第一篇：我國民事訴訟調(diào)解制度平衡模式之探究

我國民事訴訟調(diào)解制度平衡模式之探究

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發(fā)表日期：2009年4月10日共瀏覽759 次

作為我國民事訴訟法的一項(xiàng)原則性制度和司法實(shí)務(wù)中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性解紛機(jī)制,訴訟調(diào)解制度歷來爭(zhēng)議頗多,卻很少有人論及該項(xiàng)制度運(yùn)行中法院審判權(quán)與當(dāng)事人處分權(quán)之間的關(guān)系以及兩者如何進(jìn)行平衡這一本質(zhì)問題。在民事訴訟的法律關(guān)系群中,最核心的訴訟法律關(guān)系當(dāng)數(shù)法院或法官與當(dāng)事人之間的法律關(guān)系。筆者試圖從民事訴訟模式入手,重新認(rèn)識(shí)我國訴訟調(diào)解制度中審判權(quán)與處分權(quán)之間的失衡形態(tài),提出我國民事訴訟調(diào)解制度的平衡模式,以探求該項(xiàng)制度的內(nèi)核----審判權(quán)與處分權(quán)之間關(guān)系的實(shí)質(zhì)性平衡,從而真正實(shí)現(xiàn)司法調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的積極作用。

一、我國民事訴訟調(diào)解制度中審判權(quán)與處分權(quán)之間平衡的基本認(rèn)知

有學(xué)者指出,關(guān)于法院在民事訴訟法律關(guān)系中始終處于主導(dǎo)地位的結(jié)論,并不適用于調(diào)解結(jié)案的訴訟程序。因?yàn)椤罢{(diào)解協(xié)議的最終結(jié)果取決于訴訟當(dāng)事人的意志,人民法院對(duì)訴訟活動(dòng)的支持、指揮地位只具程序上的意義,而當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議的形成卻有實(shí)質(zhì)上的影響。從該角度講,調(diào)解程序中,訴訟當(dāng)事人處于決定地位,而人民法院則居于協(xié)調(diào)的從屬地位。”誣在此,調(diào)解程序中當(dāng)事人處分權(quán)與法院審判權(quán)之間的關(guān)系表現(xiàn)為主從關(guān)系,與判決程序中法院審判權(quán)與當(dāng)事人處分權(quán)的主從關(guān)系正好相反。筆者認(rèn)為,為實(shí)現(xiàn)在民事訴訟領(lǐng)域“平等、自愿”、“意思自治”這一價(jià)值準(zhǔn)則,民事訴訟領(lǐng)域必須建立與之相對(duì)應(yīng)的基本原則,即真正意義上的處分原則加以保障。凡是屬于當(dāng)事人處分領(lǐng)域內(nèi)的事務(wù),法院審判權(quán)不得介入,必須對(duì)當(dāng)事人處分權(quán)的行使給予充分的尊重,并且以一定的消極的法律后果加以約束,即法院如果不恰當(dāng)?shù)匦惺箤徟袡?quán)干預(yù)了當(dāng)事人的處分權(quán)的行使,其裁判結(jié)果應(yīng)當(dāng)歸于無效。然而,如果因此一概否定法院審判權(quán)的作用,將法院在各種程序中的作用貶低為從屬地位,同樣也欠妥當(dāng)。因?yàn)樵谠V訟程序過程中,如果沒有法院的參與,程序的合法性與結(jié)果的正當(dāng)性就難以得到保 障,而且程序進(jìn)展中所需要的技術(shù)問題又必須依靠法院來處理。因此,在民事訴訟法律關(guān)系中,訴訟活動(dòng)的產(chǎn)生、發(fā)展、終結(jié)以及實(shí)體判決或調(diào)解協(xié)議的形成,均為當(dāng)事人處分權(quán)與法院審判權(quán)共同作用方可實(shí)現(xiàn),只不過是當(dāng)事人和法院在具體的階段所起的作用和就具體的事項(xiàng)所作的處理不盡相同而已, 可以說法院與當(dāng)事人就如同一部車子的兩個(gè)輪子, 相互依存,共同作用。因此,民事訴訟制度的運(yùn)行必須以二者的權(quán)利(權(quán)力)即審判權(quán)與處分權(quán)的結(jié)合為契機(jī),也必須以一個(gè)統(tǒng)一的目的融合兩權(quán)所追求的目的,實(shí)質(zhì)上這就是一個(gè)平衡“兩權(quán)”的動(dòng)態(tài)過程。

二、現(xiàn)行民事訴訟調(diào)解制度中審判權(quán)與處分權(quán)之間的失衡形態(tài)

從實(shí)證調(diào)查中可知,上世紀(jì) 90 年代以后,全國法院民商事訴訟調(diào)解結(jié)案率從總體上看出現(xiàn)大幅下降的趨勢(shì)。近年來,由于訴訟調(diào)解自身所具有的獨(dú)特功能和作用日益顯現(xiàn),加之司法為民宗旨的倡行和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大局,各地法院訴訟調(diào)解結(jié)案率大大上升,在化解社會(huì)矛盾、解決糾紛等方面發(fā)揮了其他方式所無法替代的重要作用。為了深入探究訴訟調(diào)解在不同時(shí)期呈現(xiàn)出的波動(dòng)性, 從根本上解決我國訴訟調(diào)解制度運(yùn)行中的問題,以進(jìn)一步發(fā)揮其應(yīng)有效能和作用,筆者認(rèn)為,還是非常有必要挖掘其制度內(nèi)生性問題,尤其是剖析該項(xiàng)制度體現(xiàn)出的審判權(quán)與處分權(quán)關(guān)系的失衡形態(tài),因?yàn)檫@關(guān)系到我國民事訴訟調(diào)解制度改革的方向性和基礎(chǔ)性問題。.就法院調(diào)解性質(zhì)而言,審判行為說與處分行為說之間存在學(xué)理上的沖突。所謂審判行為說,是指法院調(diào)解是一種訴訟活動(dòng),也是一種結(jié)案方式。所謂處分行為說,就是指法院調(diào)解盡管是在法官的主持下進(jìn)行的,但它不同于法院運(yùn)用審判權(quán)以判決方式解決爭(zhēng)訟的活動(dòng),它本質(zhì)上是當(dāng)事人在法院指導(dǎo)下運(yùn)用處分權(quán)自行解決糾紛的活動(dòng)。筆者認(rèn)為, 審判行為說完全忽略了當(dāng)事人在調(diào)解中的重要地位,混淆了判決與調(diào)解的本質(zhì)差異是超職權(quán)主義模式下法院調(diào)解觀的具體體現(xiàn)。處分行為說突出了當(dāng)事人在訴訟中的主體性地位,其實(shí)質(zhì)就是國家干預(yù)處分權(quán)正當(dāng)張揚(yáng)的弱化和訴訟主體限制審判權(quán)不當(dāng)擴(kuò)張的強(qiáng)化。在司法實(shí)踐中,除了因債務(wù)人無支付能力等客觀原因之外, 法官感到最頭疼的就是當(dāng)事人對(duì)調(diào)解的態(tài)度.認(rèn)為現(xiàn)在很多情況下當(dāng)事人雙方均不愿作出任何讓步妥協(xié),調(diào)解難以達(dá)成合意,法官的個(gè)人意愿很難改變當(dāng)事人的態(tài)度。在此,最關(guān)鍵的問題是調(diào)解如何成為“處分原則與干預(yù)原則結(jié)合運(yùn)用的產(chǎn)物”,即在訴訟調(diào)解過程中,法院的審判行為與當(dāng)事人的處分行為相互矛盾時(shí)如何進(jìn)行權(quán)衡,這是現(xiàn)有民事訴訟立法尚未作出回答的問題。.就民事訴訟的目的而言,讓步息訟與權(quán)利保障之間存在現(xiàn)實(shí)沖突。一般認(rèn)為,訴訟調(diào)解中的雙方當(dāng)事人為了達(dá)成合意,就必須在討價(jià)還價(jià)式的對(duì)話和協(xié)商的基礎(chǔ)上作出讓步或妥協(xié)。由于程序保護(hù)設(shè)計(jì)的缺陷和不合理,導(dǎo)致審判實(shí)踐中偏重調(diào)解與加強(qiáng)權(quán)利的保護(hù)成為一個(gè)悖論,造成法院越偏重調(diào)解,當(dāng)事人合法民事權(quán)益的保護(hù)就越難以實(shí)現(xiàn)。從某種意義上講,當(dāng)事人犧牲部分權(quán)利換取既得利益或恢復(fù)和睦關(guān)系是合理的價(jià)值取向, 但由于程序設(shè)計(jì)欠缺相關(guān)規(guī)范,對(duì)于損害自愿原則的強(qiáng)制調(diào)解和調(diào)解中的不當(dāng)行為無法規(guī)制,而使得訴訟調(diào)解這一旨在保護(hù)訴訟當(dāng)事人合法權(quán)利的制度,在司法實(shí)踐中卻弱化了當(dāng)事人的權(quán)益保護(hù)。

3.就訴訟主體的相互關(guān)系而言.作為調(diào)解者的法官和作為審判者的法官之間主體身份上矛盾。我國民事訴訟法將調(diào)解與判決置于同一個(gè)訴訟流程之中,調(diào)解人員與審判人員在身份上的競(jìng)合,使調(diào)解人員具有潛在的強(qiáng)制力,不可避免地會(huì)產(chǎn)生法官在調(diào)解者和裁判者兩個(gè)不同身份之間的越位甚至混同,由此造成在訴訟程序展開過程中法官主體身份上的矛盾。在司法實(shí)踐中,少數(shù)法官為了降低自身辦案的風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)常采取對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行勝訴可能性和執(zhí)行實(shí)際結(jié)果的分析,或雖然可能勝訴但得到與付出不成比例,或和解解決糾紛對(duì)雙方所具有的種種好處等方法,自覺不自覺地利用自己的地位優(yōu)勢(shì)來 “以壓促調(diào)”、“以判促調(diào)”。在此境況下,當(dāng)事人大多是權(quán)衡調(diào)解與即將判決這兩種結(jié)果,若不選擇調(diào)解,可能會(huì)得到比調(diào)解更不利的判決結(jié)果,妥協(xié)與讓步是明智的選擇。在此過程中,法官的職權(quán)缺乏當(dāng)事人訴權(quán)的制約,訴權(quán)與審判權(quán)配置的失衡導(dǎo)致法官曲解自愿原則。筆者從實(shí)證調(diào)查中獲知,在司法實(shí)踐中,法官強(qiáng)制調(diào)解一般不會(huì)以純粹的形式表現(xiàn)出來,而是采取盡可能隱蔽的方式(有人稱之為“溫柔性強(qiáng)制”),如“以勸壓調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”、“以誘壓調(diào)”等。

4.就程序設(shè)置合理性而言,民事訴訟調(diào)解原則和程序具體設(shè)計(jì)之間存在沖突。例如,民事訴訟法要求必須在“查明事實(shí)、分清是非”的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)解,而這種要求與司法實(shí)踐沖突較大,尤其體現(xiàn)在審前調(diào)解中。許多案件在庭前調(diào)解,案件本身沒有開庭查證,怎么能夠查清事實(shí)、分清責(zé)任?而且如果當(dāng)事人自愿調(diào)解,不要求查清事實(shí),法院又有什一么必要一定要堅(jiān)持查明事實(shí)、分清責(zé)任呢?在我國調(diào)解程序的構(gòu)造中,形成正確的解決方案的責(zé)任最終由法官來承擔(dān),因而如果出現(xiàn)了事實(shí)不清、是非不明,舉證責(zé)任也難以判斷歸屬的情況,法官就無法以判決的形式結(jié)案,更無法作出不利于某一方當(dāng)事人的決定去追究其舉證責(zé)任。此外,調(diào)解書的生效條件也使調(diào)解在程序上受到了較大的限制,由于法院很難在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后立即出具調(diào)解書,有的當(dāng)事人往往在調(diào)解書送達(dá)時(shí)反悔,使調(diào)解功虧一贅,既延誤了審理的時(shí)間,也增加了法官的工作負(fù)擔(dān)。為此,許多法院曾經(jīng)煞費(fèi)苦心,技術(shù)上盡量做到當(dāng)庭制作調(diào)解書、立即送達(dá)簽收生效,有的法院甚至在調(diào)解協(xié)議達(dá)成后,出現(xiàn)讓當(dāng)事人先簽收后送達(dá)的明顯不符合法定程序的行為。如江蘇省蘇州市某區(qū)法院簡(jiǎn)易案件從庭審結(jié)束到簽收調(diào)解書一般只需 10 分鐘。但是對(duì)于很多法院來說,當(dāng)庭制作調(diào)解書仍存在物質(zhì)上、技術(shù)上的困難,特別是一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地處邊遠(yuǎn)地區(qū)的派出法庭。

5．從調(diào)解協(xié)議的效力而言,民事訴訟的效率原則、誠信原則與無條件反悔權(quán)沖突。我國民事訴訟法第九十一條規(guī)定:“調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書送達(dá)前一方反 J 海的,人民法院應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。”此條文確立了在調(diào)解書送達(dá)之前當(dāng)事人無條件反悔權(quán),即訴訟當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成的調(diào)解協(xié)議在送達(dá)簽收前對(duì)雙方當(dāng)事人無約束力, 當(dāng)事人任何一方無任何理由均有反悔的權(quán)利。設(shè)立訴訟調(diào)解程序的目的之一,就是最大限度地提高訴訟效率, 節(jié)約司法資源,但法院調(diào)解制度中的無條件反悔權(quán)的設(shè)立與效率原則存在較大的沖突。據(jù)實(shí)證統(tǒng)計(jì),接受調(diào)查的法官中,有 54.2 %的法官認(rèn)為,允許當(dāng)事人在調(diào)解書簽收前反悔的規(guī)定不合理,無條件反悔權(quán)實(shí)際上是對(duì)當(dāng)事人行使處分權(quán)的“放縱”,會(huì)促使當(dāng)事

人在調(diào)解中草率行事。另外,調(diào)解書送達(dá)前效力處于不確定的狀態(tài),并且只要一方當(dāng)事人反悔拒收,調(diào)解書就不能生效,法院所作的全部調(diào)解工作就會(huì)付諸東流。另有觀點(diǎn)認(rèn)為,反悔權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)并非自愿的調(diào)解協(xié)議的一項(xiàng)救濟(jì)權(quán),是當(dāng)事人訴訟權(quán)對(duì)審判權(quán)的底線對(duì)抗。如果調(diào)解協(xié)議中的合意是當(dāng)事人真正自愿達(dá)成的,當(dāng)事人的反悔只是一種例外,而法官“以判壓調(diào)”或“以拖壓調(diào)”之下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,當(dāng)事人的反悔當(dāng)然具有合理性。.就調(diào)解程序的安定性而言,訴訟效率原則與調(diào)解程序的無序性、不及時(shí)性、不終結(jié)性沖突。所謂程序安定,是指民事訴訟應(yīng)依法定的時(shí)間先后和空間結(jié)構(gòu)展開并作出終局決定,從而使訴訟保持有條不紊的穩(wěn)定狀態(tài)。程序的安定性包含兩個(gè)不同層面的安定,即程序規(guī)范的安定和程序運(yùn)作的安定。雖然我國民事訴訟法第九條規(guī)定,法院調(diào)解要依據(jù)當(dāng)事人自愿和合法原則進(jìn)行,但由于無相應(yīng)規(guī)則的細(xì)化,無法形成對(duì)法官審判權(quán)的制約,且法官實(shí)施調(diào)解權(quán)也是審判職權(quán)的運(yùn)用。這是現(xiàn)行法院調(diào)解程序無序性的主要體現(xiàn)。法官的調(diào)解行為是訴訟行為,因而是合法的,能夠產(chǎn)生訴訟法上的效果。這樣就有可能造成形式的合法與實(shí)質(zhì)的不合法的二律背反。同時(shí),調(diào)解可適用于訴訟的任何階段,如何整合調(diào)解與審判、一審與二審之間事實(shí)主張與證據(jù)提出的效力,殊成難題。其次,法官有時(shí)為了調(diào)解成功而將案件久調(diào)不決,造成程序運(yùn)行的不及時(shí),導(dǎo)致調(diào)解所應(yīng)有的效率價(jià)值難以實(shí)現(xiàn),當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利因程序不及時(shí)而得不到及時(shí)保障。再次,法院調(diào)解不僅存在千一審程序、二審程序和再審程序,而且法律規(guī)定對(duì)違背自愿原則的調(diào)解結(jié)案的案件可以作為再審事由。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人合意和行使處分權(quán)的結(jié)果,如果規(guī)定可以任意啟動(dòng)再審程序,必然導(dǎo)致程序的不終結(jié),有違調(diào)解制度的立法本意,使調(diào)解程序和調(diào)解結(jié)果處于一種不安定狀態(tài)。自愿原則的保障應(yīng)當(dāng)是以程序性規(guī)范來保障, 而不能以再審程序的啟動(dòng)來保障。

