第一篇：論揭陽市村民自治面臨的困境與解決思路

論文題目：揭陽市村民自治制度研究 ——村民自治面臨的困境與解決對策 作者姓名：黃宇華 學號：200907558576 指導老師：鄭臣 寫作時間：2011年 目錄

一、村民自治的理論內(nèi)涵———————————————————————4

（一）村民自治的核心概念——————————————————————4

（二）村民自治的相關理論———————————————————————4

二、揭陽市村民自治的現(xiàn)狀及存在的主要問題——————————————5

（一）揭陽市基本情況簡介———————————————————————5

（二）揭陽市村民自治現(xiàn)狀—————————————————————6

（三）揭陽市村民自治存在的問題——————————————————6 1．觀念陳舊思想，認識很不到位—————————————————6 2．“兩委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虛設，一些村委會組成人員呈現(xiàn)“年老體弱，文化水平低，工作能力差”等嚴重現(xiàn)象——————6 3．村民自治形式虛化，工作推進很緩慢，進展很不平衡，實施結果低效 7 4．缺乏村民自治相關配套制度和制約機制，落實乏力————————7

三、改進揭陽市村民自治的對策———————————————————7

1、廣泛宣傳，提高全縣村民參加自治的積極性和自覺性———————7

2、選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當兼職，狠抓村民自治的組織建設——8

3、號召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村健全村民自治相關規(guī)章制度，以制度來規(guī)范村民自治8

4、健全“四民主”，進一步強化民主監(jiān)督機制————————————8

5、勇于實踐，開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作——————————8

四、結語—————————————————————————————9 參考文獻————————————————————————————10 揭陽市村民自治制度研究

——村民自治面臨的困境與解決對策

姓名：黃宇華學號：200907558576

指導老師：鄭臣

[摘要]

在農(nóng)村30多年改革的實踐中，我們黨在鄧小平理論指引下，領導億萬農(nóng)民不僅創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的奇跡，而且從我國實際情況出發(fā)，創(chuàng)造了村民自治這一億萬農(nóng)民當家作主的好形式。實踐表明，村民自治制度順應了時代進步和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治和人權事業(yè)的發(fā)展方向，促進了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。但是，在談到成績的同時，也決不能忽視了存在的問題。必須看到，在廣大農(nóng)村村民自治實行得比較好的畢竟還是少數(shù)，不少地區(qū)雖然也建立了村民委員會組織，也按期進行了選舉，也制定了一些規(guī)章制度，但是離真正的“村民自治”還有較大距離，有些地方的村委會甚至處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。就是在那些村民自治搞得比較好的地方，各種自治組織和規(guī)章制度也還有待進一步提高。實行“村民自治”任重而道遠。本文重點介紹了廣東揭陽市村民自治的現(xiàn)狀及存在的主要問題，并對揭陽市村民自治存在的主要問題的原因進行了分析，提出了改進揭陽市村民自治的對策。希望借此來引起各方面對村民自治問題的高度關注，以便采取更好的辦法來完善村民自治制度，提高村民自治水平。[關鍵詞] 村民自治；農(nóng)村改革；揭陽市

一、村民自治的理論內(nèi)涵

（一）核心概念鑒定：村民自治

“村民自治”的含義包涵四個方面：民主選舉，即直選；民主決策，即通過村民會議決定重大事項，通過村民代表會議研究日常工作；民主管理，通過制訂村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實現(xiàn)規(guī)范化管理；民主監(jiān)督，即實行村務、財務公開，民主評議干部，建立重大事項匯報制度。實行村民自治，擴大農(nóng)村基層民主，是黨領導億萬農(nóng)民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造。做好這項工作，有利于把村民公認的、真心實意為群眾服務的人選進村民委員會；有利于調(diào)動廣大農(nóng)民群眾當家作主的積極性、主動性，增強自主意識、競爭意識、民主法制意識，促進農(nóng)村先進文化的發(fā)展；有利于堅持黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，密切黨同農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，更好地實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

（二）村民自治的相關理論

中國的改革開放事業(yè)自1978年黨的十一屆三中全會起，已有20多年?？茖W總結農(nóng)村基層群眾性自治制度建設，關系著對20年來中國政治改革與政治發(fā)展的認識，關系著對中國實際的人權進步程度的把握及對社會主義民主廣泛性、真實性的理解，具有重大的理論與實踐意義。長期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，歷來是中央非常關心的問題，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是我國社會政治穩(wěn)定與發(fā)展的基礎，三農(nóng)問題的關鍵是農(nóng)民問題。中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化。本世紀中葉趕超世界中等發(fā)達國家水平，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟的長足發(fā)展是絕對不行的。建設高度的社會主義民主，是我國現(xiàn)代化建設的基本內(nèi)容。我國有13億人，其中9億多在農(nóng)村。我國的民主化，必須有農(nóng)村的民主化。村民自治是我黨和政府領導人民發(fā)展社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，搞好村民自治，讓9億多農(nóng)民自己當家做主，必將極大地推進整個國家的民主政治建設的發(fā)展。我國１９８２年憲法第１１１條規(guī)定：農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的村民委員會是基層群眾性自治組織。１９８７年制定的《村民委員會組織法（試行）》，把憲法所確定的村民自治原則具體化。在憲法以及村民委員會組織法的規(guī)范下，中國農(nóng)村的村民自治實踐，已經(jīng)對農(nóng)村基層的經(jīng)濟發(fā)展和社會生活產(chǎn)生了重大影響，使具有中國特色的農(nóng)村基層民主政治建設邁出了重要的步伐。在農(nóng)村基層實行村民自治，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法解決，這是從我國國情出發(fā)，將馬克思列寧主義基本理論與中國實際相結合的典范。

村民自治是堅持黨的領導、鞏固黨的執(zhí)政地位的基礎工程。改革開放以來，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌和現(xiàn)代化進程的推進促使農(nóng)村社會結構發(fā)生深刻的變革，在體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟結構轉(zhuǎn)型的特殊時期，我黨及時順應民意，推進村民自治，把黨的基層政權對農(nóng)民的直接領導關系轉(zhuǎn)變到全力推進以“四個民主”為基礎的村民自治下的指導關系，這一政治體制的轉(zhuǎn)變：調(diào)動了億萬農(nóng)民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進了社會先進生產(chǎn)力的發(fā)展；堅定了農(nóng)民群眾建設社會主義的信念，增強了對黨的信任；促進了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固了黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政地位。村民自治的偉大實踐為厲行法治，落實政治制度文明、政治行為文明提供了民主政治動力。1988年我國在農(nóng)村部分地區(qū)開始實行村民自治，直至1998年的《村組法》的頒行，最終將農(nóng)民的民主政治實踐所提出的自治權法律化和制度化，從而把農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展納入到法治的軌道，實現(xiàn)了農(nóng)村干部由村民自己選，村里的事情由村民自主辦，村中財務由村民自己管。村民自治的偉大實踐，增強了農(nóng)民的民主法治觀念，推進了法治建設的步伐，并使社會主義政治文明能夠通過村民自治這一民主與法治相結合的有效載體在廣大農(nóng)村逐步得以具體落實和推行。

二、揭陽市村民自治的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）揭陽市基本情況簡介 揭陽市位于廣東省東部，韓江三角洲南端，歷來是粵東、贛南、閩西南一帶的重要交通樞紐、進出口岸和商品集散地，素有“嶺東門戶、華南要沖”的美稱。也是全國重要的沿海開放城市和著名僑鄉(xiāng)。揭陽市，處于“大珠三角”和“泛珠三角”經(jīng)濟圈的重要節(jié)點，是長三角、珠三角及海峽西岸經(jīng)濟帶的重要連接點，擁有亞太地緣門戶的獨特區(qū)位優(yōu)勢。揭陽港臨近西太平洋國際黃金航道，距香港、臺灣高雄均不足200海里，位于東經(jīng)116°14′至117°19′，北緯23°02′至23°38′之間，韓江三角洲南端，東北接潮州市饒平縣，北鄰潮州市潮安縣，西鄰汕頭市，西南接汕頭市潮陽區(qū)，東南瀕臨南海。市區(qū)距香港187海里，距臺灣高雄180海里。

2010年，揭陽市轄普寧市、惠來縣等3個區(qū)和5縣，轄32鎮(zhèn)37街道，轄548個村委會和513個居委會。民族以漢族居多，約占99.9%，還有畬族、壯族等10個少數(shù)民族，根據(jù)1990年第四次人口普查，少數(shù)民族人口1118人。

（二）揭陽市村民自治現(xiàn)狀

進入21世紀以來，揭陽市在黨的十七大提出的“全面建設小康社會”和“構建和諧社會”目標的指引下，進一步免除農(nóng)業(yè)稅和除煙葉稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在農(nóng)村推行村民自治，總的看，揭陽市村民自治工作有所加強，村民自治成效較為顯著，集中體現(xiàn)在：以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治不斷深入人心，農(nóng)民參政議政意識空前增強；農(nóng)村很多工作取得了群眾的理解、支持和參與，農(nóng)村中不少矛盾被有效化解，大多數(shù)村民變得氣順心齊勁足。具體來說表現(xiàn)在以下幾點：

1、村新一輪換屆選舉都能按照新頒布的村民委員會組織法規(guī)定的程序進行。做到了由村民直接提名候選人，普遍設立了秘密寫票處，當場公布選舉結果，充分體現(xiàn)了公平、公正、公開的原則。

2、重視村民會議和村民代表會議這些經(jīng)常性民主形式作用的發(fā)揮。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新依法選舉了村民代表，又有一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位出臺了本行政區(qū)域的關于村民會議和村民代表會議制度建設的規(guī)范性文件，對村民會議議事規(guī)則，村民代表的產(chǎn)生、培訓、職責作了詳細規(guī)定。

3、村務公開已在原有村務公開欄的基礎上，向事前、事中、事后相結合的方向發(fā)展。但是，揭陽市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)業(yè)科技落后，農(nóng)民文化素質(zhì)低，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，村民自治問題仍然嚴重。下面將對此展開論述。

（三）揭陽市村民自治存在的問題

1、觀念陳舊思想，認識很不到位。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，由于揭陽市一些村級組織的軟弱渙散，農(nóng)村教育處于放任自流狀誠。一些急于發(fā)家的農(nóng)戶紛紛讓女子棄學務農(nóng)；還有的農(nóng)戶承包后生活水平下降，無法供子女上學讀書；少數(shù)堅持完成大學學業(yè)的青年又紛紛遠離農(nóng)村。經(jīng)調(diào)查，目前在揭陽市的農(nóng)村勞動力中，小學和初中文化的占70%左右，文盲占15%左右；接受過短期培訓的只占15%，接受過初級職業(yè)技術教育或培訓的只占8%，而接受過中等職業(yè)技術教育的僅占5%，沒有接受過技術培訓的高達65%。教育的薄弱和人才的流失，導致揭陽市農(nóng)村經(jīng)濟文化總體發(fā)展的緩慢與落后，同時使農(nóng)村基層民主政治建設缺乏現(xiàn)代化的支撐?，F(xiàn)代文化的貧乏導致了揭陽市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民觀念陳舊思想，對村民自治認識很不到位！

揭陽市有少數(shù)鄉(xiāng)村干部認為，農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，不具備實行自治的能力，擔心村民自治給農(nóng)村工作帶來混亂；有的仍然習慣于行政命令、發(fā)號施令，擔心村民自治會削弱黨在農(nóng)村的領導地位；還有的鄉(xiāng)村干部認為，村民自治是軟指標，發(fā)展經(jīng)濟是硬指標；有的認為村民自治會帶來“麻煩”出力不討好。一些村受地域觀念、宗族觀念、家庭觀念影響，左右或干擾廣大村民表達意愿。不少村民由于自身素質(zhì)的問題不會議政，在參與決定村里的大事時，要么人云亦云隨大流，要么隨心所欲，難以形成共識。還有一些村民不能正確對待權利與義務的關系，認為村民自治就是自己想怎么干就怎么干，一味要求行使民主權利，對履行義務不自覺、不主動。也有少數(shù)村民以為村民自治就僅僅是選幾個村委會干部，對村民自治的其它內(nèi)容稀里糊涂。

2、“兩委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虛設，一些村委會組成人員呈現(xiàn)“年老體弱，文化水平低，工作能力差”等嚴重現(xiàn)象。本人在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，揭陽市288個村民自治委員會中，大專以上村委會干部僅有3人，高中有81人，其余均為初中以下學歷。村委會干部55歲以上占66％，與此同時，“兩委”工作還存在諸多矛盾。在這種情況下，有些村黨支部習慣于計劃體制的管理方式，在實踐工作中往往實行包辦代替，使村民會議、村委會形同虛設。有的村委會干部認為，自己是民選的，有群眾基礎，只要執(zhí)行包括黨員參加的村民會議的決定就行了，至于黨支部書記個人的意見聽不聽無所謂，有的甚至與黨支部爭權。雖說經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村干部整體素質(zhì)有所提高，但勿庸諱言，有不少村干部帶富本領、工作能力與村級發(fā)展的要求和廣大村民的愿望還有不小差距。極個別村干部選前為了拉選票到處討好許諾，選后有的心甘情愿做群眾的尾巴，有的卻忽視對村民的承諾和服務。還有一些當選村干部不能及時轉(zhuǎn)換角色，或盲從遷就、無所事事，或在其位不謀其職，或自我服務、種“自留地”。有的本身就無意于當村干部，做了和尚也不愿撞鐘。很難起帶頭作用。

