第一篇：國(guó)內(nèi)退市制度存在的問(wèn)題和改革意義

國(guó)內(nèi)退市制度存在的問(wèn)題和改革意義

退市制度是證券市場(chǎng)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是基于市場(chǎng)化建設(shè)思路發(fā)展我國(guó)創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)急需解決的重要問(wèn)題?？傮w來(lái)看,海外成熟證券市場(chǎng)關(guān)于公司退市標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為寬松,但其證券市場(chǎng)并未因此而被劣質(zhì)股大量充斥,原因在于這些市場(chǎng)擁有發(fā)達(dá)、便捷的公司購(gòu)并機(jī)制,績(jī)差公司很容易就成為被廉價(jià)收購(gòu)的目標(biāo),無(wú)需管理部門執(zhí)行退市制度就因被收購(gòu)而退市。這也是退市標(biāo)準(zhǔn)與上市標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一使得退市制度得以順利執(zhí)行的結(jié)果。

我國(guó)股市成立以來(lái)，退市公司僅占上市總數(shù)的1.82%。一些劣質(zhì)上市公司因有重組預(yù)期和“殼價(jià)值”而被高估并炒作，破壞了股市功能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2001年初實(shí)行“第一版”退市標(biāo)準(zhǔn)后，A股退市公司總計(jì)40余家，占目前A股掛牌家數(shù)的1.8%，差不多可以算作一種“零淘汰”的退市制度。而美國(guó)納斯達(dá)克每年大約8%的公司退市，美國(guó)紐約證券交易所的退市率為6%；英國(guó)AIM的退市率更高，大約12%。

對(duì)于困難重重的改革，改革中最困難的一步是因?yàn)椤袄骐A層”，新股發(fā)行利益太大，已成為很多人的生財(cái)捷徑。此外地方政府將此視作政績(jī)。公司與政府就以此找到源源不斷的資金管道。在國(guó)際成熟的證券市場(chǎng)上，上市公司退出機(jī)制的建立已有一兩百年的歷史。建立上市公司下市制度是各國(guó)證券市場(chǎng)制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。其目的是保持證券市場(chǎng)的總體質(zhì)量，把不合格的上市公司淘汰出局。通過(guò)吐故納新的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程，為證券市場(chǎng)注入新的生機(jī)和活力，促使資源從低效率的劣質(zhì)公司流向高效率的優(yōu)質(zhì)公司，促進(jìn)資源的合理有效配置。世界主要證券市場(chǎng)如紐約、納斯達(dá)克、東京、香港等，都有關(guān)于上市公司除牌的規(guī)定。對(duì)世界上成熟證券市場(chǎng)關(guān)于上市公司退出機(jī)制的具體規(guī)定進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析,有助于借鑒成熟證券市場(chǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)及有益做法,健全我國(guó)上市公司的退市制度。

在海外創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)上，退市是一種十分普遍和正常的市場(chǎng)行為，大多數(shù)的退市制度都和上市標(biāo)準(zhǔn)相一致。而且，退市與否除了與上市條件相對(duì)應(yīng)的量化標(biāo)準(zhǔn)外，往往更多取決于股價(jià)、成交量等與市場(chǎng)表現(xiàn)直接有關(guān)的非業(yè)績(jī)量化因素，從而更多地體現(xiàn)出市場(chǎng)化的退市理念。

完善退市制度，業(yè)界一直在呼吁。從目前監(jiān)管層的消息來(lái)看，創(chuàng)業(yè)板退市制度或?qū)⒑芸炀蜁?huì)推出：深圳證券交易所也曾在投資者教育中心發(fā)布新聞稿指出，目前創(chuàng)業(yè)板退市制度已似開弓之箭，提醒那些熱衷于“炒作”二字的投資者，在面對(duì)退市風(fēng)險(xiǎn)這種終極市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要以良好的心態(tài)迎接理性投資時(shí)代的到來(lái)。當(dāng)然，A股退市制度的改革與完善，將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。財(cái)務(wù)類退市標(biāo)準(zhǔn)的完善，必將還原股價(jià)信號(hào)的真實(shí)性；當(dāng)股價(jià)信號(hào)能夠正常發(fā)揮作用時(shí)，市場(chǎng)化的退市標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)自然走向前臺(tái)，成為主角。當(dāng)然，在法制不健全，尤其是企業(yè)法制意識(shí)不強(qiáng)的情況下，行政性退市標(biāo)準(zhǔn)仍然是行之有效的懲罰性手段。這里必須強(qiáng)調(diào)指出的是，股市是一個(gè)優(yōu)勝劣汰、大浪淘沙的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。為了保證股市資源配置功能的正常發(fā)揮，我們不應(yīng)該允許超級(jí)垃圾股賣殼重組，以免浪費(fèi)社會(huì)資源，因?yàn)闊o(wú)數(shù)事實(shí)已經(jīng)反復(fù)證明：超級(jí)垃圾股重組后仍是垃圾。一個(gè)垃圾股之所以能被第N次重組，因?yàn)樗恳淮伪恢亟M后，結(jié)果仍是垃圾！快速擴(kuò)容的中國(guó)股市，尤其需要高效率的退市制度，讓垃圾股有尊嚴(yán)地退市，一方面有利于震懾垃圾股的瘋狂炒作投機(jī)與炒殼重組游戲，另一方面，更有利于

