第一篇：論我國(guó)政府應(yīng)急管理制度建設(shè)

論我國(guó)政府應(yīng)急管理制度建設(shè)

隨著中央應(yīng)急預(yù)案編制工作和地方省級(jí)應(yīng)急預(yù)案編制工作的基本完成,全國(guó)應(yīng)急管理預(yù)案體系初步形成,特別是2007年11月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,標(biāo)志著我國(guó)政府應(yīng)急管理體系建設(shè)工作已經(jīng)走上了一個(gè)規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。但是,近年來(lái)的臨場(chǎng)處置實(shí)踐表明:地方各級(jí)政府雖然充分發(fā)揮了組織職能,但因存在傳統(tǒng)官僚制的弊病,加上沒(méi)有根據(jù)地方特點(diǎn)完善快速反應(yīng)機(jī)制和建立一支強(qiáng)有力的快速反應(yīng)隊(duì)伍,致使在面對(duì)重大公共突發(fā)事件時(shí),存在反應(yīng)遲緩、協(xié)調(diào)不力、處理困難等問(wèn)題。因此,我國(guó)必須改革和完善政府應(yīng)急管理體系,結(jié)合地方突發(fā)公共事件發(fā)生的特點(diǎn),在以制度建設(shè)為中心的同時(shí),加強(qiáng)和完善以地方政府為主的應(yīng)急管理制度,建立適應(yīng)地方特點(diǎn)的各種突發(fā)公共事件處置機(jī)制。這對(duì)于提高各級(jí)政府應(yīng)急處置能力,從而提高國(guó)家整體應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的水平,都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)政府應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀分析

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期,由于利益分配格局的調(diào)整,各類(lèi)刑事犯罪、治安事件、民事行政糾紛、群體性事件呈持續(xù)高發(fā)之勢(shì)。加上自然環(huán)境由于遭到非理性的過(guò)度開(kāi)發(fā)和利用,導(dǎo)致自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。我國(guó)政府應(yīng)急管理部門(mén)在面對(duì)和處臵如此頻繁的人為的和自然的突發(fā)公共事件過(guò)程中,存在以下主要特點(diǎn)和不可避免的不足與問(wèn)題:

(一)主要特點(diǎn)

在長(zhǎng)期的實(shí)踐中,我國(guó)政府逐步形成了以中央政府為層面的管理模式,即由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分部門(mén)按類(lèi)別進(jìn)行處臵各類(lèi)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理模式。該模式存在五個(gè)方面的主要特點(diǎn):

第一,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)。我國(guó)應(yīng)急管理的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院,其主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各類(lèi)突發(fā)公共事件的預(yù)防和處臵工作。國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室,履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé),但日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在對(duì)口主管部門(mén),成立臨時(shí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu),統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門(mén)、各地區(qū)的應(yīng)急處臵工作。

第二,分級(jí)管理、條塊結(jié)合。為了便于實(shí)施管理,在條塊關(guān)系上,我國(guó)按照突發(fā)公共事件的規(guī)模和范圍實(shí)行分級(jí)管理。而對(duì)由地方為主處臵的突發(fā)公共事件,國(guó)務(wù)院各部門(mén)應(yīng)給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助,實(shí)行條塊結(jié)合管理。

第三,部門(mén)應(yīng)急體系已具規(guī)模。經(jīng)過(guò)2003年的“非典”、2005年的“禽流感”到2008年的“冰雪災(zāi)害”和汶川“特大地震”,國(guó)務(wù)院承擔(dān)直接處臵突發(fā)公共事件職責(zé)的部門(mén),均建有相應(yīng)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、信息通訊系統(tǒng)、防災(zāi)設(shè)施裝備、應(yīng)急救援隊(duì)伍,建立了監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)體系、組織指揮體系和救援救助體系。

第四,國(guó)家應(yīng)急法律體系趨于完備。鑒于近年來(lái)各類(lèi)緊急突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生,人民生命財(cái)產(chǎn)受到不同程度的威脅,我國(guó)已相繼頒布了有關(guān)應(yīng)急管理的法律35件,行政法規(guī)36件,部門(mén)規(guī)章55件,特別是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)急管理法律體系趨于完備。

第五,國(guó)家應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。為了形成全國(guó)統(tǒng)一的各級(jí)應(yīng)急預(yù)案框架體系,在以往各部門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院成立應(yīng)急管理辦公室并組織有關(guān)部門(mén)進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案編制和修改工作,基本建立了相互配套的國(guó)家應(yīng)急預(yù)案框架體系。

(二)不足與問(wèn)題

幾年來(lái)的實(shí)踐證明,目前我國(guó)應(yīng)急管理中還存在一些不足與問(wèn)題:

第一,職權(quán)不清、職責(zé)不明。首先是條塊應(yīng)急管理職權(quán)劃分不夠清晰、職責(zé)分擔(dān)不夠明確,造成在實(shí)踐操作中常常出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難、管理脫節(jié)、行動(dòng)銜接配合不到位等問(wèn)題;其次是地方屬地化管理的責(zé)任和授權(quán)不足,在應(yīng)急實(shí)施中難于運(yùn)行。

第二,綜合性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估薄弱。以部門(mén)為基礎(chǔ)的監(jiān)測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較為有力,但因綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和趨勢(shì)預(yù)測(cè)有所不足,缺乏科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo),因而,我國(guó)也未形成科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系。

第三,溝通與共享信息不足。由于目前我國(guó)客觀存在應(yīng)急信息報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)限和責(zé)任不明確、不規(guī)范等因素,有時(shí)出現(xiàn)各信息系統(tǒng)之間相互分割,缺乏互通互連和信息資源共享的情況是必然的,綜合性信息分析和綜合性信息平臺(tái)建設(shè)有待加強(qiáng)。

第四,社會(huì)參與程度不高。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件人人有責(zé)。但我國(guó)對(duì)全社會(huì)的應(yīng)急教育、培訓(xùn)、演練和引導(dǎo)工作多停留在口號(hào)上,沒(méi)有設(shè)計(jì)具體措施和要求,無(wú)法實(shí)際操作,因而,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和自救互救能力十分薄弱。

從以上的主要特點(diǎn)和存在的不足與問(wèn)題可以看出:我國(guó)政府應(yīng)急管理制度建設(shè)沒(méi)有走出傳統(tǒng)的官僚制,如權(quán)力集中、層級(jí)分明;官員照章辦事、循規(guī)而行;官員行為標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化;運(yùn)用相對(duì)固定的行政程序來(lái)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo);等等。官僚制之父韋伯認(rèn)為,非人格化的嚴(yán)格等級(jí)制度下的公職人員,應(yīng)是具有專門(mén)技能的行政人員,他們要嚴(yán)格遵守組織中的各種制度性規(guī)定,絕對(duì)服從組織權(quán)威,始終不渝地執(zhí)行上級(jí)的命令,以有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。然而,公共突發(fā)事件的發(fā)生除具有突然爆發(fā)、造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害特點(diǎn)之外,往往還帶有地域性特征,即帶有地方性色彩,我們對(duì)其處臵方式方法也必須結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?。否則處理時(shí)可能出現(xiàn)事倍功半,或者徒勞的結(jié)果。因此,要改變目前中央與地方權(quán)責(zé)不對(duì)稱的制度,我們對(duì)各級(jí)政府在應(yīng)急管理工作中的權(quán)責(zé),要作制度化的規(guī)定,把全國(guó)應(yīng)急管理工作的重心下移,實(shí)行屬地管理、地方負(fù)責(zé)的原則,賦予地方在應(yīng)急管理中對(duì)稱的權(quán)力與責(zé)任,使地方有充分的積極性把事態(tài)控制在基層,從制度上實(shí)現(xiàn)從垂直控制到重心下移。

二、建立與完善應(yīng)急管理制度的必要性分析 目前,我國(guó)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)主要是以傳統(tǒng)的官僚制,即中央到地方層級(jí)分明,一級(jí)仿一級(jí)設(shè)臵機(jī)構(gòu),下級(jí)只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。這樣在實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)兩個(gè)極端現(xiàn)象:地方延報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)、漏報(bào)以及“捂蓋子”、“欺上瞞下”、“變通”等虛假治理與輕易將壓力上移,以規(guī)避因?qū)ν话l(fā)公共事件處臵不當(dāng)所必須承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于其原因,有學(xué)者認(rèn)為:改革開(kāi)放以來(lái)中央與地方之間非制度化的分權(quán),使得中央與地方之間權(quán)限模糊,在制度上形成諸多“灰色地帶”,使得中央與地方之間表現(xiàn)出非對(duì)稱的相互依存關(guān)系。而筆者認(rèn)為,這主要是我國(guó)傳統(tǒng)政府組織制度設(shè)臵造成的結(jié)果,是官僚制在行政管理過(guò)程中表現(xiàn)的必然。因此,建立與完善應(yīng)急管理制度以地方政府為主,就顯得十分必要。