3、村民自治形式虛化，工作推進很緩慢，進展很不平衡，實施的結果低效。村委會組織法正式頒布后，由于法律的強制性，不搞不行了，因此，過去工作基礎差的地方，或者不按法律辦事的地方就暴露出種種問題。如在村委會選舉中操縱選舉、指選、派選，隨意罷免群眾選舉的干部；在村務公開中搞虛假公開，欺騙群眾；在村務管理中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收村民民主理財權利，強制推行“村財鄉(xiāng)管”；在村務決策過程中，有的村干部依然習慣于 “一言堂”,使村民會議、村民代表會議作用難以發(fā)揮，等等。

4、缺乏村民自治相關配套制度和監(jiān)督機制，落實乏力。村務公開存在大量問題，表現(xiàn)為：內(nèi)容不真實。一是公開的內(nèi)容故意簡化，在公開匯總項目時不公開細節(jié)，不讓村民了解真實情況；二是有選擇的公開，對干部有利的公開、不利的不公開；在財務管理上做假帳，有的做成兩本帳，一本對付上級檢查和村務公開的，另一本是村委內(nèi)部掌握的；還有的做成三本帳，一本是公布在公開欄上的帳，一本鎖在辦公桌里的帳，另一本是揣在會計口袋里的帳。村務公開時限目前普遍為4個月至6個月，個別的甚至一年公布一次。許多“問題村”、“空殼村”的干部貪污腐敗、財務管理混亂都與公開時限間隔過久有關。程序不規(guī)范。有的村對票據(jù)從不審核，所有開支不論是否正當全部交由會計入帳。反饋制度不健全。村務公開缺乏“反饋”制度，有的公開欄前不設“意見箱”，有的雖設有“意見箱”但長期不用，村民的意見和疑問不能及時反應反饋，問題得不到及時解決。村務公開上的弄虛摻假剝奪了村民群眾的知情權和參與權。不少村沒有結合村情民意來完善、細化各項村規(guī)民約，有的將原來過了時的制度拿出來“翻錄”，有的參照其它村的做法“生搬硬套”，有的按上級規(guī)定“依樣畫葫蘆”，導致一些村務工作無章可循或有章難循。一些村本著“宜粗不宜細”的原則，在制定諸如財務開支等敏感問題的制度時，過于籠而統(tǒng)之，難以操作。個別村干部對自己有利的制度就踴躍支持，對干部加以約束、規(guī)范的制度就陽奉陰違、消極抵觸。一些村沒有設村民代表議事室、村民自治檔案室（柜）、村民意見箱以及專門的村務公開欄，有些村務公開欄，因未及時維修破蔽不堪，連避風擋雨都做不到，上墻的東西今天貼了明天掉；一些村雖有零星的各種制度，但該上墻的未上墻，該裝訂成冊的未裝訂成冊，“制度”被幾個村干部“束之高閣”；還有一些村缺少村委會會議簿、村民議事簿、村務公開記載簿、民主理財記錄簿、村民意見登記簿等，未能形成村民自治的有形載體和有目共睹的活動機制。一些村民主評議制度未能有效形成，嚴重阻滯了對村干部批評和村干部接受批評的渠道。村務工作過失責任追究制度也未真正建立起來，對造成過失的村干部失之于寬。一些村干部對村務特別是財務公開缺乏主動性、積極性，公開時搞形式主義，避實就虛、避重就輕，村民無法有效掌握村務實情。此外，在當前村民自治中還有一些像選民資格問題、如何制止賄選問題、罷免村委會干部的程序問題、婦女當選問題等等，都是實踐中遇到的問題，有待于我們在實踐中逐步解決。

三、改進揭陽市村民自治的對策

針對上述存在的問題，借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，結合當前農(nóng)村工作實際，實施村民自治必須堅持黨委、政府的正確指導，以村務公開和民主管理為重點，以村民共同參與為基礎，進一步深化認識，強化宣傳，提高素質(zhì)，強化公開，完善管理，加強領導，大膽創(chuàng)新，不斷提高村民自治工作水平，推進揭陽市農(nóng)村各方面快速發(fā)展。

1、廣泛宣傳，提高全縣村民參加自治的積極性和自覺性 實施村民自治是新時期黨中央、國務院從國家和民族長遠發(fā)展的高度，從全面建設小康社會、實現(xiàn)共同富裕、建設和諧新農(nóng)村的高度而作出的重大決策，也是堅持科學發(fā)展觀統(tǒng)攬農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展全局，促進基層民主政治建設，引導農(nóng)民實現(xiàn)當家作主各項權利，從政治上保障和實現(xiàn)農(nóng)民各項政治權利的途徑。因此，要動員揭陽市各級黨委、政府應立足農(nóng)村工作實際，從維護農(nóng)民群眾的切身利益出發(fā)，自覺并全力支持村民自治工作，積極為村民自治工作鋪路搭橋，努力營造良好的工作環(huán)境，引導和指導農(nóng)民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我約束。同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要加大對村干部和農(nóng)民群眾對黨的路線、方針、政策和各項法律、法規(guī)及《村規(guī)民約》或《村民自治章程》的學習，采取廣播、電視、報刊、村務公開欄等形式，深入宣傳村民自治工作的重要性、必要性。通過宣傳和學習，讓廣大村民增強主人翁意識，樹立“村民治村”、“治村為民”及“依法治村”理念，學會調(diào)動村民參與村級建設的積極性和運用法律武器保護村民的各項民主政治權利，發(fā)揮村民主觀能動性，積極參與村級事務管理，增強自我管理、自我教育、自我服務、自我發(fā)展的本領。

2、選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當兼職，狠抓村民自治的組織建設 根據(jù)揭陽市的實際情況，選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當兼職顯得尤其迫切。因此，要打破村域、職業(yè)、年齡、性別的限制，選配好村級黨、政“一把手”，在選拔村干部時，注意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)“退下來”的招聘干部、村級“顯出來”的優(yōu)秀人才和一些“熱心的”復員軍人、外出務工返鄉(xiāng)人員選拔進村干部隊伍，集中全村智慧和力量，不斷深化農(nóng)村干部改革，提高工作效率。同時，要依托縣委黨校、職業(yè)技術學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心等載體，加強對村干部市場經(jīng)濟、現(xiàn)代科技及管理知識的培訓，提高村干部發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的能力。抓村民自治的組織建設，一方面要建好村委會，要明確村委會責任，具體地說，村委會承擔辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議，支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護村民的合法權益，教育和推動村民履行義務，開展各種形式的精神文明建設活動，教育和引導村民加強團結、形成良好的村風民風，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作等工作任務。另一方面要理順村委會關系，核心是要理順村委會與村黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的關系，這是保證村委會搞好自身定位和正確行使職權的重要前提。村黨組織是村各種組織和各項工作的領導核心，但同時，村黨組織又不能越俎代皰，要切實做到總攬不包攬、到位不越位。因此，村委會應當在充分尊重和服從村黨組織領導的前提下，獨立自主開展村民自治活動，直接行使民主權利。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖沒有直接行政隸屬關系，但村委會必須自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，履行應盡義務。

3、號召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村健全村民自治的相關的規(guī)章制度，以制度來規(guī)范村民自治 要根據(jù)揭陽市實際，號召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村制定規(guī)范的《村規(guī)民約》，認真做好《村規(guī)民約》的落實工作，倡導和敦促全體村民共同遵守。另外，要建立健全村民自治章程。村民自治章程是實行村民自治、民主管理的綜合性規(guī)章制度，是完善村級民主管理的主要渠道。民主管理離不開村民自治章程的規(guī)范建立，主要從三方面來健全村民自治章程：一是完善村民組織制度。著重對村民會議和村民代表會議的組成、職權、會議制度、決策程序，村委會及其下設機構的產(chǎn)生、職責、工作制度，村民小組的組成劃分和村民小組長的職責，村民的權利與義務，村干部的行為要求等層次進行規(guī)定明確。二是完善經(jīng)濟管理制度。建立包括土地管理、村辦企業(yè)管理、集體資產(chǎn)的使用管理、生產(chǎn)服務、財務管理等在內(nèi)的規(guī)范體系。三是完善社會秩序制度。側重制定社會治安、村風民俗、鄰里關系、婚姻家庭、計劃生育、村級檔案管理等各項制度或村規(guī)民約。

4、健全“四民主”，進一步強化民主監(jiān)督機制 “四個民主”是推進村民自治的基礎，“四個民主”指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它們是相互聯(lián)系、相互依存的有機整體。依法推進民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，才能建立健全村民自治的長效機制。搞好揭陽市的民主監(jiān)督機制，一是完善村務公開制度。建立村務公開監(jiān)督小組，按每個村民小組2人的規(guī)模組建，其成員經(jīng)村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產(chǎn)生。把財務公開作為重點，實行財務、政務、事務公開相結合；在公開的形式上，除了墻欄公開之外，采取定期召開村民會議、村民代表會議、黨員會議，發(fā)放“明白卡”的形式來組織實施；在公開的層面上，由一般對辦理結果的公開向事前、事中、事后全程公開延伸；在公開的主體上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掌握操作主動權，向以村民為主導，嚴格按規(guī)范程序公開延伸。二是推行民主理財制度。建立村民主理財小組，按每組1人或總人數(shù)不低于5人的規(guī)模組建，其成員由村民會議或村民代表會議從村務公開監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，檢查、審核財務帳目及相關的經(jīng)濟活動事項，否決不合理開支。每次理財須有三分之二以上理財代表參加，在指定的場所集中理財，并對財務收支票據(jù)逐筆審核、逐張簽署意見才算有效。三是落實民主評議村干部制度。對村級班子成員、村民小組長以及享受由村民或集體承擔誤工補貼的其他村務管理人員，每年要進行一次民主評議，通過評議對象向村民會議或村民代表會議述職等形式進行。評議中要將審計結果及時向村民公布，實行評議結果與村干部及管理服務人員的使用和報酬直接掛鉤。對被評為不合格的村委會成員，應責令辭職，不辭職的應啟動罷免程序。

5、勇于實踐，開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作

健全、完善的村民自治機制不可能與生俱來，也不可能一成不變，更不可能一勞永逸。必須堅持不懈、持之以恒地依法開展村民自治實踐活動。要實現(xiàn)村民自治必須依靠規(guī)范的村民自治實踐活動來推動、促進。揭陽市農(nóng)村情況復雜，問題很多，那么大力開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作，意義特別重大。村民自治不是少數(shù)人自治，更不是幾個村干部自治，村民自治的主體是全體村民。最廣泛地動員和組織村民自治模范單位創(chuàng)建活動，對完善村民自治舉足輕重，它不僅有利于提高廣大村民參與度，而且有利于創(chuàng)造社會關注、支持的良好氛圍。要不斷制訂和完善村民自治模范村、模范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、模范縣（市）考核標準，鼓勵上上下下、各層各級對照標準，強化領導，精心組織，夯實基礎，層層推進，爭先創(chuàng)優(yōu)。要通過大張旗鼓地發(fā)動廣大村民參加村民自治模范單位創(chuàng)建工作，讓廣大村民時時體味、處處體驗、事事體會村民自治的實效和存在。

四、結語

我們應深刻認識村民自治制度是實施依法治國方略的基礎工程，是建設社會主義政治文明的重要組成部分，應堅定推進村民自治進程的信心，知難而進。村民自治工作已經(jīng)走過了十幾年的歷程，步入21世紀，村民自治必將進入一個新的發(fā)展階段。在推行村民自治自度中確實暴露出許多問題，有些人對村民自治持否定的態(tài)度，認為村民自治還不符合當前的國情，甚至把當前農(nóng)村發(fā)展中產(chǎn)生、存在的問題統(tǒng)統(tǒng)歸罪與自治制度本身。我們應認識到在全民推進村民自治制度出現(xiàn)問題是不可避免的，要看主流，要認識到村民自治的產(chǎn)生是在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革之后，我黨順應農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的要求而做出的正確選擇，體現(xiàn)了黨的農(nóng)村工作的一貫政策和意志。早在1998年7月江澤民同志在安徽考察工作時就指出，“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造?！秉h中央鄭重地把全面推進村民自治確立為我國建設社會主義新農(nóng)村的重要目標，并寫進了黨的十五屆三中全會的決定之中。九屆全國人大常委會高度重視村民自治，專門修訂了《村組法》，使村民自治的法律保障更為有力。因此只要我們在工作中自覺貫徹“三個代表”重要思想，堅持代表人民的根本利益，把人民滿不滿意、高興不高興、答應不答應作為村民自治工作的出發(fā)點和落腳點，用創(chuàng)新的思維和創(chuàng)新的工作方法推進村民自治，在前進中不斷完善村民自治制度，解決突出問題，就一定會使村民自治得到長足發(fā)展。江澤民同志指出,“發(fā)展社會主義民主，最重要的是把社會主義民主落實到國家經(jīng)濟、政治、文化及各項社會事業(yè)的決策和管理中去，落實到各項制度和各項實際工作中去，落實到廣大人民行使民主權利的實踐中去”，“不斷擴大基層民主，不斷創(chuàng)造和完善人民當家作主的新形式，要保證人民群眾在基層的經(jīng)濟、政治、文化和其他事務中當好家做好主，這是人民群眾在整個國家的經(jīng)濟、政治、文化和社會生活中當家作主的基礎?！鞭r(nóng)村黨支部、村委會全部的工作的本質(zhì)和核心就是堅持在黨的正確領導下，組織、支持、保障村民當家作主。這就要求我們必須堅持以“三個代表”重要思想為指導，正確把握黨在農(nóng)村工作中的政治方向，理順當前制約村民自治推行的體制缺陷、制度缺位、村民自治運行機制不暢等問題。在發(fā)展中思考問題，在創(chuàng)新中解決問題。凡是有利于村民自治的事情我們不能畏縮不前，必須大膽的試，大膽的闖，不斷擴大基層民主的深度和廣度。

