在黨內(nèi)選舉過(guò)程中，要重點(diǎn)宣傳黨內(nèi)選舉，營(yíng)造正確的輿論導(dǎo)向；嚴(yán)密組織選舉，嚴(yán)格按照黨內(nèi)選舉規(guī)定的制度和辦法進(jìn)行；對(duì)黨委推薦的候選人進(jìn)行認(rèn)真考察，深入了解其德能勤績(jī)廉情況，宣傳黨委推薦的候選人，評(píng)估其參選時(shí)勝選的可能性，努力爭(zhēng)取當(dāng)選；對(duì)黨內(nèi)選舉的內(nèi)容、程序進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)所有候選人的參選資格、德能勤績(jī)廉方面的情況進(jìn)行監(jiān)督；認(rèn)真總結(jié)黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出黨內(nèi)選舉條例和選舉辦法的修改建議。

(四)提高黨內(nèi)選舉的地位，擴(kuò)大黨內(nèi)選舉的范圍

1.逐步確立以黨內(nèi)民主選舉為主要方式的干部任用制度。黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部一般是經(jīng)過(guò)認(rèn)真選舉產(chǎn)生出來(lái)的。黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)選舉產(chǎn)生，就必須保持穩(wěn)定，嚴(yán)格控制選任制領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的調(diào)動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部成員出現(xiàn)空缺，應(yīng)確立嚴(yán)格的推薦和選舉程序及時(shí)進(jìn)行增補(bǔ)，建立缺額補(bǔ)充制度。委任制目前還不能拋棄，但委任制是黨內(nèi)選舉制度的補(bǔ)充，而不是黨內(nèi)選舉的主要方式。委任領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)量也要逐漸減少。地方和基層黨內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)干部選舉后，部門的辦事機(jī)構(gòu)可以由領(lǐng)導(dǎo)提名、黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，實(shí)行任期制或聘任制。

2.推廣和擴(kuò)大直接選舉基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的方式。近年來(lái)，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉試點(diǎn)成為發(fā)展黨內(nèi)民主的亮點(diǎn)之一，引起黨內(nèi)外的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，四川、江蘇等地開(kāi)始了基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉試點(diǎn)，對(duì)保障黨員基本權(quán)利、發(fā)揮基層黨組織功能、推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，進(jìn)行了有益嘗試和探索。基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉主要有“公推直選”、“雙推直選”或者“兩推一選”以及“無(wú)候選人直接選舉”等形式。筆者認(rèn)為，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉方式推廣的條件已經(jīng)成熟。這是因?yàn)椋鶎狱h員的黨內(nèi)民主意識(shí)大大增強(qiáng)，尤其是在農(nóng)村，由于村民自治制度的影響，農(nóng)民黨員的參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，有些農(nóng)村的選舉甚至已開(kāi)始與國(guó)際接軌。如嚴(yán)格選舉程序，包括在選票上印制候選人的照片、取消流動(dòng)票箱、委托投票以及所有選民必須進(jìn)入秘密劃票間劃票等?；鶎用裰髟谝欢ǔ潭壬弦查_(kāi)始以農(nóng)村為依托，縱向向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)民主發(fā)展，橫向向城市基層民主發(fā)展；基層黨組織，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn)工作產(chǎn)生了廣泛影響，取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。為此，要在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推廣基層黨組織的直接選舉方式?？梢钥紤]把直接選舉逐步擴(kuò)大到縣、市級(jí)黨代表大會(huì)代表的選舉。

(五)完善黨代表選舉制度

1.合理設(shè)置、劃分選區(qū)，明確代表資格。黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“改善黨代表大會(huì)代表結(jié)構(gòu)，提高基層一線代表比例，增強(qiáng)代表廣泛性”③。地方黨的代表大會(huì)代表的名額，建議仍然按各選舉單位的黨組織數(shù)、黨員人數(shù)進(jìn)行分配，增加不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的專業(yè)人員、先進(jìn)人物和一般黨員代表的數(shù)量。這里，一是要放寬代表候選人的資格條件，包括“會(huì)議代表”(選舉正式代表的會(huì)議代表)和黨代表候選人預(yù)備人選的資格條件，而且用制度規(guī)范起來(lái)；二是要用制度規(guī)范代表名額的分配方式，并且使特邀代表的形式制度化。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，向有關(guān)選舉單位分配代表候選人預(yù)備人選非常必要，這也歷來(lái)是黨的傳統(tǒng)，但要逐步使之透明化和規(guī)范化。地方和全國(guó)黨的代表大會(huì)可以設(shè)定特邀代表，特邀代表與正式代表享有同等權(quán)利，但要對(duì)特邀代表的資格和產(chǎn)生程序作出嚴(yán)格規(guī)定。

2.規(guī)范代表選舉程序，逐步確立黨內(nèi)分層選舉的制度。包括上述的“會(huì)議代表”和黨代表候選人預(yù)備人選，從提名到確定，都可以先在選舉單位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性選舉。要改進(jìn)提名方式，通過(guò)組織提名、自薦、黨員聯(lián)名推薦等方式，確定“會(huì)議代表”和黨代表候選人預(yù)備人選，尤其要尊重自我提名。在條件成熟的單位，可以在各個(gè)層面實(shí)行黨代表直接選舉，引入競(jìng)選制度。把優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入黨代表選舉，必然會(huì)大大活躍黨內(nèi)民主生活。

(六)完善黨的代表大會(huì)和黨的全體委員會(huì)選舉制度

1.改進(jìn)候選人提名方式。(1)以放寬和規(guī)范資格條件作為改進(jìn)候選人提名方式的起點(diǎn)?，F(xiàn)在的候選人資格條件不夠公開(kāi)，而且經(jīng)常變化，缺乏政策的連續(xù)性。資格條件的制定，“多是以組織提名人選為模板，組織想提什么樣的人，候選人的提名資格條件也就變成什么樣的人。有的時(shí)候組織領(lǐng)導(dǎo)‘想要的人’和廣大黨員群眾真正想要的人有一定的差距。同時(shí)，資格和條件的不斷變動(dòng)，缺乏政策的連續(xù)性，也使黨內(nèi)選舉流于形式，黨內(nèi)民主也大打折扣”④。要認(rèn)真研究并公開(kāi)地方黨的代表大會(huì)換屆選舉候選人的資格條件，并通過(guò)制度固定下來(lái)。(2)改進(jìn)現(xiàn)行候選人提名方式。一是擴(kuò)大提名主體。除了組織推薦即黨的常務(wù)委員會(huì)提名外，黨委委員、黨員代表還可以在充分醞釀、協(xié)商討論的基礎(chǔ)上聯(lián)名提出候選人，把組織推薦和聯(lián)名聯(lián)薦結(jié)合起來(lái)?！按砺?lián)合提名的候選人應(yīng)包括地方和基層委員會(huì)的委員、常委和副書(shū)記、書(shū)記?！薄坝牲h組織推薦的候選人初步人選經(jīng)代表醞釀后提交大會(huì)選舉；而由黨代表聯(lián)合提名差額部分的候選人，按黨管干部的原則，經(jīng)同級(jí)黨委嚴(yán)格把關(guān)，經(jīng)任職資格審查后，確定候選人提交大會(huì)選舉，對(duì)不符合任職資格的人選，同級(jí)黨委和大會(huì)主席團(tuán)可以否決或另提人選。”“如果代表所聯(lián)合提名人數(shù)少于差額人數(shù)的，不足名額由上級(jí)黨組織提名，多于差額人數(shù)的，通過(guò)預(yù)選產(chǎn)生。”⑤二是尊重個(gè)人推薦和自我提名。全委會(huì)選舉時(shí)，對(duì)于重要領(lǐng)導(dǎo)職位，如書(shū)記和副書(shū)記的選舉，應(yīng)該尊重個(gè)人推薦和自我提名，建立個(gè)人推薦和自我提名的程序性制度。三是擴(kuò)大全體委員會(huì)的職權(quán)。全體委員會(huì)上確立提名原則，常務(wù)委員會(huì)提出差額建議名單，全體委員會(huì)上無(wú)記名投票確定，最后提交大會(huì)主席團(tuán)。

2.實(shí)行真正的差額選舉，取消實(shí)際上的“陪選”現(xiàn)象。(1)不斷擴(kuò)大黨內(nèi)差額選舉的范圍和比例。各級(jí)黨代表候選人的差額比例可由現(xiàn)在的20％擴(kuò)大到30％以上，縣級(jí)以上地方黨委委員候選人的差額比例可由現(xiàn)在的10％擴(kuò)大到20％以上，常委候選人的差額人數(shù)明確規(guī)定不少于2—3人，書(shū)記和副書(shū)記也要有1—2人的差額進(jìn)行選舉。黨員人數(shù)少的黨組織，基層黨委委員的選舉可以不提候選人進(jìn)行直接選舉；如果進(jìn)行差額選舉，比例可以擴(kuò)大到30％以上。(2)堅(jiān)決取消實(shí)際上的“陪選”現(xiàn)象。候選人名單應(yīng)按照姓名筆劃順序排列，不應(yīng)在排名上出現(xiàn)歧視和誘導(dǎo)現(xiàn)象，也不能把代表聯(lián)合提名的候選人視為“陪選”對(duì)象，不能在籌備人選時(shí)就將其議定為實(shí)際上的“陪選”對(duì)象。(3)用真正的差額選舉代替差額預(yù)選。除代表聯(lián)合提名候選人多于聯(lián)合提名名額實(shí)行預(yù)選外，一般不進(jìn)行差額預(yù)選，統(tǒng)一進(jìn)行直接差額選舉。

3.搭建平臺(tái)，實(shí)行公平有序競(jìng)爭(zhēng)。(1)改進(jìn)候選人介紹辦法。主要領(lǐng)導(dǎo)候選人情況介紹要作為全體委員會(huì)選舉的主要議題之一。要有較為詳細(xì)的書(shū)面介紹，包括候選人的學(xué)歷、經(jīng)歷、政績(jī)以及施政綱領(lǐng)等。要提供平臺(tái)讓候選人進(jìn)行自我介紹，陳述自己競(jìng)崗的理由和當(dāng)選后的工作思路，使選舉人對(duì)候選人有更多、更直觀的認(rèn)識(shí)，減少投票的盲目性。也可以充分利用現(xiàn)代豐富的媒體對(duì)候選人進(jìn)行宣傳介紹。(2)引進(jìn)電視辯論、會(huì)議辯論、現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)答等交流形式。建立和完善候選人與代表見(jiàn)面交流制度，激活黨員對(duì)選舉的參與熱情。選舉人有了解候選人各方面情況的權(quán)利，應(yīng)安排候選人與代表見(jiàn)面，由候選人作自我介紹，如實(shí)回答選舉人詢問(wèn)的有關(guān)問(wèn)題。要進(jìn)一步增加黨內(nèi)選舉的透明度，保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4.改進(jìn)和規(guī)范選票設(shè)計(jì)和劃票方式。差額選舉選票要設(shè)計(jì)贊成、不贊成、棄權(quán)、另選他人四種符號(hào)，等額選舉選票不宜把“贊成的，不劃任何符號(hào)”作為一種劃票方式。不宜采取大會(huì)場(chǎng)劃票的方式，會(huì)場(chǎng)應(yīng)設(shè)立秘密劃票處。不允許用電子眼監(jiān)控選舉人的具體劃票過(guò)程。