(一)明確和承擔(dān)公共突發(fā)事件責(zé)任的需要

公共突發(fā)事件的發(fā)生往往呈現(xiàn)出區(qū)域性或地方性特點(diǎn),其處臵或解決主要靠本地的力量,也就是說(shuō)地方政府是應(yīng)急管理的實(shí)際操作主體,實(shí)施具體的應(yīng)急任務(wù)。但是,由于我國(guó)應(yīng)急管理制度的設(shè)臵是以官僚制的從中央到地方層級(jí)管理,實(shí)際上造成了多層參與管理的局面,其權(quán)限也因多層的參與而顯得模糊。如某地一旦發(fā)生公共突發(fā)事件,處臵公共突發(fā)事件必須按照層級(jí)管理逐級(jí)匯報(bào),各級(jí)共同參與,責(zé)任就難以明確,責(zé)任的承擔(dān)更難以確定。如果處臵緊急管理事件所需的資源超出地方政府的能力范圍,地方政府必然要求上一級(jí)政府,直至中央政府的協(xié)調(diào)和支持。這種通過(guò)上級(jí)乃至中央?yún)f(xié)調(diào)所得到的支持往往是鄰近的政府或部門(mén)。因此,建立與完善應(yīng)急管理制度應(yīng)以地方政府為主,明確處臵公共突發(fā)事件的責(zé)任由地方政府承擔(dān),這樣,不僅增強(qiáng)了地方政府的應(yīng)急管理能力,而且可以避免我國(guó)傳統(tǒng)的應(yīng)急管理制度難以明確責(zé)任的狀況出現(xiàn)。

(二)提高應(yīng)急處臵公共突發(fā)事件效率的需要 鑒于公共突發(fā)事件本身具有的不確定性和緊急突發(fā)性,我們?cè)诿鎸?duì)如何處臵等問(wèn)題時(shí),首先要作出迅速的判斷和選擇。但是,目前我國(guó)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)主要是傳統(tǒng)的官僚制,每當(dāng)發(fā)生公共突發(fā)事件都要逐級(jí)上報(bào),即使遇重大緊急事件仍必須得到上級(jí)的指令才能采取相應(yīng)的措施,加上因?yàn)楣倭胖频牡胤秸?其內(nèi)部決策體系不透明以及對(duì)突發(fā)公共事件信息類(lèi)型的嚴(yán)格劃分,導(dǎo)致上級(jí)決策者往往無(wú)法獲得完整的信息,有時(shí)甚至是已扭曲的信息。這樣,經(jīng)過(guò)上傳下達(dá)折騰一番,必然使處臵公共突發(fā)事件的效率大打折扣。面對(duì)不確定性和緊急突發(fā)性公共突發(fā)事件,我們要在明確地方政府承擔(dān)責(zé)任的原則上,促使地方政府在有把握的基礎(chǔ)上作出迅速的判斷和選擇,提高應(yīng)急處臵公共突發(fā)事件的效率。

(三)實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件管理重心下移的需要 盡管我國(guó)在應(yīng)急管理建設(shè)方面,強(qiáng)調(diào)中央動(dòng)員、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用的同時(shí),重在加強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理能力,實(shí)現(xiàn)公共突發(fā)事件處臵管理重心下移,但是,由于現(xiàn)存的官僚組織機(jī)構(gòu)和上下各級(jí)責(zé)任不明以及由此產(chǎn)生的信息不全或不靈,使地方政府產(chǎn)生隱瞞事件的僥幸心理。比如,近年來(lái)面對(duì)全國(guó)煤礦安全事故頻發(fā)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),國(guó)務(wù)院頒布了多項(xiàng)有關(guān)煤礦安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件,對(duì)事故發(fā)生后有關(guān)各級(jí)人民政府及政府有關(guān)部門(mén)上報(bào)和發(fā)布事故消息的程序和時(shí)限作了明確要求,并成立專門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),但各地瞞報(bào)事故的問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生,甚至出現(xiàn)廣西南丹特大透水事故惡性瞞報(bào)事件。我們應(yīng)該向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí),建立國(guó)家級(jí)和地方級(jí)的常規(guī)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu),注重部門(mén)之間、國(guó)家與地方之間的協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì),主要是應(yīng)設(shè)立地方政府為主的應(yīng)急管理制度,將管理重心下移。這種重心下移的目的,就是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應(yīng)急管理體制,將大部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中,讓地方政府所做的決策從傳統(tǒng)的“軟決策”向“硬決策”轉(zhuǎn)變,從而確保在遵循屬地管理的基礎(chǔ)上讓地方政府有積極性把矛盾和問(wèn)題消化并控制在基層。

在建立和完善以地方政府為主的應(yīng)急管理制度過(guò)程中,根據(jù)當(dāng)前發(fā)生公共突發(fā)事件的特點(diǎn)及其行業(yè)領(lǐng)域,我國(guó)要特別注重加強(qiáng)公安、消防快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)。

三、完善地方政府應(yīng)急管理機(jī)制的建議

公安、消防作為維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要職能部門(mén),作為政府應(yīng)急管理工作的主力軍,其快速反應(yīng)如何,直接關(guān)系著政府應(yīng)急管理工作是否有利、有序、有效。因此,地方各級(jí)政府要以公安、消防為主,組成包括交通、民政、財(cái)政、電力、水務(wù)等政府職能部門(mén)的應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu),建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的快速反應(yīng)機(jī)制,是有效處臵各類(lèi)突發(fā)公共事件的重要保證。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)的應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)起步比較晚,基礎(chǔ)比較薄弱,特別是在現(xiàn)代化、科技化及裝備、人員保障上,較之發(fā)達(dá)國(guó)家警方有一定差距。但我們有全心全意為人民服務(wù)的優(yōu)良傳統(tǒng),有統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo),有各部門(mén)參與,有對(duì)人口等基本信息的了解、掌握。正基于此,我國(guó)的快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)不僅發(fā)展很快,而且較好地適應(yīng)了近年來(lái)形勢(shì)發(fā)展的需要。特別是公安機(jī)關(guān)的快速反應(yīng)能力,在打擊犯罪服務(wù)群眾方面發(fā)揮了顯著作用,深受人民群眾的喜愛(ài)。目前,我們應(yīng)做好以下幾方面的工作: 第一,強(qiáng)化認(rèn)識(shí),切實(shí)加強(qiáng)對(duì)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。(1)政府要提高對(duì)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí),要從鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)的高度認(rèn)識(shí)其重要性,切實(shí)增強(qiáng)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)的緊迫感和責(zé)任感。(2)要加強(qiáng)對(duì)廣大干部群眾的思想教育,使人人能夠充分認(rèn)識(shí)快速反應(yīng)機(jī)制在預(yù)防犯罪、偵破命案、處臵突發(fā)公共事件等方面所起的作用。(3)要從正反典型案例中探索快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

第二,加強(qiáng)調(diào)查研究,有針對(duì)性地制定加強(qiáng)和完善快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)的具體措施。各地政府要解決等、靠、看的思想,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和外省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合本地實(shí)際,對(duì)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)中存在的問(wèn)題,進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究,找出制約應(yīng)急管理組織快速反應(yīng)能力提高的不利因素,進(jìn)而找到解決問(wèn)題的辦法和措施;要根據(jù)實(shí)際情況科學(xué)劃分責(zé)任轄區(qū),采取信息網(wǎng)絡(luò)全天候運(yùn)行、監(jiān)測(cè)方式,使各要素處于最佳的運(yùn)行狀態(tài),特別要最大化地使用現(xiàn)有公安、消防警力,時(shí)時(shí)處處成為有效打擊犯罪活動(dòng)和參與處臵突發(fā)公共事件的排頭兵。

第三,加強(qiáng)人員培訓(xùn),提高快速反應(yīng)能力和水平。一方面我們要加大對(duì)在職特別是一線人員培訓(xùn)、教育的投入,確保每年定期培訓(xùn)、輪訓(xùn);另一方面要解放思想,實(shí)事求是,大力增強(qiáng)應(yīng)急管理人員教育培訓(xùn)的實(shí)戰(zhàn)性,徹底改變教育培訓(xùn)重理論輕技能以及與實(shí)戰(zhàn)脫節(jié)的傾向,將培訓(xùn)列入完善快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓。通過(guò)組織不同規(guī)模的實(shí)戰(zhàn)演練來(lái)檢驗(yàn)和提高實(shí)戰(zhàn)能力。