總而言之，經(jīng)過農(nóng)村多年的村民自治的實踐，村民自治正朝著廣度和深度發(fā)展，進一步推進了農(nóng)村基層民主政治建設，保障了廣大農(nóng)民當家作主的權利,極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民建設社會主義的積極性、主動性和創(chuàng)造性,密切了干群關系，促進了農(nóng)村發(fā)展,維護了農(nóng)村穩(wěn)定。實踐表明，村民自治制度順應了時代進步和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會主義民主政治的發(fā)展方向，促進了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

但是必須看到，在廣大農(nóng)村村民自治實行得比較好的畢竟還是少數(shù)，不少地區(qū)雖然也建立了村民委員會組織，也按期進行了選舉，也制定了一些規(guī)章制度，但是離真正的“村民自治”還有較大距離，有些地方的村委會甚至處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。就是在那些村民自治搞得比較好的地方，各種自治組織和規(guī)章制度也還有待進一步提高。實行“村民自治”任重而道遠。因此，就揭陽的實際情況看，解決當前揭陽市村民自治的實際存在的“觀念陳舊思想，認識很不到位”、“兩委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虛設，一些村委會組成人員呈現(xiàn)“年老體弱，文化水平低，工作能力差”等嚴重現(xiàn)象”、“村民自治形式虛化，工作推進很緩慢，進展很不平衡，實施結果低效”以及“缺乏村民自治相關配套制度和制約機制，落實乏力”的種種問題，我們應該切實加強宣傳，提高全縣村民參加自治的積極性和自覺性，選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當兼職，狠抓村民自治的組織建設，號召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村健全村民自治相關規(guī)章制度，以制度來規(guī)范村民自治，健全民主制度，進一步強化民主監(jiān)督機制，勇于實踐，開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作。只有這樣，才能真正意義上解決當前村民自治存在的問題?！緟⒖嘉墨I】

[1] 洪湖.完善村民自治若干問題研究.大連理工大學 , 2004 [2] 張秀珍.榆次區(qū)村民選舉與自治分析.山西農(nóng)業(yè)大學 , 2005 [3] 楊東廣.村民自治中的民主選舉探析.中共中央黨校 , 2000 [4] 田高.論村民自治的實踐成效和完善對策.東北師范大學 , 2005 [5] 孫紅軍.論村民自治的理論與實踐.山東師范大學 , 2001 [6] 崔巍.論村民自治.四川師范大學 , 2001 [7] 王海雨.村民自治問題研究.鄭州大學 , 2002 [8] 王會杰.論村民自治的實現(xiàn).安徽大學 , 2004

[9] 龍香玖.村民自治中的賄選現(xiàn)象及其遏制的理性思考.湖南師范大學 , 2003 [10] 陳輝宗.中國農(nóng)村村民自治的動力與空間.福建師范大學 , 2001 [11] 江澤民．高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀[A]．講學習講政治講正氣教育讀本[C]．北京：黨建讀物出版社，1998．

[12] 延壽推進村級民主管理[N]．人民日報，1998-05-25(3)．

[13] 宋學春．讓村民當家作主[N]．人民日報，1998-09-08(9)．

[14] 馮奎．“民主日”的威力[N]．人民日報，1998-08-18(9)．

[15] 曹志．加強農(nóng)村基層民主法制建設[N]．人民日報，1998-12-10(3)．

[16] 王金良，嚴明．富民基業(yè)[N]．人民日報，1997-12-24(3)．

[17] 列寧全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．彭向剛 [18] 彭向剛《吉林大學（社會科學學報）》2001年第1期

第二篇：論文：村民自治理想制度與現(xiàn)實困境

--對葉阿金“選民資格”案件的思考

內(nèi)容提要：本文試圖從發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村委會選舉中“選民資格”案件的評論著手，對村委會選舉中面臨的困境之一--村民資格問題作出分析，提出解決的辦法。村民自治是我國基層民主建設的重要組成部分，也是憲法規(guī)定的重要制度之一。現(xiàn)實情況的發(fā)展往往超過法律產(chǎn)品的供給范圍，這就要求我們在依法治國的進程中，不斷完善法律制度。

關鍵詞：村委會選舉 選民資格 村民資格 司法救濟

2002年6月以來，一些媒體對發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村民“選民資格”案件紛紛進行報道，稱之為浙江省首例村民選舉中的選民資格案件，是村民為維護自身政治權利的首創(chuàng)之舉。一些法律界人士評述此案是農(nóng)村政治民主意識的覺醒。那么，讓我們先來回顧一下此案的基本情況。

葉阿金一直居住于莘滕鎮(zhèn)星火村，于1998年4月將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將戶口從星火村遷出，遷至該鎮(zhèn)農(nóng)場村。戶藉遷出后，葉阿金仍一直居住在星火村，其家庭財產(chǎn)與土地承包權均在該村，并按有關文件規(guī)定仍享有該村集體資產(chǎn)所有權。2002年5月，星火村進行換屆選舉時，公布選民名單中沒有葉阿金。葉阿金向村選舉委員會提出書面異議，要求給予選民資格。村選舉委員會成員經(jīng)討論后，明確告知葉阿金戶籍已遷出，在本村不享有選民資格。葉阿金不服村選舉委員會的決定，因此向瑞安市人民法院提起訴訟。法院認為，根據(jù)《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條規(guī)定：“選民應當在戶籍所在地的村進行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關規(guī)定確定?！庇纱丝梢姡瑧艏辉诒敬宓娜藛T，并非一概不具有本村選民資格。葉阿金雖然不具有星火村的戶籍，但享有的財產(chǎn)權益、政治權利與星火村緊密聯(lián)系。葉阿金屬于特殊情況。為保證葉阿金在戶籍所在地和住所地的一處享有選舉權，在星火村選舉辦法沒有明確葉阿金選民資格的情況下，法院依法予以確定。因此判決葉阿金在2002年星火村換屆選舉中具有選民資格。從本案中我們應當考慮的是，法院受理案件的依據(jù)是什么？村民的選舉權如何得到保障？村民選舉能否尋求司法救濟？這些問題的提出，關系到村民自治能否沿著民主設計的原則向前發(fā)展，草根民主能否演進到推進政治民主發(fā)展的原動力。列寧曾經(jīng)指出，“政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)”。這句話為我們透視這樁不平常的案子提供了一把鋒利的解剖刀。

一、什么是選民資格

法律意義上的選民資格，是由憲法賦予公民的行使選舉權和被選舉權的身份的資格，也就是由選舉法中明確的保障公民有直接選舉縣級以下人民代表大會代表的資格。因此，選民資格是指在選舉組成國家權力機關中的代表的資格，是一項憲法賦予的政治權利。

相應的，選民資格案件，根據(jù)選舉法和民事訴訟法的規(guī)定，是指在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表的直接選舉中，選民對于選舉委員會所公布的選民名單有異議的，可以向選舉委員會提出申訴，選舉委員會應在三日內(nèi)作出處理決定，申請人仍不服的，可以在選舉日的五日前向法院起訴，法院由審判員組成合議庭，適用特別程序在選舉日前作出終審判決的案件。

什么是村民委員會選舉中的選民資格？《村委會組織法》并未出現(xiàn)“選民”這個概念，其中第十二條規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外?！绷硗飧鶕?jù)《浙江省村民委員會選舉辦法》第三條的規(guī)定，是將“有選舉權的村民”簡稱為“選民”。因而可以認為村委會選舉中的“選民”是一種約定俗成的稱呼，與直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級人大代表時的選民是兩個不同的概念。葉阿金要求確認所謂的選民資格問題，事實上是要求確認具有本村“村民”資格的問題。

由此看出，在村委會選舉中，如果村民對村選舉委員會公布的“選民名單”有異議的，向法院提起要求確認其選民資格的訴訟，并不是民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件。對村委會選舉中的“選民”資格案件，《村委會組織法》中沒有規(guī)定?，F(xiàn)行的村民選舉中，村民對公布的選名單不服的，僅得向村民選舉委員會提出申訴，由村民選舉委員會作出最后的決定。事實上，同在溫州市的鹿城區(qū)人民法院，對今年同一時期姚某等人要求確認其在村委會選舉中具有選民資格的訴訟作出的民事裁定，就認為村民選舉資格案件不屬于人民法院的受案范圍①。而溫州市甌海區(qū)人民法院同樣受理了一起與葉阿金的情形極為類似的案件，卻駁回了當事人的請求②。這三起案件均發(fā)生在溫州市，三個基層法院卻分別作出了不同的判決和裁定。這也說明基層法院對此問題的看法是不一致的，存在著誤解或者誤讀。筆者認為，鹿城區(qū)人民法院作出的民事裁定，從結果而言是正確的。如前面所述，村委會選舉中的“選民”資格異議不同于民事訴訟法中規(guī)定的選民資格案件，因此從目前來說，法院沒有法定依據(jù)來受理村民選舉中的“選民資格”案件。

二、什么是村民

現(xiàn)在我們可以將討論的重心轉(zhuǎn)移到“什么是村民資格”這個真問題中來。

村民這一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我國現(xiàn)實生活中，大多數(shù)地方的村民身份并沒有這么單純，而是指自人民公社時期以來一直生產(chǎn)生活在某一村莊，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟成員并享有相應權益即具有本村農(nóng)業(yè)戶口的居民，當然也包括這些居民同樣具有本村農(nóng)業(yè)戶口的子女③。

因而村民的概念已不是簡單的自然地域的概念，它是附加了復雜經(jīng)濟條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念（相對應的是居民身份）。所以村民自治的內(nèi)涵中，也就有了由村民選舉產(chǎn)生村民委員會，由村民委員會管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的職能。因此，村民資格，不是生活在某一村落就自然具備的，同時必須考慮到它的經(jīng)濟權利身份。

由于《村委會組織法》并沒有明確界定什么是村民，加上各地農(nóng)村的情況比較復雜，致使在對以下幾類人的“村民資格”認定問題上存在較大分歧。

——原是本村村民，現(xiàn)居住在本村，只是因為土地被征用后成了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這些人還能否參加村委會選舉？ ——原是本村人員，農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開村子，但離退休后又回到村里居住，這些人能否參加村委會選舉？

本篇論文是由3COME文檔頻道的網(wǎng)友為您在網(wǎng)絡上收集整理餅投稿至本站的，論文版權屬原作者，請不要用于商業(yè)用途或者抄襲，僅供參考學習之用，否者后果自負，如果此文侵犯您的合法權益，請聯(lián)系我們。

——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于戶籍政策限制，戶口仍未遷出的人員，能否在本村選舉？

——掛靠戶口的人能否參加村委會選舉？

——小城鎮(zhèn)綜合體制改革中籃印戶口人員能否參加村委會選舉？

——長期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員能否參加村委會選舉？

諸如此類問題，在經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)，以及城市化進程較快的地方如城鄉(xiāng)結合部、小城鎮(zhèn)等地，是在村委會選舉中不得不面對的。不管《村委會組織法》的立法者當初是如何設計理想的村民自治制度，在村委會選舉中暴露出來的村民資格認定問題，已日益成為干擾村民自治制度順利實施的重大障礙之一。其弊有三：

一是長期生產(chǎn)經(jīng)營并居住在本村的外來人員難以取得村民身份，不利于生產(chǎn)要素的合理流動與優(yōu)化組合，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會進步。

二是按政策應該或可以轉(zhuǎn)為城市居民戶口的村民，由于產(chǎn)權利益上的考慮不愿轉(zhuǎn)為城市居民戶口，延緩著我國的城市化進程。

三是村民在生息繁衍的過程中，社區(qū)集體經(jīng)濟內(nèi)部產(chǎn)權利益關系不清晰所產(chǎn)生的矛盾，侵蝕著經(jīng)濟發(fā)展的生機與活力。造成上述問題的原因，是由于我國長期實行的政社合一的人民公社制度，將村民與人民公社社員一體化，在村民身上附加了不能分開的經(jīng)濟權益因素。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以來所實行的家庭承包經(jīng)營體制雖然改變了土地的經(jīng)營方式，但并沒有從根本上解除附加在村民身上的經(jīng)濟權益關系，其最基本的體現(xiàn)是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權的分配仍然是以具有集體所有者成員身份的村民家庭人口為依據(jù)的，這種承包權是以產(chǎn)權所有為前提條件的，是產(chǎn)權利益分享的實現(xiàn)形式。因此，在村民與社員一體的條件下，村民的任何遷出遷入、村民家庭人口的任何增減，都會影響到包括耕地、山林、水面以及其他所有集體資產(chǎn)利益的再分配，這種再分配對于村民的利益關系重大，因而也倍受關注。