(七)加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性選舉過(guò)程的監(jiān)督

1.設(shè)立黨內(nèi)選舉監(jiān)督委員會(huì)。在黨的全體委員會(huì)上選出選舉監(jiān)督委員會(huì)，委員資格條件要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，黨性強(qiáng)、黨紀(jì)意識(shí)強(qiáng)、執(zhí)紀(jì)嚴(yán)明、不徇私情、有較強(qiáng)的辨別能力，敢于和善于維護(hù)公平正義，在任職期間有相應(yīng)的職權(quán)和待遇。明確規(guī)定選舉監(jiān)督委員會(huì)的組成、地位、職責(zé)和時(shí)限。在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村一級(jí)，可考慮設(shè)立有黨外人士和普通黨員代表參加的選舉監(jiān)督委員會(huì)，實(shí)行全程監(jiān)督，及時(shí)通報(bào)情況，增強(qiáng)選舉的透明度。在地方，選舉監(jiān)督委員會(huì)可由上級(jí)和同級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門和部分黨代表三方人員共同組成。選舉監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督選舉程序、選舉紀(jì)律，包括選舉內(nèi)容、候選人的條件和資格、選舉程序、舞弊情況等，受理有關(guān)申訴和舉報(bào)，并且及時(shí)啟動(dòng)懲戒程序。嚴(yán)防不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)選舉過(guò)程、選舉結(jié)果的合法性、有效性有權(quán)監(jiān)督確認(rèn)。要完善監(jiān)督方式，包括輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，委任業(yè)余監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督等，引進(jìn)群眾監(jiān)督、黨外監(jiān)督。

2.嚴(yán)格禁止嚴(yán)重違反黨章和選舉規(guī)則的非組織活動(dòng)和非法行為。這些非組織活動(dòng)和非法行為包括：造謠污蔑、偽造文件、欺騙選舉人、丑化其他候選人形象、惡意對(duì)其他候選人進(jìn)行人身攻擊以騙取選舉人的信任等；賄賂選舉人，如向選舉人或選舉人家屬送錢送物，變相收買選票等；嚴(yán)重違反黨章和選舉法規(guī)、妨礙選舉人自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、劃票嚴(yán)重違規(guī)(如冒領(lǐng)和虛報(bào)選票)等；暴力、威脅、恐嚇行為，對(duì)選舉人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)，在競(jìng)選中攻擊黨的方針政策、擾亂選舉秩序、撕毀哄搶票箱等。⑥

3.隨時(shí)啟動(dòng)懲戒和制裁程序。要對(duì)操控、干擾、破壞黨內(nèi)選舉的各種違規(guī)行為的處理方式作出具體規(guī)定。凡在選舉過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、非法行為且證據(jù)確鑿的，應(yīng)立即啟動(dòng)制裁和懲戒程序。制裁和懲戒方式包括：宣布某項(xiàng)行為違規(guī)、在媒體作出道歉和檢查、取締破壞選舉的違法行為、黨內(nèi)處分等。觸犯刑律的，移交司法機(jī)關(guān)處理。在整個(gè)選舉過(guò)程中，要特別注意防止狹隘的選舉心態(tài)和不夠理性的選舉方式，要嚴(yán)厲制止和懲處那些訴諸暴力、制造混亂、擾亂選舉秩序等非理性行為。

4.營(yíng)造強(qiáng)大的、公平競(jìng)爭(zhēng)的選舉輿論。要在破除黨內(nèi)生活中的落后觀念和“潛規(guī)則”的過(guò)程中營(yíng)造黨內(nèi)良好的民主氛圍。要總結(jié)黨內(nèi)選舉的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，高度重視主觀世界的改造，在自我認(rèn)知中提升自己的境界。在選舉時(shí)既要倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)，又要倡導(dǎo)節(jié)制、非暴力、妥協(xié)、寬容。各種媒體要加強(qiáng)宣傳，營(yíng)造健康的輿論導(dǎo)向。要以公平競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)取選票為榮，以不擇手段攫取選票為恥；以誠(chéng)實(shí)對(duì)待選民為榮，以欺騙選舉人為恥；以遵紀(jì)守法為榮，以違法亂紀(jì)為恥；以選舉中的理性和寬容為榮，以極端自利訴諸暴力為恥。

(八)加強(qiáng)黨內(nèi)選舉文化建設(shè)

黨內(nèi)選舉文化建設(shè)是在馬克思主義基礎(chǔ)上的文化層面的建設(shè)，這種文化建設(shè)是與社會(huì)主義核心價(jià)值體系密切聯(lián)系的，是與執(zhí)政黨在共同目標(biāo)基礎(chǔ)上的民主和集中相統(tǒng)一的選舉文化建設(shè)，是強(qiáng)調(diào)制度并且與中國(guó)傳統(tǒng)文化和世界先進(jìn)文化密切聯(lián)系的文化建設(shè)。培育先進(jìn)的黨內(nèi)選舉文化觀念應(yīng)主要包括：不斷增強(qiáng)維護(hù)黨的利益的觀念，增強(qiáng)黨的宗旨意識(shí)、執(zhí)政意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)等；大力培育黨員的主體意識(shí)、自覺(jué)履行義務(wù)的意識(shí)和尊重黨員權(quán)利的意識(shí)；尊重法制和制度、尊重程序的觀念應(yīng)成為選舉過(guò)程中的價(jià)值追求；強(qiáng)化少數(shù)服從多數(shù)的觀念；增強(qiáng)黨內(nèi)選舉中健康的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，從黨和人民的利益出發(fā)考慮問(wèn)題，培育共贏和雙贏的意識(shí)，培育勇于經(jīng)受選舉勝利和失敗考驗(yàn)的文化。

注釋：

①李源潮：《堅(jiān)持民主公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu) 推進(jìn)干部人事制度改革》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年10月19日。

②《列寧全集》第33卷，人民出版社，1985年，第102頁(yè)。

③《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年9月28日。

④季正矩、彭曉：《當(dāng)前黨內(nèi)選舉制度存在的主要問(wèn)題及對(duì)策》，《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

⑤《新時(shí)期黨建工作熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查報(bào)告(第四卷)——關(guān)于黨內(nèi)民主問(wèn)題研究》，中央編譯出版社，2004年，第309—310頁(yè)。

⑥這里吸收了《新時(shí)期黨建工作熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題調(diào)查報(bào)告(第四卷)——關(guān)于黨內(nèi)民主問(wèn)題研究》中的有關(guān)研究成果，中央編譯出版社，2004年，第316頁(yè)。

（作者系中共河南省委黨校教授，執(zhí)政黨建設(shè)學(xué)科首席專家）

第二篇：黨內(nèi)選舉制度改革：從“確認(rèn)型”到“競(jìng)爭(zhēng)性”

黨內(nèi)選舉制度改革：從“確認(rèn)型”到“競(jìng)爭(zhēng)性”

實(shí)行“確認(rèn)型選舉”

黨的十三大，首次提出“改革和完善黨內(nèi)選舉制度”，并要求重點(diǎn)是“明確規(guī)定提名程序和差額選舉辦法”。之后，各地著重在規(guī)范提名過(guò)程和確立差額比例上進(jìn)行了探索。黨中央于 1990年印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》，1994年又印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》，條例明確規(guī)定了從基層到地方的黨代表、委員會(huì)委員、常務(wù)委員會(huì)委員的提名程序和差額比例。這些規(guī)定有以下3個(gè)特點(diǎn)：一是規(guī)定候選人的初步人選和最終人選，須采用上下結(jié)合、充分醞釀、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)等做法，但提名權(quán)和決定權(quán)仍掌握在各級(jí)黨委手中。二是除書(shū)記、副書(shū)記等額選舉外，其他人均須差額選舉。但由于提名主體單一，加之差額比例又較小，出現(xiàn)保證“組織意圖”實(shí)現(xiàn)而陪選的現(xiàn)象。三是以間接選舉為主，即黨員大會(huì)選黨代表，黨代表選委員，委員再選常委、副書(shū)記、書(shū)記。

上述3個(gè)特點(diǎn)，盡管與改革之前的“指定型選舉”相比，有了差額比例這一較大進(jìn)展，在提名過(guò)程中又要求廣泛征求意見(jiàn)，但由于提名主體未變，領(lǐng)導(dǎo)干部選舉時(shí)差額比例又較?。ɑ鶎狱h組織委員差額為應(yīng)選人數(shù)的20%，常委為多1—2人；地方黨組織委員差額比例為不少于 10%，常委為多 1—2人），主要領(lǐng)導(dǎo)人（書(shū)記、副書(shū)記）仍采用等額選舉。所以即使不是完全的任命制，但離真正的選舉制相差又較遠(yuǎn)，因此可以稱之為“確認(rèn)型選舉”。試點(diǎn)“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”

上世紀(jì) 90年代末以來(lái)，在村民委員會(huì)海選的推動(dòng)下，不少基層黨組織（村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）創(chuàng)造了公推直選領(lǐng)導(dǎo)班子的做法，一些縣、市也開(kāi)展了黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)。公推直選與黨代會(huì)常任制的試點(diǎn)，都從不同角度突破了“確認(rèn)型選舉”的做法，開(kāi)創(chuàng)了“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”的嘗試。

與此同時(shí)，對(duì)委任制干部選拔任用方式的大量探索，如：民主推薦、公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、票決制等，也為選舉類干部的產(chǎn)生提供了啟示。要求我們?cè)谝?guī)范和推廣委任制干部改革措施的同時(shí)，加快選舉類干部改革的步伐。對(duì)此，黨的十六屆四中全會(huì)首次提出“改進(jìn)候選人提名方式”，“適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”。十七大到十七屆四中全會(huì)，又進(jìn)一步提出“推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍”，“改進(jìn)候選人介紹辦法”。十七大修改的黨章又將第 30條中關(guān)于“基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)選出的書(shū)記、副書(shū)記，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”，修改為“基層委員會(huì)、總支部委員會(huì)、支部委員會(huì)的書(shū)記、副書(shū)記選舉產(chǎn)生后，應(yīng)報(bào)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)”。上述要求和規(guī)定為探索黨內(nèi)“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”提供了空間。

從試點(diǎn)和規(guī)定中可以看出，“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”對(duì)“確認(rèn)型選舉”的突破主要有：

一是提名主體由一元變?yōu)槎嘣?。村、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由全體黨員海推或個(gè)人自薦、群眾推薦和組織推薦；縣級(jí)黨委委員在黨代會(huì)上由黨代表進(jìn)行推薦（湖北宜都市黨代會(huì)的做法），或個(gè)人自薦、組織推薦、不同層級(jí)的干部推薦等。

二是變組織單一介紹候選人的方式為組織介紹加個(gè)人競(jìng)選。為個(gè)人演講、展示、回答問(wèn)題提供平臺(tái)與條件。

三是擴(kuò)大黨員直接選舉范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選普遍做到由黨員或黨代會(huì)直接選舉書(shū)記、副書(shū)記、委員?？h、市黨代會(huì)常任制，由于浙江臺(tái)州市椒江區(qū)和湖北羅田縣取消了常委會(huì)，故由黨代會(huì)直接選舉委員會(huì)。

四是擴(kuò)大書(shū)記、副書(shū)記、委員差額比例。書(shū)記、副書(shū)記差額不少于1人，委員差額均超過(guò)現(xiàn)有條例規(guī)定。

我們已經(jīng)從改革之前的“指定型選舉”，進(jìn)展到“確認(rèn)型選舉”，現(xiàn)在，為什么還要向“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”推進(jìn)呢？主要是由選舉的實(shí)質(zhì)，即選舉是實(shí)現(xiàn)民主的最基本最重要的方式，是當(dāng)代民主國(guó)家的政治基石，以及選舉的特征，即保證選舉公正性和真實(shí)性的基本原則所決定的。