恢復(fù)中國(guó)股市的資源配置功能，還原股價(jià)信號(hào)的真實(shí)性和本來(lái)面目。

有關(guān)股市的改革討論很多。最近市場(chǎng)的一個(gè)改革方向就是新股發(fā)審制度，包括郭主席拋出疑問(wèn)“IPO不審行不行”，以及最近市場(chǎng)盛傳發(fā)審委不再對(duì)發(fā)行人盈利能力等問(wèn)題作實(shí)質(zhì)性判斷。但實(shí)行注冊(cè)制需要很多基礎(chǔ)制度或環(huán)境支撐，這其中就包括退市制度。在筆者看來(lái)，改革發(fā)審制度固然重要，但完善退市制度比推行注冊(cè)制或許更現(xiàn)實(shí)、更緊迫。

概括來(lái)說(shuō)，在主板退市制度改革問(wèn)題上，目前市場(chǎng)流行著三大疑慮。一是退市制度會(huì)成為中小股民的“絞肉機(jī)”；二是我國(guó)司法機(jī)制不健全，投資者利益受損難追究；三是殼資源價(jià)格居高不下，難以平穩(wěn)退市。目前，主板、中小板有退市制度，但是，長(zhǎng)期以來(lái)，“連續(xù)三年虧損”這一制度被業(yè)界認(rèn)為是形同虛設(shè)，導(dǎo)致ST類個(gè)股借殼重組甚囂塵上，大量連年巨虧、資不抵債的垃圾公司依然被反復(fù)爆炒，股價(jià)高燒不退。大量ST板塊上市公司在四季度通過(guò)資產(chǎn)處置、債務(wù)重組和政府補(bǔ)貼等種種手段進(jìn)行利潤(rùn)操縱，輕松規(guī)避了退市制度的相關(guān)懲處成為“僵尸”，因此主板退市制度改革也是大勢(shì)所趨。特別是創(chuàng)業(yè)板退市制度，自創(chuàng)業(yè)板推出以來(lái)，業(yè)內(nèi)就一直在呼吁，要求及早出臺(tái)創(chuàng)業(yè)板退市制度。期間，盡管監(jiān)管層在不同的場(chǎng)合多次提及要推出創(chuàng)業(yè)板退市制度，但一直都是“只聞樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”。對(duì)監(jiān)管層下一步新股發(fā)行體制改革的思路上，要把目前是“改革"放在首位，同時(shí)也不會(huì)一步到位，時(shí)間會(huì)很長(zhǎng)。

作為資本市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，退市制度是對(duì)中小投資者權(quán)益保護(hù)的一個(gè)最佳體現(xiàn)。因此，我們?cè)谕七M(jìn)新股發(fā)行體制改革的時(shí)候，不妨把退市制度也一起推進(jìn)，真正的做到“有進(jìn)有出”，而不是讓退市制度形同虛設(shè)。

第二篇：淺析中國(guó)公務(wù)員制度存在的問(wèn)題和改革

淺析中國(guó)公務(wù)員 制度存在的問(wèn)題和改革

學(xué)院：人文與外國(guó)語(yǔ)學(xué)院

班級(jí)：政治學(xué)與行政學(xué)0902班姓名：尚王鎖學(xué)號(hào)：091301020

3淺析中國(guó)公務(wù)員制度存在的問(wèn)題和改革

摘要

21世紀(jì)已來(lái)臨，我國(guó)將面臨著更大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，作為國(guó)家行政管理的主體——公務(wù)員，只有不斷提高綜合素質(zhì)才能適應(yīng)社會(huì)的變化。公務(wù)員素質(zhì)是一國(guó)公務(wù)員角色意識(shí)的彰顯,是國(guó)家“吏治”的基礎(chǔ)。隨著全球化、信息化時(shí)代的到來(lái)，20世紀(jì)80年代起，西方各國(guó)政府掀起了行政改革運(yùn)動(dòng)，公務(wù)員制度改革是其中的重中之重，改革取得了較大的成效。中國(guó)于20世紀(jì)90年代初也建立起公務(wù)員制度。由于歷史和現(xiàn)實(shí)因素，中國(guó)公務(wù)員制度發(fā)育不良，改革勢(shì)所必然。關(guān)鍵詞

公務(wù)員制度改革創(chuàng)新途徑監(jiān)督機(jī)制公務(wù)員素質(zhì)

健全法制干部考核公平公正科學(xué)決策官僚制

正文

一、公務(wù)員制度存在的主要問(wèn)題

（1）結(jié)構(gòu)的非理性。1.管理權(quán)限過(guò)于集中。權(quán)力過(guò)分集中使得“家長(zhǎng)式”