第四,加強(qiáng)以110為核心的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。110報(bào)警服務(wù)臺(tái)在我國(guó)已是家喻戶曉,老幼皆知,可以說(shuō),110報(bào)警服務(wù)已深入人心。我們要以110報(bào)警服務(wù)臺(tái)為中心,整合其他信息服務(wù)。110不僅可以代表地方政府為社會(huì)進(jìn)一步提供更加及時(shí)廣泛的報(bào)警服務(wù)、應(yīng)急處臵服務(wù)和社會(huì)求助服務(wù),包括支持警情傳遞信息和為執(zhí)勤人員特別是公安、消防人員提供信息資料如火災(zāi)信息,以及機(jī)動(dòng)車(chē)、居民身份證、駕駛執(zhí)照、被通緝?nèi)藛T、被盜車(chē)輛以及入境外國(guó)人等基本信息。這樣既整合資源、降低成本,又提高效率。從地方政府管理功能的角度來(lái)講,110已覆蓋了社會(huì)的方方面面,其建設(shè)意義不僅僅局限于改革了公安工作,而在于其具有牽動(dòng)、促進(jìn)地方政府從全局的角度上增強(qiáng)駕馭、管理、服務(wù)社會(huì)功能的作用。

第五,加大宣傳力度,全面提高人民群眾的快速報(bào)警意識(shí)。我們要通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊、雜志等宣傳110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的職能,使群眾熟悉

110、依賴

110、用好110;尤其要教育廣大公安、消防民警時(shí)刻牢固樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的宗旨觀念,堅(jiān)持快接警、快處警、快出警的原則,以實(shí)際行動(dòng)取信于民;要大力宣傳快速反應(yīng)的成功案例,增強(qiáng)群眾協(xié)助偵破案和處臵突發(fā)公共事件的信心和決心。通過(guò)各種形式,大力推動(dòng)群眾快速報(bào)警意識(shí)的形成和提高,為應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè),奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

總之,我國(guó)政府應(yīng)根據(jù)形勢(shì)發(fā)展,改革傳統(tǒng)的政府應(yīng)急管理行政官僚制,建立和完善以地方政府為主的應(yīng)急管理制度,將重心下移,把大部分決策權(quán)下放到地方政府手中,特別是要加強(qiáng)以公安、消防為主的快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)。公安、消防是地方政府應(yīng)急管理部門(mén)的龍頭,是政府處臵突發(fā)公共事件的排頭兵,因此,我國(guó)要充分利用現(xiàn)代科技、管理理念和學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),不斷創(chuàng)新具有中國(guó)特色的應(yīng)急管理快速反應(yīng)機(jī)制,在政府各職能部門(mén)的通力協(xié)作下,保障政府在處臵突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作中,從而實(shí)現(xiàn)有利、有序、有效的目標(biāo)。

（江西社會(huì)科學(xué) 2010年 第5期）

第二篇：論我國(guó)服務(wù)型政府的法治建設(shè)

摘 要：建設(shè)服務(wù)型政府是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。服務(wù)型政府必須依法服務(wù)、依法治理，必須以法治作為其基石和保障。只有樹(shù)立依法服務(wù)的行政理念;不斷推進(jìn)黨政關(guān)系的法制化建設(shè);依法明確政府的職責(zé)范圍;促進(jìn)中央與地方事權(quán)規(guī)范化、法律化;強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，才能提高我國(guó)服務(wù)型政府的法治治理水平，真正建成法治、透明、高效的服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府;法治;職責(zé);監(jiān)督

中圖分類(lèi)號(hào)：d63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：a 文章編號(hào)：1002-2589（2015）28-0066-02

“法治是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的核心特征和基本要素，一個(gè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的法治體系是現(xiàn)代國(guó)家的重要支柱。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治建設(shè)不斷深入，整個(gè)社會(huì)對(duì)規(guī)則、程序、法律至上、司法公正和制度建設(shè)等方面的要求日益迫切，這實(shí)際上體現(xiàn)出對(duì)法治強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求和積極呼喚?！盵1]對(duì)于處在轉(zhuǎn)型期與變革期的中國(guó)來(lái)說(shuō)，對(duì)法治的選擇是不可替代的選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的持續(xù)發(fā)展要求我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府除了是有競(jìng)爭(zhēng)力、負(fù)責(zé)任、提供公共服務(wù)、合理分權(quán)的政府以外，更是法治的政府。只有利用法治來(lái)建設(shè)服務(wù)型政府，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，才能促進(jìn)我國(guó)服務(wù)型政府更加積極、健康、高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。從法治的角度來(lái)分析當(dāng)前中國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)，其實(shí)質(zhì)就是探尋服務(wù)型政府法治化建設(shè)的有效路徑。

一、樹(shù)立依法服務(wù)的行政理念

服務(wù)型政府的建設(shè)需要現(xiàn)代法治精神的引領(lǐng)，必須樹(shù)立依法服務(wù)的行政理念，而政府行政的根本目的在于提供公共服務(wù)，因此，公共服務(wù)主體資格必須合法;公共服務(wù)程序必須合法;公共服務(wù)內(nèi)容及其價(jià)值不能脫離法治的精神;公共服務(wù)主體必須承擔(dān)相應(yīng)的法律和道德責(zé)任。在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，必須把公民本位作為其依法服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

社會(huì)意識(shí)會(huì)對(duì)人的行為具有巨大的導(dǎo)向作用。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，離不開(kāi)對(duì)政府人員的法治教育，必須提高各級(jí)公務(wù)員的法治思維和依法辦事的能力。首先，政府及政府人員要樹(shù)立法律至上的觀念，將法律作為其開(kāi)展行政活動(dòng)的最高準(zhǔn)則;一切行政行為都要在法律授權(quán)和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，任何違反法律和超越法律的行為都要受到追究，嚴(yán)格遵守法未授權(quán)不可為，政府法外無(wú)權(quán)力的原則。其次，要樹(shù)立法律面前人人平等的觀念。不僅要在行政服務(wù)過(guò)程中要平等地對(duì)待每一個(gè)來(lái)辦理事務(wù)的人員，更要在執(zhí)法過(guò)程中一視同仁，摒棄分親疏、貴賤的不良思想。再次，要樹(shù)立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的理念。有權(quán)力便意味著要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。權(quán)力是有制約的，并不是無(wú)限大的，必須將權(quán)力制約在制度的籠子里，防止部分領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)力及私欲的無(wú)限膨脹。最后，要樹(shù)立依法服務(wù)的行政理念。提供公共服務(wù)仍是政府的主要職能，要將法治理念貫穿到政府的具體服務(wù)中去，在實(shí)際工作中提高各級(jí)政府人員的法治理念與思維方式。

二、推進(jìn)黨政關(guān)系的法制化建設(shè)

中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨、是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)社會(huì)的一切重大變革，都是以黨的政策變化為開(kāi)端的。十八屆四中全會(huì)指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治，人民當(dāng)家做主才能充分實(shí)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。因此，我國(guó)政府的法治建設(shè)，離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極推進(jìn)黨政關(guān)系的法制化建設(shè)，有利于加快服務(wù)型政府的法治進(jìn)程。

正確處理執(zhí)政黨與憲法的關(guān)系以及正確處理中國(guó)共產(chǎn)黨與政府的關(guān)系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政相統(tǒng)一，也是我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)成敗的關(guān)鍵。但在現(xiàn)階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法執(zhí)政還是個(gè)尚未解決好的問(wèn)題。常常會(huì)出現(xiàn)這種情況，如事關(guān)國(guó)家和政府的大事，往往以黨委的決策取代人大的決定權(quán)，使人大的最高決定權(quán)虛置。因此，必須從黨和政府兩方面出發(fā)，推進(jìn)黨政關(guān)系的法制化建設(shè)。首先，作為中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家生活中的領(lǐng)導(dǎo)和活動(dòng)，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，而不應(yīng)當(dāng)有超出這一范圍的特權(quán)。其次，推進(jìn)黨政關(guān)系的法制化建設(shè)，關(guān)鍵是要法律明確規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的職權(quán)范圍。中國(guó)共產(chǎn)黨主要通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來(lái)參與國(guó)家的政治生活。法律應(yīng)明確規(guī)定黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的范圍和界限，使黨的各項(xiàng)工作都在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。再次，政府必須依法行政。依法行政包括兩方面。一方面，政府必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行自己的職權(quán);另一方面，當(dāng)黨有越權(quán)的事情發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)該運(yùn)用法律武器來(lái)保護(hù)自己的權(quán)益，最終實(shí)現(xiàn)黨政職權(quán)分開(kāi)，黨政關(guān)系的法制化建設(shè)。