“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”需把握的幾個(gè)問(wèn)題

由選舉的實(shí)質(zhì)及特征決定，無(wú)論是“指定型選舉”，還是“確認(rèn)型選舉”，都離選舉的本意相差甚遠(yuǎn)，只有“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”，才符合選舉的本意，才是公正而真實(shí)地體現(xiàn)了選舉人意愿的選舉。那么，向“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”推進(jìn)，又有哪些思想障礙，又需要注意哪些問(wèn)題呢？

1.必須堅(jiān)持黨對(duì)選舉的控制和引導(dǎo)。推行“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”，實(shí)行黨員對(duì)干部的挑選，是否意味著不需要政黨對(duì)選舉實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)了？是否會(huì)妨礙黨管干部原則的貫徹落實(shí)？這是人們普遍擔(dān)心的問(wèn)題。事實(shí)上，如果完全由黨員自由選擇、自由挑選，會(huì)由于信息缺乏、能力素質(zhì)有限、平常關(guān)注度不夠、個(gè)人偏見(jiàn)等原因，出現(xiàn)不關(guān)心、盲目投票等問(wèn)題。為此，必須對(duì)黨員進(jìn)行有效的引導(dǎo)。政黨的一項(xiàng)重要功能，便是介紹、推薦治國(guó)理政的人才，幫助這些人才贏得民心民意，并代表本黨去掌握公共權(quán)力。這里的關(guān)鍵不在于要不要引導(dǎo)、要不要實(shí)施黨管干部原則，而在于怎樣引導(dǎo)，怎樣管，怎樣才能既保持黨對(duì)選舉過(guò)程的有效控制，又不使選舉的選擇權(quán)失去意義；既不濫用黨的控制權(quán)而取代選舉的選擇權(quán)，又不在保證選舉選擇權(quán)的口號(hào)下而放任自流。其實(shí)質(zhì)就在于正確認(rèn)識(shí)黨管干部的內(nèi)涵，劃定黨管干部的科學(xué)界限，創(chuàng)新黨管干部的有效機(jī)制。從以往習(xí)慣的黨管干部的做法，即由黨組織甚至少數(shù)人任命具體人頭，轉(zhuǎn)向制定干部政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序；由依靠行政手段實(shí)行“指定型選舉”，轉(zhuǎn)向通過(guò)政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序引導(dǎo)選民實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”。這就是利益多元化、民主意識(shí)增強(qiáng)的時(shí)代，政黨引導(dǎo)、控制選舉的科學(xué)有效之路。

2.必須保障選民的提名權(quán)、選擇權(quán)和競(jìng)選權(quán)。保障選舉者的選舉權(quán)，不僅體現(xiàn)在最終的投票上，而且體現(xiàn)在選舉的全過(guò)程。當(dāng)前，需著力解決選舉者的提名權(quán)、選擇權(quán)和競(jìng)選權(quán)。

改進(jìn)候選人的提名方式，落實(shí)選舉者的提名權(quán)。首先，候選人的條件和資格的制定，須有選民參與。其次，候選人提名方式，實(shí)行自下而上與自上而下相結(jié)合，可以由黨組織提名，也可以由黨代表、黨員、黨外群眾提名或黨員個(gè)人自薦，且效力一致。當(dāng)然，這種平等的提名權(quán)，并非一人一票均等，不同層級(jí)、不同關(guān)聯(lián)度的人，提名所占權(quán)重將有所區(qū)別。但從法理上說(shuō)，所有選舉者都具有不可剝奪的提名權(quán)利。

擴(kuò)大差額選舉的范圍和比例，落實(shí)選舉者的選擇權(quán)。當(dāng)前，可從村、社區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行正副書(shū)記、委員的全部差額選舉，隨著條件的成熟，向縣以上擴(kuò)展。基層黨委委員的差額比例可從目前的20%，逐步擴(kuò)大到不少于30%；地方黨委委員的差額比例從目前的不少于10%，逐步擴(kuò)大到不少于20%；常委差額不少于2人；書(shū)記、副書(shū)記差額均不少于1人。

允許合理競(jìng)選，落實(shí)選舉者的知情權(quán)。把黨組織介紹與個(gè)人展示、傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代方式、一般履歷介紹與述廉、公示家庭財(cái)產(chǎn)等結(jié)合起來(lái)，保證選舉者對(duì)候選人具有全面的知情權(quán)。與此同時(shí)，制定合理拉票與非法拉票、合理投資與賄選的界限，防止違法行為的出現(xiàn)。

3.必須實(shí)行大膽探索、循序漸進(jìn)的改革路徑。黨內(nèi)選舉制度改革，是干部人事制度改革的攻堅(jiān)部位，它牽涉到領(lǐng)導(dǎo)班子、主要領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生及他們手中的用人權(quán)。對(duì)此，改革有風(fēng)險(xiǎn)，不改革更危險(xiǎn)。改革雖有風(fēng)險(xiǎn)，但不改革將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害人民群眾對(duì)黨的干部的公信度、對(duì)黨的執(zhí)政行為的信任度。大膽改革、積極探索，才會(huì)有出路、有作為、有地位。但是，改革也不是一哄而上，而是有試點(diǎn)、總結(jié)、推廣、上升的循序漸進(jìn)和有序推進(jìn)。具體講，目前可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的基層黨組織中，全面推行競(jìng)爭(zhēng)性直接選舉；在縣級(jí)黨委中試點(diǎn)委員、常委、正副書(shū)記競(jìng)爭(zhēng)性間接選舉，待鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全面實(shí)行直接選舉后，再結(jié)合縣、市黨代會(huì)常任制的普遍推行，向縣、市一級(jí)全面推開(kāi)。

第三篇：深化干部制度改革的難點(diǎn)、 思路與對(duì)策

深化干部制度改革的難點(diǎn)、思路與對(duì)策徐洪波

[摘要] 本文通過(guò)對(duì)目前我國(guó)干部管理制度上存在問(wèn)題的分析 ,指出深化干部制度改革的重點(diǎn)在于擴(kuò)大干部工作中的民主導(dǎo)向 ,完善干部考察工作 ,建立法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明的約束機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]干部制度改革干部考察責(zé)任制多年來(lái) ,我國(guó)的干部制度改革取得了重大進(jìn)展。但是 ,由于新的科學(xué)的干部制度尚未建立起來(lái) ,干部管理制度還存在著某種程度上的漏洞和不完善的地方 ,存在許多亟待研究和解決的問(wèn)題。權(quán)力過(guò)分集中 ,家長(zhǎng)制、特別是對(duì)某些 “ 一把手”所實(shí)際擁有的 “ 絕對(duì)用人權(quán)”的監(jiān)督缺乏有效的手段。權(quán)力過(guò)分集中 ,就會(huì)妨礙社會(huì)主義民主制度和黨的民主集中制的實(shí)行 ,造成個(gè)人專斷 ,破壞集體領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平曾對(duì)造成這種現(xiàn)象的原因作過(guò)深刻的分析: “ 在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下 ,不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委 ,黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記 ,特別是集中于第一書(shū)記 ,什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo) ,往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！雹佻F(xiàn)在 ,黨內(nèi)不再有 “ 第一書(shū)記” 這一稱謂了 ,但在現(xiàn)在的黨委班子中 ,相對(duì)于副書(shū)記、常委 ,書(shū)記作為 “ 一把手”的地位和分量與稱 “ 第一”時(shí)沒(méi)有大的不同。權(quán)力過(guò)分集中而且又往往集中在 “ 一把手”手里 ,自然就會(huì)形成家長(zhǎng)制、“ 一言堂”等現(xiàn)象 ,這與干部工作的民主化、科學(xué)化、法制化肯定是格格不入的。黨的十一屆三中全會(huì)后 ,家長(zhǎng)制、一言堂的現(xiàn)象有了較大改觀 ,但黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中、不受制約的現(xiàn)象并未從根本上得到改變。在我們現(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和制度建設(shè)中存在的另一個(gè)大問(wèn)題 ,就是對(duì) “ 一把手”的用人權(quán)缺乏有效的監(jiān)督。前段時(shí)間中央先后查處了原貴州省委書(shū)記劉方仁和原河北省委書(shū)記程維高的腐敗案。他們的共同之處是在用人上都擁有絕對(duì)的決定權(quán) ,以至程維高的秘書(shū)李真竟然也能借其影響操縱和決定很多地市級(jí)干部的升遷命運(yùn)。讓人更感無(wú)奈和困惑的是 ,這兩個(gè)高官在行使用人權(quán)的過(guò)程中 ,并沒(méi)有直接違反 《條例》 規(guī)定的那些程序 ,卻能達(dá)到他們?nèi)斡盟接H的目的。目前 ,對(duì)于包括省委書(shū)記在內(nèi)的主要領(lǐng)導(dǎo)在選人用人方面的制度應(yīng)該說(shuō)已經(jīng)定了不少 ,但真的要使這些制度落到實(shí)處恐怕沒(méi)那么簡(jiǎn)單。因?yàn)樵谝粋€(gè)整體上對(duì)省委書(shū)記、市委書(shū)記以至縣委書(shū)記諸如此類的 “ 一把手”沒(méi)有形成剛性的制度約束的框架下 ,一些個(gè)別的、局部的制度是很難發(fā)揮大的作用的。我們黨的用人路線、用人標(biāo)準(zhǔn)包括用人程序都是非常明確的 ,關(guān)鍵在于我們的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是 “ 一把手”是否真正堅(jiān)持立黨為公的思想 ,在用人上帶頭堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、堅(jiān)持條件、執(zhí)行制度、出于公心。否則 ,再好的制度也會(huì)變成一堆廢紙。近幾年 ,黨內(nèi)文件和新聞媒體披露了不少用人上的腐敗典型 ,在一些集體領(lǐng)導(dǎo)、民主制度遭受嚴(yán)重踐踏的地方和單位 ,選人用人上確實(shí)成了時(shí)下人們議論的 “ 一把手工程”。

“ 一把手”在用人上擁有這么大的權(quán)力 ,可他們?cè)谶\(yùn)用權(quán)力的過(guò)程中卻又往往得不到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。從干部監(jiān)督的方式上看 ,我們雖然有上級(jí)監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多種形式 ,但由于 “ 一把手”是一個(gè)地方或一個(gè)單位的最高決策者 ,一切工作的開(kāi)展實(shí)際上都要靠“ 一把手”來(lái)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng) ,特別在一個(gè)縣這樣的區(qū)域內(nèi) ,主要干部的進(jìn)退留轉(zhuǎn) ,在很大程度上由 “ 一把手”來(lái)掌握 ,從而造成班子內(nèi)部監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督都得不到真正落實(shí) ,形成不好監(jiān)督、不便監(jiān)督、不愿監(jiān)督的局面。從上級(jí)監(jiān)督看 ,縣(市)委書(shū)記是上一級(jí)黨委任命的 “ 一方諸侯” ,縣(市)的工作得靠他來(lái)主持和推動(dòng) ,加上一些縣市 “ 山高皇帝遠(yuǎn)” ,很容易形成疏于監(jiān)督的實(shí)際情況。跑官要官之風(fēng)繼續(xù)蔓延 ,拉票賄選、民意失真等問(wèn)題越加嚴(yán)重。隨著 “ 票數(shù)”對(duì)決定干部升降去留的分量和作用的增大 ,一些人為了達(dá)到升官的目的 ,開(kāi)始在票數(shù)上下功夫、做文章。個(gè)別心術(shù)不正的人 ,甚至不擇手段地到處拉推薦票、拉選票。每當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆、班子調(diào)整或選拔后備干部需要進(jìn)行民主推薦時(shí) ,總會(huì)有一些人忙得不可開(kāi)交有人拉票拉到不要人格、不要臉