三、我國民事訴訟調(diào)解制度平衡模式的實(shí)現(xiàn)路徑自愿原則。調(diào)解制度改革的目標(biāo),應(yīng)當(dāng)是充分貫徹落實(shí)當(dāng)事人的自愿原則,在自愿原則的基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解,是最有效的解決爭(zhēng)議的方法。調(diào)解的本質(zhì)特征始終尊重當(dāng)事人的意志,使當(dāng)事人在自愿的前提下參加調(diào)解過程,在相互理解的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí),從而使糾紛得到圓滿解決,自愿原則是調(diào)解所必須遵循的基本原則。今斥訟中的調(diào)解雖然是在合議庭或獨(dú)任法官的主持下進(jìn)行的,但從本質(zhì)上說,仍然是一種合意型的解紛方式。首先,案件審理的方式是調(diào)解還是判決,應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人較為充分的程序選擇權(quán),只有在當(dāng)事人雙方均表示同意調(diào)解的情況下, 法官才能啟動(dòng)調(diào)解程序,當(dāng)事人未要求調(diào)解或有一方當(dāng)事人拒絕調(diào)解時(shí),法官不能主動(dòng)召集當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解, 而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行判決;其次,在當(dāng)事人均同意調(diào)解的情況下, 能否達(dá)成調(diào)解及達(dá)成何種內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,都應(yīng)取決于雙方當(dāng)事人的意愿;再次,法官可以幫助雙方當(dāng)事人澄清法律和事實(shí)上的實(shí)質(zhì)性問題,引導(dǎo)雙方當(dāng)事人就解決爭(zhēng)議的方案進(jìn)行協(xié)商或向雙方提示解決爭(zhēng)議的方案,但不得以任何方式強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫當(dāng)事人接受所不愿接受的調(diào)解方案。

處分原則。

處分原則是指民事訴訟當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi),自由支配自己依法享有的民事權(quán)利的訴訟權(quán)利的準(zhǔn)則。今亥原則體現(xiàn)和維護(hù)了當(dāng)事人的意思自治,同時(shí)也構(gòu)成對(duì)法官或?qū)徟袡?quán)的制約。在民事訴訟中,當(dāng)事人的處分權(quán)和法院的審判權(quán)之間的關(guān)系是分立與制約的關(guān)系。處分權(quán)對(duì)審判權(quán)的制約,是指審判受訴和訴的要素的約束,其運(yùn)作不能隨意背離或超越訴之范圍。審判權(quán)對(duì)處分權(quán)的制約,即法院根據(jù)法律和社會(huì)公益依職權(quán)對(duì)當(dāng)事人的處分行為予以干預(yù)。而我國立法上對(duì)此卻未作比較清晰的界定。從學(xué)理上分析,調(diào)解是訴訟民主原則的體現(xiàn),是處分原則的具體運(yùn)用。無論調(diào)解是否達(dá)成協(xié)議,只要雙方進(jìn)行了自愿協(xié)商活動(dòng),其實(shí)質(zhì)都是當(dāng)事人對(duì)自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的一種處分行為。只要是當(dāng)事人在自愿的情況下,對(duì)自己的實(shí)體或訴訟權(quán)利所作的處分,人民法院都應(yīng)當(dāng)予以尊重,不應(yīng)加以干涉。但這種處分權(quán)并不是絕對(duì)的,仍然要受到諸多方面的制約。當(dāng)事人的處分行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，不能侵害國家、社會(huì)或第三人的利益,不能與法律法規(guī)的禁止性規(guī)定相違背,不能與公序良俗相違背。對(duì)此,法院應(yīng)當(dāng)盡到一定的審查義務(wù),對(duì)違反上述規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依法不確認(rèn)其效力。

合法性原則。

法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議是否合法負(fù)有當(dāng)然的審查義務(wù),同時(shí)也應(yīng)對(duì)法官的審查權(quán)限予以一定程度的限制。首先,法官對(duì)調(diào)解協(xié)議的實(shí)體合法性應(yīng)作較為寬泛的理解,此處的合法性并非來源于符合法律中的某一具體條文規(guī)定,而是來源于雙方當(dāng)事人的合意且是真實(shí)意思表示。其次,屬于當(dāng)事人處分權(quán)自由處分的事項(xiàng)或法律的任意性規(guī)范的范疇,雙方當(dāng)事人作出的協(xié)議內(nèi)容均認(rèn)為是合法的,因?yàn)楫?dāng)事人自愿達(dá)成的協(xié)議內(nèi)容有時(shí)難以與法律的具體規(guī)定相對(duì)應(yīng);當(dāng)然,并非所有事項(xiàng)均可以由當(dāng)事人自由處理,如適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件,婚姻關(guān)系、身份關(guān)系確認(rèn)案件以及依案件性質(zhì)不能進(jìn)行調(diào)解的案件,就不可由當(dāng)事人合意解決,而必須由法院以判決的方式處理。再次,為了防止個(gè)別當(dāng)事人在調(diào)解過程中惡意串通, 隱瞞真實(shí)情況,或借調(diào)解規(guī)避法律,從而侵犯社會(huì)公共利益或第三人的合法利益,人民法院仍有必要對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查。如有的案件當(dāng)事人惡意串通,隱瞞真實(shí)情況,為逃避債務(wù)、損害社會(huì)公共利益和國家利益,而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任,較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償。這類案件的調(diào)解,往往是事后才發(fā)現(xiàn)調(diào)解目的惡意并損害了其他債權(quán)人的利益。而我國法律對(duì)此類調(diào)解行為缺乏相應(yīng)的預(yù)防和補(bǔ)救措施。有學(xué)者建議,建立惡意調(diào)解防范機(jī)制,如撤銷利用調(diào)解規(guī)避法律、損害社會(huì)公共利益及第三人利益的協(xié)議。筆者認(rèn)為,合法性主要包含兩層含義:一是實(shí)體上的合法。調(diào)解協(xié)議從根本上講是當(dāng)事人意思表示一致后成立的民事合同,應(yīng)當(dāng)具備合同成立生效的法律要件。對(duì)于調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容有下列情形之一的,人民法院不予確認(rèn):(1)分割國家利益、社會(huì)公共利益或者違反社會(huì)公序良俗的;(2)侵害第三人合法利益的;(3)違背當(dāng)事人真實(shí)意思的;(4)與國家法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定相抵觸的。二是程序上的合法,即調(diào)解活動(dòng)本身的程序應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定。

科學(xué)合理運(yùn)用“查明事實(shí)、分清是非”的原則。

關(guān)于查明事實(shí)、分清是非的原則 ,理論和實(shí)務(wù)界歧見紛呈,大體可分為肯定說和否定說。筆者認(rèn)為,對(duì)此問題不宜籠統(tǒng)斷定,而應(yīng)根據(jù)不同情況,區(qū)別對(duì)待,并與其他制度相配套,才能有效地控制審判權(quán)的濫用,防止法官故意在事實(shí)不清、是非不明的情況下“和稀泥”式的調(diào)解或強(qiáng)制調(diào)解,增加法官違法調(diào)解的風(fēng)險(xiǎn)。法院在庭審前進(jìn)行的調(diào)解,家事糾紛案件以及當(dāng)事人自行和解達(dá)成的協(xié)議,在堅(jiān)持自愿與合法的原則下,可不必以“查明事實(shí)、分清是非”為前提。但在庭審過程中進(jìn)行的調(diào)解和二審、再審程序中進(jìn)行的調(diào)解,則一般應(yīng)遵守“查明事實(shí)、分清是非”原則。因?yàn)樵V訟調(diào)解作為審判權(quán)行使的一種形式和方式,并不僅是當(dāng)事人處分權(quán)行使的結(jié)果。開庭后或二審等案件,當(dāng)事人多從成本與效益的角度考慮調(diào)解的接受與否,不查清事實(shí)、分清是非,讓當(dāng)事人接受調(diào)解缺乏正當(dāng)性,也不易說服當(dāng)事人。家事糾紛因?yàn)闋可骐[私、情感,絕大多數(shù)情況下不易判斷是非,只要當(dāng)事人自愿、合法協(xié)商達(dá)成協(xié)議,可不查清事實(shí),分清是非。另外,有學(xué)者認(rèn)為,調(diào)解的作用與法院審級(jí)之間存在著復(fù)雜的聯(lián)系。美國一些研究者對(duì)司法調(diào)解進(jìn)行過細(xì)致的比較研究,他們發(fā)現(xiàn)小額訴訟中的調(diào)解與數(shù)額較大的侵權(quán)賠償訴訟調(diào)解所需要的法律技術(shù)和調(diào)解技術(shù)是完全不同的,后者所需要的法律技術(shù)因素更多,協(xié)商和讓步很 大程度上都是建立在一種對(duì)法律判決的預(yù)測(cè)和成本計(jì)算上。從我國司法實(shí)踐來看,調(diào)解協(xié)議在一定程度上實(shí)際是可以與案件事實(shí)相背離的,問題是此次體現(xiàn)出的當(dāng)事人的處分權(quán)與合法性原則協(xié)調(diào),各個(gè)法院在各自的實(shí)踐中所掌握的實(shí)體合法性尺度的差異是比較大的。

調(diào)解程序的規(guī)范。

第一,調(diào)解程序的啟動(dòng)。一般來說,在進(jìn)人訴訟程序后,賦予當(dāng)事人一個(gè)調(diào)審自擇的機(jī)會(huì),充分尊重當(dāng)事人的自愿,由當(dāng)事人自己來決定選擇程序,這符合民事訴訟的處分權(quán)主義。另一方面衡平法官既是審判者又是調(diào)解者的雙重角色沖突。鑒于我國當(dāng)前法院受理的民商事案件日益增多,法官審判負(fù)擔(dān)異常繁重的現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)提倡法官在審前準(zhǔn)備階段,根據(jù)案件的具體情況適時(shí)引導(dǎo)雙方當(dāng)事人試行調(diào)解,可口頭征求雙方當(dāng)事人的意見, 若雙方都同意調(diào)解,便可進(jìn)人調(diào)解程序,這實(shí)質(zhì)上還是由當(dāng)事人啟動(dòng)調(diào)解程序,并非法官強(qiáng)制調(diào)解。進(jìn)入審判程序后,法官不再主動(dòng)引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解,要啟動(dòng)調(diào)解程序,必須由雙方當(dāng)事人雙方提出書面申請(qǐng),在法官的主持下進(jìn)行調(diào)解,法官居于中立、消極地位,調(diào)解不成則及時(shí)判決。同時(shí),應(yīng)限制當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的次數(shù),規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的次數(shù)不得超過兩次,以免個(gè)別當(dāng)事人借調(diào)解來拖延訴訟,增加對(duì)方當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

第二,調(diào)解程序與審判程序適當(dāng)分離。調(diào)審分離是近年來探討訴訟調(diào)解問題必論的熱點(diǎn)問題。很多學(xué)者竭力推介西方國家立法例所規(guī)定的調(diào)審分立模式。筆者認(rèn)為,根據(jù)我國司法實(shí)踐的現(xiàn)狀和訴訟制度的傳承,應(yīng)采用調(diào)解與審判適當(dāng)分離的方式,而不是國外和我國臺(tái)灣地區(qū)調(diào)解制度的簡(jiǎn)單翻版。也就是說,調(diào)解程序相對(duì)于嚴(yán)格規(guī)范的審判程序來說具有相對(duì)獨(dú)立性,不能與審判程序合為一體,但并不必然要求調(diào)解法官與審判法官分離。這樣既可以弱化現(xiàn)行調(diào)解制度的結(jié)構(gòu)性缺陷,又可以使訴訟調(diào)解概括保留在訴訟程序中。就調(diào)解的設(shè)置階段而言,可能設(shè)置于訴前、立案階段、庭前準(zhǔn)備階段、庭審期間、庭后判決前、執(zhí)行中(和解)等。設(shè)置于何種階段,涉及訴訟程序的基本問題,也涉及到我國法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革的其他諸多方面。如部門分工、案件分類管理, 還有法官和相關(guān)人員的分類和考核制度等,也應(yīng)作出相應(yīng)變動(dòng)。