三、依法明確政府的職權(quán)范圍

服務(wù)型政府法治化建設(shè)不僅要更新政府的服務(wù)理念，更要在制度層面上進(jìn)行變革。只有理念與制度相互促進(jìn)，服務(wù)型政府的依法治理才有可能實(shí)現(xiàn)。制度的變革可從政府的職能、權(quán)力和責(zé)任的規(guī)范等層面上去進(jìn)行。一定程度上講，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府必須以依法規(guī)范政府職權(quán)為核心的行政體制改革為基本前提。因?yàn)榉ㄖ握恰坝邢拚?，如果政府的職?quán)不受限制，就不可避免地會(huì)造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致政府功能的異化。因此，依法規(guī)范政府職權(quán)對(duì)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府具有基礎(chǔ)性的意義。

依法規(guī)范政府職權(quán)，一是需要合理定位政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。在法治的基礎(chǔ)上對(duì)政府及市場(chǎng)職責(zé)和權(quán)力范圍進(jìn)行重新配置。目前，我國(guó)政府在履職過(guò)程中存在一定的問(wèn)題，如政府職能的錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象普遍，公共服務(wù)配置的公平性缺失等。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷建立和完善，我國(guó)政府的職能也不斷變革和完善，但也應(yīng)該看到，政府在很大程度上并沒(méi)有完全放開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制應(yīng)有的范圍和作用，政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)度干預(yù)不僅制約了市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)服務(wù)中應(yīng)發(fā)揮的作用，而且使得政府職能未能得到全面發(fā)揮。因此，建立法治政府，必須不斷地放開(kāi)政府對(duì)市場(chǎng)的管制，使市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，厘清政府與市場(chǎng)之間的權(quán)力邊界，使政府更加積極地發(fā)揮其宏觀調(diào)控職能。二是需要合理定位政府與社會(huì)之間的關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)的獨(dú)立性和自組織能力十分虛弱，形成了“大政府、小社會(huì)”的局面。近年來(lái)，雖然我國(guó)社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，在提供公共服務(wù)方面也發(fā)揮了一定的作用，但社會(huì)組織的規(guī)模、能力及獨(dú)立性方面還有待進(jìn)一步的提升，社會(huì)組織的力量仍然十分薄弱，其對(duì)于地方政府的依賴性還沒(méi)有得到根本的改善。因此，必須合理配置政府的職權(quán)，積極扶持社會(huì)組織的發(fā)展，強(qiáng)化其獨(dú)立性和自主性，發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中的獨(dú)特作用和優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)政府公共事務(wù)的參與、監(jiān)督和制約作用。

四、促進(jìn)中央與地方事權(quán)規(guī)范化、法律化

建設(shè)服務(wù)型政府與法治政府，還必須促進(jìn)中央與地方、上下級(jí)行政關(guān)系的法治化。當(dāng)前，我國(guó)中央與地方的關(guān)系存在著一些問(wèn)題，中央掌握的資源和行政權(quán)力過(guò)于集中，地方政府的自主性和積極性很高，但是由于其有限的資源、財(cái)政及政治權(quán)力，其發(fā)展往往受到很大的限制，雙方之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在著一些利益博弈和利益沖突的問(wèn)題。

促進(jìn)中央與地方事權(quán)的規(guī)范化和法律化，必須通過(guò)法治的途徑，用法律明晰中央與地方各自的事權(quán)范圍?！霸诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中，如何正確處理中央與地方在事權(quán)劃分和行使上的關(guān)系，關(guān)鍵是要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，重新界定中央與地方在公共服務(wù)方面的職權(quán)范圍，堅(jiān)持統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合，在保證中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分賦予地方政府提供公共物品、管理公共事務(wù)和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)限，并做出明確的法律規(guī)定?！盵2]界定中央與地方在公共服務(wù)方面的職權(quán)范圍，首先，必須合理配置中央政府與地方政府的各自職能。凡涉及國(guó)家整體利益的相關(guān)職能應(yīng)有中央政府來(lái)承擔(dān)，如維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的穩(wěn)定，調(diào)節(jié)全社會(huì)的收入分配，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系等。地方政府除了要堅(jiān)持中央政府的總體方針政策外，更要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際及一些優(yōu)勢(shì)資源，制定本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)本地區(qū)公共服務(wù)的建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展。其次，建立地方政府的利益表達(dá)與平衡機(jī)制。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方利益越來(lái)越明顯地顯現(xiàn)出來(lái)，必須建立地方利益的表達(dá)和平衡機(jī)制，這不僅有利于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約，提高中央決策的科學(xué)性和民主性，而且有利于地方政府表達(dá)自己的利益訴求，加強(qiáng)均權(quán)化的推進(jìn)，維護(hù)地區(qū)的穩(wěn)定。

五、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制

孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵3]在現(xiàn)實(shí)政治生態(tài)中，由于行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾等特點(diǎn)，極易造成權(quán)力的違法和濫用，因此，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督是建設(shè)服務(wù)型法治政府的有力保障。隨著我國(guó)民主與法制建設(shè)的發(fā)展，行政監(jiān)督體系逐漸呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，但行政監(jiān)督機(jī)制還不完備，存在著一些弊端，這直接影響了行政監(jiān)督的力度和效果，從而致使公共利益的實(shí)現(xiàn)受阻。

第三篇：論我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)

論我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)

摘要：水路交通突發(fā)事件嚴(yán)重威脅人的生命及財(cái)產(chǎn)安全，危害水域（海洋、內(nèi)河）環(huán)境。盡管各國(guó)政府和國(guó)際海事組織在提高船舶設(shè)計(jì)制造標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制配備先進(jìn)航行設(shè)備，提高航運(yùn)管理質(zhì)量，加強(qiáng)船員培訓(xùn)等方面，作出了巨大的努力，但頻發(fā)的事故仍然對(duì)人命、財(cái)產(chǎn)和水域環(huán)境造成巨大損失。針對(duì)這種情況，分析了我國(guó)目前水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題，提出了我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的對(duì)策和措施。

關(guān)鍵詞：水路交通突發(fā)事件；應(yīng)急機(jī)制；問(wèn)題；思路。

一、引 言。

水路交通突發(fā)事件是指由水路運(yùn)輸、社會(huì)安全、公共衛(wèi)生以及自然災(zāi)害等突發(fā)事件引發(fā)的，造成或可能造成航道或港口出現(xiàn)中斷、癱瘓、重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，以及由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)異常波動(dòng)等造成重要物資需要由交通主管部門(mén)提供水路應(yīng)急運(yùn)輸保障的緊急事件。水路交通突發(fā)事件，多為水上（海上）船舶或水上（海上）其它財(cái)產(chǎn)或生命因自然和人為原因，遭遇到無(wú)法自救的危險(xiǎn)或?qū)λ颍òêＱ蟆?nèi)河）環(huán)境的損害，通常包括船舶碰撞，擱淺，觸礁，火災(zāi)，船體破裂，有害物質(zhì)泄露，船舶失去操縱能力，水上（海上）人身傷亡，飛機(jī)失事，等等，種類(lèi)極為復(fù)雜。同時(shí)，船舶在水上（海上）航行，除了會(huì)受到風(fēng)、浪、流等自然因素的影響外，還要受到船舶工作人員操縱船舶的能力、航海經(jīng)驗(yàn)、使用各種儀器設(shè)備的熟練程度等各方面人為因素，以及人員的素質(zhì)和責(zé)任心等自身因素的影響和制約。

近年來(lái)，隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是航運(yùn)業(yè)的快速發(fā)展，水上（海上）從事生產(chǎn)作業(yè)以及交通運(yùn)輸?shù)日：叫械母鞣N船舶，無(wú)論是數(shù)量還是種類(lèi)，都在逐年增加，船舶的噸位也越來(lái)越大，在海事事故高發(fā)區(qū)域，如進(jìn)出港口或港內(nèi)、內(nèi)河水域等船舶的航行密度越來(lái)越大，單船所擁有的航行區(qū)域逐漸變小。正是在以上諸多因素的影響下，水路交通突發(fā)事件頻頻發(fā)生，數(shù)量逐漸增多。根據(jù)交通運(yùn)輸部海事局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：