對于如何處理這些問題，有兩種意見。一種是允許這些人員參加村委會選舉，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含義，既然這些人經(jīng)常生活、工作在村里，甚至還履行村民的義務，那就應當允許他們參與村莊的自治事務；二是目前我國有近億的農(nóng)村流動人口，如果不允許這些人員參加經(jīng)常生活地的村委會選舉，這些人的民主權利就沒有履行的條件。另一種意見與之相反。理由主要有：一是村民自治講的是本村的村民自治，不是本村的村民不能參加本村的村民自治。《村委會組織法》盡管沒有給“村民”下定義，但從法的第五、十四、十六、十七條，多次使用“本村”一詞來看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我國的村民自治主要是以集體經(jīng)濟為背景的，村民自治權利不同于公民權利，村民自治權利與一定的集體經(jīng)濟利益緊密聯(lián)系，而集體經(jīng)濟利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。村民資格的凸現(xiàn)，是社會轉(zhuǎn)型期的積極現(xiàn)象，表明了村民權利意識的覺醒。但如何既能照顧集體經(jīng)濟上村民的既得利益，又能使更多的外來人員有參與基層自治的

機會和權利，確實是需要很好地研究解決的問題④。

讓我們回到《村委會組織法》，從立法原義來重新理解“村民”的概念。

從村民自治相關法律對“村民”、“本村村民”的法律規(guī)定來看，它的立法精神和立法原意所表達的意思其實是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真實的意思就是指居住在本村、戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人。在村民自治相關法律中之所以沒有明確作出這樣的限定，主要原因就是，在中國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村民”本來就是居住在該村、戶籍在該村并且具有農(nóng)業(yè)戶籍（農(nóng)民身份）的人。中國農(nóng)村村民是由身份、戶籍和權利義務關系三個主要因素決定的，這是一種特定社會歷史條件和現(xiàn)實狀況決定的制度安排。在制定一項具有普適性的全國性法律時，國家立法機關主要考慮的是大多數(shù)地方農(nóng)村的一般情況，不可能也不必要對居民構成比較復雜的城中村、城郊結合部農(nóng)村的特殊情況作出具體、專門的考慮，這至多應當是地方立法機關的事情。另外，從比照原則來看，之所以說居住在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民的人不屬于該村村民，還在于國家另有一部規(guī)定城市基層社區(qū)居民權利和組織形式的法律，就是《城市居民委員會組織法》，這一法律對城市居民在基層社區(qū)的組織形式和基本權利作了明確的規(guī)定。

因此，從這個角度理解，《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條“選民應當在戶籍所在地的村進行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關規(guī)定確定”的規(guī)定，是符合《村委會組織法》的立法本意的。從這條規(guī)定看，它首先從嚴格的屬地主義出發(fā)，即本村村民的認定，以戶籍為準。其次，它規(guī)定的特殊情況考慮到了上面所提到的幾類人的村民資格認定問題，只不過從村民自治的角度考慮，要由本村具體選舉辦法按有關規(guī)定來確定⑤。但在具體實施過程中，一些地方在其他特殊情況的認定上，還存在一些問題，即如何保證少數(shù)人的權利不受到“多數(shù)人的暴政”的侵害。這既是實際操作中的問題，更是立法的完善問題。

三、村民選舉權的司法救濟途徑

從村民自治的內(nèi)涵來說，村民資格本應不是問題。因為所謂自治，就是自己管理自己。所謂基層群眾自治，就是基層群眾自治組織管理與自己利益密切相關的本區(qū)域內(nèi)事務，依法實現(xiàn)基層群眾的自我管理，自我教育和自我服務。哪些人屬于村民，哪些人不屬于村民，本應當是屬于自治范疇。但是，如前所述，村民身份中附加了經(jīng)濟權益之后，問題就復雜化了。此外，由于中國歷史上長期缺乏民主的傳統(tǒng)，近代以來，民主的理念被引進國內(nèi)以后，僅僅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中國社會的基層；民主被異化掉了，成了給專制披上外衣的套子。民主成了中國人民遠不可及的事情；但實行村民自治與選舉，一下子將把民主政治擺在中國農(nóng)民的眼前。這是村民選舉制度的重大貢獻。民主是一種習慣，只有操練熟了，久而久之，才會轉(zhuǎn)換成人們普遍遵守的生活方式，才能為整個國家發(fā)展健康成熟的政治民主奠定深刻的基礎。而民主是一種公開參與政治的規(guī)則。民主正義的核心在于程序上的正義。從這個角度說，村委會選舉中司法救濟途徑的缺失，是現(xiàn)行村民選舉制度的一個法律漏洞。為使憲法規(guī)定的村民自治制度得以全面實施，并且不突破現(xiàn)有制度產(chǎn)品供給的范圍，那么在村民選舉制度中增加選民資格案件不失為一種現(xiàn)實的選擇，即村民對于村選舉委員會所公布的選民名單不服的，可以向村選舉委員會提出申訴；村民對于村選舉委員會作出的處理決定仍不服的，可以向當?shù)鼗鶎臃ㄔ浩鹪V。這樣至少在程序公正的層面上可以解決不服村選舉委員會對村民選舉資格認定的糾紛。具體理由如下：

本篇論文是由3COME文檔頻道的網(wǎng)友為您在網(wǎng)絡上收集整理餅投稿至本站的，論文版權屬原作者，請不要用于商業(yè)用途或者抄襲，僅供參考學習之用，否者后果自負，如果此文侵犯您的合法權益，請聯(lián)系我們。

第一、村民對選民名單不服的，向村民選舉委員會提出申訴，由村民選舉委員會作出最后的處理決定，這種制度，因為村民選舉委員會自己既登記選民名單，又自己審查自己登記的選民名單有沒有不當違法之處，所以違背了自己不得成為自己法官的自然公正原則。

第二、根據(jù)選舉權的普遍性原則，選民名單上不予登記選舉權的僅限于以下三種情形：年齡至選舉日止未滿十八周歲，不具有本村村民的身份，被剝奪政治權利。法院是與保護公民的權利的觀念相聯(lián)系在一起的，因而，認定公民是否具有某種權利，如果撇開法院，就顯得突兀了。

第三、民事訴訟法設立選民資格案件的目的在于救濟選舉權。從實踐中看，村委會選舉中的很多做法完全是模仿縣、鄉(xiāng)兩級人大代表選舉時的做法，比如選民登記、候選人產(chǎn)生、投票等等程序，在形式上并無二致。因此，完全可以對民事訴訟法第一百六十四條規(guī)定適當?shù)丶右詳U大解釋，使村民委員會直接選舉參照適用。從全國范圍來看，除了浙江瑞安市的葉阿金案之外，至少還有廣州天河區(qū)、遼寧省康平縣等地的法院均受理了村民選舉資格的案件，并且均適用民事訴訟法有關選民資格案件的規(guī)定。司法實踐中已有先例。從可行性的角度分析，各地法院在實踐中對選民資格案件的審理積累了良好的經(jīng)驗，因而將其推廣到村民選舉中，完全可行。

第四、村民自治制度不僅是憲法規(guī)定的法律制度，更是由《村委會組織法》具體規(guī)定之。從法律的實施和救濟的一般原則出發(fā)，法院就是公民尋求司法救濟的最后希望。因此，從這個角度說，法院應當履行作為司法救濟機關的職能。

由此得出的結論是，由于村委會選舉與縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉性質(zhì)上的不同，在村委會選舉中直接適用選民資格案件目前沒有依據(jù)。為了程序公正，在村委會選舉中引入司法救濟途徑的可選擇方法是，由國家有權機關對民事訴訟法第一百六十四條作出解釋，使村民資格案件參照適用之。這也只能是解決處于轉(zhuǎn)型期的中國農(nóng)村選舉問題的權宜之計。

四、根本解決之道

引入司法救濟途徑只能解決一個程序公正的問題。要徹底解決村民身份問題，打破戶籍制度的障礙乃根本之道。中國城鄉(xiāng)二元分割的實質(zhì)問題是現(xiàn)行戶籍制度的改革滯后于現(xiàn)實社會的發(fā)展。一些有識之士已大聲疾呼，要給中國農(nóng)民第三次解放。“中國需要進行第三次?解放農(nóng)民?的制度革命，以從根本上解決長期以來城鄉(xiāng)隔絕、對立、分離的不公平和不公正局面?！?⑥ 這場制度革命的核心，是解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。簡而言之，就是使農(nóng)民從土地、農(nóng)村永久性解放出來，使農(nóng)民盡快變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，特別是為那些具有初、高中文化水平的鄉(xiāng)村青年，提供進城務工的機會。

第三次“解放農(nóng)民”最根本性的措施是消除城鄉(xiāng)居民兩種身份制度，使農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機會和享受同等的公共服務水平，包括自由遷徙和自由居住權利、平等接受基礎教育權利與職業(yè)培訓機會；平等就業(yè)競爭機會和享有勞動保護權利；享有居住或者工作所在地社區(qū)同等民主選舉和被選舉權利等⑦。目前戶籍制度改革已經(jīng)啟動，人為地城鄉(xiāng)分割已經(jīng)打破。廣東省已在全省范圍內(nèi)率先取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，浙江省的杭州市也同樣。這無疑為解決村民資格問題部分鋪平了道路。

當前，我們還要從具體操作層面來研究解決問題的方法。社會總是在為自己的發(fā)展開辟道路的，問題的解決方式也往往是在那些首先出現(xiàn)問題而且迫切需要解決的地方產(chǎn)生的。為了穩(wěn)定土地承包關系，保護承包者預期利益，于二十世紀八十年代一些地方就提出了土地承包權長期不變，實行“增人不增田，減人不減田”，進而轉(zhuǎn)化為第二輪土地承包中實行的三十年不變的政策。對一些為了務工經(jīng)商或子女上學謀求將戶口遷到城鄉(xiāng)結合部村莊的農(nóng)戶，遷入地實行了只接收戶口關系而不享受當?shù)丶w經(jīng)濟產(chǎn)權利益的“變通性掛戶”政策。一些因建設性征地成批轉(zhuǎn)為城市居民戶口的原村民，也被許諾可以繼續(xù)享有村組集體經(jīng)濟成員的福利待遇，有些地方還出臺了戶口進城可以不退出承包田的政策規(guī)定。所有這些，都是農(nóng)村干部群眾從實際出發(fā)的積極探索，都體現(xiàn)了村民與社員相對分開的改革思路，并在一定程度上緩解了二者一體化所造成的種種現(xiàn)實矛盾，為農(nóng)村戶籍制度的改革提供了經(jīng)驗。但是，這些變革都是在原體制內(nèi)進行的局部調(diào)整，并沒有從整體上和根本上解除一體化所造成的經(jīng)濟社會問題。尤其值得關注的是，到城鄉(xiāng)結合部或其他經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)務工、經(jīng)商、長期居住的外地村民，一般都不能取得當?shù)氐拇迕裆矸?。即使一些當?shù)卦试S“掛戶”的外來村民，也不能享有當?shù)卮迕竦耐冉?jīng)濟社會權利，即使是個別地方允許他們參加村委會選舉，也由于他們不享有集體經(jīng)濟產(chǎn)權利益而難以享有村民委員會組織法賦予村民的所有權益，因為現(xiàn)行的村民委員會組織法，也是立足于村民與社員一體化這一現(xiàn)實基礎之上的。

上述問題的根本解決辦法，是實行村民身份與集體經(jīng)濟成員身份的分離，實現(xiàn)村民自然身份的回歸⑧。其要點是，對現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織實行股份制改造，按照農(nóng)戶人口并結合對集體的貢獻，將所有集體資產(chǎn)折合的股份一次分配到戶到人，今后不再隨村內(nèi)及各戶人口變動增減并允許繼承，同時按照股份制企業(yè)的規(guī)則形成新的治理結構和分配制度。在此基礎上實現(xiàn)村民身份屬地化，外地外村人員只要長期在村居住，即可成為該村村民，履行村民義務并享有相應權利，人口流動不再與集體資產(chǎn)權益發(fā)生任何關系。事實上，一些地方在解決“城中村”、“村改居”等問題時，也是采用了這樣的思路，即把原村集體資產(chǎn)股份化至個人，實現(xiàn)經(jīng)濟權利與居民身份的分離。

一種比較現(xiàn)實的選擇是從進一步完善村民自治制度出發(fā)，對現(xiàn)實中兩種身份一體化產(chǎn)生的體制性障礙采取一些諸如適當延長土地承包期限、戶口進城原村民可以不退出承包田、允許家居本村的退休職工在不侵犯其他村民經(jīng)濟權益前提下享有村民待遇并發(fā)揮積極作用等方面進行一些變通性的改進，以利于當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。葉阿金所處的情形就屬于這樣一種制度變遷的結果⑨。

也有人提出了另外一種思路⑩。因為從1997年以來，國務院、公安部連續(xù)發(fā)布了《關于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》、《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點和完善農(nóng)村戶籍管理制度有關問題的解答》、《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等一系列行政法規(guī)、規(guī)章。從這些法規(guī)和規(guī)章出發(fā)，涉及農(nóng)村戶籍管理和農(nóng)民進城后城鎮(zhèn)戶籍管理最重要的有兩條：一是要求建立健全農(nóng)村常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正等項登記管理制度，二是要求經(jīng)批準在小城鎮(zhèn)落戶的人員，必須向原所在地的集體經(jīng)濟組織或村民委員會交回承包地和自留地，憑交回承包地和自留地的證明在城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。這就清楚地表明，村民同農(nóng)村社會經(jīng)濟組織和土地的關系是身份契約關系，只要農(nóng)民的身份存在，同農(nóng)村社會經(jīng)濟組織和土地的權利-義務關系就存在；一旦身份發(fā)生改變，其所隱含的契約關系也就隨之而發(fā)生改變。根據(jù)上述法規(guī)的精神，那些具有城市戶口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自從他們把自己的戶口從本村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為了城市居民戶口以后，就意味著他們終止了同村集體經(jīng)濟組織和土地的契約關系，同時也放棄和改變了同村的權利與義務關系，當這些決定村民身份的關鍵要件不存在以后，他們的村民身份已經(jīng)不復存在，哪怕他們事實上一直仍然居住在本村，哪怕他們的家庭成員中仍然有人屬于地地道道的本村人。