第三,建立法院調(diào)解制度中的監(jiān)督制約程序。首先, 明確提起對(duì)訴訟調(diào)解的審判監(jiān)督程序的條件,降低當(dāng)事人就調(diào)解協(xié)議申請(qǐng)?jiān)賹彽碾y度。目前,民事訴訟法規(guī)定法院調(diào)解達(dá)成的調(diào)解書不允許上訴,民事訴訟法第一百八十條規(guī)定了當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書,根據(jù)法定事由,即“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”才可以申請(qǐng)?jiān)賹彽闹贫?。從審判?shí)務(wù)看,一方面,當(dāng)事人對(duì)生效調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹彽臄?shù)量并不少,但極少進(jìn)人再審程序;另一方面,不少當(dāng)事人以調(diào)解協(xié)議與法律規(guī)定不一致為由申請(qǐng)?jiān)賹?使一些違反法定程序,可能影響自愿合法原則的調(diào)解書游離于法律監(jiān)督之外。調(diào)解違反自愿原則,當(dāng)事人一般很難提出足夠證據(jù)予以支持;調(diào)解違反法律禁止性規(guī)定的情形大多難以把握。但違反法定程序應(yīng)比較容易掌握,往往又是調(diào)解違反自愿原則的具體體現(xiàn),應(yīng)作為申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠?。另?因當(dāng)事人方面的原因致使生效調(diào)解書違反當(dāng)事人真實(shí)意愿的情形在實(shí)踐中也確實(shí)存在。當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成調(diào)解協(xié)議有兩種情形:一種是當(dāng)事人自行協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議,另一種是當(dāng)事人按照或參照法官提供的方案達(dá)成調(diào)解協(xié)議。對(duì)于前者,法官的審查大多著眼于協(xié)議本身,而難以深人到雙方協(xié)議形成的過程,這樣就有可能隱藏著致使當(dāng)事人意思表示不真實(shí)的因素。其中,有的當(dāng)事人利用調(diào)解獲得不正當(dāng)利益,會(huì)故意向法官提供虛假情況和作不真實(shí)表態(tài),如實(shí)際上有償付能力卻故意作出自己無力償付的假象,以達(dá)成延期付款的調(diào)解協(xié)議,或者向法官表示只要權(quán)利方愿意放棄利息,調(diào)解生效后立即償付本金而實(shí)際上并不準(zhǔn)備償付,等等。上述問題,德國、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的訴訟法均有針對(duì)存在無效或撤銷原因,已達(dá)成的訴訟上的和解。物定一定的救濟(jì)措施,即由當(dāng)事人在法定期間內(nèi)提出取消和解的申請(qǐng),法院收到后指定日期對(duì)和解的效力進(jìn)行辯論和審查,審查后認(rèn)為確有取消和解的法定理由,主要包括因被欺詐、脅迫而為意思表示所成立的調(diào)解協(xié)議;有證據(jù)證明是在乘人之危時(shí)達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,作為認(rèn)定調(diào)解協(xié)議之前提的事實(shí)的證據(jù),當(dāng)事人不知其為偽造或變?cè)於_(dá)成的調(diào)解協(xié)議;在必要共同訴訟人缺席月_又未為授權(quán)委托行為的情況下成立的有損該缺席當(dāng)事人合法權(quán)益的調(diào)解協(xié)議;法官以不正當(dāng)方式介入調(diào)解并違反當(dāng)事人的意愿而促成的調(diào)解協(xié)議。符合上述法定理由的,則由法官?zèng)Q定按審判監(jiān)督程序繼續(xù)原有的訴訟程序進(jìn)行審理。鄒 L 外,對(duì)經(jīng)查屬實(shí)構(gòu)成違法、強(qiáng)迫、欺詐調(diào)解等情況的,要追究法官的違法審判責(zé)任及其他法律責(zé)任,以保證調(diào)解制度在司法實(shí)踐中得到正確、健康的貫徹。綜上, 我國立法上應(yīng)予修正,即對(duì)調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠煽梢?guī)定,一是“意思表示不真實(shí),影響當(dāng)事人和第三人合法利益”;二是“違反法定程序,可能影響當(dāng)事人和第三人合法利益”。

限制訴訟調(diào)解當(dāng)事人的反悔權(quán)。

雙方當(dāng)事人在調(diào)解過程中自愿達(dá)成的協(xié)議,就相當(dāng)于一個(gè)新的契約,達(dá)成之后就應(yīng)對(duì)雙方當(dāng)事人產(chǎn)生約束力。因此,有的建議取消當(dāng)事人無條件的反悔權(quán),建立調(diào)解結(jié)果的保障機(jī)制,維護(hù)調(diào)解制度的嚴(yán)肅與權(quán)威。規(guī)定對(duì)民事訴訟調(diào)解協(xié)議生效的時(shí)間進(jìn)行修改,以雙方當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議筆錄上簽字或蓋章的時(shí)間為調(diào)解生效時(shí)間,當(dāng)事人是否簽收調(diào)解書不影響調(diào)解協(xié)議的效力。當(dāng)事人簽定調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議后,如無欺詐、顯失公平和違反法律、社會(huì)公共利益和公序良俗所禁止之內(nèi)容.即發(fā)生法律效力。

當(dāng)事人解紛機(jī)制上的多元選擇權(quán)。

從程序制度上改造法院調(diào)解制度,確立訴權(quán)優(yōu)于審判權(quán)的基本訴訟程序原則,限制法官職權(quán)的濫用并強(qiáng)化訴訟當(dāng)事人的權(quán)利,賦予當(dāng)事人程序的選擇權(quán)。民事程序是以公法上的手段解決私法上的紛爭(zhēng),既然當(dāng)事人對(duì)其實(shí)體法上的權(quán)益享有處分權(quán),在程序上,國家就應(yīng)賦予公民充分的程序選擇權(quán),允許當(dāng)事人對(duì)其程序利益作出取舍和處分。當(dāng)事人選擇某一種程序,實(shí)際上就意味著其選擇了以某種或幾種程序利益為主要目標(biāo),同時(shí)舍棄了另外某些程序利益。建立多種解決糾紛的方式,賦予當(dāng)事人程序選擇權(quán),從法律上保護(hù)當(dāng)事人對(duì)程序或?qū)嶓w上權(quán)益的處分,不僅是妥善解決社會(huì)糾紛的需要,而且是表明國家對(duì)民眾權(quán)益的基本尊重。在當(dāng)前的幾種解決民事糾紛方式中,人民調(diào)解現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員的規(guī)范程度和技能素質(zhì)尚難以承擔(dān)比較重要的合同糾紛、所有權(quán)糾紛以及較大數(shù)額的侵權(quán)賠償,等等。仲裁具有專家的法律知識(shí)和技能,相對(duì)完整、規(guī)范的程序以及當(dāng)事人提起仲裁的合意作保障,應(yīng)該是比較適合解決復(fù)雜糾紛的程序制度。但我國仲裁制度起步較晚,目_在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作方面缺乏一套科學(xué)的程序,其替代訴訟的功能并未充分發(fā)揮?？梢?當(dāng)下我國可替代訴訟解決民事糾紛的程序制度還相當(dāng)薄弱和混亂,這也是法院受案數(shù)量過多、負(fù)擔(dān)過重的間接原因之一。基于此,雖然訴訟中的調(diào)解呈現(xiàn)出上述諸多權(quán)利失衡的形態(tài),但作為一種審判外糾紛解決方式,只要在程序的提起和解決方案中充分體現(xiàn)當(dāng)事人的合意,調(diào)解仍然具有訴訟無法比擬的優(yōu)勢(shì)。

(作者單位:南京師范大學(xué)法學(xué)院)

第二篇：論民事訴訟調(diào)解制度

民事訴訟調(diào)解制度，是指人民法院在審理民事案件的過程中，在法院審判人員的主持下，根據(jù)雙方當(dāng)事人自愿合法的原則，促使當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)議協(xié)商解決的制度。它不是對(duì)抗性的，也不是權(quán)威壓制或者違背 法律 意識(shí)的“和稀泥”式，而應(yīng)當(dāng)是當(dāng)事人意識(shí)自治的，尊重當(dāng)事人的意識(shí)自治應(yīng)當(dāng)是 現(xiàn)代 調(diào)解制度的核心理念。民事訴訟調(diào)解制度是我國民事訴訟法的一項(xiàng)重要的基本原則。做好民事訴訟調(diào)解工作，對(duì)于及時(shí)化解矛盾，促進(jìn) 社會(huì) 交易的正常流轉(zhuǎn)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義?！睹袷略V訟法》第九條規(guī)定“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”。這說明法律賦予法院在審理案件中對(duì)案件進(jìn)行調(diào)解，爭(zhēng)取用最和平的、不激化矛盾的方式解決糾紛，為創(chuàng)造和諧社會(huì)發(fā)揮重要的作用。

一、民事訴訟調(diào)解制度的起源和 發(fā)展 中國 的調(diào)解文化源遠(yuǎn)流長，運(yùn)用調(diào)解來解決民事糾紛，在中國古代由來已久。在西周和東周時(shí)期的銅器銘文中便記載了不少調(diào)解。發(fā)展至明清時(shí)期，調(diào)解已成為常用的基本手段。調(diào)解在解決民事糾紛方面發(fā)揮著其他爭(zhēng)議解決方式所不可替代的作用。由于血緣關(guān)系、地緣關(guān)系的緊密聯(lián)系，古代 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展程度的局限，由于古代訴訟制度的局限，古代訴訟制度所造成的官僚化傾向和訴訟給當(dāng)事人帶來的不便，民眾對(duì)調(diào)解具有相當(dāng)程度的親和力。專制國家的民事糾紛的解決也逐漸借鑒民間解決糾紛的方式，使調(diào)解逐漸成為一種法律化的解決 問題 的 方法。調(diào)解制度作為解決糾紛的一種機(jī)制，是中國固有的傳統(tǒng)，更是被視為法院行使審判權(quán)的一種方式，在民事訴訟制度中占有重要位置。自十一屆三中全會(huì)以來，我國進(jìn)行了一系列的體制改革，在 政治 上，從高度集權(quán)型走向民主化，在經(jīng)濟(jì)上，從計(jì)劃型走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化，隨著社會(huì)價(jià)值的多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分散化和社會(huì)關(guān)系的契約化，不僅有限的司法資源已不堪日益膨脹的糾紛所帶來的重負(fù)，更由于當(dāng)事人主體意識(shí)的覺醒，使現(xiàn)行調(diào)解制度已無法面對(duì)社會(huì)對(duì)于糾紛解決的公正和效率的要求，這必然要求調(diào)整和重構(gòu)我國法院的調(diào)解制度。在民事訴訟制度的改革過程中，針對(duì)以前調(diào)解制度中存在的問題，整清思路，沿著方向進(jìn)行改革，有些學(xué)者提出了“仁者見仁”，“智者見智”的 理論，更有甚者提出取消法院調(diào)解制度。但是，從國外的民事司法改革的情況來看，當(dāng)今世界各國紛紛擴(kuò)張調(diào)解機(jī)制，謀求糾紛解決的多元化，積極促進(jìn)和解，這已成為不少國家進(jìn)行司法體制改革的重要目標(biāo)，蘇力先生指出“中國的法治之路必須注重利用中國的本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際”。因此，我國在尋找現(xiàn)代法律制度時(shí)不應(yīng)放棄自己的遺產(chǎn)，不應(yīng)當(dāng)拋棄調(diào)解制度，而應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)調(diào)解制度進(jìn)行創(chuàng)造性的改革，充分發(fā)揮調(diào)解制度的自由和效率的價(jià)值地位。而在重構(gòu)調(diào)解制度的同時(shí)，先了解一下我國調(diào)解制度，研究 調(diào)解制度形成的文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并 分析 現(xiàn)行調(diào)解制度的弊端，借鑒國外的相關(guān)制度，剔除制度之糟粕，吸收西方現(xiàn)代法律文明之精華，不斷完善我國民事訴訟的調(diào)解制度。

二、民事訴訟調(diào)解制度的優(yōu)越性

1、訴訟調(diào)解制度的價(jià)值利益訴訟調(diào)解制度的價(jià)值利益體現(xiàn)在訴訟當(dāng)事人和人民法院不拘泥于通常的訴訟程序，可以簡(jiǎn)化流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，降低訴訟成本。加上它便利、效率的功能優(yōu)勢(shì)，使得案件的審結(jié)具有迅速和便利的特點(diǎn)，能夠相對(duì)低廉和簡(jiǎn)便地解決糾紛，當(dāng)事人能以較低的代價(jià)獲得較大的利益。它適合于特定的社會(huì)關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決，能以常識(shí)化的運(yùn)作程序消除訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難，以通情達(dá)理的對(duì)話和非對(duì)抗的斡旋緩和當(dāng)事人之間的對(duì)立，既著眼于解決當(dāng)事人之間的現(xiàn)實(shí)糾紛，又放眼其未來的合作與和睦相處；它不局限于當(dāng)事人現(xiàn)有的訴訟請(qǐng)求，可以就請(qǐng)求之外的 內(nèi)容 進(jìn)行調(diào)解，當(dāng)事人能達(dá)成一個(gè)比訴訟請(qǐng)求更為廣泛的調(diào)解協(xié)議，尤其是在處理 農(nóng)村 各類糾紛時(shí)更是如此，這是判決所無法比擬的。在某中程度上，調(diào)解所達(dá)到的社會(huì)效果好于審判達(dá)到的效果。訴訟調(diào)解還能充分體現(xiàn)了當(dāng)事人對(duì)自己民事權(quán)利的自主、自由的處分。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成的過程中，法官不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。訴訟調(diào)解還能彌補(bǔ)法律適用中的不足，使當(dāng)事人根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如交易習(xí)慣、地方慣例、行業(yè)習(xí)慣等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)果，體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。

2、有利于化解人民法院對(duì)日益增多案件的審判壓力為了提高辦案效率、化解壓力，充分運(yùn)用訴訟調(diào)解制度的便利、效率的功能優(yōu)勢(shì)就成為民事審判工作的重要手段。為此，最高人民法院加強(qiáng)了對(duì)訴訟調(diào)解工作的指導(dǎo)，提高訴訟調(diào)解水平，制定了《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，指導(dǎo)各級(jí)人民法院按照“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的要求，不斷提高訴訟調(diào)解水平。各級(jí)人民法院審結(jié)的各類民事案件中，訴訟調(diào)解結(jié)案的案件占大多數(shù)，特別是基層法院。訴訟調(diào)解制度正在發(fā)揮巨大的作用，彌補(bǔ)了判決所無法實(shí)現(xiàn)的功能優(yōu)勢(shì)，降低了訴訟成本，緩和了社會(huì)矛盾，很好的實(shí)現(xiàn)了人民法院辦案所體現(xiàn)的社會(huì)效果與法律效果的有機(jī)統(tǒng)一，也大大的減輕了人民法院的審判壓力。

三、民事訴訟調(diào)解制度的弊端民事訴訟調(diào)解在本質(zhì)上是一種以合意為核心要素的解決糾紛的方式，這種合意是私法上意思自治原則在糾紛解決領(lǐng)域的延伸，與審判相比，貫徹的是一種當(dāng)事人主義。我國現(xiàn)行的民事訴訟調(diào)解制度長期以來在維護(hù)社會(huì)安定和維持良好的社會(huì)秩序方面發(fā)揮了重要的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，法制建設(shè)的不斷完善，人民群眾法律意識(shí)的提高，現(xiàn)行民事訴訟調(diào)解制度開始日益顯現(xiàn)其諸多弊端，嚴(yán)重制約了我國法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。其中，作為指導(dǎo)民事訴訟調(diào)解制度的根本，調(diào)解立法原則與調(diào)解制度在實(shí)施中存在的沖突是其弊端的根源。

1、合法原則與民事訴訟調(diào)解之間的沖突程序上合法是民事訴訟調(diào)解有效的前提條件，它既包括程序性合法也包括實(shí)體性合法。所謂的程序性合法，是指在調(diào)解的過程中應(yīng)當(dāng)符合民事訴訟法規(guī)定的要求；實(shí)體性合法是指在調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容上必須符合實(shí)體法的規(guī)定。我國民事訴訟法規(guī)定，法院調(diào)解貫穿于審判程序的全過程，也就是說，可以在審判程序的任何一個(gè)階段進(jìn)行。但這同時(shí)也就意味著調(diào)解并沒有獨(dú)立的程序，因此，民事訴訟調(diào)解具有非程序化的傾向，這給法官提供了過大的任意空間，產(chǎn)生了如下一些問題：法官過分依賴調(diào)解結(jié)案，導(dǎo)致案件反復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決、訴訟效率低下；法官的雙重身份，使其具有潛在的強(qiáng)制力，容易造成人情案、關(guān)系案，甚至可能侵犯當(dāng)事人權(quán)利；調(diào)解的生效以當(dāng)事人最后簽收調(diào)解書為要件，因此只要在簽收調(diào)解書前一方當(dāng)事人反悔，調(diào)解協(xié)議就歸于失效。而調(diào)解在本質(zhì)上是屬于一種契約，既然達(dá)成調(diào)解協(xié)議，契約生效，就沒有理由反悔，否則就構(gòu)成違約。所以，這種做法也與我國民法通則及合同法的規(guī)定所沖突。另一方面，實(shí)體上的合法，更是與民事訴訟調(diào)解具有的合意解決糾紛的性質(zhì)不相適應(yīng)。因?yàn)椤懊袷略V訟調(diào)解所解決的合理性，并非來源于用法律而形成的解決方案，而是來源于當(dāng)事人雙方對(duì)調(diào)解方案的認(rèn)同”。如果在法院調(diào)解過程中同判決一樣堅(jiān)持同樣的實(shí)體合法標(biāo)準(zhǔn)。那么有可能會(huì)在相當(dāng)多的場(chǎng)合上，恐怕當(dāng)事人之間是無法達(dá)成協(xié)議的。合意的形成過程，是雙方當(dāng)事人在自愿對(duì)自己實(shí)體權(quán)利處分的基礎(chǔ)上而通過協(xié)商達(dá)成的，屬于私法行為。只要是不為法律所禁止，即為合法。