人物層出不窮。同時(shí)，管人與治事相脫節(jié)，造成業(yè)務(wù)部門與組織部門在干部管理問(wèn)題上出現(xiàn)矛盾，用人部門的積極性和工作效率都受到一定程度的影響。2.黨政關(guān)系尚未根本理順，政治侵奪行政，行政機(jī)關(guān)難以自主發(fā)展其自身的合理結(jié)構(gòu)和管理能力。3.職能分化和分工不明晰，結(jié)構(gòu)和功能交叉重疊。而專業(yè)化分工的欠缺又造成了我國(guó)公務(wù)員系統(tǒng)普遍缺乏專業(yè)化人才，更多的是“萬(wàn)金油”式人物。

（2）法治化管理不足。法律體系不完備?，F(xiàn)行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》只是行政法規(guī)，立法層次較低，強(qiáng)制性、權(quán)威性不強(qiáng)。在法制不完善而導(dǎo)致“無(wú)法可依、無(wú)章可循”的同時(shí)，又存在“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的嚴(yán)重現(xiàn)象。個(gè)別行政組織不是依據(jù)法律，而是依據(jù)穩(wěn)定性較差的政策和長(zhǎng)官意志來(lái)進(jìn)行管理，呈現(xiàn)出濃重的人治色彩。

（3）管理方式陳舊單一。以往的干部管理模式都采用管理黨政干部的單一

模式，強(qiáng)調(diào)思想工作，注重政治管理，沒(méi)有考慮具體工作性質(zhì)、社會(huì)責(zé)任和職業(yè)特點(diǎn)，這種沒(méi)有針對(duì)性的傳統(tǒng)管理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)客觀形勢(shì)發(fā)展的需要。由此社會(huì)上還逐漸形成了職業(yè)套用行政級(jí)別的問(wèn)題。由于工作和生活待遇都要與行政職級(jí)掛鉤，無(wú)形中強(qiáng)化了整個(gè)社會(huì)的“官本位”意識(shí)，從而造成“千軍萬(wàn)馬奔官來(lái)，百萬(wàn)雄師爭(zhēng)擠獨(dú)木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

（4）管理制度很不健全。近年來(lái)國(guó)家雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來(lái)看，還缺乏嚴(yán)格的自上而下的行政法規(guī)和責(zé)任制。主要表現(xiàn)在：A在錄用工作中，只有籠統(tǒng)定性的政治考察，沒(méi)有公開競(jìng)爭(zhēng)的考試制度。B在干部使用上，缺少嚴(yán)格的任期規(guī)定，造成能上不能下，死抱鐵飯碗的問(wèn)題。C在干部調(diào)配上，只有計(jì)劃?rùn)C(jī)制，沒(méi)有流動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“個(gè)人是塊磚，哪里需要往哪搬?！盌缺乏崗位責(zé)任制。職責(zé)不清，權(quán)力交叉，相互推諉，辦事拖拉的問(wèn)題普遍存在。E在干部的考核、獎(jiǎng)懲、任免、升降、工資、福利、退職、退休、教育、培訓(xùn)等方面缺少明確的規(guī)章制度，由于干部人事管理制度不健全，因而用人缺乏法制，領(lǐng)導(dǎo)部門和領(lǐng)導(dǎo)者的主觀隨意性很大，表現(xiàn)出濃重的人治色彩。

(5)監(jiān)督機(jī)制不完善。長(zhǎng)期以來(lái)，由于法制觀念的淡薄，人治問(wèn)題的存在，使監(jiān)督機(jī)制受到忽視。監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏足夠的權(quán)力，監(jiān)督工作顯得軟弱無(wú)力。一種權(quán)力一旦失去監(jiān)督與約束，其發(fā)展就必然會(huì)走向腐化與墮落。缺少監(jiān)督機(jī)制，權(quán)力就會(huì)異化，腐敗就難以避免。

二、中國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的特色

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，與西方資本主義國(guó)家有著質(zhì)的不同。公務(wù)員制度作為國(guó)家政治制度的一個(gè)組成部分，必然取決和服務(wù)于國(guó)家的根本社會(huì)制度。因此，中國(guó)的公務(wù)員制度需要根據(jù)國(guó)情的不同，具備中國(guó)特色，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.不搞“政治中立”。建立公務(wù)員制度的目的就是要為貫徹和執(zhí)行黨的基本路線提供制度保證。要求公務(wù)員必須始終與黨中央保持一致，堅(jiān)決捍衛(wèi)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策。

2.堅(jiān)持黨管干部。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的核心力量，公務(wù)員制度是黨的干部制度的一個(gè)組成部分。在公務(wù)員的管理上，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的組織路線，保持黨對(duì)政府重要領(lǐng)導(dǎo)人選的推薦權(quán)。