本篇論文是由3COME文檔頻道的網(wǎng)友為您在網(wǎng)絡上收集整理餅投稿至本站的，論文版權屬原作者，請不要用于商業(yè)用途或者抄襲，僅供參考學習之用，否者后果自負，如果此文侵犯您的合法權益，請聯(lián)系我們。

五、結論

村民自治是中國社會主義民主政治的一項重要制度，是人民當家作主的一個重要方面。村民自治的內(nèi)在含義是自我管理、自我教育、自我服務，實行村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。本文所論及的村民資格問題，只是村民選舉過程中暴露出來的諸多問題之一。對村民自治的前景，我們有理由樂觀，因為一旦村民自治成為廣大農(nóng)村居民自覺的行動時，就沒有理由不讓這種制度推進下去。但在具體操作中，如果不及時對有關配套的規(guī)則加以完善，則會給村民自治的實施帶來很多障礙。

在村民資格認定上，由于各地情況千差萬別，國家法律沒有必要也毋須作出明確規(guī)定，但地方立法中應當考慮到這個問題。由此反觀《浙江省村民委員會選舉辦法》第十一條的規(guī)定，確可進一步加以完善?；诋敃r的情景（《浙江省村民委員會選舉辦法》于1999年10月制定），可以說立法者已經(jīng)作出了努力。但經(jīng)過兩屆村委會選舉（1999年、2002年）的檢驗，實踐中提出了對此問題作出明確規(guī)定的要求。筆者建議對該選舉辦法適時加以修改，對村民作出明確的界定，除了戶籍因素，必須要考慮權利義務關系。由于人戶分離現(xiàn)象的大量存在，不履行義務者則不享有權利。最現(xiàn)實的做法就是實現(xiàn)村民自然身份與經(jīng)濟權利身份的分離。自然身份就是以居住地為劃分標準。村民自治中的民主管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關的公共事務，一個人是否屬于這個社區(qū)的成員，應當考慮其是否與該社區(qū)有密切的公共事務方面的利害關系。經(jīng)濟權利身份表明了其是否屬于該集體經(jīng)濟組織的成員，可否參與集體權益的分配。這樣，就可以解決參與公共事務管理（選舉權利）與享受個人經(jīng)濟權益（集體權益的分配）的矛盾。中國農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，各地結合實際的一些創(chuàng)造性做法應當給予肯定。如前所述六種情形的人，如果不再履行村民的義務，就不能享有作為村民的政治權利，就不能參加村委會選舉。反之，從政治權利與經(jīng)濟權利可分離的角度，即允許履行了村民義務的人參加村委會選舉，但村集體的收益分配等權利只能夠由集體資產(chǎn)的所有者來享受。

村民自治制度的實施，使廣大農(nóng)村村民的民主觀念、民主意識都有了全面的提高。江澤民在“5.31”重要講話中提出，發(fā)展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明，是社會主義現(xiàn)代化建設有重要目標。村民自治是農(nóng)村基層民主建設的重要內(nèi)容，也是社會主義民主政治的重要組成部分。但不容否認，在村民自治制度實施過程中尤其是村委會選舉中出現(xiàn)了不少問題，如候選人資格是否要規(guī)定的問題，選舉中的賄選認定問題，罷免中的問題，以及村黨支部與村委會關系的處理、新老村委會班子的交接、村務公開等方面都有值得探討和完善之處。村民自治面臨很多困境，本文所涉的村民資格問題無非是一個側面而已。村民自治作為一項理想政治制度的設計⑾，需要在實踐層面和法律制度層面不斷地加以完善。

第三篇：論村民自治與基層民主政治建設

論村民自治與基層民主政治建設

當今中國農(nóng)村擴大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效形式。村民自治已被廣大農(nóng)民群眾接受，并在不斷完善，發(fā)展。但也要清醒地看到，村民自治也遇到了不小的阻力，伴隨經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的許多不利因素也則會那個在制約著村民自治的健康發(fā)展。深入分析這些不利因素，并有針對性的提出相應對策，使村民自治沿著健康的軌道不斷深入發(fā)展。嚴格的說，村民自治可追溯到我國的原始社會、古希臘雅典鼎盛時期以及非洲的古迦太極自治共和國統(tǒng)治時期。那時實行的氏族制度，平民會議制度對村民自治制度有啟迪意義。我國的村民自治經(jīng)過二十多年的發(fā)展和探索，已成為我國現(xiàn)階段民主建設的亮點，是中國農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)制的偉大民主實踐，對我國民主建設有重要的意義。

一、村民自治的含義

現(xiàn)代自治思想的萌芽發(fā)軔于資產(chǎn)革命時期的啟蒙思想家的自然法學說。他們都假定在自然狀態(tài)下，人是自由自在的，所以人的本質(zhì)是可以進行自治的。在《布萊克維爾政治學百科全書》中自治是指每個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態(tài)。自治的核心內(nèi)涵是“自己的事情自己決定”。在法理上的基本內(nèi)容是意思和意志的自主和自由，而在制度層面上通常是用自決、自我統(tǒng)治、自主、自我決定等來解釋的。

二、當前村民自治建設中存在的問題

（一）村民的思想依然落后

村民自治的主體是村民，村民自治制度的完善程度，村民自治發(fā)展的好壞，在很大程度上取決于廣大村民的文化素養(yǎng)的高低和民主意識的強弱。而在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化素養(yǎng)普遍較低，農(nóng)民民主意識普遍不強，這在很大程度上制約了村民自治的發(fā)展。造成這一事實的原因是多方面的，既有封建傳統(tǒng)落后文化思想的影響，也有現(xiàn)實的原因。中國五千年封建專制思想和長期小農(nóng)生產(chǎn)方式在一定程度上制約了農(nóng)民文化素質(zhì)的提高和民主意識的增強，一些落后封建文化仍然在廣大農(nóng)村地區(qū)陰魂不散，影響極壞。有病不求醫(yī)而求神拜佛;小富即安，不思進取;農(nóng)村青年一旦結婚就不再學習，如果誰學習就遭到村人譏諷等等，不一而足。而農(nóng)村現(xiàn)實狀況是“精英”紛紛離村，老弱病殘守家。農(nóng)村的青年人有的當兵，有的考學，還有外出打工、學藝，他們再回村的可能性很小。而在農(nóng)村留守的是一些老年人和一些不思進取、得過且過的游手好閑青年，真正在農(nóng)村干起事業(yè)來的少之又少。這種狀況也造成了農(nóng)村村民文化水平普遍較低，素質(zhì)普遍較差，更枉談民主意識了。而村民自治又要求村民摒棄傳統(tǒng)的舊思想、舊觀念，擁有一定的文化素養(yǎng)、民主意識和自治能力。這就產(chǎn)生了矛盾。

這種矛盾不解決，村民自治就無法推進。

（二）上級隨意委派撤換村干部妨礙了村民自治建設

《村民委員會組織法》第11條規(guī)定:“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員成員?！狈梢?guī)定在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負責人的頭腦中可謂一片空白，毫無印象，那是針對別人的，而與已則無任何關系。據(jù)某報載，前幾年，某中心區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委、政府委派干部到近郊村任村支書的現(xiàn)象較為嚴重。這些村大多因拆遷、征地補償、村民住宅安置等方面的事情未處理好而導致村內(nèi)矛盾激化，村支書因無力收拾殘局而自動辭職，或者因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦對其不滿而勸退、停職、撤職，這時鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委便委派一名干部到該村擔任村支書職務。從法理上講，擔任村支書須具備兩個條件:一是村民，二是共產(chǎn)黨員。二者缺一不可，我們知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦干部是國家公職人員，不是村民。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦干部去村里任支書是違法的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦干部擔任村支書，作村里的一把手還須聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委、政府，村民還怎么自治？這樣的案例舉不勝舉、比比皆是。這應該引起有關部門的重視。

（三）法律法規(guī)不完善

村民自治是法治下的村民自治，自治本身要求有科學、完善的法律法規(guī)為遵循的依據(jù)。目前我國村民自治法律法規(guī)依據(jù)主要是《憲法》、《村民委員會組織法》以及各省、自治區(qū)、直轄市制定的實施辦法。但現(xiàn)行法律、法規(guī)存在許多不完善的地方，主要表現(xiàn)在:一是村民委員會組織法和地方性法規(guī)的某些規(guī)定過于原則，缺乏前瞻性和可操作性。如:關于村民資格的界定問題。依據(jù)村民委員會組織法規(guī)定，只能是戶口在本村的村民，但隨著農(nóng)村剩余勞動力的流動加快和農(nóng)村城市化進程的加快，現(xiàn)實生活中存在“戶在人不在”或“人在戶不在”等復雜情況。如何很好地研究目前我國農(nóng)村的人口現(xiàn)狀，預見未來我國農(nóng)村人口的構成，科學地界定村民資格，不僅有著很強的針對性和現(xiàn)實意義，而且有利于適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，開拓農(nóng)村人才‘市場，為農(nóng)村和城鄉(xiāng)人才流動，拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

三、完善村民自治建設應采取的對策

（一）轉(zhuǎn)變黨的領導方式

在村民自治的條件下，黨支部和村委會之所以容易產(chǎn)生矛盾，重要的原因就是村黨支部尤其是黨支部書記僵化的一元化領導方式下，組織的協(xié)調(diào)主要靠黨支部書記的個人威望和素質(zhì)。但是這種依靠個人威望和素質(zhì)的治理方式是根本不可靠的，這在改革開放之前已被實踐反復證明。但在現(xiàn)階段，無論從制度層面，還是現(xiàn)實需要，村民自治都必須在黨組織的引導

和保證下運作?！皼]有以先進思想為指導，由先進分子組成的黨組織的引導，村民自治很難自動地規(guī)范化運作，甚至會走向封建性的迂腐的政治。”黨對國家政治生活的領導，就是組織支持人民當家作主，黨的一切工作都是以最廣大人民的根本利益為最高標準，這也是黨的先進性的體現(xiàn)和要求。黨的領導不是代替人民當家作主，不是“為民做主”，而是“讓民做主”。這就需要轉(zhuǎn)變基層黨組織以前的大包大攬的工作方式，要充分地相信群眾有自我做主的能力。村黨支部作為黨的農(nóng)村基層領導機構，其主要任務是宣傳與落實黨的方針政策，因此，在實行村民自治的條件下，黨的領導就是政策、方向性的領導，除了政策、方向性的領導外，就是要支持、保障和監(jiān)督村民實現(xiàn)其自治權。這應該是基層黨組織領導方式轉(zhuǎn)變的方向。

（二）規(guī)范兩委的職責

村黨組織和村民自治組織作為具有社區(qū)公共事務管理權的組織,將長期存在。要使這兩個性質(zhì)不同的組織各自發(fā)揮其應有的功能，必須從制度上對其各自職權范圍作出合理的界定。黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，因此，黨支部要想使自己真正成為村級組織的核心，就應當避免行政化的傾向，就應當從大量日常事務中解脫出來，將主要精力放在對村的發(fā)展方向的把握上，放在對其它村級組織的指導、對各類組織之間關系的協(xié)調(diào)上以及自身建設等方面上。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能由村民委員會根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民委員會獨立負責地開展活動。為此，分別對村黨支部和村委會的職權范圍作出明確規(guī)定，制定各自的議事規(guī)則和辦事規(guī)則是非常必要的。

（三）完善村民自治法律體系

我們都知道，依法治國是建立我國社會主義法治國家是我國社會主義建設的基本方略。法治是一種理性的辦事原則，它意味著在制定法律之后，任何人和組織的社會活動均受既定法律規(guī)則的約束。法治是一種民主的法制模式，是以民主為基礎和前提的法制。法治是一種文明的法律精神，它尊崇法律至上、平等適用、制約權力、權利本位以及正當程序。在法治國家的狀態(tài)中，法律與國家、政府之間，運用法律約束國家、政府的權力；法律與人民之間，運用法律合理地分配利益；法律與社會之間，運用法律確保社會公共利益不受權力和權利的侵犯。因此，在國家構建和諧社會，更加重視民主法治建設的背景下，必須建立和健全村民自治的法律體系，用法律來保障村民自治的規(guī)范運作。

四、結語

總之，村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導、協(xié)調(diào)、服務和幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費和條件，并

對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織，給予一定的獎勵和補貼。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，不斷加強對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓，進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設中真正發(fā)揮應有的作用。

第四篇：論中國村民自治制度與

論中國村民自治制度與《村民委員會組織法》的重構

一、村民自治——中國社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點。認為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進的“舶來品”。分析了20世紀初和80年代兩次引入村民自治的特點和區(qū)別。提出村民自治是團體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結果。建設中國村民自治制度是20世紀中國民主政治建設的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷。一是“小馬拉大車”。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結果只能是“小馬拉大車”不堪重負。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。認為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。村民委員會組織法中就不應該出現(xiàn)有關黨支部的條款。

三、重構《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》。不主張在現(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。重構的含義是真正構建具有中國特色的村民自治制度，落實憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。