２００８年發(fā)生水上交通事故３４２件，死亡３５１人，沉船２１３艘，直接經(jīng)濟(jì)損失５。１９億元。１９９９－２００８年１０年間，我國(guó)水上交通事故５ ７７４。５件，造成的死亡失蹤人數(shù)為３ ８６１人，直接經(jīng)濟(jì)損失３３億元［１］。頻繁發(fā)生的海事以及復(fù)雜的海上安全形勢(shì)對(duì)海事管理工作和海上應(yīng)急處理提出更高的要求。而海上應(yīng)急處理的核心是如何使應(yīng)急機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)良好，即在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過(guò)程中，采取各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施，使預(yù)防、預(yù)警、應(yīng)對(duì)及處置能夠達(dá)到最佳的效果。

目前，國(guó)內(nèi)外應(yīng)急機(jī)制的研究主要集中在突發(fā)公共事件［２］、突發(fā)公共衛(wèi)生事件［３］、公共危機(jī)［４－５］、重大自然災(zāi)害方面［６］的應(yīng)急機(jī)制建設(shè)以及我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)急機(jī)制的比較［７］，針對(duì)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制研究的文獻(xiàn)，主要是預(yù)警機(jī)制的研究［８－９］，而少有文獻(xiàn)全面分析我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)存在的問(wèn)題和應(yīng)對(duì)措施。

水路交通突發(fā)事件嚴(yán)重威脅人命及財(cái)產(chǎn)的安全，危害海洋環(huán)境。如何針對(duì)水路交通突發(fā)事件進(jìn)行預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)與處置，是應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的核心問(wèn)題。建立水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制是應(yīng)對(duì)水路交通突發(fā)事件的重要保證。本文剖析了我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)過(guò)程中存在問(wèn)題，并提出了改進(jìn)和提高水

路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的措施和對(duì)策。

二、我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題２００６年我國(guó)交通運(yùn)輸部在國(guó)家應(yīng)急預(yù)案工作小組的指導(dǎo)下，編制完成了《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》。截至目前，已經(jīng)形成了以《交通部海上突發(fā)公共事件應(yīng)急反應(yīng)程序》、《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》為龍頭的國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)和港口四級(jí)各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案體系，建立了各地海上搜救中心和船舶溢油應(yīng)急反應(yīng)指揮中心，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制逐步完善，應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動(dòng)，應(yīng)急管理水平不斷提高，處置突發(fā)事件的能力明顯增強(qiáng)。盡管我國(guó)在應(yīng)對(duì)水路交通突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案基本已成體系，應(yīng)急管理水平不斷提高，應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制逐步完善，應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急資源建設(shè)全面啟動(dòng)。但是應(yīng)急預(yù)案、管理機(jī)制、基礎(chǔ)條件以及績(jī)效評(píng)估等方面仍然仍存在一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，應(yīng)急預(yù)案的可操作性不強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案的每一環(huán)節(jié)中，應(yīng)根據(jù)轄區(qū)水域特點(diǎn)，結(jié)合歷年所發(fā)生的水上交通事故的數(shù)據(jù)和致因機(jī)理，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，明確實(shí)施應(yīng)急預(yù)案過(guò)程的主體、客體、實(shí)施預(yù)案應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)和實(shí)施過(guò)程中應(yīng)采取的方法、方式和手段。而目前的應(yīng)急預(yù)案的編制沒(méi)有充分明確和考慮海上突發(fā)事件可能存在的重大危險(xiǎn)和后果，也未能結(jié)合自身應(yīng)急能力的實(shí)際，對(duì)應(yīng)急的關(guān)鍵信息進(jìn)行系統(tǒng)而準(zhǔn)確的描述，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的可操作性差。

第二，應(yīng)急管理機(jī)制不順暢。水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制在預(yù)案演練、應(yīng)急培訓(xùn)、宣傳教育方面沒(méi)有實(shí)現(xiàn)正?；鸵?guī)范化。各級(jí)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制沒(méi)有理順。預(yù)警機(jī)制、專家評(píng)估、物資調(diào)用、社會(huì)動(dòng)員等機(jī)制亟待建立。第三，應(yīng)急反應(yīng)的基礎(chǔ)條件薄弱。應(yīng)急建設(shè)資金投入缺乏，應(yīng)急救助和反應(yīng)所需裝備和資源貯備不足，應(yīng)急隊(duì)伍的裝備落后，技術(shù)力量不強(qiáng)，缺少相應(yīng)的訓(xùn)練和演練，應(yīng)急反應(yīng)能力有待進(jìn)一步提高。

第四，應(yīng)急反應(yīng)績(jī)效評(píng)估體系不健全?？?jī)效評(píng)估的主要目的是完善應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，提高對(duì)險(xiǎn)情的應(yīng)急處置能力。由于應(yīng)急反應(yīng)績(jī)效評(píng)估體系的缺失，無(wú)法評(píng)價(jià)出應(yīng)急處置的有效性和不足。

三、我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的思路。

我國(guó)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急處置管理工作的總體思路是：堅(jiān)持著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓好當(dāng)前，全面建設(shè)，突出重點(diǎn)的原則，以應(yīng)急體系建設(shè)為主線，以“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制）為重點(diǎn)，以應(yīng)急資源管理，信息平臺(tái)建設(shè)，宣傳教育培訓(xùn)為基礎(chǔ)，以應(yīng)急管理隊(duì)伍，應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)為保證，建成橫向到邊，縱向到底的應(yīng)急預(yù)案體系，健全統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，構(gòu)建統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，協(xié)調(diào)有序，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制［１０］。具體應(yīng)著重做好以下四個(gè)方面的工作。

１。完善水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。預(yù)案是應(yīng)急管理體系建設(shè)的龍頭，是“一案三制”的起點(diǎn)，是應(yīng)急管理部門(mén)實(shí)施應(yīng)急教育、預(yù)防、引導(dǎo)、操作等多方面工作的基礎(chǔ)。應(yīng)該依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合近年來(lái)我國(guó)在水路交通突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)中取得的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，完善以《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》為龍頭的各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案。

首先，應(yīng)急預(yù)案的制定要做到領(lǐng)域上全覆蓋，內(nèi)容上高質(zhì)量，管理上動(dòng)態(tài)化。一是預(yù)案體系要全面，做到縱向到底，橫向到邊；二是個(gè)案要實(shí)用。

每個(gè)預(yù)案都要體現(xiàn)針對(duì)性、實(shí)效性和操作性，要具體適用，簡(jiǎn)明易行；三是廣泛邀請(qǐng)專家參與，充分借鑒國(guó)內(nèi)外的成功做法，運(yùn)用行業(yè)最新的技術(shù)和手段處

置突發(fā)事件，力求使應(yīng)急預(yù)案科學(xué)、規(guī)范、實(shí)際。盡量減少應(yīng)急預(yù)案層級(jí)，提高應(yīng)急管理的效率效果。

其次，應(yīng)急預(yù)案的制定要盡量做到精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和流程化，使之更具可操作性。要把各項(xiàng)應(yīng)急管理工作按內(nèi)容范圍分解成工作單元，由相應(yīng)人員承擔(dān)，形成清晰的日常應(yīng)急分工和工作流程，要有第一責(zé)任人和檢查監(jiān)督人，其失職失責(zé)的后果明確，責(zé)任追究制度具有可操作性。

再者，各負(fù)責(zé)部門(mén)和支持機(jī)構(gòu)應(yīng)按照預(yù)案中的應(yīng)急功能設(shè)置制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)操作程序，作為應(yīng)急預(yù)案的附件。標(biāo)準(zhǔn)操作程序應(yīng)盡量采用檢查表形式，對(duì)每一活動(dòng)留有記錄區(qū)，供逐項(xiàng)檢查核對(duì)時(shí)使用。已做過(guò)核對(duì)標(biāo)記的檢查表，成為應(yīng)急活動(dòng)記錄的一部分。標(biāo)準(zhǔn)操作程序是可以保證在事件突然發(fā)生后，即使在沒(méi)有接到上級(jí)指揮命令的情況下可在第一時(shí)間啟動(dòng)，提高應(yīng)急響應(yīng)速度和質(zhì)量。

２。建立統(tǒng)一指揮，反應(yīng)靈敏，功能齊全，協(xié)調(diào)有力，運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。其一，要盡快建立水路交通突發(fā)事件預(yù)警制度，完善熱帶風(fēng)暴、冬季大風(fēng)、風(fēng)暴潮和霧等極端天氣預(yù)警機(jī)制，建設(shè)各類(lèi)突發(fā)事件預(yù)警系統(tǒng)，建立預(yù)警信息通報(bào)與發(fā)布制度，充分利用電子屏幕、內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)短信息、電話等載體和手段，及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息。