皮的地步。為了多渠道、多方式地考察了解干部 ,減少拉推薦票對(duì)干部考察真實(shí)性的干擾 ,近年來(lái) ,組織部門在考察干部時(shí)同時(shí)采用談話推薦的方式 ,而且把談話推薦的分量看得比無(wú)記名投票推薦還重 ,這也不失為考察干部的一種必要的方法和手段。不容忽視的是 ,由于受不良社會(huì)風(fēng)氣或感情、利益因素的驅(qū)動(dòng) ,在談話推薦中 ,一些談話人往往存在許多復(fù)雜心態(tài)和失常心理:1.功利取向心理。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響 ,一些黨員干部在評(píng)價(jià)干部、反映情況時(shí) ,對(duì)黨的事業(yè)負(fù)責(zé)、對(duì)組織負(fù)責(zé)的意識(shí)漸漸淡漠了 ,功利取向日益增多。2.保全自己心理。這種談話人主要怕講真話走漏出去遭打擊報(bào)復(fù) ,于是敷衍應(yīng)付 ,多摘花 ,少摘刺。3.送走瘟神心理 ,也有甩包袱之意。談話人明知被考察者存在嚴(yán)重缺點(diǎn)或重大問(wèn)題 ,但怕反映后不起作用 ,采取 “ 送走瘟神”心理 ,唯心地向組織上推薦提拔。這些問(wèn)題的出現(xiàn)與現(xiàn)行的干部考察方法、手段、程序等不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)有很大關(guān)系。11 考察方法和手段老套單一?，F(xiàn)在干部考察普遍實(shí)行的是任前考察 ,即領(lǐng)導(dǎo)班子需要換屆和補(bǔ)充成員時(shí)進(jìn)行任前考察 ,一般采取歷時(shí)一個(gè)星期至一個(gè)月不等的駐地考察。這種方式的弊端:一是不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)干部工作圈以外的生活圈、社交圈等 8 小時(shí)以外活動(dòng)的全面考察 ,很難把握住考察對(duì)象全部真實(shí)的活動(dòng)和表現(xiàn) ,難免失真失實(shí)。二是采取 “ 駐地式”、“ 程序化”的個(gè)別談話 ,被談話者往往情緒緊張 ,心態(tài)復(fù)雜 ,難以全部講真話。21 確定民主推薦和個(gè)別談話的范圍也不盡合理。在組織民主推薦和談話時(shí) ,往往存在著不分對(duì)象、不分系統(tǒng) ,不管熟悉與否 ,所有具有被推薦資格的干部統(tǒng)一由同樣的 “ 群眾”給予推薦或測(cè)評(píng)的現(xiàn)象 ,又往往規(guī)定參加推薦和談話的“ 群眾”在某個(gè)級(jí)別范圍 ,如推薦局級(jí)干部必須是處級(jí)以上 “ 群眾”參加 ,這些人只能算作 “ 職務(wù)人”而不都是知情人 ,而真正的 “ 知情人”卻沒(méi)有資格參加民主推薦和個(gè)別談話 ,即使參加了由于人數(shù)過(guò)少也左右不了大的局勢(shì)。31 任前考察時(shí)間不足 ,不能與平時(shí)考察有機(jī)結(jié)合?，F(xiàn)在干部考察工作存在著三種定式:不換屆不考察、不提拔不考察、不調(diào)整不考察 ,往往到了換屆、提拔、調(diào)整時(shí)進(jìn)行任前考察 , “ 一次考察定終身”。事實(shí)上 ,在短短的任前考察時(shí)間內(nèi) ,不可能了解一個(gè)干部的全部情況。解決干部 “ 下”和 “ 上”的問(wèn)題沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展 ,正常退出機(jī)制尚未形成。不論是委任制干部 ,還是選任制干部 ,都沒(méi)有任職期限的限制 ,領(lǐng)導(dǎo)職務(wù) “ 終身制”問(wèn)題沒(méi)有徹底解決。干部 “ 下”的方式主要是到齡退休和改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。我們歷來(lái)較重視 “ 進(jìn)”的問(wèn)題 ,通過(guò)選舉、任命、考核、聘任等方式培養(yǎng)和儲(chǔ)備了一大批各級(jí)干部 ,但對(duì) “ 出”的問(wèn)題卻重視不夠 ,沒(méi)有形成成熟的做法 ,致使干部出口不暢 ,干部隊(duì)伍日漸龐大。而且由此也在廣大干部中形成了一種思維定式 ,即升職皆大歡喜 ,去職悶悶不樂(lè) ,甚至抬不起頭來(lái) ,這種思維方式不轉(zhuǎn)變 ,干部隊(duì)伍的良性循環(huán)就不能建立起來(lái)。解決這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵在于建立一種正常的 “ 下”的制度 ,使領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期滿后解聘成為一種正常而普遍的事情 ,從而緩解領(lǐng)導(dǎo)干部的心理壓力。干部考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不具體 ,崗位職責(zé)不規(guī)范、不明確 ,干部的使用和管理缺乏科學(xué)依據(jù)。這些年 ,各地圍繞建立科學(xué)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制 ,進(jìn)行了許多有益探索 ,但始終沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性突破。目前 ,考核內(nèi)部仍然過(guò)于籠統(tǒng)抽象 ,以實(shí)績(jī)?yōu)楹诵牡目己酥笜?biāo)體系尚未建立起來(lái) ,考核結(jié)果常常難以準(zhǔn)確、全面地反映干部的德才素質(zhì)和工作實(shí)績(jī)。被考察者的政績(jī)往往是根據(jù)談話人說(shuō)的事例 “ 整理”和從個(gè)人述職報(bào)告中 “ 摘錄”出來(lái)的。考察中談話人對(duì)考察對(duì)象的敬業(yè)精神、決策水平、組織協(xié)調(diào)能力、自身形象等情況 ,描繪的較多 ,但一往深處細(xì)過(guò)問(wèn) ,如 “ 決策水平高” ,到底怎么證明 ?“ 組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)” ,怎樣體現(xiàn) ? 有什么特點(diǎn)、風(fēng)格和優(yōu)勢(shì) ? 一般說(shuō)不具體 ,造成不少考察材料千篇一律 ,千人一面 ,聽(tīng)后僅僅形成個(gè)大致印象。深化干部制度改革的思路與措施。深化干部制度改革 ,建立新的選人用人機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜而艱難的過(guò)程 ,涉及到人們心理的變化、觀念的更新、職業(yè)的轉(zhuǎn)換、利益的調(diào)整等許多方面 ,會(huì)遇到許多來(lái)自各方面的困難和阻力。其中 ,利益障礙是深化干部制度改革的主要阻力。干部制度改革從一定意義上講是權(quán)力和利益的再分配。從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上講 ,改革旨在謀取黨和國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展 ,為人民謀取更大的利益 ,但改革總是要意味著一部分人

權(quán)力和利益的喪失或消弱。愿不愿推進(jìn)干部制度改革 ,愿不愿弱化自己手中那份本應(yīng)受到有效監(jiān)督和制約的用人權(quán)力 ,是對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的胸懷、境界和黨性覺(jué)悟的嚴(yán)竣考驗(yàn) ,是評(píng)價(jià)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部在用人上是堅(jiān)持立黨為公還是立黨為私的分界線。在這個(gè)問(wèn)題上 ,我們的領(lǐng)導(dǎo)干部必須有高度的政治覺(jué)悟和高度的歷史責(zé)任感 ,自覺(jué)掃除思想上、心理上的障礙 ,過(guò)好名位關(guān)、權(quán)力關(guān)。干部制度改革涉及很多方面 ,就領(lǐng)導(dǎo)干部和組織部門而言 ,應(yīng)重點(diǎn)思考、研究、探索和推進(jìn)干部選任方面的改革 ,著力在三個(gè)方面取得新的突破。1.以擴(kuò)大干部工作中的民主為導(dǎo)向 ,落實(shí)黨員、干部和群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán);本著科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、客觀、求實(shí)的原則 ,進(jìn)一步完善民主推薦、民主測(cè)評(píng)制度。民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議是擴(kuò)大民主、落實(shí)群眾公認(rèn)原則的有效形式 ,是選拔任用干部必經(jīng)的程序和重要依據(jù) ,對(duì)于增加干部工作的透明度 ,加強(qiáng)群眾監(jiān)督 ,突破 “ 由少數(shù)人選人和在少數(shù)人中選人”等用人上的局限 ,確立正確的用人導(dǎo)向 ,具有十分重要的意義。對(duì)于近年來(lái)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的拉推薦票、投 “ 唯心票”等問(wèn)題 ,既不要繞道走 ,更不能退回去 ,而是要以實(shí)事求是的態(tài)度 ,認(rèn)真加以研究和解決 ,使這項(xiàng)制度在改革中得以健全和完善。古人講 , “ 得人在慎舉 ,慎舉在核真”。解決民主推薦中的民意失真問(wèn)題 ,既要加強(qiáng)教育 ,不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的責(zé)任意識(shí)、民主觀念 ,又要嚴(yán)肅紀(jì)律、加強(qiáng)監(jiān)督 ,抓一些典型進(jìn)行嚴(yán)肅處理。最根本的還是要在認(rèn)真落實(shí)干部選拔任用工作條例的基礎(chǔ)上 ,改進(jìn)和完善民主推薦辦法。一是采取署名推薦與無(wú)記名推薦相結(jié)合。二是投票推薦和談話推薦相結(jié)合。三是集中推薦與平時(shí)推薦相結(jié)合。四是適當(dāng)擴(kuò)大推薦人的范圍 ,讓更多的 “ 知情人”而不僅僅是 “ 職務(wù)人”參加推薦。還可以吸收部分人大代表、政協(xié)委員、群眾代表參加推薦。五是增加民主推薦的輪次 ,實(shí)行多輪推薦。推薦輪次視具體情況而定 ,在多輪推薦、多層次推薦的交叉點(diǎn)上選定優(yōu)勝者作為進(jìn)一步考察的人選。2.完善干部考察工作 ,客觀辯證地識(shí)別和評(píng)價(jià)干部,使干部考察工作步入科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。知人 ,方能善任。做好對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考察工作 ,是選好用好干部的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。解決好這個(gè)問(wèn)題 ,一是盡快研究制定一套科學(xué)的考核指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是拓寬考核渠道 ,充實(shí)考核內(nèi)容。要堅(jiān)持客觀辯證的原則 ,對(duì)干部的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行全面細(xì)致的考察。三是建立健全干部考察責(zé)任制。要明確考察者的責(zé)任 ,規(guī)范考察工作程序 ,嚴(yán)肅考察紀(jì)律 ,把考察工作置于干部和群眾的監(jiān)督之下。對(duì)在考察工作中不堅(jiān)持原則、不認(rèn)真負(fù)責(zé)、甚至有意隱瞞事實(shí)真相 ,造成考核結(jié)果嚴(yán)重失真的 ,要追究考察者的責(zé)任。3.以加強(qiáng)監(jiān)督為根本保證 ,建立法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明的約束機(jī)制。監(jiān)督機(jī)制是科學(xué)的干部制度的有機(jī)組成部分。我國(guó)現(xiàn)行干部制度中存在的突出問(wèn)題之一 ,就是缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。干部監(jiān)督制度不健全、不配套 ,存在操作和落實(shí)上的 “ 盲區(qū)”;制度制約機(jī)制不完善、不健全 ,形成監(jiān)督上的難點(diǎn);特別是對(duì) “ 一把手”缺乏監(jiān)督 ,直接構(gòu)成了腐敗現(xiàn)象屢禁不止的制度根源。鄧小平同志指出: “ 要有群眾監(jiān)督制度 ,讓群眾和黨員監(jiān)督干部 ,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化 ,經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的 ,人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免?！苯瓭擅裢疽仓赋? “ 要針對(duì)已暴露出來(lái)的問(wèn)題 ,完善已有的制度 ,逐步建立新的制度。成熟一個(gè)頒布一個(gè) ,逐步配套 ,為實(shí)施有效監(jiān)督提供制度保證?！蔽覀兊母刹恐贫缺仨毚罅訌?qiáng)監(jiān)督機(jī)制 ,大力加強(qiáng)干部監(jiān)督工作 ,堅(jiān)決杜絕干部工作中的循私舞弊等違紀(jì)行為。對(duì)違法亂紀(jì)者 ,不管涉及到誰(shuí) ,都要一查到底 ,嚴(yán)加懲治 ,決不手軟。為此 ,應(yīng)著力做好以下幾個(gè)方面的工作:一是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理。通過(guò)定期談心、談話誡勉、函詢回復(fù)、述職述廉等手段 ,使監(jiān)督約束經(jīng)?；?,并注意把組織部門與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)、信訪等部門的干部監(jiān)督結(jié)合起來(lái)。二是強(qiáng)化對(duì)干部選拔任用工作的監(jiān)督。尤其要加強(qiáng)對(duì)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》 貫徹執(zhí)行情況的檢查監(jiān)督 ,把監(jiān)督的關(guān)口前移 ,變注重事后檢查為強(qiáng)化事前、事中監(jiān)督 ,變被動(dòng)督查為主動(dòng)防范 ,變亡羊補(bǔ)牢為未雨綢繆;把普遍檢查與重點(diǎn)抽查結(jié)合起來(lái) ,把上級(jí)檢查與自我檢查結(jié)合起來(lái) ,使對(duì) 《條例》 執(zhí)行情況的檢查、監(jiān)督經(jīng)常化、規(guī)范化。堅(jiān)持公道正派地選用干部 ,僅靠個(gè)人的覺(jué)悟和自覺(jué)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的 ,還必須有嚴(yán)格的監(jiān)督和外在的約束。要內(nèi)外制約 ,多方監(jiān)督 ,使歪門邪道走不通 ,公道正派暢其行。三是健全用人失察失誤責(zé)任追究制度。要明確干部推薦、考察、決策各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容 ,切實(shí)解決責(zé)任不明確和用人失察失誤無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)法追究的問(wèn)題。應(yīng)實(shí)行干部推薦責(zé)任制。四是堅(jiān)決查處用人上的不正之風(fēng)。目前 ,跑官要官、買官賣官、拉票賄選之風(fēng)之所以得不到有效遏止 ,一個(gè)重要原因就是對(duì)用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象查處不力、懲處不嚴(yán)。因此 ,對(duì)用人失察失誤的責(zé)任人應(yīng)實(shí)行連帶責(zé)任追究制度。發(fā)現(xiàn)跑官要官買官的 ,一經(jīng)查實(shí) ,除追究其本人責(zé)任外 ,還要追究賣官者和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任;對(duì)賄選拉票者 ,一經(jīng)查實(shí) ,除嚴(yán)肅追究其本人責(zé)任外 ,還要追究受賄者及組織不力者的相關(guān)責(zé)任?？傊?,對(duì)違反 《條例》 的行為 ,對(duì)在用人上搞不正之風(fēng)的人 ,不管涉及到什么人 ,都要勇于斗爭(zhēng) ,一查到底 ,追究責(zé)任。要在選人用人上叫響一個(gè)口號(hào):發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就是水平,解決問(wèn)題就是政績(jī) ,揭露問(wèn)題就是黨性 ,掩蓋問(wèn)題就是失職。(作者單位 :河南省委黨校)(責(zé)任編輯 :張文鏑)