世界近代歷史發(fā)展表明，個人自治和團體自治是憲政制度和民主政治的基礎，它的學理基礎就是人民主權的思想。村民自治是團體自治的一種形式，是國家和社會分離的必然結果。建設中國村民自治制度是20世紀中國民主政治建設的重要財富，并使民主化成為今后一段時間內(nèi)中國政治發(fā)展的主題。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會組織法（試行）》出臺，以及1998年《村委會組織法》正式頒布實施，村民自治成為我國農(nóng)村社區(qū)的基本制度。

經(jīng)過一百余年的社會轉(zhuǎn)型，中國已經(jīng)積累了一定的物質(zhì)資源、體制資源、素質(zhì)儲備和文化準備，在廣大的農(nóng)村實行的村民自治在世紀末的全面活躍，為中國民主政治在新世紀的發(fā)展提供了重要的邏輯起點和現(xiàn)實基點。

但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進程中出現(xiàn)的問題遠遠超出人們的預料。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質(zhì)疑和否定。人們不禁疑問：實行村民自治對我國而言究竟有何裨益？應當以何種方式促進村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？

一、村民自治——中國社會轉(zhuǎn)型的出發(fā)點

（一）村民自治的第一次引入

自治作為政治概念與專制集權相對應，是指一定的主體有權自主地處理自身范圍內(nèi)的事務，該權力受法律保障。村民自治就是村落居民有權自主地決定本區(qū)域的事務，上級機關非因法定事由不得干涉。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀歐洲的城市自治。事實上，在一般政治學文獻中，自治也多用來描述中世紀歐洲城市的政治特征。自治權作為一個法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。城市憲章是一種具有憲法性質(zhì)的法律文獻，它一般由封建國王或一個有立法特權的大主教頒發(fā)給取得一定自治權的城市，用以從法律上確認城市的自治特權。特許狀同樣由國王或城市所屬的封建主頒發(fā)。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權、城市市民獲得自由權和財產(chǎn)權的法律憑證，這在當時被歸納成為一個原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。[1]

羅馬帝國時期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權取得自治特權而成為自治市。自治市是一個社會，是一個具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。按照享有自治權程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國，這種城市不僅有自治權，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國家；城市公社，享有完全自治權，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權的城市，由國王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。獲得完全自治權的城市，只向國王或領主交納定額賦稅。市民選舉產(chǎn)生的市議會成為最高權力機構，有權制定政策、法令和鑄造貨幣。城市有自己的法庭和武裝，有權宣戰(zhàn)、媾和。城市通過選舉產(chǎn)生市長、法官等管理人員，行使行政、司法、財政大權。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。[2]自治市是由市民單獨組成的，“根據(jù)單個無權的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權力和政治自主權的城市，形成一個聚合體并持續(xù)地運轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實上的共同的權力，也就是說，附屬的單個個人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動?！笆聦嵣?，在所有的城市中市民組成一個團體——全城公會（universities）、共同體（communities）、公社，其全體成員相互依賴，構成一個整體中不可分離的各個部分?！盵4]市民能運用選舉權，選舉市議會與市長及官員，管理本地方事務，和自然人一樣，能成為權利義務的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務。這種自主處理公共事務的權力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權。

地方自治的概念是19世紀初清政府“預備立憲”時，為了推行“新政”從西方國家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對英國的地方自治尤為關注，載澤當時深為感觸的認為：“夫倫敦地方自治，為英國憲法之起點，英之立憲，先于各國。其地方自治，又為各國所推崇取法者”。[5]回國后他們建言朝廷，“宜取各國地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國法制史上第一個有關地方自治的法律，也是有文獻記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民國時期，南京國民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構想，縣為中國傳統(tǒng)的國家行政管理單位，地方自治也當以縣為單位，以實行民權、民生兩主義為目的。只有實行縣自治才能實現(xiàn)直接民權。他認為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必無由實現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權分立、國民大會，亦終未由舉主權在民之實也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設之事，當始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國，如此，則建設之基礎，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當局的推動和宣傳下，一些省份紛紛進行鄉(xiāng)村自治實踐。

山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進一步修訂了村制法規(guī)，完善了關于村民會議、村公所、息訟會、監(jiān)察委員會等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特點

第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機關，包括權力機關、執(zhí)行機關、監(jiān)察機關，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關于權力、權力的來源和對其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊含的直接民權思想也可資借鑒。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預的結果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當局對“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國民政府內(nèi)政部專門召開民政會議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運作方式，審議通過了《限期實行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓政實施之基礎，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓政設施，亦感困難。我國對于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設伊始，關于村里閭鄰各長之任用標準，以及一切制度之改革厘訂各項，亟應頒布施行，以期實現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風聲，模范全國，事關訓政基本工作，認為無可緩行?！盵9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國的普遍實行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導型的政治改革。

第三，村民自治在中國的第一次實行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會議的內(nèi)容，村長副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長副系由市鄉(xiāng)行政局長保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機關，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中國建立后，國家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會，但公社成員并不是國家單位的成員，也不能享受國家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會自主性，即“三級所有，隊為基礎”的體制。[10]隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長的需求，公社制隨即被以各種方式突破。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權，農(nóng)村社會的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營。

為了保護改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年《村委會組織法》正式頒布實施，在這個過程中，一些省份也相應制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特點

與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點在于，它是真正意義上的基層民主自治。按照余英時教授觀點，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結構中，“皇權只能下伸到縣一級而至，縣以下皇權便鞭長莫及，基本上是民間自治?！鞭r(nóng)村中，權威來自于宗族。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》里描述中國農(nóng)村的權力結構為“長老統(tǒng)治”（Rathermalism）。[11]老年人豐富的經(jīng)驗是他們獲得權力和地位的條件，而對長老的服從是長老權威推行的保障。作為“長老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長老”的權威。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時具備“知識”和財富。也正是由于這兩個要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權威（家族勢力的代表），感知權威（自己的知識和財富）和法定權威（地方行政首長）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會中延伸和捍衛(wèi)著國家權力，完成了地方權威從“血緣”到“地緣”的轉(zhuǎn)化。這種以習慣法為背景的自治，在國家權力只能到達縣級政權的封建時代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。相反，第二次引入的村民自治卻是實質(zhì)上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會是農(nóng)村的基層組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對基層權力形式的制度性安排，是國家正式制度的延伸。其基層性決定了它是構成我國農(nóng)村社會的基本單元，承擔著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領廣大村民群眾依法開展自治活動的任務。其二，村民委員會是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權力性機構，故而，村民的意見才是村委會權力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。農(nóng)民們通過村委會表達意見，對國家正式制度進行監(jiān)督，提建議。[12]其三，村民委員會是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國家的憲法、法律和政策進行自我管理、自我教育、自我服務，真正行使當家作主的民主權利；村民委員會按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，為全體村民服務。

這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對自治機關、人員的權力來源和監(jiān)督機制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。

二、我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷

《中華人民共和國村民委員會組織法》是規(guī)范村民委員會建設的基本法律。我國現(xiàn)行的村民委員會組織法，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎上于1998年11月4日完善后正式公布實施的。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國農(nóng)村的實際，具有明顯的進步性，對中國農(nóng)村村民實行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設農(nóng)村三個文明，都發(fā)揮了一定的積極促進作用。通過多年的努力，村民自治取得了實質(zhì)性的效果，廣大農(nóng)村逐步實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務，基層民主法制建設得到進一步加強。

但是，由于歷史和自然條件的原因，當前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實施還有很長的路要走。而且，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實行村民自治的實踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當代中國新時代新任務的客觀要求很不適應，有些條款在具體實踐中漸露弊端和缺陷，難以適應實踐的需要。行政村是我國廣大鄉(xiāng)村社會最基本的聚落單元，村民委員會，是以行政村為基礎的自治組織形式，村民自治組織建設得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動新農(nóng)村建設與農(nóng)村社會的進步。關于現(xiàn)行《村民委員會組織法》的立法缺陷已有許多學者從不同的角度進行了論證與分析，在這里只就二個問題論證它的立法缺陷，我們認為這是造成《村民委會組織法》缺陷的關鍵所在。

一是“小馬拉大車”?，F(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過于狹窄。從內(nèi)容上來看，我國現(xiàn)行《村民委員會組織法》主要是圍繞村民委員會的建設和權力行使、制約進行規(guī)定的。雖然村民委員會的建設是村民行使自治權的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部內(nèi)容，村民自治權的行使也不僅僅局限在村民委員會的運作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部內(nèi)容，結果只能是“小馬拉大車”不堪重負。另外，我國村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構建之中，有違立法邏輯。就村民自治制度而言，組織法是其下位概念，是村民自治制度所應當包含的內(nèi)容，建立了村民自治制度，才存在圍繞如何建立自治機關、行使自治權而產(chǎn)生的組織法方面的問題。我國立法機關試圖以組織法為中心構建村民自治制度，這一解決問題的路徑選擇是錯誤的。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問題了，也是目前許多學者研究《村民委員會組織法》都必須面對和回答的問題，稍做檢索就會知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學者也提出了解決這一問題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動制”等等，一些機構也把如何調(diào)整“兩委”關系作為研究的命題。但是，到目前為止，我們還沒有看哪一項研究的論文或著作中，提出了起碼在邏輯上能夠很好地解決這一難題方法或措施。為什么會這樣呢？我們認為這是一個偽命題，是一個由制度安排造成的根本無解的命題。首先，村民委員會組織法中就不應該出現(xiàn)有關黨支部的條款，這是我們下步如何提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。黨支部與村民委員會是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國家法律中出現(xiàn)有關政黨活動和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權，而自治權的實質(zhì)是自主地行使職權，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會上面臨駕著具有“領導核心作用”的黨支部，與《村民委員會組織法》規(guī)定的“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”本身就是矛盾的，這是制度安排的悖論，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是兩個中心，《村民委員會組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責。而第三條又規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！边@樣，“自我管理”和“領導核心”孰是孰非？制度安排就是兩個中心，每個中心必然是圍繞各自的圓點來運行，怎么可能通過“調(diào)整”來使兩個中心在同一軌道上運行呢？即使可以那也是暫時的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。因此，實踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預過多，或者是有的村委會把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至與黨組織比高低。

1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會村民會議或集體經(jīng)濟組織決定的事情，由村民委員會、村民會議或集體經(jīng)濟組織依照法律和有關規(guī)定作出決定。”和《村民委員會組織法》第二條相比，在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導致農(nóng)村的事務錯綜復雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導致黨支部與村委會在許多問題上擁有同樣的決定權，權責不分明。而在實踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權，且兩者的權力都有合法的來源。村主任的權力來源于村民選舉，具有很強的合法性，而村支書的權力來源主要是由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長期以來村支書都是唯一的權力中心。因此，其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認可。村主任和村支書分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結果，真正解決就是在法律條款中剔除關于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關系，這是需要我們探索的課題。

上述兩點是我國現(xiàn)行村民委員會組織法實施過程中存在的較為明顯和亟待解決的問題，關系到我們思考問題的方式和角度，是解決其他可能存在的問題的關鍵。

三、重構《村民委員會組織法》——制定《中華人民共和國村民自治法》

這里使用的概念是“重構”而不是“修改”，表明我們不主張在現(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個別文字置換式的修改。重構的含義是真正構建具有中國特色的村民自治制度，落實憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國的基本社會制度。

正如英國學者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實踐的歷史則是令人困惑的?！盵13]現(xiàn)行立法在實踐中固然存在種種問題，但這些不應成為我們大刀闊斧改革的阻礙。應當明確，不僅僅是民主政治的運作, 而且民主制度本身的形成也都是一個歷史的過 程。對中國這樣一個人口眾多、各地社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡且長期受封建專制影響的國家來說，民主建設不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設的目標是不現(xiàn)實的。另外，民主不是萬能的，它不能解決一切社會政治和經(jīng)濟問題，在任何國家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治現(xiàn)存的種種問題來否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。因此，我們應當在更加清醒認識民主本質(zhì)的基礎上，擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式和西方既有經(jīng)驗的束縛，結合我國實際情況，大膽創(chuàng)新，形成有中國特色的村民自治制度。

（一）制定《中華人民共和國村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。

我們建議制定《中華人民共和國村民自治法》（以下簡稱《村民自治法》），構建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應當成為組織法，還應當是行為法。組織法應當成為其中的一章或單獨成為《村民自治法》的特別法。

首先，現(xiàn)行《村民委員會組織法》與自治實踐不符。在農(nóng)村基層行政村一級內(nèi)部，能夠用來使村民實現(xiàn)自治的組織，不僅只有村委會這一組織，而且還有包括其它類型的多個組織。從目前中國農(nóng)村現(xiàn)實政治狀況來看，村委會在村民自治組織體系中，是行使自治權能的自治機關。所以，作為國家的基本社會制度應由一部基本法去規(guī)范，單純制定《村委會組織法》不僅不嚴謹，而且不利于具體操作。

其次，從國內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國民政府時期的《限期實行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對組織法的相關內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主體框架的構想

我們認為《村民自治法》的主體框架應當包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設立；第三章：村民的權利義務與村民自治章程；第四章：村民代表大會與村民委員會；第五章：村民自治事務；第六章：監(jiān)督委員會；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務；第八章：附則。

《村民自治法》制定的法源是憲法和國際人權法，是一部具體實施憲法關于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國一項基本的社會制度。