3.不搞“兩官分途”。我國(guó)公務(wù)員制度沒(méi)有“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的劃分。我國(guó)是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國(guó)家，不搞多黨輪流執(zhí)政，所以不存在政務(wù)官與事務(wù)官的截然分野。

4.堅(jiān)持服務(wù)于民的宗旨。做人民公仆，為人民辦事，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，這是中國(guó)公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則。中國(guó)公務(wù)員沒(méi)有自己集團(tuán)的特殊利益，也不存在任何形式的特權(quán)。

總而言之，中國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度的建立需要學(xué)習(xí)和借鑒了西方制度的一些積極內(nèi)容，更重要的是繼承和發(fā)揚(yáng)了中國(guó)干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來(lái)干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。

三。、公務(wù)員制度改革的建議性措施

（一）調(diào)整結(jié)構(gòu)，壓縮層級(jí)，精簡(jiǎn)公務(wù)員。

1.分權(quán)。涉及中央與地方的關(guān)系和政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系。在中央與地方關(guān)系調(diào)整方面，將中央政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移到地區(qū)或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級(jí)關(guān)系的調(diào)整方面，實(shí)行決策與執(zhí)行分離，政策部門和提供服務(wù)的部門實(shí)行職責(zé)分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權(quán)轉(zhuǎn)移到下級(jí)部門，使下級(jí)部門成為純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

2.授權(quán)。讓低層員工和公民更多地參與決策。

3.彈性化。根據(jù)形勢(shì)的需要，不斷撤銷現(xiàn)有組織，設(shè)立“虛擬組織”，任務(wù)完成后，組織就將自行終結(jié)。

（二）改革人事管理方式，增強(qiáng)制度的靈活性。

1.解除規(guī)制。在職位分類方面，廢除繁文縟節(jié)，實(shí)行品位分類和職位分類優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使分類更具彈性和靈活性。報(bào)酬方面廢除公式化的工資制度，實(shí)行個(gè)性化的績(jī)效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規(guī)則，賦予部門管理者錄用、提升、獎(jiǎng)勵(lì)、辭退公務(wù)員的自主權(quán)。

2.取消職務(wù)常任制。一方面強(qiáng)制性地大規(guī)模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時(shí)聘用制。

3.推行績(jī)效管理。以追求顧客或公民滿意為目標(biāo)，以“三E”—經(jīng)濟(jì)（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標(biāo)準(zhǔn)，建立可測(cè)量績(jī)效指標(biāo)體系，量化考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公務(wù)員的工作能力和實(shí)績(jī)進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，并以此作為公務(wù)員工資、晉升、獎(jiǎng)懲的依據(jù)，從而形成注重結(jié)果而非過(guò)程控制的新的機(jī)制。

4.以人為本。改變過(guò)去以事為中心的傳統(tǒng)管理模式，推行人力資源管理，將關(guān)注的重點(diǎn)從“制度”轉(zhuǎn)向“人”，強(qiáng)調(diào)把人從規(guī)則的束縛中解放出來(lái)，以充分發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務(wù)員）的使用與開發(fā)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以激發(fā)公務(wù)員的潛能，提高其績(jī)效。授權(quán)、分權(quán)、解除規(guī)制、取消職務(wù)常任制、推行績(jī)效管理等等這些措施都集中體現(xiàn)了以人為本。

（三）重塑組織文化。把管理主義理念引入政府管理，強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標(biāo)。政府改革者常常使用三種途徑來(lái)再造組織文化，即塑造組織習(xí)慣、心靈和心智。通過(guò)讓雇員嘗試新經(jīng)歷以形成新的行為方式；通過(guò)轉(zhuǎn)變雇員的情感承諾來(lái)強(qiáng)化這些新行為；通過(guò)幫助雇員重新理解組織的共同遠(yuǎn)景來(lái)形成新的心智模式。

（四）加強(qiáng)創(chuàng)新。

從控制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向的理論創(chuàng)新。充分回應(yīng)民眾的要求是政府存在的目的。全心全意為人民服務(wù)是我國(guó)政府及其工作人員行動(dòng)的根本宗旨。從集權(quán)人治到民主法治的制度創(chuàng)新。從以事為中心的管理模式轉(zhuǎn)到以人為本的人力資源管理模式的管理方式創(chuàng)新。從機(jī)械封閉式到彈性開放式的組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。結(jié)束語(yǔ)

公務(wù)員制度的改革對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用不容忽視。它為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和運(yùn)行提供必需的人才保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立在很大程度上取決于健全的立法以及政府公務(wù)人員的執(zhí)法水平。建立公務(wù)員制度正是適應(yīng)了這一要求。公務(wù)員制度的改革，有利于提高公務(wù)員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高行政工作效率，提高政府執(zhí)法的總體水平，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

劉旭濤：《政府績(jī)效管理：制度、戰(zhàn)略與方法》，機(jī)械工業(yè)出版社，2003年

張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年

周志忍：《當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，1999年張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年

第三篇：我國(guó)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度意義、存在的問(wèn)題和完善對(duì)策

沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)