第四篇：深化行政審批制度改革問(wèn)題研究

摘 要

改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要，是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要。當(dāng)前我國(guó)行政審批的制度存在一些問(wèn)題：與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)；與國(guó)際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌；行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性；設(shè)置過(guò)多過(guò)濫，種類繁多；缺乏公開(kāi)性和公正性。從我國(guó)行政審批制度現(xiàn)存問(wèn)題的原因分析，造成這種現(xiàn)象的原因是，受到經(jīng)濟(jì)、行政、法律的制約。因此，必須以毛澤東思想，鄧小平理論，“三個(gè)代表”重要思想，科學(xué)發(fā)展觀以及黨的十八大和十八屆三中全會(huì)作為行政審批制度改革的指導(dǎo)思想，以堅(jiān)決取消不符合政企分開(kāi)以及政事分開(kāi)、妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放等原則以及實(shí)際上不易發(fā)揮有效作用的行政審批制度作為總體目標(biāo)要求。以堅(jiān)持依法行政的合法性、明確審批主體的效能性、規(guī)范行政行為的監(jiān)督性、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理性、提高便民服務(wù)的責(zé)任性等作為基本原則，以行政審批制度的體制基礎(chǔ)要從根本上轉(zhuǎn)變、行政審批的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要得到科學(xué)的界定、行政審批的方式要得到切實(shí)的改進(jìn)、中央與地方應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行行政審批改革、有效的管理制度應(yīng)該得到建立等作為基本對(duì)策，推動(dòng)我國(guó)行政審批制度的改革。

關(guān)鍵詞：行政審批制度；壟斷企業(yè)；權(quán)力制約；制度創(chuàng)新；社會(huì)組織

深化行政審批制度改革問(wèn)題研究

一、改革我國(guó)行政審批制度的重大意義

（一）改革行政審批制度是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

各級(jí)政府的一項(xiàng)最為廣泛的職能就是行政審批，在我國(guó)早期高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府就是利用行政審批權(quán)廣泛干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)，以致造成 “政事不分”、“政企不分”、“政社不分”。政府職能從總體上有所轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)20多年來(lái)的經(jīng)濟(jì)政治體制的改革，雖然總的發(fā)展趨勢(shì)在逐步縮小，但作為政府的一項(xiàng)最廣泛職能的行政審批并未從根本上有所觸動(dòng)，權(quán)力因素的作用是其根本原因。

行政審批的濫用和無(wú)所不包，實(shí)際上是政府權(quán)力不斷擴(kuò)張與膨脹和高度集中的結(jié)果。行政審批實(shí)質(zhì)上是政府權(quán)力的具體運(yùn)行，改起來(lái)很難的原因是，行政審批權(quán)的背后潛伏著不同的大大小小的利益。實(shí)踐已經(jīng)得到證明，改革行政審批制度如果不從權(quán)力配置入手，那么就難以真正地轉(zhuǎn)變政府職能。這次行政審批制度的改革，就是真正按照國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通行的規(guī)則，要從“權(quán)力配置”這個(gè)源頭上斬?cái)嗄承┱块T“增生”的權(quán)力觸角。這一改革實(shí)際上是在使政府真正從“全能”向“有限”轉(zhuǎn)變，從更大范圍和更深層次上轉(zhuǎn)變政府職能，從“運(yùn)動(dòng)員”角色向“裁判員”角色轉(zhuǎn)變，從“微觀經(jīng)濟(jì)管理”向“宏觀調(diào)控”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過(guò)這一改革，將進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加速實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、政企分開(kāi)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更好的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度前提。

（二）改革行政審批制度是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要 當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行和發(fā)展下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的行政審批制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)，強(qiáng)化審批制度改革勢(shì)在必行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展背景下，只有政府從企業(yè)中退出，實(shí)現(xiàn)政府歸位，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才能夠煥發(fā)出更大的活力，才能夠?qū)崿F(xiàn)自由發(fā)展。通過(guò)市場(chǎng)中資源的合理配置，各種企業(yè)或者生產(chǎn)組織充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力進(jìn)而得到充分體現(xiàn)；通過(guò)深化改革行政審批制度，進(jìn)一步縮小行政審批范圍。只有這樣，最終才能為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和發(fā)展奠定重要的基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放以來(lái)，各部門、各地區(qū)結(jié)合各自的實(shí)際情況，對(duì)行政審批制度進(jìn)行了不同程度的改革，并且取得了初步的成效?，F(xiàn)在科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅猛，市場(chǎng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益復(fù)雜，但是至今仍存在許多行政審批項(xiàng)目不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求。如果仍沿襲過(guò)去的行政審批制度，過(guò)多采取行政審批的方式管理經(jīng)濟(jì)，則會(huì)由于政府工作人員不充分了解市場(chǎng)情況，沒(méi)有全面掌握信息，而不能對(duì)一些項(xiàng)目做出科學(xué)決策，這些往往會(huì)給企業(yè)造成難以彌補(bǔ)的損失。因此必須通過(guò)改革，建立科學(xué)的行政審批制度，才能進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理體制的創(chuàng)新，強(qiáng)化宏觀調(diào)控。

（三）改革行政審批制度是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的客觀需要 腐敗，是公共職責(zé)的一種變異行為，其實(shí)質(zhì)是一種不正式獲取政治影響的過(guò)程，是指依靠公共權(quán)力的存在，為當(dāng)事人謀取個(gè)人利益的一種行為。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，腐敗現(xiàn)象尤為突出，這在一定程度上和市場(chǎng)有著密不可分的關(guān)系。很多“當(dāng)權(quán)者”不愿意退出市場(chǎng)就是為了維持個(gè)人的既得利益。在我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放和推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，倍受人們關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)就是懲治腐敗。從近年來(lái)許多政府干部的違法違紀(jì)案件的情況來(lái)看，大多數(shù)犯罪分子都是利用手中的行政審批項(xiàng)目權(quán)力，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易，最終走上了犯罪道路。權(quán)力不是部門或個(gè)人的特權(quán)，是為人民、為社會(huì)服務(wù)的工具。進(jìn)行行政審批首先應(yīng)考慮的不是要得到什么，而是自己應(yīng)該負(fù)什么責(zé)任。如果把自己掌握的權(quán)力作為可以用于牟取私人利益的手段，則很容易走上腐敗墮落的歧途。

因此，依法對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的制約，從源頭上規(guī)范權(quán)力的行使，改革行政審批制度，有效簡(jiǎn)化行政審批程序，既是黨對(duì)廣大干部政治上的關(guān)心，也是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)基本之策。

（四）改革行政審批制度是轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)工作作風(fēng)的客觀需要 政府職能有待于進(jìn)一步發(fā)展和完善，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)政府職能必須要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)行政審批制度的改革和完善，要做到“政事分開(kāi)”、“政企分開(kāi)”，必須要取消妨礙改革開(kāi)放以及市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行政審批。對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要突破就是實(shí)現(xiàn)這一個(gè)目標(biāo)。使政府不斷強(qiáng)化在市場(chǎng)洪流中的“掌舵”能力，而不是“劃槳”能力，就要通過(guò)不斷完善行政審批制度，使政府從資源的計(jì)劃配置者以及社會(huì)資源的直接生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)大的服務(wù)者和宏觀調(diào)控者。