（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容

1、關于總則

《村民自治法》總則部分應明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個方面。

一是自治原則。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團體的章程，而是團體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進行的）”。[14]“因為自治的概念，為了不致失去任何明確性，是與一個根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關聯(lián)的，哪怕是特征會有所變化，這個人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項原則上可由它獨立自主制定的特別法”。“依據(jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。[15]由此可見，自治是一種在一定的社會團體中，由其成員獨立自主地制定章程，并由章程支配其成員行為的能力。它的核心是獨立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。[16]自治作為政治概念是與集權專制相對應的，是指一定的主體有權處理自身范圍內(nèi)的事務，該權力受法律保障。村民自治就是村民有權自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務，上級機關非因法定事由不得干涉。[17]而現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權基礎上，是國家與社會分離，以法定的分權方式治理社會的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務管理，行使民主權利。[18]自治權是一種在社會團體內(nèi)，經(jīng)過團體內(nèi)多數(shù)人認可或默示的，合法地、獨立自主行使具有約束力和支配力的一種權力。自治權是通過“章程”規(guī)定而行使的。簡言之，是一種權力的體現(xiàn)，它的本質(zhì)屬性是團體內(nèi)的合法自主的權力。[19]

相應地，村民自治中的自治原則主要應體現(xiàn)在：村民通過村民委員會、村民大會等方式自我管理、自我教育、自我服務。所謂自我管理，是指在國家法律和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，組織村民群眾依法管理本居住區(qū)的各項自治事務。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定的義務，愛護公共財產(chǎn)，維護村民的合法的權利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識，促進村和村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；在多民族村民居住的村莊，教育和引導村民加強民族團結、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境；通過召集村民大會討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進行自我約束等。自我服務意指為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務。

這里需要注意幾個問題。其一是自治權行使的范圍，也就是說村民自治究竟可以在多大范圍內(nèi)行使自我管理、自我教育和自我服務的權力。我們認為，自治權的范圍應當是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對象或事務，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國家法律法規(guī)的前提下，村委會有權根據(jù)本村實際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級政府機關的指示和命令。其二是自治權的內(nèi)容。雖然各國對自治權內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務、教育事務、工程建設事務、公共衛(wèi)生事務、社會事業(yè)和商業(yè)事務等方面還是比較一致的。這些方面涉及農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，與廣大農(nóng)民的生存發(fā)展息息相關，自治權在這些內(nèi)容上的擴大，也意味著農(nóng)村基本人權水準的提高，我國村民自治的內(nèi)容應該是法定的，對此《村民自治法》應采取列舉的方式明示。

二是民主原則。不少學者以我國農(nóng)村尚不具備實施民主制度的條件為由反對基層民主自治。同時，一些學者對鄉(xiāng)村社會及農(nóng)民的實證研究也表明，鄉(xiāng)村社會不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強烈需求和實踐民主的能力。[20]人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說不通的。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長亦是如此。強調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國村民自治制度的成長來看，外在的示范效應及國家部門的推動發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國家的民主化進程時就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應、感染、播散、仿效是推動民主發(fā)展的重要原因。[21]另一方面，實證調(diào)查表明，我國農(nóng)民對民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權的實現(xiàn)和基本人權得以尊重。

三是制約原則。絕對的權力導致腐敗，權力不加以制約和監(jiān)督，必然導致濫用和無序。自治權的行使不是絕對的，也需要監(jiān)督和制約。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個方面對自治權的行使加以制約。立法方面，要求國家立法機關用法律規(guī)定自治權的范圍及其行使的方式，行使自治權的主體必須遵循，自治權的行使只能在此范圍內(nèi)進行，超出此范圍者，法律不予保護。司法和行政發(fā)面是指國家通過司法機關和行政機關來對自治權進行制約。例如，我國現(xiàn)行立法中關于村務監(jiān)督委員會的規(guī)定就是行政制約的一種方式。但是，這種方式遠遠不能滿足實踐的需要，而且，此類組織的監(jiān)督在不同自治權主體間的效力如何等問題也有待澄清。我們主張在《村民自治法》中按照權力制衡的要求設置自治權的運作模式，同時也設立專門的監(jiān)督機構對其予以監(jiān)督。

2、關于村民自治的設立 主要是明確村民自治為法人團體，設立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財產(chǎn)的權屬、分散村落合并實行自治的條件等問題。關于是否在人口較少的村落設立村民小組的問題，我們的主張是不設立村民小組，居住分散的村落，村民可以根據(jù)居住條件、生活習慣在自愿、便利的基礎上聯(lián)合設立自治單元，建立村民委員會。當然，也應規(guī)定村民自治撤銷的條款。

3、關于村民的權利義務與村民自治章程

用列舉的方式，明確村民在自治事務中有哪些權利和義務。村民自治章程在村民自治過程中有著舉足輕重的作用，可以說是村民實行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。村民自治章程由必備條款和任意條款構成，對村民行為有拘束力。

這里有一個問題需要討論，就是村民意志的表達即權利的行使與義務的承擔主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國農(nóng)村的社會形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，我們主張是以家庭即戶為主體。因為在農(nóng)村家庭的傳統(tǒng)社會功能保存完整，而且在短時期內(nèi)不會有質(zhì)的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式，家庭是農(nóng)業(yè)社會的基本細胞。從我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計過高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。家庭仍然是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，以戶為主體的方式符合我國現(xiàn)階段農(nóng)村社會的實際情況，二元結構的社會將是我國未來相當長時間內(nèi)的社會結構狀況。

實踐中，我國農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會造成幾方面的問題。對于大戶家庭來說，家族勢力龐大，人員眾多，個人意見可能受到家族內(nèi)其他成員的影響，從而無法真正表達自己的自由意志，使自治權的行使仍不能擺脫宗族勢力的影響。此外，隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村外出務工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動力的外流，加之我國現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權實際上無法行使。另一方面，以自然人為單位行使自治權尤其是選舉權，會造成管理成本的大幅增加，對于我國農(nóng)村社會資源本來就不富足的實際而言，無疑是一種資源的無形損耗。

因此，我們主張村民行使自治權的主體應當以戶為單位。這不僅能夠解決上述現(xiàn)實問題，而且與我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是一致的。因為后者本身就是以戶為單位進行，與個人作為主體相比更樂于關心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務的積極性。

4、關于村民代表大會與村民委員會

村民代表大會是村民自治的最高權力機關，要規(guī)定村民代表大會的組成、代表的資格、職權、權力行使程序、表決方式、活動規(guī)則等內(nèi)容。

村民委員會是村民自治的執(zhí)行機關，是村民自治的法人代表，對外代表全體村民承擔責任。要規(guī)定村民委員會的組成、候選人的資格、村委會的職責和義務、村民委員會的選舉和任期、村民委員會職權行使的程序、村民委員會的罷免等內(nèi)容。另外，村民代表大會和村民委員會的選擇應實行一戶一票制。

5、關于村民自治事項

用列舉的方式明確村民自治的事項，也就是具體明確社會生活中哪一些公共事務和公益事業(yè)是村民自治的事項，民間什么性質(zhì)的糾紛可由村民委員會來調(diào)解，調(diào)解結果的效力等等，其實就明確是村民自治管理的范圍。法律明示村民自治的事項，從某種意義上說是為村民自治筑起一道防護墻來防止公權力的侵入，這對于真正實現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國現(xiàn)階段尤其必要。因為，我們長期行成的自上而下的行政運作方式，在沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，行政干預村民自治事務的行為隨時都在發(fā)生。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國家權力對社會的直接控制和干預，只有國家權力對社會直接控制和干預有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎與空間。

6、關于監(jiān)督委員會

主要是明確監(jiān)督委員會的設立、性質(zhì)、與村民代表大會和村民委員會的關系、職權和義務、議事規(guī)則、任期和工作程序等，監(jiān)督村民委員會工作、村財務開支和罷免村民委員會成員等方面的民主監(jiān)督權，這是保障民主決策權、防止濫用職權的行為和解決權力制約與監(jiān)督的問題。

7、關于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務 這一章主要是規(guī)范村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關系，要明確尊重、指導、協(xié)助、保障村民自治的實現(xiàn)、保障和維護村民的權益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務。

村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關系是指導與協(xié)助而不是命令與服從的關系。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會仍有一定的控制權。在我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權力的運作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統(tǒng)的領導方法進行指揮管理，或繼續(xù)控制村民委員會的人事權；或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令；從而壓縮村民自治的空間，使村民自治在一定程度上名存實亡。

為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權，而政府是否放權又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關系，或者說是一種交換關系，雙方在交換過程中的地位是應該平等的：村民委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會所提供的服務。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。

8、關于附則

主要是規(guī)定有關修改和實施生效的條款。

總之，我們在對現(xiàn)行《村民委員會組織法》進行重新梳理、研究的基礎上，提出《村民自治法》的基本理論框架。當然，最廣泛基層民主的實現(xiàn)不能也不可能一蹴而就，理性化社會的建構和自治組織發(fā)育是一個長期的過程。這也決定了村民自治的成長必然會經(jīng)歷一個漫長的成長過程。對此，我們應當有充分的心理準備和勇氣。惟有如此，村民自治的改革才能邁開最為艱難的一步。

注釋：

[1] 張文山等，《自治權理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37頁 [2] 同上，第39頁

[3] [美]賈恩蘭科·波齊著：《近代國家的發(fā)展》，商務印書館1997年版，第42頁

[4] [比利時]亨利·皮納著：《中世紀的城市》，商務印書館1985年，第111頁

[5] 《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第11頁

[6] 同上，第112頁

[7] 陳旭麓等.孫中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36頁

[8]《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽學刊》2001年第5期

[9] 內(nèi)政部第一期民政會議紀要[Z].南京：內(nèi)政部第一期民政會議秘書處，1929.第 77頁

[10]“綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時間：2005-12-2，來源：強國論壇 作者：徐勇

[11] 費孝通《鄉(xiāng)土中國》三聯(lián)出版，1985年版

[12] 轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村關系的嬗變與國家法的調(diào)適，田成有，http://004km.cn/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁

[14] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟與社會》（上卷），商務印書館1997年版，第79頁

[15] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟與社會》（下卷），商務印書館1997年版，第56頁

[16] 張文山等，《自治權理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[17] 宋甫濤：“簡論鄉(xiāng)村自治”，見中國人民大學刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）。[18] “綠色崛起”與“都市突破”：中國城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時間：2005-12-2 13:05:51 來源：強國論壇 作者：徐勇

[19] 張文山等，《自治權理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁

[20] 參見：辛秋水：“村民自治：第三次農(nóng)村包圍城市”，《荊門職業(yè)技術學院學報》1999年第5期；肖唐鏢：“國家、鄉(xiāng)村社會與村民自治”1999年；仝志輝：“程序的凸現(xiàn)及其背后：民主選舉與鄉(xiāng)村社會的遭遇”“農(nóng)村基層組織建設與農(nóng)村社會可持續(xù)發(fā)展國際討論會”論文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 參見亨廷頓：《第三波――20世紀后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店1998年10月版，第113頁

第五篇：當前村民自治面臨的問題

從一個村村委會的“難產(chǎn)”看待

當前村民自治面臨的問題

村民自治制度是與我國依法治國戰(zhàn)略的實施和市場經(jīng)濟體制的改革相適應的農(nóng)村基層管理制度，并且隨著農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民的綜合素質(zhì)的提高不斷推進完善。1983年起，歷時4年，經(jīng)過三次全國人大常委會和一次全國人民代表大會審議，反復修改三十余次，我國于1987頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村民組織法》）。1994年重新加以修訂，1998年正式在全國范圍內(nèi)正式實行。那么經(jīng)過了二十多年的運行和發(fā)展，目前我國的村民自治目前面臨著什么樣的問題？下面就讓我們從一個案例說起：

一、案件情況

2010年5月17日，某地區(qū)80人來上訪反映經(jīng)區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府公告，兩村分別于2010年5月13日和5月14日舉行村委會換屆選舉，但在選舉過程中因原村民與新（后移民落戶）村民之間發(fā)生了沖突，區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府暫緩了他們兩個村的換屆選舉工作，上訪要求盡快進行村委會換屆選舉。

后經(jīng)調(diào)查了解，他們兩個村都屬于城中村，1989年以來，因為當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展及城鎮(zhèn)建設征用兩村大量土地，兩村大部分老村民被占地招工轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口或遷出兩村。此后，兩村陸續(xù)遷入了大批的后落戶村民?，F(xiàn)兩個村的老村民與后落戶村民的比例為1比3，后落戶成為多數(shù)。原本換屆選舉時，后落戶村民基本上不關心，但隨著近年來的征占地補償不斷提高，而后落戶村民因沒有分得承包地，導致在補償分配上與老村民存在一定差距，所以他們極力想推選出代表自己利益的村主任；但老村民因人數(shù)比后落戶村民少，害怕后落戶村民的人當上村委會主任，使得他們的利益受到侵害，所以老村民極力反對換屆選舉。從2007年開始，兩個村的換屆工作就無法進行，到這次換屆選舉前仍處于無村委會狀態(tài)。5月13日村委會選舉時，部分70、80歲的老村民到會場攪鬧，發(fā)生了老村民與后落戶村民之間的沖突，當天區(qū)政府為了做好選舉工作，特意調(diào)用50余名警力在現(xiàn)場維持秩序，但也沒有制止住雙方的沖突。為了避免矛盾激化，發(fā)生群體性流血事件，區(qū)、鄉(xiāng)兩級政府經(jīng)請示市、省兩級民政部門，宣布這兩個村的換屆選舉工作被暫緩進行。