——文獻(xiàn)綜述

(2010—2011第1學(xué)期)

學(xué)院：土地與環(huán)境學(xué)院

專業(yè)班級(jí)：07級(jí)土地資源管理1班

學(xué)生姓名：

學(xué)號(hào)：

年月日

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度意義、存在問(wèn)題及完善措施

曹磊

（沈陽(yáng)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，沈陽(yáng) 沈河區(qū) 110161）

摘 要：土地儲(chǔ)備制度是我國(guó)城市土地管理的重要?jiǎng)?chuàng)新，是我國(guó)城市土地管理的重要內(nèi)容，對(duì)于完善我國(guó)城市土地市場(chǎng)具有重要

意義。它的建立，解決了城市土地長(zhǎng)期供應(yīng)不足、亂占耕地現(xiàn)象，緩解了城市建設(shè)用地需求增加和耕地過(guò)度減少之間的矛盾，促進(jìn)了

我國(guó)城市土地的健康有序的運(yùn)轉(zhuǎn)。我們肯定土地儲(chǔ)備制度的積極作

用，但必須認(rèn)識(shí)到我國(guó)土地儲(chǔ)備制度才剛剛建立不久，存在著很多

問(wèn)題，需要不斷完善以促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，本文擬分

析了我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的重要意義及存在的問(wèn)題并在此基礎(chǔ)上提

出了幾點(diǎn)完善措施。

關(guān)鍵詞：城市土地儲(chǔ)備 意義 問(wèn)題 措施

一、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度簡(jiǎn)述

所謂城市土地儲(chǔ)備制度，是指城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，通過(guò)征收、收購(gòu)、置換、到期回收

等方式，將土地從分散的土地使用者手中集中起來(lái)，由土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行土地整理后

納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備庫(kù)，再根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，通過(guò)招

標(biāo)、拍賣、掛牌等方式有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地投入到市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用需求的一種土地管理制度。

土地儲(chǔ)備制度最早于1896年始于荷蘭，稱之為“土地銀行”，后再德國(guó)、瑞典、英國(guó)、美

國(guó)等國(guó)家得到推廣。國(guó)外土地儲(chǔ)備制度設(shè)立的背景是：工業(yè)革命以后，城市人口急劇增加，土

地和住房供給的壓力增大，房地產(chǎn)投機(jī)現(xiàn)象嚴(yán)重，政府為了調(diào)控土地市場(chǎng)，抑制土地投機(jī)，為

居民創(chuàng)造良好的勝過(guò)環(huán)境，促進(jìn)城市健康、有序的發(fā)展，開始實(shí)行城市土地儲(chǔ)備制度，其基本

含義是：按照城市規(guī)劃的要求以及城市建設(shè)的需要，預(yù)先由公共機(jī)構(gòu)將城市發(fā)展用地獲取，以

作為城市未來(lái)發(fā)展用地。

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度起步較晚，始于20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，1996年上海成立了

我國(guó)第一家土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心；1997年，杭州成立了土地儲(chǔ)備中心；隨

后，南通、青島、武漢等地相應(yīng)成立了不同形式的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2001年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)

于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，標(biāo)志著我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度開始在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。經(jīng)過(guò)

10年的努力，目前我國(guó)已經(jīng)擁有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)2000多個(gè)，大大的促進(jìn)了城市土地市場(chǎng)的有序

運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國(guó)城市土地制度實(shí)施的背景

（一）“雙軌供地”

在我國(guó)有償出讓的土地中，絕大部分采取的是有償出讓的方式，致使土地出讓價(jià)格偏低，國(guó)有土地收益大量流失。一些地方“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)一步損害了國(guó)家土地收益，破壞了土

地市場(chǎng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）“多頭供地”

由于過(guò)去我國(guó)實(shí)行的是“三無(wú)”土地制度，即無(wú)償、無(wú)期限和不得流轉(zhuǎn)的行政劃撥土地制

度，致使我國(guó)城市存在土地大部分在用地者手中，許多單位和個(gè)人為了自身的利益，利用我國(guó)

現(xiàn)行土地法律體制的不完善，繞開政府私自進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓和出租，而國(guó)家法律法規(guī)對(duì)此行為時(shí)

認(rèn)可的，我國(guó)法律規(guī)定：劃撥土地使用者通過(guò)補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)就可以轉(zhuǎn)讓、出租土地，成為

一個(gè)合法的土地供應(yīng)者，這樣，城市政府一直未能弄斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)的土地供應(yīng)。這一方

面造成了國(guó)有土地收益的大量流失，土地市場(chǎng)秩序的混亂；另一方面，由于政府手里沒(méi)有足夠的土地，致使政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力降低，政府規(guī)劃難以實(shí)施。

（三）城市盲目擴(kuò)張，耕地大量浪費(fèi)