當(dāng)前，政府部門還存在很嚴(yán)重的“精兵不減政”、“文山會(huì)?！钡膯?wèn)題?，F(xiàn)在我們機(jī)關(guān)的同志工作量很大，都感到很忙。其中有很多事情我們要做好的也是應(yīng)該做的，但也有很多事情是我們做不好的也不應(yīng)該做的。例如有一些一些問(wèn)題，本來(lái)是企業(yè)自身應(yīng)解決的問(wèn)題，就是因?yàn)橛行┦悄銓徟?，它卻要找政府解決。政府管的多，很難管好，實(shí)際上就等于沒(méi)管，這樣能不影響工作質(zhì)量以及工作效率嗎？要充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，讓企業(yè)成為真正市場(chǎng)的主體，政府部門應(yīng)該切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，本來(lái)該中介組織，該企業(yè)去管的事情，政府就不要大包大攬。政府只管必須管的事情，才能管得好，提高工作效率和工作水平。只有這樣，會(huì)議、文件自然也就減少了。所以，加快改革行政審批制度，也是進(jìn)一步推進(jìn)“一個(gè)提高，三個(gè)轉(zhuǎn)變”，解決“精兵簡(jiǎn)政”和“文山會(huì)海”問(wèn)題的突破口。

二、當(dāng)前我國(guó)行政審批的制度存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行體制嚴(yán)重脫節(jié)

在國(guó)家與社會(huì)分化的宏觀背景下，我國(guó)政府的職能發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變：一是國(guó)家與社會(huì)分立，增強(qiáng)政府在社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行政能力；二是逐步推進(jìn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸，由過(guò)去的權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變；三是在政府機(jī)構(gòu)的行政管理方式也在逐漸實(shí)現(xiàn)在制度上的創(chuàng)新。而作為根植于原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制土壤上的現(xiàn)行行政審批制度，已愈來(lái)愈同新的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生尖銳的沖突，諸如現(xiàn)行的行政審批，如果還是沿用原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的審批制度，就會(huì)嚴(yán)重障礙有序市場(chǎng)體系的形成，也會(huì)阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立；特別是權(quán)力膨脹的行政機(jī)關(guān)，這是由過(guò)濫的行政審批制度所造成的：對(duì)行政腐敗而言，不僅助長(zhǎng)了其滋生，導(dǎo)致政企不分，也會(huì)嚴(yán)重混亂國(guó)家職能；對(duì)市場(chǎng)主體而言，嚴(yán)重影響其自主經(jīng)營(yíng)。現(xiàn)行的行政審批的濫用，不僅影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益，還會(huì)造成大量社會(huì)資源的閑置和浪費(fèi)。所有這些都說(shuō)明，我國(guó)現(xiàn)行行政審批制度與現(xiàn)行的“自主性”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入，已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候了。

（二）現(xiàn)行行政審批制度與國(guó)際經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重脫軌

我國(guó)原來(lái)的行政審批制度是僅從國(guó)內(nèi)的情況考慮的。但是現(xiàn)在，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行必須全面與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌，因?yàn)槲覈?guó)已成為WTO的正式成員。它不僅要求政府必須根據(jù)國(guó)際慣例以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行方式來(lái)轉(zhuǎn)變職能，來(lái)規(guī)范自己的行為，也要求我國(guó)的企業(yè)必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范方式來(lái)運(yùn)作。但是，無(wú)論從從制度層面看還是從實(shí)踐層面看，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度都與國(guó)際慣例以及WTO的游戲規(guī)則嚴(yán)重脫軌。作為一種非經(jīng)濟(jì)手段，現(xiàn)行的行政性審批為關(guān)貿(mào)總協(xié)定原則所不容，在實(shí)施中毫無(wú)透明度可言，甚至?xí)a(chǎn)生許多弊端，因?yàn)橛嘘P(guān)系、有渠道的單位，總能得到批準(zhǔn)，甚至?xí)玫疥P(guān)稅的減免等優(yōu)惠。上述這些說(shuō)明，不改革我國(guó)的行政審批制度，就難以適應(yīng)加入WTO之后所面臨的新形勢(shì)，就難于使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)大潮。

（三）現(xiàn)行行政審批程序混亂、范圍界定缺乏科學(xué)性

首先，審批方式落后、程序混亂。對(duì)行政審批制度而言，其中不可缺少的重要組成部分就是行政主體實(shí)施行政審批的步驟、順序、時(shí)限和方式。從行政審批的性質(zhì)來(lái)看，要求行政審批在程序上必須規(guī)范化的原因是，行政主體對(duì)相對(duì)方申請(qǐng)的批準(zhǔn)與否，關(guān)系相對(duì)方能否從事某種活動(dòng)以及能否取得相應(yīng)的權(quán)利或資格，審批行為直接影響相對(duì)方權(quán)益的得失。

其次，審批范圍漫無(wú)邊界，沒(méi)有科學(xué)界定。一方面，一些行政主體將行政審批作為權(quán)力的象征，通過(guò)擴(kuò)大行政審批范圍，企圖膨脹自己的權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，嚴(yán)重?cái)钠渫?，從而?dǎo)致濫用行政權(quán)力。另一方面，很多國(guó)家機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)很難遏制相關(guān)部門要求出新行政審批項(xiàng)目的勢(shì)頭，導(dǎo)致現(xiàn)行行政審批的范圍愈來(lái)愈寬，項(xiàng)目愈來(lái)愈多；特別是這樣大范圍的行政審批，影響市場(chǎng)主體積極性的充分發(fā)揮，造成政企不分，束縛市場(chǎng)主體的手腳。

（四）現(xiàn)行行政審批設(shè)置過(guò)多過(guò)濫，種類繁多

審批種類繁多，審批權(quán)力膨脹，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其具體表現(xiàn)是：（1）行政審批主體愈來(lái)愈多。由于我國(guó)行政審批的范圍沒(méi)有科學(xué)合理的邊界，造成群團(tuán)、中介組織甚至各級(jí)政府部門都競(jìng)相爭(zhēng)奪審批權(quán)，從中央到地方再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都擁有大量的審批權(quán)，其審批主體多如牛毛，造成行政審批主體數(shù)量龐大。（2）行政審批稱謂五花八門。比如行政審批的申請(qǐng)主體和主體雙方的權(quán)利以及義務(wù)；行政審批涵義的界定；行政審批的體制模式；行政審批的責(zé)任追究；行政審批客體的分類以及無(wú)效、有效的約束條件；行政審批的申請(qǐng)、復(fù)議與監(jiān)督等等，給實(shí)際操作帶來(lái)極大困難，都沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定。這種狀況的存在，出現(xiàn)重復(fù)交叉設(shè)置的現(xiàn)象產(chǎn)生，導(dǎo)致了行政審批設(shè)置過(guò)多過(guò)濫。（3）審批項(xiàng)目無(wú)所不包，事無(wú)巨細(xì)。（4）行政機(jī)關(guān)審批權(quán)交叉重疊。由于現(xiàn)階段普遍存在行政機(jī)關(guān)職能交叉重疊現(xiàn)象，多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)同一事務(wù)都有權(quán)管理，而管理的方法就是設(shè)置審批，同一事務(wù)由多個(gè)機(jī)關(guān)管理必然造成一項(xiàng)活動(dòng)或一項(xiàng)事務(wù)有多項(xiàng)審批。這樣，對(duì)同類事項(xiàng)重復(fù)交叉設(shè)置行政審批的現(xiàn)象就必然存在。

（五）現(xiàn)行行政審批制度缺乏公開(kāi)性和公正性

行政主體與相對(duì)人之間，在行政審批中的行政地位是不平等的。一些行政主體自認(rèn)為高人一等，地位特殊，把行政過(guò)程看成是應(yīng)該完全封閉的過(guò)程。由于不公開(kāi)性的行政審批，對(duì)行政審批的有效監(jiān)督就難于保證。一些政府官員，掌握審批權(quán)，進(jìn)而把行政審批的全過(guò)程看成毫無(wú)監(jiān)督的全封閉的權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，由于行政地位上的不平等以及信息占有上的不對(duì)稱性，行政主體的審批行為根本無(wú)法被行政相對(duì)人和組織監(jiān)督。而行政組織內(nèi)部的監(jiān)督，一般由于擁有一致性的某些特殊部門利益，所以更加難以到位。在我國(guó)全封閉的行政審批面前，即使是比較有穿透力的新聞?shì)浾摫O(jiān)督，也是無(wú)能為力的，他們因?yàn)殡y以了解情況，也難以發(fā)揮新聞的監(jiān)督作用。因此，我國(guó)的行政審批制度，普遍存在監(jiān)控不到位以及監(jiān)督體系不完善的問(wèn)題。

三、造成我國(guó)行政審批制度現(xiàn)存問(wèn)題的原因分析

（一）受到經(jīng)濟(jì)體制制約

第一、運(yùn)行雙軌經(jīng)濟(jì)。目前在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和東亞地區(qū)新興工業(yè)化地區(qū)及國(guó)家以及歐美并不相同。在我國(guó)，因?yàn)檫@種對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)活動(dòng)并沒(méi)有完全的消失，所以雖然計(jì)劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不存在，但是并沒(méi)有完全消失?？傊?，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有半隨意行政干預(yù)、半市場(chǎng)的性質(zhì)，中國(guó)眼前的經(jīng)濟(jì)體制無(wú)法有效配置資源，攀附了中國(guó)現(xiàn)有的體制，不能充分犒勞勞動(dòng)人員和經(jīng)營(yíng)者的勞動(dòng)付出，有效融入到人民生活中，妨礙非國(guó)有部門的擴(kuò)張。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具有一定的活躍性，因?yàn)闊o(wú)法讓這樣的經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)機(jī)制部門產(chǎn)生機(jī)理作用。另外，在將來(lái)一段很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都會(huì)存在這樣的雙重性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)，因?yàn)樗诔姓J(rèn)并且保留了原來(lái)的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，為這個(gè)結(jié)構(gòu)減少了來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育沖擊，注入新的經(jīng)濟(jì)血液，新的利益，在雙軌制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的條件下，行政審批成為政府試圖控制微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域資源配置的工具。

第二、政府的計(jì)劃偏好。我們可以從改革遇到的阻力著手進(jìn)行分析。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政審批作為政府實(shí)現(xiàn)其計(jì)劃的重要工具，被政府牢牢地抓在手里。政府通過(guò)下達(dá)計(jì)劃，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制。隨著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)日益明確，市場(chǎng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的作用被日益重視，與此同時(shí)，就要求政府相應(yīng)的從對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)多的干預(yù)中退出，運(yùn)行市場(chǎng)發(fā)揮更多的作用。但政府往往不愿意主動(dòng)退出，因?yàn)樽鳛橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的受益者，政府是通過(guò)行政審批獲得了管控經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及支配社會(huì)資源的巨大權(quán)力，它是計(jì)劃體制的既得利益者。當(dāng)然，面對(duì)來(lái)自中央和市場(chǎng)機(jī)制的壓力，雖然各級(jí)政府也做出了一定程度的退讓，但卻仍然具有較強(qiáng)烈的計(jì)劃偏好。