其二，要建立完善水路交通突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)交通突發(fā)事件預(yù)警級(jí)別劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究并作出具體規(guī)定，加強(qiáng)水路交通突發(fā)事件的信息收集、通報(bào)和交流工作，做好信息匯總和核實(shí)工作，要建立和完善突發(fā)事件信息報(bào)告工作制度，明確信息報(bào)告的責(zé)任主體，確保重大突發(fā)事件及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)和妥善處置。同時(shí)加快推進(jìn)應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)，充分利用現(xiàn)有專業(yè)系統(tǒng)資源，構(gòu)建綜合應(yīng)急平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，滿足值守應(yīng)急、信息匯總、指揮協(xié)調(diào)、視頻會(huì)商等基本功能。其三，要確保應(yīng)急處理機(jī)制啟動(dòng)的快速化、科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。應(yīng)急處理機(jī)制是整個(gè)應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制中的核心部分，若突發(fā)安全事件一旦發(fā)生，就必須立即啟動(dòng)應(yīng)急處理機(jī)制，保證其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，并著力把握以下原則：一是信息上報(bào)要迅速準(zhǔn)確。二是先期處置要及時(shí)高效，控制事態(tài)發(fā)展從而防止發(fā)生次生、衍生事件。三是應(yīng)急預(yù)案要有序啟動(dòng)，措施到位，防范嚴(yán)密，處置得當(dāng)；要充分發(fā)揮專家學(xué)者在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的決策咨詢和技術(shù)指導(dǎo)作用，提高應(yīng)急決策和應(yīng)急處置的科學(xué)性；要堅(jiān)持“標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行”，從應(yīng)急準(zhǔn)備一直到應(yīng)急恢復(fù)的過(guò)程中，應(yīng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)行程序，包括物資、調(diào)度、信息共享、通訊聯(lián)絡(luò)、術(shù)語(yǔ)代碼、文件格式乃至人員服裝標(biāo)志等，都要采用所有人都能識(shí)別和接受的標(biāo)準(zhǔn)，以減少失誤，提高效率。

３。健全水路交通突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。

要按照“關(guān)口前移、預(yù)防為主”的方針［１１］，強(qiáng)化突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查和監(jiān)控工作。對(duì)水上容易引發(fā)突發(fā)事件的危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域進(jìn)行調(diào)查登記、分析匯總和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)隱患普查數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理制度，動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí)，要逐步完善各類(lèi)突發(fā)事件的網(wǎng)絡(luò)檢測(cè)系統(tǒng)，開(kāi)展水路交通突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究，把握突發(fā)事件的發(fā)展動(dòng)態(tài)，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患調(diào)查和監(jiān)控的長(zhǎng)效機(jī)制。

同時(shí)，要建立健全水路交通突發(fā)事件的事后恢復(fù)、重建和評(píng)估機(jī)制，在水路交通突發(fā)事件的威脅和危害基本得到控制或者消除后，及時(shí)組織開(kāi)展事后恢復(fù)與重建工作。首先要建立評(píng)估機(jī)制，組成突發(fā)事件評(píng)估小組，對(duì)突發(fā)事件處理全過(guò)程工作進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析存在的問(wèn)題，提出解決的方法，形成評(píng)估分析報(bào)告［１２］。其次要加強(qiáng)應(yīng)急管理統(tǒng)計(jì)分析工作，完善分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，明

確責(zé)任單位和人員，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)各類(lèi)突發(fā)事件的相關(guān)情況，建立突發(fā)事件檔案，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理工作的閉環(huán)管理。

４。建立應(yīng)急物資與組織保障體系。一是建立應(yīng)急資源貯備體系，在對(duì)現(xiàn)有各類(lèi)應(yīng)急資源普查和有效整合的基礎(chǔ)上，要按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，建立專業(yè)人員、重要設(shè)備和應(yīng)急物資數(shù)據(jù)庫(kù)，形成對(duì)應(yīng)急專業(yè)人員和應(yīng)急物資的動(dòng)態(tài)管理，統(tǒng)籌規(guī)劃應(yīng)急處置所需物料、裝備等物資，提高統(tǒng)一調(diào)配能力，保障應(yīng)急處置工作的需要。

二是建立應(yīng)急管理投入機(jī)制［１３］，以保證應(yīng)急管理工作經(jīng)費(fèi)，使其適應(yīng)應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資儲(chǔ)備等方面的建設(shè)與更新維護(hù)資金的要求，從而增強(qiáng)安全保障和應(yīng)急救援的能力。

三是加強(qiáng)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)建。

設(shè)，形成統(tǒng)一、高效、科學(xué)的決策指揮制度和各方協(xié)作的應(yīng)急處置機(jī)制，為處置突發(fā)事件提供可靠的組織保障。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)完善突發(fā)事件應(yīng)急處置工作的責(zé)任制度和應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估制度，嚴(yán)格實(shí)行突發(fā)事件預(yù)防和處置責(zé)任追究制度。

四是加強(qiáng)應(yīng)急專家隊(duì)伍建設(shè)，建成各級(jí)各類(lèi)水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理專家?guī)?，逐步完善專家信息共享和參與應(yīng)急管理工作機(jī)制，充分發(fā)揮專家在突發(fā)安全事件的信息研判、決策咨詢、專業(yè)救援、事件評(píng)估等方面的作用，形成分級(jí)分類(lèi)、覆全系統(tǒng)的應(yīng)急專家咨詢的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

四、結(jié) 論水路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)貫穿在突發(fā)事件預(yù)防、響應(yīng)、處置到善后的全過(guò)程，直接關(guān)系到預(yù)警預(yù)防、應(yīng)對(duì)處置及善后處置的有效性。本文通過(guò)分析我國(guó)目前水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制在預(yù)案的可操作性，應(yīng)急管理的基礎(chǔ)條件及應(yīng)急績(jī)效評(píng)估體系等方面存在的問(wèn)題，指出水路交通突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)在于：建立健全水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系；建立統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制；建立健全水路交通突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系；建立健全應(yīng)急物資與組織保障體系。

第四篇：我國(guó)當(dāng)代政府應(yīng)急管理制度研究

我國(guó)當(dāng)代政府應(yīng)急管理制度研究

[摘要]：隨著改革開(kāi)放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)矛盾明顯增多，處理難度加大。黨的十八大報(bào)告明確提出，要加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。這一社會(huì)管理機(jī)制的確立，不僅是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和發(fā)展，而且是新形勢(shì)下加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安的基本路徑和方法。本文分析了我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件法制建設(shè)所存在的問(wèn)題，并對(duì)我國(guó)未來(lái)法制建設(shè)提出了明確的發(fā)展思路。

[關(guān)鍵詞]：突發(fā)事件 應(yīng)急 法制建設(shè)

一、我國(guó)應(yīng)急法制現(xiàn)狀 應(yīng)急管理的“龍頭”是在2003年的SARS危機(jī)的發(fā)展，政府開(kāi)始高度關(guān)注這方面的“緊急狀態(tài)法”，并著手制定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法。《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法（審查和修改草案）》在經(jīng)過(guò)兩次修改的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大常委會(huì)于2006年6月由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論，在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議一致通過(guò)了該法案，2007年11月1日生效。《事故緊急應(yīng)變法》第70章，主要規(guī)定了應(yīng)急管理體系，突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備，監(jiān)測(cè)與預(yù)警，應(yīng)急救援，恢復(fù)重建后的基本系統(tǒng)的緊急情況和憲法制度、應(yīng)急管理的其他法律銜接。

全國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系初步形成了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，承擔(dān)應(yīng)急響應(yīng)職能的國(guó)家機(jī)關(guān)的應(yīng)急預(yù)防和準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)和預(yù)警、處置和救援、恢復(fù)和重建以及應(yīng)急管理組織，指揮，安全和發(fā)展的工作。到2006年底，在全國(guó)擁有約135萬(wàn)多件應(yīng)急方案，各省（自治區(qū)，直轄市），市（縣）的97.9％和92.8％的縣（市）已開(kāi)始計(jì)劃開(kāi)發(fā)各種總體規(guī)劃。中央企業(yè)計(jì)劃發(fā)展預(yù)制高達(dá)至100％，絕大多數(shù)的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)有規(guī)模以上企業(yè)到制定應(yīng)急的方案。

二、我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）法律地位不高

中國(guó)已經(jīng)形成了寶塔形的應(yīng)急預(yù)案，其中包括總體應(yīng)急預(yù)案，國(guó)務(wù)院專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，國(guó)務(wù)院部門(mén)應(yīng)急預(yù)案，地方應(yīng)急預(yù)案，企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案，重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案六大類(lèi)別的計(jì)劃框架。應(yīng)急計(jì)劃并不算作法律，法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，它不是法律規(guī)范，制定的法律規(guī)范，因?yàn)閼?yīng)急法案沒(méi)有效力，因此政府不能用行政緊急權(quán)力來(lái)約束人們。應(yīng)急預(yù)案的法律地位問(wèn)題不解決，將極大地影響應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理功能和效率的發(fā)揮。