由于政府未能壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，政府手中沒(méi)有足量的存量土地，為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府只有通過(guò)征收耕地來(lái)滿足城市土地的供應(yīng)，這造成了在城市建設(shè)用地集約度地下的同時(shí)城市盲目擴(kuò)張，耕地大量損失；另一方面，在城市邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于基層政府管理的疏松，一些村民及村委會(huì)也私下向用地者提供土地，從而進(jìn)一步促使了城市用地規(guī)模的盲目擴(kuò)張，耕

地大量減少。

三、我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度建立的意義

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度作為土地市場(chǎng)管理中重要的的制度創(chuàng)新，具有其深刻而重要的意義：

（一）有利于加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，充分發(fā)揮政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控作用

城市土地儲(chǔ)備制度的建立，通過(guò)將城市分散的存量土地通過(guò)收購(gòu)、置換、到期回收等

方式集中到“城市土地儲(chǔ)備庫(kù)”，使政府手中有充足的土地，由過(guò)去的“多頭供地”轉(zhuǎn)變?yōu)?/p>

現(xiàn)在的“單頭供地”，從而使政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，并根據(jù)市場(chǎng)需求，有計(jì)劃的將儲(chǔ)備土

地投入到土地市場(chǎng)，以供應(yīng)和調(diào)控土地市場(chǎng)。

（二）有利于盤活城市存量土地，提高土地利用效率

政府未能壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)時(shí)，“多頭供地”使城市存在“灰色土地一級(jí)市場(chǎng)”，城市存量土地盲目供應(yīng)，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通過(guò)城

市土地儲(chǔ)備制度的建立，將城市布局和用途不合理、閑置、低效利用的存量建設(shè)用地納入

到“土地儲(chǔ)備庫(kù)”，進(jìn)行土地整理，然后以市場(chǎng)為導(dǎo)向，將儲(chǔ)備土地重新投入到市場(chǎng)，重新

配置土地資源，既可以盤活城市存量土地，提高土地利用效益，避免國(guó)有土地資產(chǎn)的流失，又可以提高土地資源利用效率，達(dá)到集約利用土地目的，減輕了城市建設(shè)對(duì)耕地的壓力。

（三）有利于土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的順利實(shí)施

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都是建立在城市土地基礎(chǔ)上的，建立在政府手中

有充足土地的基礎(chǔ)上，土地儲(chǔ)備制度的建立，使原來(lái)的低效、閑置的城市存量土地集中到

政府手中，這給政府進(jìn)行土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，便于城市根據(jù)土地利用總體

規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控，以促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的健康、穩(wěn)定、有序的發(fā)展。

（四）有利于推進(jìn)城市土地招拍掛制度，建立公平、公開、公正的土地市場(chǎng)

土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作將確保經(jīng)營(yíng)性用地通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌制度出讓、出租，這在很大程度上避免了原有土地的“雙軌供地”，減少了一級(jí)市場(chǎng)交易中的個(gè)人因素，避免“尋

租”行為，保障交易的公平性和公正性。同時(shí)增加了政府土地收益，減少了國(guó)有土地資產(chǎn)的流失。

四、當(dāng)前我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度存在的缺陷

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度的建立雖然作為土地市場(chǎng)的一項(xiàng)制度性創(chuàng)新，給我國(guó)土地市場(chǎng)管理

帶來(lái)了積極意義，但需認(rèn)清我國(guó)土地儲(chǔ)備制度屬于剛剛起步階段，各項(xiàng)理論和實(shí)踐研究都缺乏

系統(tǒng)性的深入研究，現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度中依然存在諸多問(wèn)題：

(一)土地儲(chǔ)備資金籌集困難

缺乏土地儲(chǔ)備籌集資金是每個(gè)城市建立土地儲(chǔ)備制度時(shí)都會(huì)遇到的困難。這是因?yàn)樵谕恋貎?chǔ)備初期，土地儲(chǔ)備中心由于要儲(chǔ)備一定量的土地，必須啟用城市大量的儲(chǔ)備資金，而在此階段，儲(chǔ)備中心的土地是只進(jìn)不出的，因而資金沒(méi)有積累，造成資金緊缺是在所難

免的。由于資金匱乏，土地儲(chǔ)備初期，土地儲(chǔ)備中心不敢也沒(méi)有能力去進(jìn)一步擴(kuò)大土地儲(chǔ)

備量，致使城市土地儲(chǔ)備有限，政府宏觀調(diào)控能力受限。

(二)土地收購(gòu)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

在我國(guó)現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度中，政府通過(guò)征收、購(gòu)買、到期回收等方式將土地從分散的使用者手中集中起來(lái)，并給予一定的補(bǔ)償。土地補(bǔ)償金額的高低具有很強(qiáng)的政策性和技術(shù)

性，涉及到多方面的利益，需要嚴(yán)肅對(duì)待和處理，而我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理論研

究還十分薄弱，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還不完善，缺口很大。一些城市的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只設(shè)立了3

到5個(gè)，且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。雖然這種補(bǔ)償方法簡(jiǎn)單易行、操作方面，但它以損害了土