（二）受到行政體制制約

因?yàn)樾姓徟贫鹊倪\(yùn)行以及設(shè)計(jì)都在行政體制內(nèi)進(jìn)行，所以在影響行政審批制度改革的諸因素中，行政體制制約占主導(dǎo)地位，因此我國(guó)行政管理體制改革的主要內(nèi)容一直是政府職能轉(zhuǎn)變。但從確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)到現(xiàn)在，我國(guó)政府職能一直存在著許多嚴(yán)重的問(wèn)題，一些不良行為如政府缺位、政府越權(quán)和政府錯(cuò)位時(shí)有發(fā)生。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，那么必然會(huì)對(duì)行政審批制度改革的順利發(fā)展造成重大影響，政府在維護(hù)秩序、建設(shè)市場(chǎng)、市場(chǎng)監(jiān)管等諸多方面表現(xiàn)不佳，更導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)常無(wú)法發(fā)揮本身的積極作用。

（三）受到法律體制制約

對(duì)行政法治而言，一個(gè)重要組成部分就是約束行政審批，行政法治不發(fā)達(dá)，對(duì)行政審批而言，行政法治的狀態(tài)有重要影響，則行政法對(duì)行政審批不能形成有力的制約。從微觀的層面看，行政審批對(duì)具體規(guī)定提出了要求；但是我國(guó)現(xiàn)有的行政程序規(guī)定，卻并沒(méi)有達(dá)到其具體規(guī)定的程度。目前，我國(guó)的行政法體系，規(guī)范與法律之間，法律和法律之間，或者規(guī)范與規(guī)范直接，比例并不是很協(xié)調(diào)，行政立法多局限在對(duì)行政救濟(jì)的規(guī)制以及制裁性行政行為中。雖然已經(jīng)頒布《行政許可法》，但在實(shí)施過(guò)程中遭到既得利益集團(tuán)的規(guī)避以及抵制，導(dǎo)致實(shí)施效果并不理想。

四、改革我國(guó)行政審批制度的思路和策略

（一）改革行政審批試制的指導(dǎo)思想、目標(biāo)和原則

1、改革行政審批制度的指導(dǎo)思想

改革我國(guó)的行政審批制度，是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化我國(guó)行政體制改革，解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的重大措施，有利于更快的完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和適應(yīng)WTO。這一改革，是要著眼于新的社會(huì)情況，而不是對(duì)原有審批制度的全盤否定，所以應(yīng)該通過(guò)改革，總結(jié)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。因此，行政審批制度改革的指導(dǎo)思想是，必須解放思想，實(shí)事求是，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，努力突破影響生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，把制度創(chuàng)新擺在突出位置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，推進(jìn)政府機(jī)關(guān)的反腐倡廉建設(shè)，改變集權(quán)型的行政審批制度，提高行政效率，規(guī)范行政行為，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2、改革行政審批制度的總體目標(biāo)

第一、審批行為要規(guī)范。這是針對(duì)我國(guó)原有行政審批制度的弊端提出的改革目標(biāo)，同時(shí)也是改革的定性要求。

第二、監(jiān)督機(jī)制要強(qiáng)化。這是改革的根本保證。這次改革，不僅要加強(qiáng)對(duì)改革過(guò)程的檢查和監(jiān)督，還要從行政審批全過(guò)程上完善以及建立全方位的監(jiān)督機(jī)制。特別要對(duì)審批制度本身強(qiáng)化監(jiān)督，對(duì)不規(guī)范的行政審批行為才能起到約束以及震懾的作用。

第三、減少行政審批，這是改革的發(fā)展趨勢(shì)，也是改革的定量要求。也就是說(shuō)，定量標(biāo)準(zhǔn)是改革必須有的，改革只能逐步減少行政審批項(xiàng)目，而不能增加。但是關(guān)系到人民生存行業(yè)如土地、安全、環(huán)保等要強(qiáng)化審批。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)和要求，必須對(duì)現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，強(qiáng)化急需保留的，逐步退出該淡化的。但是，這個(gè)定量要求的根本目的，不是玩數(shù)字游戲，而是通過(guò)簡(jiǎn)化，找到最佳的“度”，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3、改革行政審批制度的基本原則

隨著改革的不斷深入，還將會(huì)出現(xiàn)意想不到的困難和問(wèn)題。行政審批制度改革是一項(xiàng)問(wèn)題敏感，情況十分復(fù)雜和涉及面很廣的系統(tǒng)工程，因此，為了積極穩(wěn)妥地搞好這項(xiàng)改革，必須堅(jiān)持以下幾條基本原則：

第一、依法行政的合法性原則。行政法有一個(gè)基本原則，那就是依法行政原則。它要求，必須依據(jù)法律以及法規(guī)獲得行政權(quán)力的主體地位，對(duì)行使權(quán)力的行為要承擔(dān)法律責(zé)任并且要行使行政權(quán)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為法制經(jīng)濟(jì)，它的本質(zhì)與這個(gè)要求是相符合的。法律必須明確授權(quán)行政審批，因?yàn)楣?、法人和其他組織的合法權(quán)益與其息息相關(guān)，法律規(guī)定之外的任何特權(quán)不能由行政機(jī)關(guān)享有。因此，改革行政審批制度，要符合行政審批自身的要求以及規(guī)律，一些不合法以及不合理的審批事項(xiàng)必須得到堅(jiān)決清除，必須符合國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化的規(guī)則以及社會(huì)主義國(guó)家的法制。如果的確要政府審批有關(guān)事項(xiàng)和法定審批事項(xiàng)，一定要依法進(jìn)行審批。為了在依法行政的基礎(chǔ)原則之上建立行政審批，要有法律依據(jù)來(lái)設(shè)定審批，使其規(guī)范、公開(kāi)以及具有普遍法律效力。

第二、明確審批主體的效能性原則。在行政機(jī)關(guān)被賦予行政審批權(quán)時(shí)，必須按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，要規(guī)定其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。在實(shí)施行政審批的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)審批對(duì)象承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并且實(shí)施有效的監(jiān)督。如果行政機(jī)關(guān)不按照有關(guān)規(guī)定的審批程序和條件，徇私舞弊、越權(quán)審批、濫用職權(quán)來(lái)實(shí)施行政審批，以及不依法對(duì)被審批人履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)督不力、不予查處有關(guān)違法行為的，則相應(yīng)的法律責(zé)任必須由審批機(jī)關(guān)直接責(zé)任人員以及主管有關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)承擔(dān)。

政審批，對(duì)行政審批機(jī)關(guān)行使審批權(quán)的時(shí)候，要進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，行使行政審批權(quán)要保證公正、合法、合理，以保證相對(duì)人的合法權(quán)益得到維護(hù)。按照法律以及法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，行使審批的內(nèi)容、條件、程序、對(duì)象、時(shí)限以及審批結(jié)果要得到公布。如果相對(duì)人對(duì)審批有異議，書(shū)面答復(fù)要作出來(lái)，提起行政訴訟以及申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利必須告知相對(duì)人；投訴和舉報(bào)要得到有關(guān)審批機(jī)關(guān)的及時(shí)處理，有關(guān)審批機(jī)關(guān)必須通過(guò)適當(dāng)方式，回復(fù)舉報(bào)人和投拆人處理的最后結(jié)果

第四、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理性原則。過(guò)去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府在資源配置中起主導(dǎo)作用，因此行政審批就成為了一個(gè)主要的行政管理手段。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，市場(chǎng)在資源配置中由原來(lái)的基礎(chǔ)性作用逐步變?yōu)闆Q定性作用，這就說(shuō)明了必須進(jìn)一步縮小行政審批的范圍，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，必須只起到補(bǔ)充作用。因此，必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律改革行政審批制度，以行政審批為主要手段的政府管理模式必須進(jìn)一步得到改變，市場(chǎng)機(jī)制的作用必須得到充分發(fā)揮，為了規(guī)范市場(chǎng)行為，以法律和經(jīng)濟(jì)手段為主的各種手段必須得到綜合利用，以調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。必須做到，凡是市場(chǎng)機(jī)制能正常發(fā)揮作用、企業(yè)能自主決定的事項(xiàng)和領(lǐng)域，政府不再審批，要堅(jiān)決放開(kāi)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的基礎(chǔ)上，只有這樣行使行政審批，才會(huì)有利于發(fā)展新時(shí)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

第五、提高便民服務(wù)的責(zé)任性原則。行政審批既是政府機(jī)關(guān)的形象工程，也是便民服務(wù)的“窗口”。因此，行政審批制度的改革，要結(jié)合過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)以及教訓(xùn)，把密切群眾關(guān)系和提高政府的行政水平以及工作效率結(jié)合起來(lái)，要改進(jìn)工作作風(fēng)，通過(guò)行政審批方式的改革，規(guī)范程序、簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率，要最大限度地方便企業(yè)、基層、公民和其他社會(huì)組織，使行政審批在改革后，真正地成為群眾稱贊的政府“形象工程”以及便民服務(wù)的“窗口”，（二）改革行政審批制度的基本對(duì)策

1、行政審批制度的體制基礎(chǔ)要從根本上轉(zhuǎn)變

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，政府的主要作用已經(jīng)不再是審批，隨著逐漸轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)行政審批制度而言，其體制基礎(chǔ)應(yīng)該轉(zhuǎn)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上來(lái)。因而對(duì)于政府而言，它必須從漫無(wú)邊際的審批制度下解脫出來(lái)。這些規(guī)則不應(yīng)該由政府來(lái)親自制定，政府的主要作用是監(jiān)督別人執(zhí)行規(guī)則，是維系規(guī)則。但是，在對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，我國(guó)現(xiàn)在極為模糊，凡是制定規(guī)則就馬上交給政府來(lái)辦，其結(jié)果是，有些規(guī)則必然有利于以及偏向制定規(guī)則的政府部門的利益，容易形成國(guó)家利益部門化。按照現(xiàn)代法學(xué)理論的要求，制定規(guī)則屬于公眾自身的事情，通過(guò)自己的代表機(jī)關(guān)使民眾來(lái)決定規(guī)則，是現(xiàn)代民主社會(huì)的最基本內(nèi)容。當(dāng)前行政審批制度創(chuàng)新的框架如果從這一理論出發(fā)來(lái)設(shè)計(jì)，行政審批中的政府地位應(yīng)當(dāng)?shù)玫綌[正，行政審批制度應(yīng)當(dāng)在新的體制基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步規(guī)范。同時(shí)，這一轉(zhuǎn)變的過(guò)程，也是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念以及統(tǒng)一思想的過(guò)程，所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合改革，加強(qiáng)相關(guān)的理論進(jìn)行教育。

2、行政審批的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要得到科學(xué)的界定

應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，行政審批范圍要結(jié)合科學(xué)的界定。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要全面清理現(xiàn)行的行政審批事項(xiàng)以及規(guī)章。切實(shí)減少審批，凡是能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的就堅(jiān)決放開(kāi)，對(duì)不屬于行政管理職能職責(zé)或者不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的，不應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政審批管理。

3、行政審批的方式要得到切實(shí)的改進(jìn)

應(yīng)該科學(xué)界定行政審批范圍，在然后在此基礎(chǔ)上，應(yīng)著力對(duì)行政審批方式進(jìn)行改革，對(duì)行政審批程序要進(jìn)行規(guī)范，以便通過(guò)改革來(lái)轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)化審批的環(huán)節(jié)，改進(jìn)工作的作風(fēng)，提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率，最大限度地方便群眾，服務(wù)基層，服務(wù)社會(huì)，對(duì)行政審批制度而言，這也是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

第一、避免多頭審批、久拖不決、重復(fù)審批、互相踢皮球，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)和審批手續(xù)。要堅(jiān)決理順那些已經(jīng)存在的審批程序混亂現(xiàn)象，要堅(jiān)決砍掉某些冗繁的多余環(huán)節(jié)，要使審批程序法制化、制度化。