（二）法制不統(tǒng)一

盡管中國(guó)已初步建立了覆蓋各個(gè)方面的應(yīng)急預(yù)案體系，均達(dá)到縣級(jí)政府和部門(mén)，以及大型企業(yè)和組織發(fā)展廣大的農(nóng)村地區(qū)，但是基層社區(qū)，企業(yè)和學(xué)校的緊急計(jì)劃的制定仍然滯后，不能滿足應(yīng)急管理。

（三）法制不完善

公共應(yīng)急法制的不健全，缺乏一個(gè)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急法分散，由于缺乏統(tǒng)一的法律，導(dǎo)師難以及時(shí)，有效的應(yīng)急響應(yīng)，不利于部門(mén)處理緊急情況合作。

很多的緊急立法過(guò)于抽象原則，可操作性不強(qiáng)。目前，我國(guó)尚未制定一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家緊急狀態(tài)法。在現(xiàn)行法例中，并沒(méi)有提出了一個(gè)原則性的規(guī)定緊急狀態(tài)下政府行政緊急權(quán)力。因此憲法應(yīng)當(dāng)宣布應(yīng)急部門(mén)的基本權(quán)利。立法內(nèi)容非常抽象，缺乏配套的具體實(shí)施細(xì)節(jié)和方法。在緊急時(shí)期的狀態(tài)，出現(xiàn)了許多不可操作的弊病。

（四）法制執(zhí)行力不足

現(xiàn)在我國(guó)還沒(méi)有成立全國(guó)性質(zhì)的突發(fā)事件應(yīng)急處理的機(jī)構(gòu)。相關(guān)的部分工作也比較分散，還不能形成靈敏的反應(yīng)，不能全面及時(shí)、統(tǒng)一指揮和明確整體機(jī)構(gòu)只能。造成現(xiàn)在我國(guó)

突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急工作中出現(xiàn)重負(fù)還有浪費(fèi)脫節(jié)等現(xiàn)象的原因就是目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的突發(fā)時(shí)間管理協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，只有分部門(mén)管理。

三、我國(guó)應(yīng)急法制建設(shè)發(fā)展對(duì)策

（一）憲法中規(guī)定應(yīng)急法制

建立全國(guó)統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)危機(jī)管理的基本法。成立專門(mén)的危機(jī)管理法，危機(jī)管理方法提供危機(jī)管理的基本法律原則和法律精神。將應(yīng)急法制納入憲法的調(diào)整范圍，明確其在我國(guó)憲政體制中的地位。要更明確地規(guī)定“緊急狀態(tài)制度”，將緊急狀態(tài)的確認(rèn)、宣布、期限、解除等重大環(huán)節(jié)確立為憲法規(guī)范 ；將公民對(duì)突發(fā)事件的知情權(quán)作為公民的基本權(quán)利納入憲法之中 ；在憲法中，對(duì)行政緊急權(quán)的行使和最基本人權(quán)不可克減的原則進(jìn)行必要的照應(yīng)。

（二）協(xié)調(diào)應(yīng)急法制 修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。在應(yīng)急立法的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性原則的指導(dǎo)下，根據(jù)應(yīng)急管理實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，把經(jīng)濟(jì)類(lèi)突發(fā)事件作為一個(gè)單設(shè)類(lèi)別，對(duì)軍隊(duì)等武裝力量在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的地位和作用，地方政權(quán)無(wú)法行使應(yīng)急職權(quán)時(shí)應(yīng)采取的補(bǔ)救性規(guī)則，及網(wǎng)絡(luò)在應(yīng)急工作中的作用等問(wèn)題進(jìn)行明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，切實(shí)增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法的針對(duì)性和可操作性。

加強(qiáng)重要領(lǐng)域單行法的立法，完善應(yīng)急法制單行法體系。應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要出臺(tái)一些新的災(zāi)害防治法，如《臺(tái)風(fēng)防治法》、《沙塵暴防治法》等。對(duì)地震以外的其他地質(zhì)災(zāi)害也應(yīng)加強(qiáng)專門(mén)立法。為加強(qiáng)綜合減災(zāi)并進(jìn)行災(zāi)難救助，應(yīng)出臺(tái)《綜合減災(zāi)法》、《災(zāi)害救助法》等法律法規(guī)。第五，對(duì)現(xiàn)存的應(yīng)急法律規(guī)范進(jìn)行全面、系統(tǒng)的清理。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，依照應(yīng)急法律規(guī)范的不同效力等級(jí)和一般法理，分別對(duì)現(xiàn)有應(yīng)急法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行必要的修改、補(bǔ)充和廢止，消除同一層次或不同層次應(yīng)急法律規(guī)范之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，以增強(qiáng)應(yīng)急法制的協(xié)調(diào)性和實(shí)效性。

（三）提高應(yīng)急法制的執(zhí)行力

首先，應(yīng)做好應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算安排。在危機(jī)的前期控制和預(yù)防、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、物資儲(chǔ)備等方面做好應(yīng)急規(guī)劃，并將其納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃之中，并使應(yīng)急經(jīng)費(fèi)預(yù)算的增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)。其次，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)案演練。應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定和應(yīng)急實(shí)踐的新要求，及時(shí)修改和補(bǔ)充應(yīng)急預(yù)案，以增強(qiáng)其實(shí)用性，并及時(shí)出臺(tái)綜合性的應(yīng)急預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的適應(yīng)性。另外，還需認(rèn)真開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案的演練工作，以增強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)效性和針對(duì)性。再次，加強(qiáng)應(yīng)急主體和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。完善應(yīng)急管理組織體系建設(shè)，形成決策科學(xué)、執(zhí)行有力、協(xié)調(diào)有序的工作格局 ；加強(qiáng)對(duì)地方政府應(yīng)急能力的評(píng)估體系建設(shè)，促進(jìn)政府應(yīng)急能力的不斷提升 ；建立專家咨詢隊(duì)伍、專業(yè)救援隊(duì)伍和志愿者服務(wù)隊(duì)伍，與政府相關(guān)機(jī)構(gòu)共同對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行應(yīng)急管理。

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第五篇：論我國(guó)事業(yè)單位的改革與公共服務(wù)型政府的建設(shè)

論我國(guó)事業(yè)單位的改革與公共服務(wù)型政府的建設(shè)

摘 要：隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些與發(fā)展不適應(yīng)的體制的改革也勢(shì)不可擋，中國(guó)的事業(yè)單位也不可避免。本文從中國(guó)事業(yè)單位的現(xiàn)狀入手，分析了事業(yè)單位的改革方向，最后從建設(shè)公共服務(wù)型政府的角度入手，從理念，要求和制度創(chuàng)新三個(gè)方面對(duì)我國(guó)事業(yè)單位的改革與發(fā)展提出了自己的看法。關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；改革；公共服務(wù)型政府

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)逐步步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道，我國(guó)各行業(yè)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，管理體制都在進(jìn)行著各種各樣的改革，從精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減人員、轉(zhuǎn)變職能到簡(jiǎn)政放權(quán)、政務(wù)公開(kāi)、逐步開(kāi)展民主治理。在這些改革中，中國(guó)事業(yè)單位的改革也必須是這些改革中的一部分。而中國(guó)的事業(yè)單位，是中國(guó)基本國(guó)情所形成的獨(dú)特的組織機(jī)構(gòu)，是一個(gè)非常特殊的現(xiàn)象。加入wto后, 建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)政府應(yīng)對(duì)入世的必然選擇。尤其是在處理我國(guó)事業(yè)單位的改革問(wèn)題上，它足一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 不可能一簇而就, 需要各級(jí)政府及廣大公務(wù)員進(jìn)行多方面的努力。

一、事業(yè)單位的現(xiàn)狀

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有事業(yè)單位130多萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員達(dá)3000萬(wàn)人，在國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)中占了大頭，每年耗費(fèi)國(guó)家財(cái)政幾千個(gè)億，并且我國(guó)的事業(yè)單位涉及面非常大，它幾乎涉及到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面，有科研院校；有醫(yī)療衛(wèi)生；有文化事業(yè)；有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；有財(cái)政金融等等，涉及的門(mén)類(lèi)太多，范圍太廣，專業(yè)太復(fù)雜，有的承