2、自愿原則與民事訴訟調(diào)解之間的沖突我國民事訴訟將自愿原則處于調(diào)解原則的核心位置，它是法院調(diào)解制度能否健康發(fā)展，能否真正有效發(fā)揮作用的前提條件。自愿原則在實(shí)踐中體現(xiàn)為程序上的自愿和實(shí)體上的自愿兩層含義。在程序上，首先，這種自愿原則體現(xiàn)為當(dāng)事人同意人民法院以調(diào)解來解決糾紛或者主動(dòng)向人民法院申請(qǐng)用調(diào)解的方式解決糾紛。然而，在我國的民事訴訟調(diào)解過程中，法官擔(dān)任著調(diào)解人和裁決者的雙重角色，且 目前，一些法院仍存在著追求結(jié)案率的現(xiàn)象，對(duì)錯(cuò)案追究責(zé)任等因素，這樣，法官為了追求結(jié)案率和避免追究錯(cuò)案的責(zé)任等多方面的考慮，便會(huì)選擇結(jié)案快、風(fēng)險(xiǎn)小、可規(guī)避法律問題又省時(shí)省力的調(diào)解訴訟模式。而當(dāng)事人即使不愿進(jìn)行調(diào)解，一般最終還是會(huì)接受，畢竟，現(xiàn)在的調(diào)解者就是將來的裁判者，若不選擇調(diào)解，可能會(huì)得到比調(diào)解更不利的判決結(jié)果。其次，在自愿原則的支配下，當(dāng)事人可在任意訴訟階段提出要求調(diào)解，一旦進(jìn)入調(diào)解程序，勢(shì)必將中斷原來的訴訟活動(dòng)，這樣便容易產(chǎn)生調(diào)解的任意啟動(dòng)，導(dǎo)致案件的訴訟程序缺乏連貫性，給人民法院的審判工作帶來負(fù)面的 影響。在實(shí)體上，這種自愿原則應(yīng)該體現(xiàn)為當(dāng)事人雙方在人民法院調(diào)解達(dá)成的協(xié)議必須是互諒互讓、自愿協(xié)商的結(jié)果。但是在司法實(shí)踐中，法官基于自身利益的考慮經(jīng)常會(huì)利用其特殊的身份和地位向當(dāng)事人施加壓力，促使調(diào)解成功。這樣就容易產(chǎn)生強(qiáng)制合意，在這種因素下達(dá)成的協(xié)議雖然也是當(dāng)事人同意的，但并非是當(dāng)事人真實(shí)意思的體現(xiàn)，無法真實(shí)的反映當(dāng)事人的自愿原則。

第三篇：民事訴訟調(diào)解制度調(diào)研材料

民事訴訟調(diào)解是指在人民法院的主持下，雙方當(dāng)事人就民事權(quán)益爭(zhēng)議自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。它是我國民事訴訟法的一項(xiàng)基本原則，是有中國特色的民事訴訟制度之一，也是我國人民司法工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。做好民事訴訟調(diào)解工作，對(duì)于化解糾紛、鈍化矛盾、促進(jìn)穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)司法公正和效率具有十分重要的意義。近年來，由于強(qiáng)調(diào)直接開庭，當(dāng)庭宣判，少數(shù)法官不愿意在調(diào)解上花氣力、下功夫，加上部分當(dāng)事人對(duì)訴訟調(diào)解工作不理解、不認(rèn)同，存在著信判不信調(diào)、寧愿接受判決不愿配合調(diào)解的心理，使得法院民事審判的調(diào)解率有明顯下降的趨勢(shì)。在民事審判任務(wù)日益繁重的新形勢(shì)下，要正確、及時(shí)、公正地審理民事案件，必須從思想上高度重視、從法理上正確把握、從方法上靈活掌握民事調(diào)解工作。

一、民事訴訟調(diào)解制度的概念

民事訴訟調(diào)解是我國民事訴訟法的一項(xiàng)重要的基本原則。做好民事訴訟調(diào)解工作，對(duì)于及時(shí)化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)交易的正常流轉(zhuǎn)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國，民事調(diào)解制度分為訴訟調(diào)解和訴訟外的調(diào)解?！睹袷略V訟法》第九條規(guī)定“人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”。

二、民事訴訟調(diào)解制度的價(jià)值地位及其發(fā)展方向

調(diào)解制度作為解決糾紛的一種機(jī)制，是中國固有的傳統(tǒng)，更是被視為法院行使審判權(quán)的一種方式，在民事訴訟制度中占有重要位置。

自十一屆三中全會(huì)以來，我國進(jìn)行了一系列的體制改革，在政治上，從高度集權(quán)型走向民主化，在經(jīng)濟(jì)上，從計(jì)劃型走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化，隨著社會(huì)價(jià)值的多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的分散化和社會(huì)關(guān)系的契約化，不僅有限的司法資源已不堪日益膨脹的糾紛所帶來的重負(fù)，更由于當(dāng)事人主體意識(shí)的覺醒，使現(xiàn)行調(diào)解制度已無法面對(duì)社會(huì)對(duì)于糾紛解決的公正和效率的要求，這必然要求調(diào)整和重構(gòu)我國法院的調(diào)解制度.在民事訴訟制度的改革過程中，針對(duì)以前調(diào)解制度中存在的問題，整清思路，沿著方向進(jìn)行改革，有些學(xué)者提出了“智者見智”，“仁者見仁”的理論，更有甚者提出取消法院調(diào)解制度。但是，從國外的民事司法改革的情況來看，當(dāng)今世界各國紛紛擴(kuò)張調(diào)解機(jī)制，謀求糾紛解決的多元化，積極促進(jìn)和解，這已成為不少國家進(jìn)行司法體制改革的重要目標(biāo)，蘇力先生指出“中國的法治之路必須注重利用中國的本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際”.因此，我國在尋找現(xiàn)代法律制度時(shí)不應(yīng)放棄自己的遺產(chǎn)，不應(yīng)當(dāng)拋棄調(diào)解制度，而應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)調(diào)解制度進(jìn)行創(chuàng)造性的改革，充分發(fā)揮調(diào)解制度的自由和效率的價(jià)值地位。而在重構(gòu)調(diào)解制度的同時(shí)，我們首先了解一下我國調(diào)解制度的歷史沿革，研究調(diào)解制度形成的文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并分析現(xiàn)行調(diào)解制度的弊端，借鑒國外的相關(guān)制度，剔除制度之糟粕，吸收西方現(xiàn)代法律文明之精華，不斷完善這國民事訴訟的調(diào)解制度。

三、目前我國民事訴訟調(diào)解制度的缺陷

民事訴訟調(diào)解在本質(zhì)上是一種以合意為核心要素的解決糾紛的方式，這種合意是私法上意思自治原則在糾紛解決領(lǐng)域的延伸，與審判相比，貫徹的是一種當(dāng)事人主義。我國現(xiàn)行的民事訴訟調(diào)解制度長期以來在維護(hù)社會(huì)安定和維持良好的社會(huì)秩序方面發(fā)揮了重要的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，法制建設(shè)的不斷完善，人民群眾法律意識(shí)的提高，現(xiàn)行民事訴訟調(diào)解制度開始日益顯現(xiàn)其諸多弊端，嚴(yán)重制約了我國法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。其中，作為指導(dǎo)民事訴訟調(diào)解制度的根本，調(diào)解立法原則與調(diào)解制度在實(shí)施中存在的沖突是其弊端的根源。我國現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定人民法院調(diào)解必須遵循合法、自愿、查明事實(shí)、分清是非的原則。這三項(xiàng)基本指導(dǎo)原則與民事訴訟調(diào)解在司法實(shí)踐中不斷產(chǎn)生沖突。

1、在實(shí)踐中合法原則與民事訴訟調(diào)解之間的沖突

合法是民事訴訟調(diào)解有效的前提條件，它既包括程序性合法也包括實(shí)體性合法。所謂的程序性合法，是指在調(diào)解的過程中應(yīng)當(dāng)符合民事訴訟法規(guī)定的要求；實(shí)體性合法是指在調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容上必須符合實(shí)體法的規(guī)定。我國民事訴訟法規(guī)定，法院調(diào)解貫穿于審判程序的全過程，也就是說，可以在審判程序的任何一個(gè)階段進(jìn)行。但這同時(shí)也就意味著調(diào)解并沒有獨(dú)立的程序，因此，民事訴訟調(diào)解具有非程序化的傾向，這給法官提供了過大的任意空間，產(chǎn)生了如下一些問題：法官過分依賴調(diào)解結(jié)案，導(dǎo)致案件反復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決、訴訟效率低下；法官的雙重身份，使其具有潛在的強(qiáng)制力，容易造成人情案、關(guān)系案，甚至可能侵犯當(dāng)事人權(quán)利；調(diào)解的生效以當(dāng)事人最后簽收調(diào)解書為要件，因此只要在簽收調(diào)解書前一方當(dāng)事人反悔，調(diào)解協(xié)議就歸于失效。而調(diào)解在本質(zhì)上是屬于一種契約，既然達(dá)成調(diào)解協(xié)議，契約生效，就沒有理由反悔，否則就構(gòu)成違約。所以，這種做法也與我國民法通則及合同法的規(guī)定所沖突。

另一方面，實(shí)體上的合法，更是與民事訴訟調(diào)解具有的合意解決糾紛的性質(zhì)不相適應(yīng)。因?yàn)椤懊袷略V訟調(diào)解所解決的合理性，并非來源于用法律而形成的解決方案，而是來源于當(dāng)事人雙方對(duì)調(diào)解方案的認(rèn)同”。如果在法院調(diào)解過程中同判決一樣堅(jiān)持同樣的實(shí)體合法標(biāo)準(zhǔn)。那么有可能會(huì)在相當(dāng)多的場(chǎng)合上，恐怕當(dāng)事人之間是無法達(dá)成協(xié)議的。合意的形成過程，是雙方當(dāng)事人在自愿對(duì)自己實(shí)體權(quán)利處分的基礎(chǔ)上而通過協(xié)商達(dá)成的，屬

于私法行為。只要是不為法律所禁止，即為合法。

2、在司法實(shí)踐中自愿原則與民事訴訟調(diào)解之間的異化

我國民事訴訟將自愿原則處于調(diào)解原則的核心位置，它是法院調(diào)解制度能否健康發(fā)展，能否真正有效發(fā)揮作用的前提條件。自愿原則在實(shí)踐中體現(xiàn)為程序上的自愿和實(shí)體上的自愿兩層含義。在程序上，首先，這種自愿原則體現(xiàn)為當(dāng)事人同意人民法院以調(diào)解來解決糾紛或者主動(dòng)向人民法院申請(qǐng)用調(diào)解的方式解決糾紛。然而，在我國的民事訴訟調(diào)解過程中，法官擔(dān)任著調(diào)解人和裁決者的雙重角色，且目前，一些法院仍存在著追求結(jié)案率的現(xiàn)象，對(duì)錯(cuò)案追究責(zé)任等因素，這樣，法官為了追求結(jié)案率和避免追究錯(cuò)案的責(zé)任等多方面的考慮，便會(huì)選擇結(jié)案快、風(fēng)險(xiǎn)小、可規(guī)避法律問題又省時(shí)省力的調(diào)解訴訟模式。而當(dāng)事人即使不愿進(jìn)行調(diào)解，一般最終還是會(huì)接受，畢竟，現(xiàn)在的調(diào)解者就是將來的裁判者，若不選擇調(diào)解，可能會(huì)得到比調(diào)解更不利的判決結(jié)果。其次，在自愿原則的支配下，當(dāng)事人可在任意訴訟階段提出要求調(diào)解，一旦進(jìn)入調(diào)解程序，勢(shì)必將中斷原來的訴訟活動(dòng)，這樣便容易產(chǎn)生調(diào)解的任意啟動(dòng)，導(dǎo)致案件的訴訟程序缺乏連貫性，給人民法院的審判工作帶來負(fù)面的影響。在實(shí)體上，這種自愿原則應(yīng)該體現(xiàn)為當(dāng)事人雙方在人民法院調(diào)解達(dá)成的協(xié)議必須是互諒互讓、自愿協(xié)商的結(jié)果。但是在司法實(shí)踐中，法官基于自身利益的考慮經(jīng)常會(huì)利用其特殊的身份和地位向當(dāng)事人施壓，促使調(diào)解成功。這樣就容易產(chǎn)生強(qiáng)制合意，在這種因素下達(dá)成的協(xié)議雖然也是當(dāng)事人同意的，但也并非在意思表示真實(shí)的情況下來體現(xiàn)自愿原則。

3、在實(shí)踐中查清事實(shí)、分清是非原則與民事訴訟調(diào)解的沖突

民事訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人雙方合意基礎(chǔ)上的較為靈活的解決糾紛的方式，并非一定要查清事實(shí)，分清是非。只要當(dāng)事人之間的合意既不違反法律的禁止性規(guī)定，又不侵犯第三人的合法權(quán)益，應(yīng)允許該調(diào)解協(xié)議內(nèi)容有效。而查明事實(shí)，分清是非原則卻明顯帶有濃厚的職權(quán)主義色彩，并且過于絕對(duì)，這與法院判決沒多大的差別，若強(qiáng)調(diào)事實(shí)清楚而進(jìn)行嚴(yán)格調(diào)查，則既耗時(shí)又耗資、犧牲了程序利益，這樣，就忽視了民事訴訟調(diào)解本身具有的省時(shí)、省力、節(jié)省司法資源、靈活、高效的特點(diǎn)。民事訴訟調(diào)解制度相對(duì)于判決本身所具有的優(yōu)勢(shì)也就得不到充分、有效的實(shí)現(xiàn)。

4、訴訟調(diào)解制度在審判實(shí)踐中存在的問題。

人民法院主持的訴訟調(diào)解制度在我國的民事訴訟制度中一直處于重要地位。一方面，審判實(shí)務(wù)中大量的民商事糾紛通過調(diào)解結(jié)案。另一方面，訴訟調(diào)解在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)曾受到立法者和學(xué)術(shù)界的高度重視。但是，隨著我國改革開放和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度在理論上存在以下缺陷：

（1）訴訟調(diào)解軟化了程序的嚴(yán)格性，會(huì)造成審判人員行為失范和審判活動(dòng)無序。

（2）訴訟調(diào)解軟化了實(shí)體法的約束，導(dǎo)致調(diào)解結(jié)果的隱性違法和案件處理結(jié)果的不統(tǒng)一。

（3）訴訟調(diào)解本身隱含著強(qiáng)制，與現(xiàn)代權(quán)利觀念存在一定沖突。“權(quán)利至上”、“合法權(quán)利不容侵犯”的觀念極受現(xiàn)代人們推崇。保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益是民事訴訟法確定的基本原則，也是民事審判的主要任務(wù)。但從審判實(shí)踐中看，調(diào)解的成功往往是以權(quán)利人被迫放棄部分權(quán)利甚至大部分權(quán)利為代價(jià)的。