地使用者的利益為代價(jià)，當(dāng)一些土地使用者搞到自己所接受的補(bǔ)償沒(méi)有達(dá)到土地該有的價(jià)

值時(shí)，就會(huì)對(duì)土地征收行為產(chǎn)生抵觸，使得土地儲(chǔ)備中心的談判難度加大，談判時(shí)間延長(zhǎng)，征購(gòu)、回收成本加大。

(三)城市土地一級(jí)市場(chǎng)尚未壟斷

雖然我國(guó)建立了土地儲(chǔ)備制度，并通過(guò)土地儲(chǔ)備過(guò)程，使我國(guó)城市存量閑置、低效土

地集中在“土地儲(chǔ)備庫(kù)”中，但是由于我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)制的不完善，土地儲(chǔ)備中心任未能

壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，未能做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”的土地儲(chǔ)備模式，通常除

了土地儲(chǔ)備中心外，能夠?qū)κ袇^(qū)存量土地進(jìn)行整理開發(fā)和制定供應(yīng)計(jì)劃的部門只要有舊城

改造辦公室、建設(shè)委員會(huì)等部門。由于政府為了解決土地儲(chǔ)備初期的資金問(wèn)題，而采用以

土地?fù)Q資金的政策，通過(guò)給相關(guān)部門一部分土地，由其先自籌資金進(jìn)行建設(shè)，待可出讓土

地出讓后再回收資金。這種土地供應(yīng)程序與土地管理體制雖有一定的合理性和客觀性，但

也有許多的弊端，如難以實(shí)現(xiàn)土地集中連片開發(fā)、土地規(guī)劃布局的不合理、城市開發(fā)建設(shè)

資金的浪費(fèi)、國(guó)有土地資產(chǎn)的流失以及各部門以各自利益為出發(fā)點(diǎn)，沒(méi)有考慮到全局和長(zhǎng)

遠(yuǎn)利益，不利于政府宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)。

(四)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能的雙重性帶來(lái)的矛盾

由于我國(guó)城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主體是土地資源管理部門，在土地儲(chǔ)備過(guò)程中同時(shí)擔(dān)當(dāng)土

地經(jīng)營(yíng)者和土地管理者雙重角色，既承擔(dān)著土地保值增值的義務(wù)，又肩負(fù)著調(diào)控土地市場(chǎng)，實(shí)施土地規(guī)劃，確保城市各項(xiàng)公益用地和基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的責(zé)任。作為土地經(jīng)營(yíng)者，它

以取得最大經(jīng)濟(jì)利益為目的；作為土地管理者，它以合理調(diào)控土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，取得最大的社會(huì)效益為目標(biāo)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)?shù)倪@兩種角色，在目前缺乏制

度和法律保障的前提下，使其很難找到政府行為和市場(chǎng)行為相一致的磨合點(diǎn)，對(duì)土地儲(chǔ)備

制度的進(jìn)一步發(fā)展提出了挑戰(zhàn)。

五、我國(guó)土地儲(chǔ)備制度的完善對(duì)策

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的社會(huì)化資金循環(huán)機(jī)制

由于我國(guó)土地儲(chǔ)備運(yùn)作周期長(zhǎng)、資金占用量大，受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響顯著等特點(diǎn)，決

定了我國(guó)土地儲(chǔ)備必須建立一條多渠道籌措資金的機(jī)制，改變以前單向通過(guò)銀行籌借資金的做法?？梢酝ㄟ^(guò)設(shè)立土地基金，實(shí)施土地債券化，發(fā)行股票等方式吸收社會(huì)資金，建立

循環(huán)資金鏈，促進(jìn)土地儲(chǔ)備制度的健康運(yùn)行。

（二）合理確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高土地補(bǔ)償額度

由于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到土地使用者的切身利益，直接影響到土地儲(chǔ)備制度的順

利實(shí)施和土地市場(chǎng)的健康穩(wěn)定，因此必須對(duì)土地征購(gòu)、回收等的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新確定，通過(guò)增設(shè)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、提高土地補(bǔ)償額度等，建立覆蓋面更廣的土地補(bǔ)償體制，以完善

我國(guó)先行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（三）加強(qiáng)城市政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能，強(qiáng)化城市土地經(jīng)營(yíng)的組織化程度

城市土地經(jīng)營(yíng)的涉及面廣，政策性強(qiáng)，政府建設(shè)和管理城市的任務(wù)越來(lái)越重，搞好土

地經(jīng)營(yíng)，對(duì)我國(guó)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大，因此必須加強(qiáng)政府的同意管理職能，城市的各項(xiàng)建設(shè)必須在土地利用總體和城市規(guī)劃的指導(dǎo)下由政府進(jìn)行統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一