二、案例分析

兩村村委會之所以“難產(chǎn)”，不僅是為了爭奪村主任這一“官職”，究其原因主要在于以下幾點：

（一）新老戶村民在土地承包權的爭議是引發(fā)糾紛的直接原因 后落戶農(nóng)民認為他們到該村落戶后，參加了該村的生產(chǎn)活動，履行了相關村民義務，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有貢獻。而老戶則認為土地承包經(jīng)營權是通過繼承方式獲得的，后落戶人口的土地承包經(jīng)營權應在其原籍解決。因為土地是農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生產(chǎn)技能又相對單一，因此對土地的重視程度不言而喻。按照現(xiàn)行政策，后落戶村民在現(xiàn)居住地如果得不到三分之二以上村民通過，就得不到承包地，遇到征地時得到的補償費也少于原住村民，大部分地區(qū)的后落戶村民數(shù)量遠遠少于原住戶，導致此問題實際上并沒有得到根本性解決，在全省農(nóng)村普遍存在，條件越好的村問題越多。而該村由于后落戶較多，要求落實承包權的呼聲更加強烈，導致沖突程度較為激烈。

（二）新老戶村民在選舉資格認定上的不一致矛盾糾紛沖突加劇

《村民組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！倍鴥纱宓睦洗迕裾J為后落戶不屬于村集體經(jīng)濟組織成員，沒有參選資格；后落戶認為他們既然落戶到該村，就成為了該村村民，自然有選舉權和被選舉權。因此，老村民和后落戶在選舉的態(tài)度上存在巨大爭議，且互不讓步。

（三）新老戶村民選舉力量上的差距導致村委會“難產(chǎn)” 《村民組織法》第十四條規(guī)定：“選舉村民委員會，有 選舉權的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當選?！眱纱搴舐鋺舻娜藬?shù)占到75%，在選舉時的優(yōu)勢十分明顯，其候選人很大程度上的代表了后落戶的利益；而老村民認為其人數(shù)與后落戶相比力量懸殊，選舉必然失敗，一旦后落戶村民當選村干部，將會直接或間接地侵犯到了他們的利益，因此老村民極力反對選舉。

三、村民自治目前面臨的問題

村民自治制度實施二十多年來，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度已經(jīng)在我國農(nóng)村初步建立，依法自治理念逐漸深入人心，廣大農(nóng)民群眾的民主意識和法律素質(zhì)得到了普遍提高。目前，村級民主選舉和自治基本走上了正軌。但不可否認，目前仍存在一定的問題：

（一）選舉過程中難以做到完全公開、公平、公正 一是當選人的素質(zhì)難保證。《村民委員會組織法》第十二條規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。由于對候選人的標準規(guī)定不夠細化，如沒有明確的年齡限制、文化要求、遵紀守法的標準，也沒有授權給縣鄉(xiāng)制定細則，造成當選人的素質(zhì)難以保證。尤其是難以保證堅持原則、工作責任心強的干部和村級 后備干部當選。如在農(nóng)村換屆選舉類信訪問題中，有的反映當選的村委會主任是刑滿釋放剛剛出獄的人員，有的反映當選干部已經(jīng)80多歲，還有的反映當選村委會干部是夫妻關系等。

二是村干部的力量難分配?，F(xiàn)在農(nóng)村村委會往往由幾個自然村（屯）組成，特別是在村屯合并工作完成后，此類現(xiàn)象更多。雖然表面上幾個自然村（屯）合并為一個，成為一個村的村民，但實際上受歷史、地理、人文因素的影響，大部分農(nóng)村的生產(chǎn)生活和組織活動仍是以自然村（屯）為單位進行。為了工作的便利，現(xiàn)在大部分存的選舉是按自然村人口數(shù)量確定候選人比例，導致選舉時自然村大的比自然村小的要占據(jù)優(yōu)勢。選舉出的村干部難以在各自然村中進行合理分配，使村干部少或是沒有村干部的自然村村民認為自身利益得不到保證，產(chǎn)生抵觸情緒。

三是親族派性難避免。以家族或宗族利益為中心的派性自古以來廣泛存在，經(jīng)過多年的演化發(fā)展，雖較古代的宗族門閥觀念弱化了許多，但在廣大農(nóng)村依然存在“是親三分像”的觀念，靠血緣關系、宗族親屬拉票的現(xiàn)象在選舉過程中依然屢禁不止。而個人通過尋求合法的權力手段（當選村干部）來為家族或利益集團謀取更大的利益也屢見不鮮。

四是違法行為難界定。在村委換屆當中，部分候選人采用上門做工作、許愿或者說由其小團體出面做工作，但沒有 用錢物進行賄；或用錢物賄選但金額很小，難以界定；或在選舉成功后采取宴請答謝等方式賄選，難以取證，群眾雖然反映強烈，但在實踐中都很難查處。

五是上級插手現(xiàn)象難避免?？陀^上目前許多的村民自治范圍內(nèi)工作都必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接參預下才能完成。另一方面，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較多的硬任務需要村能按時完成，這就需要一個與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致的村級班子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往在選舉過程中，在合法的范圍內(nèi)利用自己的影響力來插手村民選舉，往往是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有效控制了村黨支部成員的選免，實施對村黨支部的領導，再由村黨支部對村委會實施直接領導，有效地控制整個村級事務的決策權。

（二）村民自治管理中存在諸多難點

一是村民代表或村民會議決策難以產(chǎn)生執(zhí)行。《村民組織法》第十七條規(guī)定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。”但在會議召集過程中，由于村民或村民代表到場數(shù)量不夠，導致會議流產(chǎn)；或是贊成票不過半數(shù)，導致形不成決議；或是在實施村民會議決議時總有部分村民是反對或不支持的，如果村干部對這些村民做了大量的思想工作仍無效果，導致決議無法實施，影響了村務的正常開展，最終損害全體村民的利益。二是村干部素質(zhì)有待提高。部分村干部由于政治和業(yè)務素質(zhì)不適應工作要求，對事關農(nóng)村的各項法律法規(guī)以及有關政策不熟悉，導致村務管理水平低。個別村干部用公款請客送禮，揮霍浪費；村干部收入不入賬，私分、貪污公款問題一直存在。還有的是靠宗族宗派關系、賄選等手段而當選為村委會成員的，干群關系比較緊張，容易造成村兩委班子不團結，村民自治不能真正取得實效。

三是村民意識的“二重性”依然存在。目前，仍有相當部分村民存在權利和義務的“二重性”。主動參與村民自治管理的積極性不高，表現(xiàn)在：關乎自身利益的事情積極參加，事不關己高高掛起，不參加村民大會、村民代表大會的現(xiàn)象時有發(fā)生；無論事務對全村有多大的長遠收益，只要影響到自身利益就一律反對；注重既得利益，不愿承擔相應的義務。如村里要進行村內(nèi)部基礎建設，以前有“三提五統(tǒng)”等農(nóng)業(yè)稅費，村里有一定的自由支配權，只要村民代表會議通過就能實施；但在稅費取消后，村收入僅能維持在相當?shù)偷乃剑坏┬枰蠹页龉?、出力、出錢，少有成功的現(xiàn)象，導致農(nóng)村建設停滯不前。

四是對村干部違法違紀查處不力。雖然《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。第十九條規(guī)定了村民委員會必須提請 村民會議討論界定后，方可辦理的事項。但在實際工作中，由于制度的不規(guī)范，農(nóng)民群眾很難對村干部進行有效監(jiān)督，雖然實行了村務公開，但信息的不對稱使得農(nóng)民很難獲得全面、完整的信息。村干部在履行職務時，假公濟私，或利用法律政策的空子，中飽私囊，并造成集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟損失，因為村委會成員的行為代表了村集體，與其本人無關，所以目前法律規(guī)定了是由集體承擔，最終是由村民承擔。這就造成了村干部只有權力沒有義務和責任，這種錯位的認識造成了對村干部的職務違法違紀行為難以進行處罰，村干部也就可以逃避相應的處罰。

（三）傳統(tǒng)管理觀念和模式仍遺留一定的影響 一是傳統(tǒng)管理觀念仍未完全改變。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對黨提出的村民自治，對《憲法》、《村民委員會組織法》的剛性及精神實質(zhì)缺乏應有的認識，對村務由過去的領導地位變成現(xiàn)在的“指導”地位轉(zhuǎn)不過彎來，不習慣、不順勁，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。有的干部表示“村民自治是由一群素質(zhì)最低下的人采取最先進的管理方式”。部分村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長期處于無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領導方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠。二是傳統(tǒng)管理模式仍未完全改變?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變，但“對上負責”的管理模式仍未完全改變，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導只對上負責而不對下負責的局面，從而必然要求村干部也對鄉(xiāng)負責，只要做到服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項任務和指標就行，對農(nóng)民的意愿考慮得較少，對農(nóng)村的村民自治造成了阻礙。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能沒有轉(zhuǎn)變到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還沒有從“收費收稅”、行政管理中轉(zhuǎn)變到“服務型”的工作中來，仍然用以前的老辦法在工作，代辦代決策的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，村民民主管理的權利沒有得到維護。

（四）配套法律政策還不健全

《憲法》、《村民委員會組織法》雖然對村民自治進行了法律規(guī)定，但是尚缺乏細致的可操作的統(tǒng)一的具體規(guī)范。地方出臺的實施辦法也不同程度地存在缺乏內(nèi)在的科學性和合理性的缺陷，特別是對當前農(nóng)村的具體實際情況只是作出了原則性的規(guī)定，沒有作出合理可操作的規(guī)定，對一些關鍵的問題或是沒明確或是不符農(nóng)村的當前發(fā)展的現(xiàn)狀，村級組織執(zhí)行有關法律制度時缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罷免方面?！洞迕窠M織法》中第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召 開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經(jīng)有選舉權的村民過半數(shù)通過?！笨此平鉀Q了這一問題，但實際上，受農(nóng)村由于親戚、鄰里、朋友甚至不同利益村民群體的影響，無論是五分之一村民聯(lián)名、村民大會、還是半數(shù)投票表決都很難實際操作。

再如《村民組織法》規(guī)定三年進行一次換屆選舉，導致農(nóng)村在選舉后形成了“第一年還選舉前人情，第二年適應工作，第三年準備再次選舉”的現(xiàn)象，導致村干部時刻圍繞選舉轉(zhuǎn)，難以真正剎下心來工作，周而復始形成惡性循環(huán)。

四、進一步推進村民自治的對策

村民自治實施以來，我國基層民主法治建設取得了重大進展，這是不容否定的。但從目前實際情況看，面臨的問題多，面臨的挑戰(zhàn)也多，因此必須研究村民自治的對策。

一是加強和改善黨的領導。中國村民自治的規(guī)模之大，范圍之廣，涉及的人數(shù)之多，堪稱“世界之最”。這樣一件關系全局、帶根本性的大事，沒有共產(chǎn)黨的領導是不可想象的。一方面要毫不動搖地堅持黨的領導，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用，積極領導和推動村民自治，保證和支持農(nóng)民群眾依法行使民主權利；另一方面，又要改善黨的領導，改變傳統(tǒng)的思維模式、領導方式和工作方法，鼓勵廣大黨員和黨支部成員以平等的身份參加村委會競選和村務管理，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，推動村民自治的不斷 發(fā)展。

二是完善村民自治制度化建設。村民自治的制度化建設仍應圍繞四個民主進行。從總體上看，村民直選的選舉模式不容動搖，選舉仍是重點，是全體村民關注的焦點。選舉制度中存在的問題將直接影響整個村民自治制度的發(fā)展。同時，也要兼顧到其它三個方面的制度建設，尤其是村民代表會議、村務公開等制度的建設，要緊密結合村委會的選舉，規(guī)范村民代表的選舉，理清村民代表會議與村民會議及村委會的關系，把村民代表會議與村委會和村民會議有機地結合起來，形成村民會議或村民代表會議民主決策，村委會管理村務，村民積極參與的農(nóng)村治理格局。

三是理順與之相關的各種關系。一方面要理順村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系，同時實現(xiàn)村務管理的制度化。要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理結構和治理方式，改變傳統(tǒng)的公共權力自上而下地單向式運行，還權于民，使村民自治名副其實。另一方面要理順黨支部與村委會的關系。村黨組織 與村民自治組織的關系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。要在加強和改善黨對農(nóng)村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規(guī)范運作。黨組織應將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調(diào)以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。

四是培育農(nóng)村村民自治民主意識。農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權利，履行義務，對村民自治的健康發(fā)展關系重大。要讓群眾在實踐中鍛煉，在實踐中提高。通過民主選舉，把選舉村干部的自主權交給村民；通過民主決策，把村務大事的決策權交給村民；通過民主管理，把日常村務的參與權交給村民；通過民主監(jiān)督，把對村干部的評議權和重要村務的知情權交給村民。在實踐使農(nóng)民群眾逐步增強民主法制意識，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護自己合法權益的觀念。并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動村民自治日趨完善，進而加快整個基層民主政治建設的進程。

五是加強對農(nóng)村兩委班子成員的培訓。當前農(nóng)村村委會負責的事務較為雜亂，這就需要村委會成員有一定的業(yè)務素質(zhì)。但村委會成員都是由村民直接選舉產(chǎn)生，在上任前沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓，上任后平均每年只培訓1-2次，特別是地處偏遠的農(nóng)村，受交通、信息傳播等條件所限，培訓指導更為困難。導致村干部的政治和業(yè)務素質(zhì)不能適應村日常工作的需要，對一些新的法律法規(guī)、政策了解也不夠。這就直接 影響到他們在村委會的工作。建議各有關部門加大對村委會成員的培訓力度，特別是上任前的培訓，以便于他們能夠盡快進入角色，開展工作，以利于農(nóng)村的正常發(fā)展。