擔(dān)行政執(zhí)法職能，有的承擔(dān)發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)職能或開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)的職能；還有的既承擔(dān)社會(huì)公益事業(yè)職能又承擔(dān)行政執(zhí)法職能，在所有的事業(yè)單位中，有的是財(cái)政撥款單位，有的又是自收自支企業(yè)化管理單位。具體來(lái)說(shuō)，各個(gè)不同的事業(yè)單位，情況千差萬(wàn)別。隨著我國(guó)前幾輪的改革，事業(yè)單位也進(jìn)行了相應(yīng)改革。但是，這種改革大多數(shù)只是進(jìn)行了一些名稱的變化，機(jī)構(gòu)的整合以及職能上重新進(jìn)行了劃分，而并沒(méi)有從根本上--體制上、人事上、財(cái)政上以及組織的法律定位角度上對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行根本的改革。事業(yè)單位的改革結(jié)果究其根源，一是因?yàn)楝F(xiàn)行政府體制無(wú)法遏制超編的惡疾；二是雙軌制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制下，政府和企業(yè)的一部分人員為了規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而流入其中，而人員的大量流入，使其適應(yīng)市場(chǎng)的能力更為減弱，更加謀求保護(hù)而不是去適應(yīng)市場(chǎng)，這已成了擺在事業(yè)單位面前的一個(gè)大問(wèn)題。因此，事業(yè)單位的改革已經(jīng)到了非改不可的地步。

二、事業(yè)單位的改革方向

1、從組織的法律定位角度來(lái)進(jìn)行改革

首先，從法律地位上予以確定。從法律的角度來(lái)看，首先應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個(gè)類(lèi)型：執(zhí)行政府職能的法定事業(yè)單位；提供公益性服務(wù)的公益法人事業(yè)單位；可以企業(yè)化運(yùn)作的營(yíng)利法人事業(yè)單位；第二，在這三個(gè)類(lèi)型的法人事業(yè)單位中，把只有提供公益性服務(wù)的公益性法人事業(yè)單位保持事業(yè)法人的身份，把執(zhí)行政府職能的法人事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu)，把”營(yíng)利法人事業(yè)單位”變成企業(yè)法人，除了執(zhí)行政府職能的法人事業(yè)單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu)具有

行政級(jí)別外，所有單位都取消行政級(jí)別。

2、從財(cái)務(wù)運(yùn)作的角度來(lái)進(jìn)行改革

轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)的法人事業(yè)單位，在體制、人員管理、職能上完全納入國(guó)家行政管理范圍，完全由國(guó)家提供財(cái)政支持，它們可以根據(jù)所提供的服務(wù)收取適當(dāng)?shù)挠脩糍M(fèi)用，如企業(yè)代碼證書(shū)的成本費(fèi)或者罰款收入，但所收取的費(fèi)用全部收繳財(cái)政，實(shí)行收支兩條線；企業(yè)化的營(yíng)利法人事業(yè)單位，國(guó)家不再提供財(cái)政支持，但是國(guó)家如果有營(yíng)利性的科研、教學(xué)、醫(yī)療法人事業(yè)單位，可以參予競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)；提供公益性服務(wù)的公益法人事業(yè)單位，國(guó)家提供圖書(shū)服務(wù)的圖書(shū)館、提供科技文獻(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)部門(mén)，對(duì)他們提出服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求，以提高這些公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性。

3、從運(yùn)作機(jī)制的角度來(lái)進(jìn)行改革

轉(zhuǎn)變成企業(yè)法人和保持公益性服務(wù)的法人事業(yè)單位的融資機(jī)制應(yīng)該進(jìn)一步向民間資本和民間人員開(kāi)放，廢除所有具有歧視性的法律規(guī)定。與此同時(shí)，應(yīng)該陸續(xù)取消各種限制民間資本和不具有國(guó)家干部身份的民間人員舉辦事業(yè)單位的障礙，從管理機(jī)制的角度來(lái)看，轉(zhuǎn)變成企業(yè)法人和保持公益性服務(wù)的法人事業(yè)單位的”法人代表”應(yīng)該按照現(xiàn)代企業(yè)管理者的要求進(jìn)行公開(kāi)招考、選聘，并有一定的適用期，事業(yè)單位的”法人代表”一經(jīng)選定，要有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)、管理自主權(quán)，按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)、管理模式，建立獎(jiǎng)罰制、考核制度以及監(jiān)督制約機(jī)制，使改革后的事業(yè)單位真正能適應(yīng)和滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。

三、建設(shè)服務(wù)型政府的主要途徑

要在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中建立起公共服務(wù)型政府，增強(qiáng)其駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，使事業(yè)單位的改革與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與要求，當(dāng)前，應(yīng)該從以下三個(gè)方面進(jìn)行努力和探討：

1、樹(shù)立服務(wù)理念

服務(wù), 是現(xiàn)代政府管理的本質(zhì)要求。政府作為凌駕于其他社會(huì)組織之上的更高的組織, 是因社會(huì)需要而存在的, 是為社會(huì)利益而存在的。現(xiàn)在我們既然明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo), 首先就需要在政府及其公務(wù)員中樹(shù)立服務(wù)的理念。政府及其公務(wù)員必須轉(zhuǎn)變觀念, 認(rèn)識(shí)到政府的職能是服務(wù)而非嚴(yán)格的控制。政府及政府官員要擺正位子、撲下身子為公眾辦實(shí)事, 辦好事, 真正做到無(wú)私奉獻(xiàn), 克己奉公, 承擔(dān)起社會(huì)服務(wù)者的角色。

2、明確服務(wù)要求

服務(wù)型政府應(yīng)該提供什么樣的服務(wù), 這是建設(shè)服務(wù)型政府必須明確的問(wèn)題。服務(wù)型政府必須是:⑴ 提供公平的服務(wù)。公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求, 也是的一項(xiàng)基本原則, 更是民主政治所追求的目標(biāo)。政府作為凌駕于公民個(gè)人和社會(huì)其他組織之上的更高組織,一項(xiàng)重要的職能就是維護(hù)社會(huì)的公平。我們的政府過(guò)去在為社會(huì)為企業(yè)和事業(yè)單位提供服務(wù)方面存在許多有違公平的現(xiàn)象。但是, 不管是為誰(shuí)服務(wù), 無(wú)論是提供哪一方面的服務(wù), 政府都必須遵循公平的原則,提供公平的服務(wù), 不能重此輕彼, 有悖公平。（2）提供高效的服務(wù)。效率是行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求

和表現(xiàn)。尤其現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)人了信息化時(shí)代, 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更是分秒必爭(zhēng), 效率對(duì)于個(gè)人、企業(yè)或整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō), 都是決定成敗的關(guān)鍵。政府為企業(yè)、社會(huì)提供服務(wù)更要講求高效, 效率是行政服務(wù)的核心, 貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié), 是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo), 也是檢驗(yàn)政府服務(wù)質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，各級(jí)政府必須采取各種措施, 不斷提高自身的工作效率。

3、進(jìn)行制度創(chuàng)新

要提供公平高效多樣化的服務(wù)，政府必須不斷進(jìn)行行政管理的制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。制度創(chuàng)新。變革原有的以管理為中心的行政制度, 建立以服務(wù)為中心的行政管理制度。關(guān)鍵在于重新界定政府的職能, 把政府職能限定在處理公共事務(wù)的范疇之內(nèi)。機(jī)制創(chuàng)新。提高政府運(yùn)行機(jī)制的公開(kāi)性、透明度、法制性, 實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的政策, 使政府的政策和工作信息化、公開(kāi)化, 保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。建立政府服務(wù)中心, 強(qiáng)化服務(wù)意識(shí), 簡(jiǎn)化辦事程序, 實(shí)行便捷服務(wù), 提高服務(wù)效率。加快公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化, 通過(guò)合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等方式, 將原先由政府壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)提供權(quán)向私營(yíng)公司、非盈利性組織等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)讓, 這不僅有利于政府的開(kāi)源節(jié)流, 更有助于納稅人得到更加多樣性的服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

只有遵循服務(wù)政府的理念逐步建設(shè)好服務(wù)型政府，才能對(duì)事業(yè)單位的改革提供便利的條件和環(huán)境，從方方面面保障事業(yè)單位的改革

順利實(shí)施。世界經(jīng)濟(jì)主流的發(fā)展已是不可改變的，因此，事業(yè)單位的變革、發(fā)展，也會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日趨完美，將會(huì)發(fā)揮出應(yīng)有的重要作用，因此，服務(wù)型政府的建設(shè)、完善和發(fā)展是我們應(yīng)該一直關(guān)注并研究下去的課題。參考文獻(xiàn)：

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