（4）當(dāng)事人有權(quán)反悔調(diào)解協(xié)議與民法通則以及合同法有沖突。

在司法實(shí)踐中訴訟調(diào)解制度也存在以下問題：

（1）片面理解審判方式改革就是庭審模式的改革，注重坐堂審判，忽視深入基層調(diào)查研究。注重把矛盾化解在法庭上，忽略了把矛盾化解在最基層。法官除了應(yīng)做好與案件直接相關(guān)的調(diào)查取證、核實(shí)證據(jù)外，鄉(xiāng)土社情、民風(fēng)習(xí)俗也應(yīng)了解，更要掌握當(dāng)事人的思想情緒，采取果斷措施甚至動(dòng)員一切力量去化解矛盾。防止矛盾激化和維護(hù)當(dāng)事人在訴訟中的穩(wěn)定，是基層法院審理民間糾紛案件的首要任務(wù)，也是最令基層法院法官們擔(dān)心和頭痛的事。一旦在訴訟階段中出現(xiàn)命案或引發(fā)沖突，就難向社會(huì)民眾交代。坐堂審判如何提高法官駕馭庭審的能力，當(dāng)然是審判方式改革的重點(diǎn)，但善于調(diào)處民間矛盾糾紛也是基層法官的必備基本功，而后者恰恰是法官綜合素質(zhì)的表現(xiàn)?；鶎臃ㄔ?、人民法庭面對(duì)的當(dāng)事人，大多缺乏法律常識(shí)，許多人沒有聘請(qǐng)代理律師，如不做細(xì)心的疏導(dǎo)調(diào)解工作，盡管判得很公正，受不利判決影響的當(dāng)事人也總怪法官亂判，心理上難以承受而與法官對(duì)立和纏訟。

（2）片面強(qiáng)調(diào)直接開庭，該做當(dāng)事人工作的不去做。有的法院把直接開庭率作為考核法官審判方式改革的一個(gè)指標(biāo)，并規(guī)定調(diào)解只能在開庭審理中進(jìn)行；有的法院規(guī)定法官開庭前不準(zhǔn)與當(dāng)事人及其代理人見面；也有的法院規(guī)定由立案庭將所有案件一律排期開庭，并規(guī)定在開庭前三天才能將案卷移送審判法官。這些新舉措的目的是防止審判法官偏聽一方、先入為主及不廉潔、辦人情案等，本無可厚非，但這些禁令的負(fù)面影響是阻止了法官的調(diào)查研究，削弱了調(diào)解功能的發(fā)揮。

（3）片面追求當(dāng)庭宣判率和當(dāng)庭結(jié)案率，庭審調(diào)解流于形式。審判方式改革所追求的是公正與效率，就辦案效率而言，只要不超過法定審限就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是高效的。有些地方把當(dāng)庭宣判率、當(dāng)庭結(jié)案率作為考核審判方式改革的指標(biāo)，層層下達(dá)到對(duì)辦案法官的獎(jiǎng)懲上，引起了攀比和作假；有的法院內(nèi)部規(guī)定了比法律規(guī)定更嚴(yán)的審限，這些做法無形中又把訴訟調(diào)解鎖定在開庭審理中。

四、完善我國民事訴訟調(diào)解制度的措施

改革我國的法院調(diào)解制度勢(shì)在必行。在現(xiàn)行的民事訴訟程序規(guī)定下，結(jié)合法院民事審判方式改革、法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)的重新調(diào)整和職能的重新劃分，特別是大立案制度科學(xué)建立和有效運(yùn)轉(zhuǎn)之后，將法院調(diào)解獨(dú)立出審判庭之外，在立案庭設(shè)專門調(diào)解機(jī)構(gòu)，由其專行調(diào)解。其運(yùn)轉(zhuǎn)程序是：法院立案以后，可以征求當(dāng)事人意見是否同意調(diào)解，當(dāng)事人同意調(diào)解的，案件交由調(diào)解機(jī)構(gòu)在規(guī)定的期間內(nèi)調(diào)解。在規(guī)定期間內(nèi)調(diào)解不成的，案件轉(zhuǎn)審判庭審理判決，審判庭不再主持調(diào)解。如雙方當(dāng)事人自行和解，除原告撤訴的外，當(dāng)事人可以申請(qǐng)“合意判決”。此方案一方面隔離了審判人員與調(diào)解人員身份上與對(duì)案件處理意見上的溝通與聯(lián)系；另一方面，減輕了審判庭的案件壓力，避免案件久調(diào)不決，也使審判庭名符其實(shí)。當(dāng)事人一旦達(dá)成調(diào)解協(xié)議，即對(duì)雙方有法律約束力，不容反悔。調(diào)解書送達(dá)適用判決書送達(dá)的有關(guān)規(guī)定。如有無效或可撤銷的情形，任何一方當(dāng)事人均可在規(guī)定的期間內(nèi)提出確認(rèn)無效或撤銷之訴。

（一）把民事訴訟調(diào)解制度改革納入民事審判制度改革的整體框架中

首先，作為人民法院處理民事案件的兩種方式，調(diào)解與判決均是我國民事審判制度的組成部分，民事審判制度應(yīng)是一個(gè)有著合理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、和諧統(tǒng)一的制度體系。經(jīng)過改革與完善，調(diào)解制度同經(jīng)過庭審做出判決的制度不應(yīng)有任何相互抵觸的地方。其次，在我國運(yùn)行了幾十年的民事訴訟調(diào)解制度，受制于訴訟結(jié)構(gòu)，調(diào)解中法院與當(dāng)事人的關(guān)系，反映的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家與經(jīng)濟(jì)主體的關(guān)系，國家干預(yù)色彩濃厚；而在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系都發(fā)生了深刻變化，而由于我國采取職權(quán)主義的訴訟模式，因而訴權(quán)與審判權(quán)兩者關(guān)系是不協(xié)調(diào)的，表現(xiàn)為審判權(quán)過于擴(kuò)張，而訴權(quán)不充分并且缺乏保障。具體到調(diào)解領(lǐng)域，如果審判權(quán)凌駕于訴權(quán)之上，勢(shì)必?fù)p害當(dāng)事人在自愿基礎(chǔ)上形成合意。因此，有必要從調(diào)整訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系入手，擺正當(dāng)事人與法院在合意解決爭(zhēng)議過程中的位置。必須要改變當(dāng)前法院在調(diào)解中的主導(dǎo)地位，法院只是為當(dāng)事人間達(dá)成協(xié)議提供條件和保障，決定權(quán)在于當(dāng)事人，法院不得強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制調(diào)解。

（二）根據(jù)合意解決糾紛機(jī)制的特點(diǎn)及規(guī)律確定調(diào)解原則

我國現(xiàn)行的法院民事訴訟調(diào)解制度確立的三項(xiàng)原則中正如前文所論述的，唯有自愿原則是適當(dāng)?shù)模聦?shí)清楚、分清是非原則與合法原則的規(guī)定是不恰當(dāng)?shù)模涓驹蚴瞧湮捶从澈弦饨鉀Q糾紛的本質(zhì)特征及客觀要求，相反卻與這種訴訟機(jī)制不相協(xié)調(diào)甚至矛盾。

確立調(diào)解原則，關(guān)鍵在于抓住調(diào)解的合意本質(zhì)，體現(xiàn)出公正與效率，使自愿原則真正落到實(shí)處。當(dāng)事人間達(dá)成的合意，法官不得以所謂協(xié)議內(nèi)容不合法為由，拒絕認(rèn)可雙方經(jīng)自愿協(xié)商達(dá)成的協(xié)議，改變過去法官過于寬泛的自由裁量權(quán)。至于諸如欺騙、脅迫等情況下達(dá)成的協(xié)議不得生效，法律也應(yīng)明確做出規(guī)定，以增強(qiáng)法院判斷標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，避免主觀臆斷。

（三）建立法院調(diào)解制度的完備體系

期限。在一個(gè)案件中只規(guī)定一個(gè)調(diào)解階段。在此期間內(nèi)調(diào)解達(dá)成合意的，調(diào)解結(jié)案；調(diào)解不成的，轉(zhuǎn)入下一程序，移交審判庭及時(shí)判決。

調(diào)解的啟動(dòng)。要賦予當(dāng)事人以程序選擇權(quán)。對(duì)于一審普通程序而言，進(jìn)入訴訟程序后，選擇合意解決糾紛還是審判，由雙方當(dāng)事人自由決定，并以向人民法院遞交書面的申請(qǐng)為條件。法院及法官只作為一個(gè)公正、中立的第三方，可以提出建議，可以為雙方調(diào)解創(chuàng)造條件。但是否達(dá)成協(xié)議，應(yīng)完全由當(dāng)事人自主決定。一旦當(dāng)事人不愿以此種方式解決糾紛，即轉(zhuǎn)入審判程序。

調(diào)解模式。應(yīng)采取當(dāng)事人主義的模式，完全保障當(dāng)事人雙方享有平等的訴訟地位。在調(diào)解過程中，調(diào)解法官處于中立、公正和消極地位，法官僅可擁有以下職權(quán)：提供機(jī)會(huì)，提出建議，提供必要援助。在當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，予以筆錄承認(rèn)其效力，該協(xié)議一經(jīng)法院法定程序認(rèn)可即產(chǎn)生與判決相同的效力。

生效的認(rèn)定。雙方簽字，形成筆錄即生效，與判決有同等效力。改變過去必須要最后一方簽收調(diào)解書才為生效的做法。

調(diào)解的受案范圍。對(duì)于涉及婚姻家庭關(guān)系的民事糾紛，如婚姻、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)等，即使當(dāng)事人雙方不要求調(diào)解，法院也應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)解；而對(duì)于涉及社會(huì)公益的民事沖突，如人事訴訟、公害等訴訟則不適用調(diào)解。

調(diào)解的救濟(jì)。調(diào)解一經(jīng)成立，當(dāng)事人不得對(duì)已調(diào)解部分事項(xiàng)再生爭(zhēng)執(zhí)，既不得上訴，也不得對(duì)已調(diào)解部分的訴訟標(biāo)的再提起民事訴訟。但是，在調(diào)解出現(xiàn)無效或可撤銷的原因時(shí)，法律也應(yīng)當(dāng)予以救濟(jì)。

為了更好的節(jié)省有限的司法資源，實(shí)現(xiàn)民事訴訟調(diào)解制度的法律價(jià)值地位，維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，不能因現(xiàn)在有調(diào)解制度的諸多弊端而“因噎廢食”，應(yīng)當(dāng)更加重視調(diào)解在我國解決糾紛機(jī)制中所發(fā)揮獨(dú)特作用，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，考慮我們的歷史文化背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，積極轉(zhuǎn)變工作理念，創(chuàng)新調(diào)解制度的管理模式，加快立法進(jìn)程，大膽借鑒國外的先進(jìn)制度及做法，探索民事訴訟調(diào)解制度的專業(yè)化、社會(huì)化以及其建設(shè)之路，充分發(fā)揮民事訴訟調(diào)解在這新時(shí)期解決矛盾糾紛的功能和作用，使之不斷地完善我國的民事訴訟調(diào)解制度。

第四篇：我國民事訴訟調(diào)解制度存在問題與對(duì)策

我國民事訴訟調(diào)解制度存在問題與對(duì)策

我國現(xiàn)行民事訴訟調(diào)解制度，程序較為簡(jiǎn)捷，解決矛盾快，曾被西方國家譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”而加以學(xué)習(xí)借鑒。然而，由于關(guān)于制約和監(jiān)督這項(xiàng)制度的法律規(guī)定和司法解釋較為滯后，當(dāng)前已經(jīng)暴露出許多諸如因違反自愿、合法原則而導(dǎo)致調(diào)解案件質(zhì)量不高等問題，本文試想從促使民事訴訟調(diào)解制度健康發(fā)展的角度就面臨的問題、產(chǎn)生的原因及解決問題的對(duì)策方面作些探討，以期拋磚引玉。

一、面臨的問題

1、不利于保護(hù)當(dāng)事人的民事權(quán)利，因?yàn)檎{(diào)解的成功往往是以權(quán)利人作更多的讓步為代價(jià)的。

2、不利于提高審判工作質(zhì)量，因?yàn)榭陀^上調(diào)解往往不需要查明事實(shí)，分清是非，只要當(dāng)事人能達(dá)成協(xié)議就行，由此造成部分是非不分甚至違法的調(diào)解案件。

3、不利于培育當(dāng)事人法律觀念和誠信觀念。調(diào)解中往往是合法有理的當(dāng)事人向違法無理的當(dāng)事人讓步，讓步方會(huì)認(rèn)為執(zhí)法不嚴(yán)，老實(shí)人吃虧；沒有讓步或讓步較少的一方往往認(rèn)為投機(jī)取巧、不講誠信可以蒙混過關(guān)，甚至可以獲取更大的利益。

4、不利于當(dāng)前倡導(dǎo)的對(duì)抗式的民事審判方式改革。以上主要問題還是不自愿調(diào)解、違法調(diào)解現(xiàn)象比較突出，且難以被發(fā)現(xiàn)和受到追究。因?yàn)樗麄儗儆凇半[形”違法，即除法官、當(dāng)事人心知肚明以外，其他人或機(jī)關(guān)難以察覺。

二、產(chǎn)生問題的原因

產(chǎn)生以上問題的原因是多方面的，一是法官獨(dú)立調(diào)解審判難，外界因素干擾作用較大，地方、部門保護(hù)主義作崇；二是法官素質(zhì)不高，有很大一部分沒有受過審判專業(yè)訓(xùn)練；三是關(guān)于監(jiān)督制約法官和當(dāng)事人遵守“自愿、合法和查明事實(shí)分清是非”調(diào)解原則的法律規(guī)定甚少，調(diào)解程序過于簡(jiǎn)單導(dǎo)致法官隨意性很強(qiáng)，等等。但主要的客觀原因還是現(xiàn)行的民事訴訟調(diào)解制度缺乏監(jiān)督機(jī)制，也是本文想重點(diǎn)探討的問題。其主要表現(xiàn)在：

1、再審條件過窄，如案外第三人、原審法院院長及審判委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)都無權(quán)提請(qǐng)?jiān)賹彙Ｆ┤缂自V乙離婚案件，甲、乙針對(duì)財(cái)產(chǎn)房屋分割等問題已達(dá)成調(diào)解協(xié)議，但有意或者無意侵犯了乙兄丙的房屋所有權(quán)或者居住權(quán)，丙事后訴至法院。從實(shí)體上看，法院應(yīng)再審改判；但從程序上看，法律沒有賦予案外第三人的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)，從而無法啟動(dòng)糾錯(cuò)改判程序。

2、調(diào)解生效后，當(dāng)事人既使反悔也無上訴權(quán)，缺乏上級(jí)法院的監(jiān)督。

3、調(diào)解無審級(jí)限制，任何審判階段都可以調(diào)解。當(dāng)一審判決結(jié)果對(duì)當(dāng)事人雙方都不利時(shí)，當(dāng)事人雙方往往不顧損害國家、集體或者他人的利益，合意推翻原判決，通過二審調(diào)解來修正彌補(bǔ)給他們帶來的不利，從而致使調(diào)解不合法，損害了司法機(jī)關(guān)裁判的嚴(yán)肅性。