第二、建設(shè)好便民服務(wù)窗口。

第三、規(guī)范行政審批程序應(yīng)從源頭上抓起。

第四、增強(qiáng)行政審批的透明度，貫徹政務(wù)公開(kāi)的原則。

4、中央與地方應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行行政審批改革

以前，相當(dāng)大的一部分行政審批是由國(guó)務(wù)院文件、國(guó)務(wù)院部門文件和法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定的，為此在多次改革和清理行政審批制度上出現(xiàn)了不少問(wèn)題，使中央和地方無(wú)法保持同步或者一致進(jìn)行改革。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政審批法》，對(duì)于所有法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件中涉及的行政審批項(xiàng)目，各地方政府應(yīng)該進(jìn)行一次大規(guī)模的清理。為了對(duì)《行政審批法》對(duì)行政審批的含義、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、原則、設(shè)定權(quán)、監(jiān)督、法律責(zé)任等進(jìn)行具體化，各地方政府應(yīng)該制定出配套的法規(guī)和規(guī)章，從而得以貫徹執(zhí)行《行政審批法》，使地方和中央保持一致。

5、有效的管理制度應(yīng)該得到建立

第一、要按照WTO公開(kāi)、透明的原則，建立有效的責(zé)任追究和運(yùn)作的機(jī)制。同時(shí)，除少數(shù)不宜公開(kāi)的審批外，應(yīng)該公開(kāi)其他的行政審批都應(yīng)對(duì)行政審批的內(nèi)容、程序、對(duì)象、條件，不得把未經(jīng)公開(kāi)的行政審批作為依據(jù)。

第二、有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制應(yīng)該得到建立。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，行政審批管理是以限制公民、法人或者其他組織的自由為代價(jià)的，如果濫用這一管理手段，既會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益，還會(huì)有違行政審批制度的本意，因此必須通過(guò)改革，建立完善有效的監(jiān)督和補(bǔ)救機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)論運(yùn)用補(bǔ)救機(jī)制還是監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)措施才是關(guān)鍵。對(duì)行政審批主體的監(jiān)督而言，與一般行使過(guò)程的監(jiān)督不同，前者往往較難。對(duì)行政審批而言，非常有必要進(jìn)行行政補(bǔ)救，因?yàn)樵趶?qiáng)大的行政權(quán)力面前，行政相對(duì)人一直處于弱勢(shì)的地位，為了落實(shí)和貫徹行政復(fù)議制度，切實(shí)措施有必要得到采取。對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)水平，尤其是各級(jí)政府部門的主要負(fù)責(zé)人要得到提高。行政復(fù)議要保證不流于形式，不走過(guò)場(chǎng)，相應(yīng)的具體措施要得到制定，行政補(bǔ)救的作用要得到真正的體現(xiàn)。要全面提高行政服務(wù)的效率和質(zhì)量，嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)限完成審批工作，實(shí)行承諾制。對(duì)關(guān)系國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大審批項(xiàng)目，事前廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，要加強(qiáng)調(diào)查研究，充分論證，依法審批，嚴(yán)格把關(guān)，真正做到監(jiān)督到位，管理到位，服務(wù)到位，避免審批工作出現(xiàn)偏差。

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①《中華人民共和國(guó)行政許可法》，第二條規(guī)定 ②金太軍、趙暉、高紅、張萬(wàn)華：《政府職能梳理與重構(gòu)》，廣東人民出版社2002年版，第106頁(yè)。③李鳳玲：《應(yīng)對(duì)入世挑戰(zhàn) 加快管理創(chuàng)新》，《中國(guó)行政管理》2001年第十二期第8頁(yè) ④李珊：《加快行政審批制度改革研討會(huì)綜述》，《中國(guó)行政管理》2001年第七期第4頁(yè) ⑤張耀東：《行政審批改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，《中國(guó)行政管理》2001年第九期第9頁(yè)

第五篇：深化事業(yè)單位分配制度改革的難點(diǎn)及對(duì)策

分配制度改革是加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的重要內(nèi)容，也是事業(yè)單位增強(qiáng)內(nèi)部活力和激發(fā)內(nèi)部潛力的重要手段。近幾年來(lái)，我縣教育、衛(wèi)生、廣播、水電、交通等部門結(jié)合本單位的性質(zhì)和工作特點(diǎn)，著眼于激勵(lì)和調(diào)動(dòng)單位工作人員的積極性、創(chuàng)造性，增強(qiáng)單位的生機(jī)與活力，在發(fā)揮工資分配的杠桿作用方面進(jìn)行了有益嘗試，取得了明顯的成效。但在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，也

存在一些不容忽視的問(wèn)題，亟待進(jìn)一步地去研究和完善。

一、分配制度改革存在的主要問(wèn)題及難點(diǎn)

㈠思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。首先是領(lǐng)導(dǎo)顧慮較多。少數(shù)行業(yè)主管部門和事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)分配制度改革的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，疑慮重重。其表現(xiàn)：一是安于現(xiàn)狀，求穩(wěn)怕亂，不想自找麻煩。二是瞻前顧后，既想搞活分配，又覺(jué)得沒(méi)有現(xiàn)成的模式，擔(dān)心怕搞砸了，再走回頭路，受職工埋怨。其次是職工認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。有的職工認(rèn)為當(dāng)前領(lǐng)到這些工資已經(jīng)不容易了，比上不足，比下有余，擔(dān)心改革后會(huì)降低收入；有的職工認(rèn)為大部分崗位性質(zhì)和工作量都相差無(wú)幾，怕領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，分配不公；還有少數(shù)事業(yè)單位尤其是財(cái)政撥款的事業(yè)單位，活工資部分根本沒(méi)有搞活，工資按人核標(biāo)，財(cái)政按人撥款，單位按人計(jì)發(fā)，平均主義、大鍋飯，使職工普遍認(rèn)為活工資就是自已應(yīng)該得到的，不應(yīng)重新分配。

㈡工作進(jìn)展不平衡。從2001年起，我縣轉(zhuǎn)發(fā)〈宜昌市人事局關(guān)于深化事業(yè)單位分配制度改革的意見(jiàn)〉的通知（遠(yuǎn)辦發(fā)200118號(hào)文件以來(lái)，到目前為止，全縣207個(gè)事業(yè)單位中，已進(jìn)行了分配制度改革的單位124個(gè)，占60，改革人員3065人，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)3664的83.65，其中，實(shí)行結(jié)構(gòu)工資制度單位62個(gè)，實(shí)行績(jī)效工資制度37個(gè)，實(shí)行崗位工資制度25個(gè)。還有83個(gè)事業(yè)單位沒(méi)有搞內(nèi)部分配制度改革，造成改革進(jìn)展工作不平衡，離改革預(yù)期目標(biāo)還存在一定差距，改革工作任務(wù)還相當(dāng)艱巨。

㈢分配標(biāo)準(zhǔn)難以取舍。主要表現(xiàn)在決定工資構(gòu)成要素的量化標(biāo)準(zhǔn)難以掌握，行業(yè)不同或崗位不同的工資系數(shù)不易確定，造成部門與部門、行業(yè)與行業(yè)之間存在攀比現(xiàn)象；身兼數(shù)職的工作人員如何確定報(bào)酬不好把握；對(duì)年齡較大、過(guò)去為國(guó)家和單位做出過(guò)一定貢獻(xiàn)的干部職工，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有享受相應(yīng)的工資待遇，現(xiàn)在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗，按貢獻(xiàn)大小取酬，勢(shì)必會(huì)影響這部分干部職工的收入，觸及一部分人的經(jīng)濟(jì)利益，造成不穩(wěn)定和不和諧的因素。這部分職工的工資待遇如何確定是難點(diǎn)。

㈣現(xiàn)行編制和經(jīng)費(fèi)管理體制存在諸多弊端。一是人員編制、單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源界定、單位崗位空缺聘用人員編制管理仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，人員編制管理到人頭。二是經(jīng)費(fèi)管理仍然實(shí)行增加一個(gè)人，給一個(gè)人的工資，減一個(gè)人停一個(gè)人的工資的辦法，事業(yè)單位沒(méi)有自主權(quán)。

二、對(duì)策及建議

㈠加大宣傳力度，營(yíng)造改革氛圍。事業(yè)單位分配制度改革是事業(yè)單位綜合配套改革的主要內(nèi)容，人事部門和各事業(yè)單位的主管部門要采取多種形式，將分配制度改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)、原則及通過(guò)改革取得成功經(jīng)驗(yàn)廣泛進(jìn)行宣傳，不斷提高干部職工對(duì)內(nèi)部分配制度改革的認(rèn)識(shí)，消除思想顧慮，引導(dǎo)單位負(fù)責(zé)人積極主動(dòng)地進(jìn)行改革，群眾支持參與改革，形成良好的改革氛圍，促進(jìn)改革平穩(wěn)開(kāi)展。

㈡部門聯(lián)動(dòng)，提高整體合力。一是編制部門要重新界定單位性質(zhì)，要對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行細(xì)致的分類，重新審查全額撥款、差額撥款事業(yè)單位的收支狀況，視其創(chuàng)收能力確定撥款方式。定期核定單位編制數(shù)，控制單位總編數(shù)不管理到人頭。二是財(cái)政部門要改革經(jīng)費(fèi)管理辦法，對(duì)全額撥款的事業(yè)單位實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，“增人不增經(jīng)費(fèi)，減人不減經(jīng)費(fèi)”；對(duì)差額撥款的事業(yè)單位實(shí)行定額補(bǔ)貼，“定死基數(shù)、超收全留、欠收自補(bǔ)”；對(duì)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行“資金分配與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤”。三是人事部門要加強(qiáng)工資總額的宏觀調(diào)控，分類搞好事業(yè)單位工資總量控制，對(duì)全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位，實(shí)行工資總額包干的辦法，讓單位享有充分的分配自主權(quán)；對(duì)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行工效掛鉤的辦法。無(wú)論是實(shí)行工資總額包干還是實(shí)行工效掛鉤的單位，其包干基數(shù)和方案均應(yīng)報(bào)人事、財(cái)政部門審批，以便于加強(qiáng)工資宏觀調(diào)控。

㈢發(fā)揚(yáng)民主，科學(xué)制定分配方案。一是各事業(yè)單位要結(jié)合單位的實(shí)際，周密地制定改革辦法，建立科學(xué)可行的分配機(jī)制和配套的優(yōu)惠政策，使事業(yè)單位“工資總額包干”和“工效掛鉤”逐步科學(xué)化、規(guī)范化。二是單位在制定分配方案時(shí)，要成立一個(gè)分配方案制定專班，以公正的態(tài)度、科學(xué)的方法、合理的測(cè)評(píng)，評(píng)估每個(gè)崗位工作量的大小、責(zé)任輕重、難易程度、技術(shù)含量高低的工資構(gòu)成因素比例系數(shù)，據(jù)此擬定崗位目標(biāo)和工資報(bào)酬等，經(jīng)職工大會(huì)或職工代表大會(huì)討論通過(guò)后再實(shí)施。堅(jiān)決摒棄不經(jīng)職工代表大會(huì)通過(guò)而強(qiáng)迫推行的簡(jiǎn)單做法。

㈣建立形式多樣，自主靈活的內(nèi)部分配激勵(lì)機(jī)制。各事業(yè)單位可根據(jù)本單位的工作性質(zhì)和特點(diǎn)，自行決定執(zhí)行一項(xiàng)或多項(xiàng)分配辦法，搞活內(nèi)部分配。

1、推行崗位工