4、缺乏確保調(diào)解原則實(shí)現(xiàn)的具體監(jiān)督措施。如調(diào)解原則規(guī)定調(diào)解必須查明事實(shí)、分清是非，但調(diào)解書又不要求寫明調(diào)解理由和適用的法律法規(guī)、政策依據(jù)。

5、對(duì)法官違法調(diào)解和當(dāng)事人惡意串通損害國家、集體以及他人合法權(quán)益達(dá)成調(diào)解協(xié)議缺乏監(jiān)督制約的法律規(guī)定。

6、調(diào)解協(xié)議和調(diào)解書的內(nèi)容重復(fù)且缺乏法律權(quán)威性。

主觀原因是法官的素質(zhì)不高，特別是由于法官的主觀心理作崇，也直接影響調(diào)解案件質(zhì)量，其主要表現(xiàn)在：

1、偏袒心理導(dǎo)致法官壓服式的非自愿調(diào)解。偏袒一方當(dāng)事人，利用審判職權(quán)采取壓制、脅迫等辦法迫使另一方當(dāng)事人放棄部分權(quán)利，使雙方當(dāng)事人往往達(dá)成一個(gè)表面上自愿合法其實(shí)并不公正的調(diào)解協(xié)議，其實(shí)讓步當(dāng)事人是啞巴吃黃連，有苦在心里。

2、功利心理導(dǎo)致法官“和稀泥”式的無原則調(diào)解。調(diào)解結(jié)案快捷又安全，得不到上級(jí)法院的監(jiān)督，導(dǎo)致部分法官不履行審查調(diào)解協(xié)議 的職責(zé)，不管調(diào)解協(xié)議是否合法，當(dāng)事人的違法行為是否應(yīng)該受到追究，只要能夠調(diào)解結(jié)案，就促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。甚至有時(shí)將這些違規(guī)違法行為作為調(diào)解的籌碼。這種“和稀泥”式調(diào)解，往往導(dǎo)致達(dá)成協(xié)議后當(dāng)事人（包括第三人）反悔，協(xié)議不能履行，拖延了訴訟，同時(shí)也助長了違法犯罪，削弱了法律的懲戒功能。

3、趨利避害心里導(dǎo)致馬拉松式的無限期調(diào)解。拿得準(zhǔn)的案件，調(diào)不好就判，甚至不調(diào)就判，片面追求訴訟效率；拿不準(zhǔn)的、難判的案件拖著不判，調(diào)解結(jié)案。民事訴訟法雖然規(guī)定調(diào)解不成的應(yīng)及時(shí)判決，但沒有限制調(diào)解期限。

三、解決問題的對(duì)策

(一)明確調(diào)解范圍

用排除方法明確民事訴訟調(diào)解范圍，不適用調(diào)解的幾類案件有：

1、損害國家、集體和第三人利益的案件；

2、受害人未參與訴訟的案件；

3、有一方不同意調(diào)解的案件；

4、調(diào)解協(xié)議違反法律法規(guī)的案件；

5、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件；

6、民事行為無效應(yīng)當(dāng)采取罰款、追繳或其它民事制裁的案件；

7、以當(dāng)事人無處分權(quán)為標(biāo)的的案件。

（二）補(bǔ)充完善能夠確保“自愿”原則實(shí)現(xiàn)的規(guī)定。

1、明確規(guī)定禁止當(dāng)事人之間采取以強(qiáng)凌弱、威逼要挾等不正當(dāng)手段達(dá)成所謂的調(diào)解協(xié)議；禁止法官采取強(qiáng)迫、威脅、施壓、拖延等方法讓當(dāng)事人產(chǎn)生心理壓力從而接受調(diào)解協(xié)議。將此作為司法解釋讓當(dāng)事人知曉很重要。因?yàn)樵谡{(diào)解無效即行判決時(shí)，當(dāng)事人往往擔(dān)心拒絕調(diào)解會(huì)招致法官作出不利于自己的判決，因此，最后只好違背意愿地迎合法官的調(diào)解意見。

2、規(guī)定調(diào)解書生效后，有充分證據(jù)證明另一方當(dāng)事人有欺詐、脅迫行為，直接影響一方當(dāng)事人真實(shí)意思的表達(dá)，調(diào)解書的履行對(duì)一方當(dāng)事人明顯不公，一方當(dāng)事人可以提出反悔，要求法院判決。

3、規(guī)定受案時(shí)應(yīng)告知當(dāng)事人雙方的申請(qǐng)調(diào)解權(quán)，并要求愿意接受調(diào)解的在法定時(shí)間內(nèi)必須遞交書面申請(qǐng)，有一方當(dāng)事人不書面申請(qǐng)調(diào)解的逕行進(jìn)入判決程序。這一規(guī)定主要是保障尊重原告的訴權(quán)，有效防止法官壓服原告搞變相調(diào)解、行政和解和非自愿撤訴。

4、規(guī)定調(diào)解書必須簡(jiǎn)要寫明調(diào)解的過程和當(dāng)事人放棄讓步的權(quán)益內(nèi)容，以約束法官和當(dāng)事人必須遵循自愿調(diào)解的原則，同時(shí)敦促當(dāng)事人積極履行調(diào)解書所規(guī)定的義務(wù)。

5、規(guī)定調(diào)解書必須寫明若一方當(dāng)事人遲遲不履行調(diào)解書所規(guī)定的義務(wù)，則另一方當(dāng)事人可申請(qǐng)追加執(zhí)行原在調(diào)解過程中已經(jīng)讓步放棄的合法權(quán)益部分。過去，合法權(quán)益受損失一方當(dāng)事人為了盡快實(shí)現(xiàn)自己的訴訟目的，對(duì)自己的合法權(quán)益作出較大的放棄，但對(duì)方當(dāng)事人為了拖延時(shí)間作出虛假承諾，而達(dá)成所謂的調(diào)解協(xié)議。當(dāng)調(diào)解生效，便拖著不履行，這就從根本上失去了以調(diào)解方式結(jié)案的意義。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，受損當(dāng)事人已無法申請(qǐng)執(zhí)行原來因調(diào)解放棄的合法權(quán)益，而被申請(qǐng)執(zhí)行人以合法的方式從而侵占了這部分不屬于自己的利益。

6、規(guī)定對(duì)弱勢(shì)群體的法律援助制度，確保他們真正自愿地和對(duì)方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。弱勢(shì)群體在訴訟費(fèi)用、運(yùn)用法律保護(hù)自己等方面都處于劣勢(shì)地位，往往受對(duì)方當(dāng)事人脅迫而妥協(xié)答應(yīng)實(shí)際上不平等的調(diào)解協(xié)議。法院應(yīng)該視其困難情況在訴訟費(fèi)用和法律咨詢等方面予以援助，以維護(hù)他們的合法權(quán)益。

（三）補(bǔ)充完善能夠確?！昂戏ā痹瓌t實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)定。

1、規(guī)定調(diào)解書生效后，對(duì)當(dāng)事人有證據(jù)證明法官在調(diào)解過程中出現(xiàn)違反法定程序或?qū)徟屑o(jì)律，導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議明顯不公的，所附條件未成就或所附期限屆滿時(shí)義務(wù)人仍未履行的，當(dāng)事人（包括無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人）可以反悔，要求法院裁定調(diào)解無效，再行判決。

2、規(guī)定具有下列調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的調(diào)解書無效：當(dāng)事人雙方惡意串通，非法行使處分權(quán)，直接損害第三人合法權(quán)益且無法補(bǔ)救第三人損失的；損害國家、集體、社會(huì)公共利益和他人的合法權(quán)益的；除當(dāng)事人自愿行使處分權(quán)的以外，違反實(shí)體法規(guī)定的；違反公序良俗原則等強(qiáng)行性法律規(guī)范的。明確這些司法解釋，讓當(dāng)事人知曉明白雙方協(xié)商調(diào)解必須遵循合法原則，也可以引導(dǎo)當(dāng)事人監(jiān)督法官調(diào)解必須遵循合法原則。

3、規(guī)定調(diào)解期限。為了提高訴訟效率，避免法官和當(dāng)事人無故拖延訴訟，無休止調(diào)解，在現(xiàn)有審限期內(nèi)再限制規(guī)定調(diào)解期限和次數(shù)，超過法定調(diào)解期限不能達(dá)成協(xié)議的，逕行判決。離婚案件除外，因?yàn)殡x婚糾紛案件原因復(fù)雜，變數(shù)很大，如果法律不給予他們極其充足的調(diào)解和好的機(jī)會(huì)，那么就很有可能導(dǎo)致不該離的離了婚，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。

（四）補(bǔ)充完善民事訴訟調(diào)解再審監(jiān)督程序的規(guī)定。

就目前民事訴訟調(diào)解監(jiān)督問題來看，主要是關(guān)于違反調(diào)解自愿、合法原則兩種情況的再審監(jiān)督，而這種監(jiān)督又過于籠統(tǒng)。因此應(yīng)該補(bǔ)充完善民事訴訟調(diào)解再審的有關(guān)規(guī)定。

1、補(bǔ)充完善民事訴訟調(diào)解申請(qǐng)?jiān)賹彽闹黧w。案外第三人、檢察機(jī)關(guān)、原審法院院長及審判委員會(huì)、上級(jí)法院作為啟動(dòng)民事訴訟調(diào)解再審程序的主體。

2、補(bǔ)充完善民事訴訟調(diào)解再審的條件。當(dāng)前全國法院正在貫徹落實(shí)審判監(jiān)督會(huì)議精神，主要是從嚴(yán)掌握再審標(biāo)準(zhǔn)。這里有一個(gè)值得探討的問題是如何依法合理糾錯(cuò)？譬如說，調(diào)解生效后，當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)調(diào)解依據(jù)的其它判決書已被撤銷，而原調(diào)解結(jié)果又確實(shí)損害了自己的部分利益，當(dāng)時(shí)讓步是因?yàn)橛信欣饕罁?jù)，出于息事寧人。現(xiàn)在當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹?，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)再審，從本質(zhì)上看原調(diào)解已違反了申請(qǐng)當(dāng)事人的自愿。因?yàn)殛P(guān)于調(diào)解再審和判決再審的標(biāo)準(zhǔn)不可同日可語，因?yàn)榍罢叩臉?biāo)準(zhǔn)是是否遵守調(diào)解原則的問題。《民事訴訟法》第180條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)已發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自 愿原則或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律的，可以申請(qǐng)?jiān)賹彙?。這個(gè)規(guī)定過于籠統(tǒng)，實(shí)踐中不好掌握。以下幾種情況在審判實(shí)踐中確實(shí)存在，而又難以啟動(dòng)再審，應(yīng)該將其列入現(xiàn)行的民事訴訟調(diào)解再審條件，因?yàn)樗鼈兌己苡锌赡軐?dǎo)致調(diào)解違反自愿合法原則，不再審就不知道是否違反了自愿、合法原則。

3、補(bǔ)充完善民事訴訟調(diào)解再審的對(duì)象及程序。民事調(diào)解再審對(duì)象，原則上應(yīng)該具體問題具體分析，主要針對(duì)原調(diào)解書涉及有關(guān)重大錯(cuò)誤的方面，如發(fā)現(xiàn)原調(diào)解書侵害第三人利益的，審理對(duì)象應(yīng)是關(guān)于第三人利益的爭(zhēng)議部分。再審管轄程序，民事訴訟法沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為，原則上應(yīng)由再申請(qǐng)人提出申請(qǐng)的法院承擔(dān)，除出于克服地方保護(hù)主義，維護(hù)司法公正由上級(jí)法院指定的以外。

（五）補(bǔ)充完善關(guān)于調(diào)解程序和調(diào)解文書格式要求的法律規(guī)定。過去，雙方當(dāng)事人在法官的主持下，雖然達(dá)成協(xié)議簽字了，但并沒產(chǎn)生法律效力。按說這個(gè)簽字協(xié)議應(yīng)該是嚴(yán)肅而神圣的，然而等到法官制作調(diào)解書，當(dāng)事人雙方都收到且不反悔時(shí)才生效。往往雙方收到調(diào)解書的時(shí)間差較大倒不說，遺憾的是往往一方當(dāng)事人收到調(diào)解書后按照調(diào)解協(xié)議行事，而后收到的另一方當(dāng)事人（包括無獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人）反悔，導(dǎo)致?lián)p害了一方當(dāng)事人的權(quán)益，也損害了法院裁判文書的嚴(yán)肅性。如此結(jié)果，制作調(diào)解書、還有調(diào)解協(xié)議并要求當(dāng)事人簽字還有什么實(shí)際意義呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)該廢除調(diào)解協(xié)議簽字制，建立調(diào)解書簽字生效并開庭宣布制。即當(dāng)事人雙方調(diào)解達(dá)成協(xié)議后，法官不再制作調(diào)解協(xié)議文書，直接制作調(diào)解書，開庭宣布，當(dāng)事人雙方當(dāng)即在調(diào)解書上簽字生效。若當(dāng)事人在庭上反悔不簽字，則當(dāng)庭即行判決。調(diào)解生效后不構(gòu)成法定反悔條件的不許反悔。如此調(diào)解程序和文書改革，不但克服了以上弊端，而且還具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是減少了惡意拖延訴訟當(dāng)事人的反悔機(jī)率；二是維護(hù)了調(diào)解文書的嚴(yán)肅性；三是提高了民事調(diào)解訴訟效率。

第五篇：我國行政訴訟調(diào)解制度之構(gòu)建

對(duì)峙式的行政訴訟制度給中國描繪了一幅美好的法治場(chǎng)景，十余年的事實(shí)證明了這一點(diǎn)，其以審判為核心，以國家強(qiáng)制力為保障，充分實(shí)踐了實(shí)體法的要求。在這一過程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的自由處分的基礎(chǔ)上的，而行政權(quán)對(duì)行政主體而言，既是一種權(quán)力，也是一種義務(wù)，即行政主體對(duì)行政權(quán)沒有自由處分權(quán)，必須依法行使行政職權(quán)，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個(gè)多樣化、多元化的社會(huì)，各國司法實(shí)踐中廣為使用的不經(jīng)過正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應(yīng)該構(gòu)建什么樣的機(jī)制？長期以來，我國極為重視和大力倡導(dǎo)法院調(diào)解，審判實(shí)務(wù)中大多數(shù)民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國民事訴訟中最富有特色的制度。在國內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽(yù)，在國外，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，遺憾的是有的學(xué)者卻拒絕行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解制度，認(rèn)為“不以調(diào)解的方式結(jié)案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學(xué)者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認(rèn)為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒有說服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過程中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，形成合意，從而終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。行政訴訟調(diào)解的特點(diǎn)包括：第一，制度基礎(chǔ)是允許當(dāng)事人通過協(xié)商就權(quán)利義務(wù)分配達(dá)成合意從而終結(jié)訴訟。盡管立法者是從法院行使職權(quán)角度設(shè)計(jì)法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認(rèn)當(dāng)事人對(duì)訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利擁有處分權(quán)，承認(rèn)訴訟程序可以因當(dāng)事人達(dá)成合意而終結(jié)。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是法院調(diào)解工作的對(duì)象，制度設(shè)計(jì)圍繞著如何有利于鼓勵(lì)法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權(quán)作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當(dāng)著積極的、主導(dǎo)的、必不可少的重要角色。第三，適用時(shí)間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進(jìn)行。為了維護(hù)生效法律文書的嚴(yán)肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實(shí)現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進(jìn)行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨(dú)特之處。按照大陸法系通說，行政訴訟中的調(diào)解是當(dāng)事人以互相讓步的方式，終結(jié)其法律上的爭(zhēng)訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機(jī)組成部分；作為公法契約，它是行政機(jī)關(guān)以公法上的權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容與行政相對(duì)人達(dá)成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權(quán)主義”，訴訟雙方無處分權(quán)即無調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)的“處分權(quán)”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權(quán)”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當(dāng)事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無限。筆者認(rèn)為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個(gè)明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)

英美法系國家的行政訴訟案件適用于民事訴訟的程序規(guī)則，沒有專門的行政法規(guī)，也沒有單獨(dú)的行政訴訟程序設(shè)計(jì)。美國的司法審查一直是按照民事訴訟的程序來進(jìn)行，并且，在其公法領(lǐng)域大量存在著“訴辯交易”的傳統(tǒng)習(xí)慣，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟中與相對(duì)人和解，已經(jīng)不存在觀念上的障礙。根據(jù)美國《司法》雜志的統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦法院歸檔的訴訟中有90%的案件并沒有通過審判，而是通過調(diào)解、和解等方式獲得解決的。[③]有的英國學(xué)者介紹到：“在英國，大多數(shù)行政案件是通過調(diào)解而非判決結(jié)案的?！倍箨懛ㄏ祰以谛姓V訟中，也不同程度地允許當(dāng)事人和解或法院進(jìn)行調(diào)解，德國行政法院法第87條規(guī)定：“審判長或指定之法官，為使?fàn)幵V盡可能一次言詞辯論終結(jié)，于言詞辯論前有權(quán)為必要之命令。其有權(quán)試行參與人為爭(zhēng)訴之善意解決之和解?！盵④]日本、瑞士等國雖然未明確規(guī)定法院在行政訴訟中可以進(jìn)行調(diào)解，但從有關(guān)法律條文仍可以推知，允許法官進(jìn)行一定程度的調(diào)解。[⑤]我國臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》第219條規(guī)定：“當(dāng)事人就訴訟標(biāo)的具有處分權(quán)并不違反公益者，行政法院不問訴訟程度如可，得隨時(shí)試行和解。受命法官或受托法官，亦同。第三人經(jīng)行政法院許可，得參加和解。行政法院認(rèn)為必要時(shí)，得通知第三人參加[⑥].” 盡管行政訴訟制度構(gòu)建具有國別特點(diǎn)，但訴訟本身的共性決定了制度借鑒的必要性與可行性。在采取行政訴訟調(diào)解的國家，雖然存在著行政處分權(quán)有限，調(diào)解可能沖擊依法行政原則的顧慮，但行政訴訟調(diào)解的正面效應(yīng)決定了行政訴訟中調(diào)解制度的建立，域外審判實(shí)踐為我們提供了在行政訴訟中建立調(diào)解制度的成功范例。調(diào)解在行政訴訟的運(yùn)用，不僅極大提高了辦案效率，緩解訴訟壓力，而且切實(shí)有效地保護(hù)了相對(duì)人的利益。對(duì)此，專家學(xué)者們對(duì)建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲越來越高，將調(diào)解制度引入行政訴訟并確定為行政訴訟法律基本原則是時(shí)代的要求，形勢(shì)的必然和大勢(shì)所趨，域外行政訴訟調(diào)解的適用對(duì)我國行政訴訟調(diào)解的建立具有借鑒意義。

二、引入行政訴訟調(diào)解制度的必要性

我國行政訴訟制度自建立以來，在控制行政權(quán)、保護(hù)公民權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用。雖然法律規(guī)定不適用調(diào)解，然而，大量行政案件變相地適用調(diào)解解決行政爭(zhēng)議已成為公開的秘密，不允許調(diào)解的規(guī)定已名存實(shí)亡。關(guān)于行政訴訟中應(yīng)否引入調(diào)解機(jī)制的問題，近年來理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)此一直存在比較大的爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，有必要在行政訴訟中建立調(diào)解制度。

（一）行政訴訟調(diào)解的現(xiàn)實(shí)性。

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第50條規(guī)定：“人民法院審理行政案件不適用調(diào)解”。事實(shí)上，調(diào)解制度強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)生命力使其以非制度化的方式活躍在行政訴訟中，調(diào)解在不知不覺中成了行政審判中一種結(jié)案方式，造成行政案件判決結(jié)案少，撤訴率高的現(xiàn)象，人民法院一審行政案件撤訴結(jié)案率在不斷增長。在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中，原告撤訴的比例從27%上升到51%[⑦].從一些行政法官的報(bào)告中看到，我國個(gè)別地區(qū)撤訴率竟然高達(dá)81.7%[⑧].我們從以上數(shù)據(jù)可以看出，作為行政相對(duì)人的原告，正常和不正常撤訴尤為突出，是什么原因?qū)е略娌徽３吩V呢？顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動(dòng)員息訟工作和協(xié)調(diào)工作。通過調(diào)查，一是來自法院的“協(xié)調(diào)”使原告撤訴；二是訴訟過程中，被告改變?cè)唧w行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴；三是來自原告人自身的醒悟而主動(dòng)撤訴。除第三種撤訴方式外，第一、二種方式的“協(xié)商”、“協(xié)調(diào)”、“庭外做工作”等，實(shí)際上就是調(diào)解后撤訴的案件，從中我們往往看不出原告撤訴的原因，也看不出合議庭對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查過程。與其讓這種變相的調(diào)解、協(xié)調(diào)處理成為規(guī)避法律的工具，不如采取有效措施，將其納入司法監(jiān)控的范疇，從立法制度上進(jìn)行規(guī)范，使之成為保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利、促進(jìn)行政主體依法行政的重要方式?？梢?，雖然行政訴訟的制度設(shè)置上沒有調(diào)解，但司法實(shí)踐中調(diào)解卻大量存在。最令人擔(dān)憂的是，這些沒有法院主持的調(diào)解，是否存在非法交易，損害國家利益或公共利益的情形；是否存在行政機(jī)關(guān)以勢(shì)壓人，欺壓弱者，使行政相對(duì)人違背自愿的現(xiàn)象；是否存在行政機(jī)關(guān)反悔得不到執(zhí)行的情況。為了消除這些可能出現(xiàn)的弊端，就必須讓調(diào)解制度堂而皇之地走入行政訴訟的殿堂，從而消解因制度空缺帶來的不良因素。誠如有學(xué)者言：“事實(shí)上，允許調(diào)解未必?fù)p害原告利益或者公共利益，不允許調(diào)解也不見得能夠保護(hù)原告利益和公共利益?！盵⑨]至于有人所擔(dān)心的公共利益受損風(fēng)險(xiǎn)問題，可以通過法官在調(diào)解程序中的主導(dǎo)作用，來強(qiáng)化公共利益的保障。

從解決行政糾紛的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)取消不適用調(diào)解的規(guī)定，準(zhǔn)許當(dāng)事人調(diào)解，然后由法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議是否合法進(jìn)行審查，認(rèn)為不違反當(dāng)事人自愿和法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不損害社會(huì)公共利益和第三人利益的，即確認(rèn)協(xié)議的法律效力，否則，法院對(duì)協(xié)議的效力不予確認(rèn)。在行政訴訟中規(guī)范的引入調(diào)解制度是我國行政審判實(shí)踐所需要的，這樣將更有利于通過行政訴訟來維護(hù)國家權(quán)威和群眾的合法利益。

就當(dāng)前行政訴訟的現(xiàn)狀來看，要想更好地處理行政案件中雙方主體的利益沖突，化解社會(huì)矛盾糾紛，必須建立行政訴訟調(diào)解制度。在審判實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的矛盾沖突經(jīng)常出現(xiàn)，而行政審判作為解決好這種沖突的最權(quán)威的一種方式，很多時(shí)候僅僅做出正確的判決，是很難達(dá)到案結(jié)事了的目的。而相比之下，調(diào)解會(huì)更有效。特別當(dāng)被訴的具體行政行為存在一些瑕疵，而又涉及到公共利益時(shí)，若判決支持原告訴訟請(qǐng)求，則公共利益將受到損害；若判決不支持原告的訴訟請(qǐng)求，則其合法權(quán)益又得不到保護(hù)，行政訴訟失去其存在的意義。法院在這種審判中處于兩難境地，但如果適用調(diào)解，則法官可以充分發(fā)揮自己的才能，在原、被告之間做工作，促使雙方達(dá)成和解，既保護(hù)了原告的合法權(quán)益，也維護(hù)了公共利益。因此，調(diào)解是解決行政訴訟中原、被告之間矛盾沖突，平衡好各方面利益沖突的最好途徑。

（二）行政訴訟調(diào)解的實(shí)效性。

1、可以有效地化解官民矛盾，真正實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

行政審判與黨和國家的大局及中心工作聯(lián)系緊密，涉及社會(huì)穩(wěn)定的群體性、集團(tuán)性的案件多，政治敏感性高。正如肖揚(yáng)院長所說：“行政審判工作是社會(huì)主義法治國家的一個(gè)晴雨表，直接反映人們的法治意識(shí)，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度”。雖然我國的民主法制建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)，但大多數(shù)人仍視“民告官”為畏途。如果設(shè)立調(diào)解制度，法院就可以在自愿、合法的前提下主持雙方心平氣和地進(jìn)行調(diào)解，法院通過對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說服教育，一方面，能促使行政機(jī)關(guān)放下官架子，主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤或失誤，真誠與相對(duì)人平等協(xié)商；另一方面，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人平等對(duì)話從而能使相對(duì)人消除怨氣，自愿做出讓步。此舉使相對(duì)人感到法院既講法理又講情理，能感覺到有說理的地方，有利于改變相對(duì)人對(duì)人民法院“官官相互”和工作生硬的錯(cuò)誤看法，有利于行政機(jī)關(guān)對(duì)行政事務(wù)的長效管理，有利于相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，較好地體現(xiàn)了行政訴訟的目的。同時(shí)，由于是自愿達(dá)成的協(xié)議，一般都會(huì)自覺主動(dòng)履行。這種方式為消除雙方的對(duì)立和對(duì)抗情緒，有效化解官民矛盾，增強(qiáng)人民群眾對(duì)政府的信任，密切行政機(jī)關(guān)與人民群眾的關(guān)系，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了重要的作用，較好地實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。如果只能適用判決，則有可能適得相反，使矛盾進(jìn)一步惡化。調(diào)解并不一定損害國家利益或公共利益。

排斥調(diào)解者認(rèn)為，行政訴訟調(diào)解，很可能使行政機(jī)關(guān)用行政權(quán)力讓步作交易，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而損害國家利益或公共利益。這種觀點(diǎn)，混淆了民事調(diào)解與行政訴訟調(diào)解的區(qū)別。在民事領(lǐng)域中，民事權(quán)利是私權(quán)，允許當(dāng)事人放棄合法權(quán)利進(jìn)行調(diào)解。而行政訴訟中，由于行政權(quán)是一種公權(quán)，權(quán)力是國家和人民賦予的，行政權(quán)是不允許放棄的。調(diào)解不是以違反法律為手段，以犧牲國家利益、公共利益為代價(jià)，況且調(diào)解是在法官主持下進(jìn)行的，違反法律規(guī)定，損害公共利益的調(diào)解協(xié)議也得不到法院的確認(rèn)。行政訴訟案件并不是像排斥調(diào)解論者所說的，合法的予以維持，違法的予以撤銷，除此沒有第三種以外的其他方式了。實(shí)際上，無論是合法的行政行為，還是違法的行政行為，處理時(shí)都存在許多法律允許的不同方式，雙方當(dāng)事人確有很多選擇的空間。被告行政行為合法時(shí)，當(dāng)事人可以合意選擇符合法律規(guī)定的雙方更能接受的行為方式或自由裁量的幅度。被告的行政行為違法時(shí)，可以協(xié)議重新做出合法的行政行為。如果是不作為，則可協(xié)議依法作為。如果涉及損害賠償，還可以協(xié)議撤銷行政行為，同時(shí)就賠償數(shù)額、期限等協(xié)商一致，避免了多次訴訟的諸多不便。這些方式比起我們機(jī)械的判決來說，既不損害國家利益、公共利益，又提高了效率，化解了矛盾，符合中國人“和為貴”的解決糾紛的傳統(tǒng)，其社會(huì)效果不言而喻。

2、可以調(diào)動(dòng)相對(duì)人行政訴訟的積極性，有利于改變行政訴訟的現(xiàn)狀。

從行政審判開展十余年來的實(shí)際效果看，形勢(shì)并不樂觀。雖然受理的案件每年增加，但真正的行政訴訟案件卻未見明顯增長，相反有下降的趨勢(shì)?，F(xiàn)實(shí)生活中行政爭(zhēng)議的數(shù)量與進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域的行政爭(zhēng)議的數(shù)量在比例上還有很大的差距。而行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件卻增長迅速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了行政訴訟案件。這種本末倒置的怪狀與行政審判的任務(wù)大相徑庭。究其原因，無外乎以下幾點(diǎn)：首先，我國受中國幾千年封建專制思想的影響，“民不和官斗”的觀念在絕大多數(shù)人的頭腦中已是根深蒂固。雖然有理，但“民告官”還是讓老百姓望而卻步；其次，懾于行政機(jī)關(guān)的威脅、刁難、打擊和報(bào)復(fù)，相對(duì)人覺得自己勢(shì)單力薄，與“官”斗是拿雞蛋碰石頭，顧慮重重，因而不愿起訴、不能起訴、不敢起訴。即使起訴了，害怕“贏了一陣子，輸了一輩子”，訴訟中也被迫撤訴；再次，相對(duì)人對(duì)行政訴訟的信心不足，總認(rèn)為“官官相互”，對(duì)法院不信任，對(duì)訴訟的結(jié)果存在合理的懷疑。雖然期望值很高，但熱情卻偏低，嚴(yán)重挫傷了相對(duì)人的訴訟積極性。還有執(zhí)行難的問題，更使相對(duì)人視“民告官”為畏途。針對(duì)相對(duì)人的種種擔(dān)心，如果能引入法院主持下的人性化的調(diào)解，通過法官的說理釋法，促使雙方在心平氣和的友好氣氛中平等協(xié)商，互讓互諒地將紛爭(zhēng)解決，沒有強(qiáng)烈的對(duì)抗和怨恨，有利于相對(duì)人消除對(duì)行政機(jī)關(guān)日后打擊報(bào)復(fù)的擔(dān)心，改變對(duì)法院“官官相互”的看法。與對(duì)抗性很強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，“成則雙贏，不成也無輸方”的調(diào)解，注重矛盾的修復(fù)，和睦關(guān)系的再造，大大消除了相對(duì)人的重重顧慮，免除其后顧之憂，從而增強(qiáng)相對(duì)人訴訟的信心，激發(fā)訴訟的積極性。

3、可以切實(shí)維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“公正與效率”雙重價(jià)值。

公正是司法的靈魂，是司法的最終價(jià)值取向，失去公正，司法就失去了存在的意義。行政訴訟的根本目的是保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，而禁止調(diào)解的規(guī)定背后隱藏的非正常撤訴的突出問題，不僅未能如其所愿，相反，由于規(guī)避了司法的監(jiān)督，造成原告的權(quán)益在訴訟中再次受到侵害仍只能忍氣吞聲、委曲求全，行政權(quán)仍有被濫用的可能，使得行政訴訟的立法意圖完全落空。因此，設(shè)立調(diào)解制度，將當(dāng)事人的合意置于司法的審查之下，能從根本上保證相對(duì)人的合法權(quán)益在訴訟中不再受行政權(quán)被隨意決定和濫用的侵害，同時(shí)也能對(duì)已發(fā)生的侵害實(shí)施司法救濟(jì)。這樣，才能增強(qiáng)相對(duì)人對(duì)行政訴訟的公正感和認(rèn)同感，樹立行政訴訟的信心，真正實(shí)現(xiàn)行政訴訟的目的，進(jìn)而推動(dòng)行政訴訟的法制化進(jìn)程。

行政審判專業(yè)性強(qiáng)，涉及眾多的行政管理領(lǐng)域，適用的法律、法規(guī)繁雜。隨著行政審判的深入開展，新類型的案件不斷出現(xiàn)，新情況、新問題層出不窮。而行政審判起步較晚，無論是理論還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都相對(duì)薄弱。在目前這種情況下，如果能對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，則可以避免對(duì)事實(shí)和證據(jù)的嚴(yán)密分析和認(rèn)定，節(jié)約了訴訟成本，提高了效率。在案件完全可以調(diào)解解決的情況下，強(qiáng)令當(dāng)事人走完煩瑣冗長的訴訟全過程，強(qiáng)求法官像專家和學(xué)者那樣花費(fèi)長久的時(shí)間和精力對(duì)疑難問題和法律適用進(jìn)行周密的分析、研究、論證并做出可能使矛盾更激化的判斷，不符合行政訴訟及時(shí)解決行政爭(zhēng)議的目的要求，與“公正和效率”的價(jià)值取向背道而馳，顯然沒有任何意義。

三、建立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)

行政訴訟中引入調(diào)解制度不僅具有必要性，而且具有可行性，其理論基礎(chǔ)包括如下幾方面：

（一）雙方當(dāng)事人的法律地位平等

我國《行政訴訟法》第七條規(guī)定：“當(dāng)事人在行政訴訟中的法律地位平等。”該原則貫穿于行政訴訟的整個(gè)過程各個(gè)方面，其為當(dāng)事人自愿協(xié)商、平等對(duì)話奠定了基礎(chǔ)。在行政執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)和行政管理相對(duì)人的地位是不平等的，一方是行政主體，它代表國家行使行政權(quán)力，擁有單方做出具體行政行為的權(quán)力；另一方是作為行政管理相對(duì)人的公民、法人和其它組織，他們是被管理者，具有服從國家行政管理的義務(wù)，雙方是管理與被管理，支配與被支配的關(guān)系，法律地位是不平等的。但是，一旦行政主體和行政相對(duì)人進(jìn)入行政訴訟程序，成為行政訴訟法律關(guān)系的主體后，地位發(fā)生了變化，原來的被管理者成為原告，而管理者即行政機(jī)關(guān)成了被告，行政主體成為被告，雙方成為行政訴訟案件的當(dāng)事人，其在行政訴訟法律關(guān)系中享有同樣的權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，行政訴訟法律地位平等為原告和被告方調(diào)解道路搭建了平臺(tái)。

（二）行政自由裁量權(quán)的存在

眾所周知，我國行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有廣泛的自由裁量權(quán)。自由裁量是行政行為的重要特征，也是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的需要。對(duì)行政自由裁量權(quán)的含義，不同的學(xué)者有不同的理解，他們的相同點(diǎn)有：一是行政自由裁量權(quán)的來源都是法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)；二是在這種授權(quán)下，法律規(guī)定兩個(gè)以上的法律效果或某種行為范圍；三是行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己的判斷決定實(shí)行何種行政行為、采取何種實(shí)施方式、選擇何種法律效果；四是由行使行政自由裁量權(quán)而選擇的行政行為的種類、實(shí)施方式及選擇的法律效果都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，行政自由裁量權(quán)是國家賦予行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)所享有的一定選擇余地的處置權(quán)力，它是行政權(quán)力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。在行政執(zhí)法中，普遍存在著自由裁量權(quán)的現(xiàn)象且法律法規(guī)中包含著彈性伸縮度條款。以行政處罰為例進(jìn)行說明：第一，對(duì)某一行政違法行為的處置，往往因有多個(gè)罰種和罰度可適用而可能做出多種具體行政行為，法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；第二，行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營造了寬松環(huán)境。如藥品管理法第73條規(guī)定的行政處罰幅度“處違法生產(chǎn)、銷售的藥品貨值金額二倍以上五倍以下的罰款”。行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；第三，行政法以不確定之法律概念“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等概括性用語來劃分檔次，并規(guī)定了適用不同檔次法定行政處罰條件。但因其本身未能說明有關(guān)“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”明確的內(nèi)涵和外延，在具體的理解和把握上，由執(zhí)法者自由裁量；第四，一些行政處罰規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢(shì)酌情裁量。

按照行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中的自由度可以將行政行為分為裁量行為與羈束行為。裁量行為又可以分為在法律法規(guī)限定種類、范圍、幅度內(nèi)的裁量和僅要求符合立法目的和原則的自由裁量行為。但無論哪種裁量行為都對(duì)行政機(jī)關(guān)授予了一定的處分自由度，在此權(quán)限內(nèi)的處分，只要不是恣意和過分，都是行政權(quán)的合理行使。如果調(diào)解在行政訴訟中可以成立，則首先存在于行政機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)的具體行政行為中。對(duì)羈束行為，法律既然對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限作了明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就無自由余地，也就無妥協(xié)以達(dá)成調(diào)解的可能。

正是因?yàn)樾姓杂刹昧繖?quán)的存在，一部分行政案件適用調(diào)解來解決已成為可能。自由裁量權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的，必然存在一個(gè)合法但不合理的問題，現(xiàn)實(shí)行政訴訟審判中我們可以對(duì)該類案件加大調(diào)解力度，通過人民法院的調(diào)解能使行政機(jī)關(guān)改變不合理的行為，防止權(quán)力濫用或處罰失當(dāng)。行政立法給了行政機(jī)關(guān)大量的自由裁量的空間，這個(gè)空間，同時(shí)又是行政訴訟調(diào)解的空間。每一個(gè)不符合法律和理性的自由裁量行為，都可以在法院的主持下讓其“回歸正果”。

（三）公權(quán)力的有限處分性

實(shí)體處分權(quán)是調(diào)解產(chǎn)生的基礎(chǔ)和前提，這是公認(rèn)的觀點(diǎn)。訴訟中是否可進(jìn)行調(diào)解，關(guān)鍵問題在于行政機(jī)關(guān)是否擁有實(shí)體處分權(quán)。因?yàn)檎{(diào)解有時(shí)是一個(gè)妥協(xié)、讓步的過程，只有在當(dāng)事人雙方相互放棄某些權(quán)利，或是一方主動(dòng)放棄某些權(quán)利，調(diào)解才有可能實(shí)現(xiàn)，只要一方當(dāng)事人不享有實(shí)體處分權(quán)，便不存在調(diào)解的基礎(chǔ)。反對(duì)建立調(diào)解制度的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政職權(quán)是法律賦予行政機(jī)關(guān)的國家權(quán)力，它同時(shí)又是一種職責(zé)，是職權(quán)、責(zé)任、義務(wù)的統(tǒng)一體，行政機(jī)關(guān)只有依照法律規(guī)定實(shí)施，既不可變更，也不可放棄，否則就是失職。由此推論，行政訴訟不宜建立調(diào)解制度。初看起來，這種排斥調(diào)解制度的觀點(diǎn)似乎有一定的道理。但我們千萬不能被這種表面的邏輯推理所誤導(dǎo)。行政職權(quán)的實(shí)施方式不是死板固定的，其方式的選擇取決于實(shí)際的需要。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)固然要遵照法律的規(guī)定，但我們絕不可幼稚地、天真地認(rèn)為法律的適用就是法律與事實(shí)一一對(duì)應(yīng)的過程，法律是針對(duì)某一類事實(shí)反復(fù)適用的，而事實(shí)是千變?nèi)f化的?，F(xiàn)代法學(xué)理論研究表明，法律規(guī)范再嚴(yán)密也不能涵蓋行政管理的所有領(lǐng)域，即便涵蓋了行政管理的所有領(lǐng)域，也不能嚴(yán)密到與多變的現(xiàn)實(shí)一一對(duì)應(yīng)的程度。事實(shí)上，適用法律的過程是一個(gè)選擇的過程，這種選擇適用具有較大自由裁量的空間，“這樣看來，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，本身就是行使處分權(quán)。行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有限的處分，行政職權(quán)的可處分性為建立行政訴訟調(diào)解制度奠定了理論基礎(chǔ)。行政機(jī)關(guān)享有有限的行政處分權(quán)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，自由裁量權(quán)的行使是處分權(quán)的表現(xiàn)?！昂戏ǖ臎Q定往往并不是唯一的。行政職權(quán)的個(gè)案使用離不開行政主體的掂量、比較、評(píng)估、權(quán)衡和決定。這本身就隱含著對(duì)公權(quán)力的處分”[⑩].從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，行政主體被賦予了極大的自由裁量權(quán)。行政主體在法律明示授權(quán)或者消極默許的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，基于行政的目的，自由斟酌，自主選擇而做出具體的行政行為的權(quán)力，包含著行政機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的自由處分。行政權(quán)中自由裁量權(quán)大量存在，而自由裁量權(quán)的行使在某種意義上就表示對(duì)公權(quán)力在一定程度上的處分。公權(quán)力無論是在行政程序階段還是在訴訟程序階段，均存在一個(gè)自由裁量的幅度問題，公權(quán)力具有有限處分性。

其次，合作行政、契約行政的發(fā)展為行政處分權(quán)提供了空間?！昂弦庑姓崩碚撜J(rèn)為，“行政就是管理，管理就是服務(wù)”，而在這種服務(wù)型的“合意行政”過程中，行政權(quán)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從威權(quán)至上向帶有協(xié)商合作精神的公權(quán)力的轉(zhuǎn)變，行政管理已不再僅僅是行政機(jī)關(guān)單方意志的體現(xiàn)，更多的表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的合作，這樣不但節(jié)約了行政成本，而且提高了行政效率，使行政目的得以圓滿實(shí)現(xiàn)。對(duì)相對(duì)人而言，參與合作的行政，能使自己受益，享受行政機(jī)關(guān)提供的高質(zhì)量的服務(wù)。行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人的這種合作越充分，兩者雙贏的可能性就越大。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人就行政的事項(xiàng)，并非使用行政權(quán)力手段，而是常常在與相對(duì)人的征詢、協(xié)商、溝通中做出行政行為。行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人為了實(shí)現(xiàn)各自最大化的合法利益，通過溝通協(xié)商并達(dá)成協(xié)議的過程，既是行政機(jī)關(guān)行政的一種方式又是行政權(quán)處分的表現(xiàn)。如果行政機(jī)關(guān)不擁有實(shí)體處分權(quán)，將無法與相對(duì)人達(dá)成妥協(xié)，但這個(gè)處分權(quán)的行使，并不必然以損害國家利益、公共利益為前提，相反，這個(gè)實(shí)體處分權(quán)更能保證行政機(jī)關(guān)以符合法律精神的方式實(shí)現(xiàn)其行政目的。因此，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在現(xiàn)代行政管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)有必要、有可能在不損害國家利益、公共利益的前提下，根據(jù)實(shí)際需要處分其行政權(quán)。實(shí)踐中，行政裁決、行政合同、具體行政指導(dǎo)三類行政行為，行政權(quán)力的性質(zhì)都在弱化，為行政訴訟中的調(diào)解留下了空間。

最后，政府只能是體現(xiàn)為一個(gè)個(gè)具體的行政機(jī)關(guān)，而行政行為總是以一個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)自然人的行動(dòng)出現(xiàn)的。就算是政府完全依法行事，也難以避免主觀意志的存在。因此，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有處分權(quán)，只是就總的情況而言，即在職責(zé)上必須維護(hù)授權(quán)者的總體利益，這和為了實(shí)現(xiàn)行政目的，在法律的規(guī)定范圍內(nèi)行使具體的有限處分權(quán)并不矛盾。

（四）彌補(bǔ)判決的缺陷

在我國現(xiàn)行的行政訴訟中，主要有兩種結(jié)案方式，即判決與裁定，其中判決又分為維持判決、撤銷判決、履行判決、確認(rèn)判決和變更判決（僅針對(duì)顯失公正的行政處罰）五種。然而，仔細(xì)考察后，我們不難發(fā)現(xiàn)無論是判決或是裁定，都是一種非此即彼的結(jié)案方式，即使是部分撤銷與變更判決，也并非當(dāng)事人雙方合意的結(jié)果。這樣訴訟雖然已經(jīng)結(jié)束，但是在許多情況下，當(dāng)事人雙方的矛盾并沒有獲得滿意的解決，行政訴訟并沒有實(shí)現(xiàn)其目的。這種無法反映當(dāng)事人雙方“合意”的非此即彼的糾紛解決機(jī)制顯然已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求。我國法律規(guī)定，法院對(duì)顯失公平的行政處罰可以判決變更，而對(duì)其他的違法行為，目前法院只能判決撤銷而不能變更，這對(duì)于大多數(shù)原告來說，其合法利益仍然沒有得到有效的保護(hù)，因?yàn)槌蜂N違法行為只是確認(rèn)了具體行政行為的違法性，但對(duì)于該行政行為在撤銷后，到底應(yīng)如何做出，法院無權(quán)干涉，只能等待行政機(jī)關(guān)重新做出具體行政行為，并且對(duì)于新做出的行政行為，如果原告仍認(rèn)為其合法權(quán)益受到侵害，行政相對(duì)人不得不進(jìn)行新一輪的行政訴訟，若一審得不到支持還要進(jìn)入二審程序，這一方面使得原告利益的保護(hù)遙遙無期，另一方面無形中也加重了雙方當(dāng)事人的訴訟成本和訴累，浪費(fèi)了司法資源。相反，如果在行政訴訟中引進(jìn)調(diào)解機(jī)制就正好能夠彌補(bǔ)這方面的不足。如果適用調(diào)解，在法院的主持下由行政機(jī)關(guān)依法改正先前的違法行為，可直接達(dá)到原告起訴的目的，保護(hù)原告合法權(quán)益，雙方?jīng)_突得到了一次性的徹底解決，大大節(jié)省了訴訟時(shí)間與成本，減少訴累。因此，在行政訴訟中適用調(diào)解是合理之舉。

四、構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的設(shè)想

作為人民法院審理行政案件的一種手段和方法，行政訴訟調(diào)解在各類行政案件中大量適用已是不爭(zhēng)的事實(shí)，但作為一種制度，行政訴訟中的調(diào)解在我國還存在現(xiàn)實(shí)的法律障礙，需要一系列的配套資源作為其發(fā)展背景和理論基礎(chǔ)，否則，這種制度就不會(huì)在我國真正建立起來。為順應(yīng)各國行政訴訟調(diào)解的程序化、規(guī)范化趨勢(shì)，在將來修改行政訴訟法時(shí)，應(yīng)適時(shí)把調(diào)解作為一種正式制度加以確定，以避免我國目前在這一問題上理論與實(shí)踐相脫節(jié)的弊端。為節(jié)省訴訟資源，方便行政相對(duì)人與行政主體解決行政糾紛，我國應(yīng)合理建構(gòu)符合時(shí)代潮流和民主法治精神的行政訴訟調(diào)解制度。建立行政訴訟調(diào)解制度，首先應(yīng)考慮行政訴訟的特殊性，同時(shí)要借鑒民事訴訟調(diào)解制度的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。筆者認(rèn)為，我們不妨《對(duì)行政訴訟法》第五十條作如下修改：“行政訴訟在不違反公共利益且合法、自愿的前提下，可以適用調(diào)解，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者不宜調(diào)解的除外”。