供地、統(tǒng)一管理的良性機(jī)制，真正的做到“一個(gè)口子進(jìn)，一個(gè)口子出”的土地儲(chǔ)備管理模

式，避免將土地分配給各部門進(jìn)行分別開發(fā)建設(shè)。

（四）明確政府的職能

要明確、擺正政府在土地管理中的作用和職能，政府不是土地管理中的運(yùn)動(dòng)員，而是

“裁判員”。政府的職能在于制定“游戲規(guī)則”，使土地市場(chǎng)都能在同一“規(guī)則”之下運(yùn)行，以建立良好的土地市場(chǎng)秩序。要明確政府不是土地活動(dòng)中的尋利者，不是為了追求自身利

益最大化的經(jīng)營(yíng)者，而是土地市場(chǎng)中的調(diào)控者、監(jiān)督者和管理者。

The Brief Analysis on the influences,problems and

countermeasures of the land reserve system

Caolei

(college of land and environment,shenyang

argricultural university,shenhe shenyang 110161)

Abstract: Land banking system is urban land management is

an important innovation, urban land management of important content, for the improvement of urban land market.It's set up to address the long-term supply of urban land, farmland, the increased demand of urban land use and land conflicts between excessive reduction, the promotion of the urban land in a healthy and orderly operation.We affirm the land reserve system of positive effects, but you must realize that our land banking system has just set up soon, there are many issues that need to be constantly improving to promote further development of the market economy, this article proposes an analysis of China's land reserve system important significance and problems on the basis of some perfect measures proposed.Keywords：urban land bankingsignificanceproblems

measures

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第四篇：法官制度存在的問(wèn)題及改革初探

法官制度存在的問(wèn)題及改革初探

法官隊(duì)伍建設(shè)，可以說(shuō)是一個(gè)“剪不斷，理還亂”的話題。有關(guān)這方面的論述，可以說(shuō)是汗牛充棟、多如牛毛，可謂仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。但它畢竟是一個(gè)不容回避的話題，筆者試圖從制度層面上解剖法官隊(duì)伍存在的問(wèn)題及成因，并對(duì)法官職業(yè)化提出自己的一些看法。

一、對(duì)法官隊(duì)伍現(xiàn)狀的整體評(píng)價(jià)

說(shuō)到對(duì)法官隊(duì)伍的整體評(píng)價(jià)，筆者想引用最高法院副院長(zhǎng)曹建明的話，他說(shuō)，1998年以來(lái)，全國(guó)法院大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，取得了顯著的成績(jī)，廣大法官和其他工作人員忠于職守，愛(ài)崗敬業(yè)，廉潔奉公，嚴(yán)肅執(zhí)法，秉公辦案，為保障改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了重要貢獻(xiàn)。事實(shí)證明，法官隊(duì)伍是好的，是黨和人民完全值得信賴的。筆者認(rèn)為，這個(gè)評(píng)價(jià)是中肯的，也是實(shí)事求是的。相比而言，法官同行政機(jī)關(guān)和其他司法機(jī)關(guān)相比，從人員素質(zhì)到工作效率都是比較高的，這是有目共睹的。但這不等于說(shuō)法官隊(duì)伍就不存在問(wèn)題了，實(shí)際上，我們的法官隊(duì)伍無(wú)論從人員素質(zhì)還是管理制度上都還存在一些問(wèn)題和缺陷，存在一些不盡如人意的地方。

那么，現(xiàn)階段法官隊(duì)伍究竟存在一些什么問(wèn)題呢？

（一）從隊(duì)伍素質(zhì)上看，法官的整體素質(zhì)尤其是業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，職業(yè)化程度不高

先從業(yè)務(wù)素質(zhì)看。筆者并不否認(rèn)，我們的各級(jí)法院確實(shí)有一些高素質(zhì)的法官，我們有些法院，特別是高級(jí)法院或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，吸收了一批普通高等院校法律專業(yè)本科或碩士、博士畢業(yè)生，他們有著堅(jiān)實(shí)深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的司法實(shí)踐，積累了豐富的審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠熟練地運(yùn)用法律和法學(xué)理論解決審判實(shí)踐中遇到的各種法律問(wèn)題，已經(jīng)成為各級(jí)法院的中堅(jiān)和骨干。但遺憾的是達(dá)到這樣標(biāo)準(zhǔn)的法官所占的比重并不高，整體上是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方優(yōu)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，上級(jí)法院優(yōu)于下級(jí)法院。實(shí)事求是地說(shuō)，我們有相當(dāng)一部分或大部分法官還沒(méi)有達(dá)到職業(yè)化的要求，有的還相距甚遠(yuǎn)。

或許有人會(huì)說(shuō)，我們的法官大多數(shù)已經(jīng)是大專以上學(xué)歷了，你那么說(shuō)，是不是夸大其詞？不可否認(rèn)，我們的法官具有大專以上學(xué)歷的比例是呈逐年上升的態(tài)勢(shì)，有的法院已經(jīng)達(dá)到了80或者90以上。我們也習(xí)慣于用我們的法官通過(guò)參加了什么業(yè)余學(xué)習(xí)，獲得了什么文憑，大專以上學(xué)歷占法官總數(shù)的百分比來(lái)證明法官素質(zhì)的提高。如果單從數(shù)字看，法官的素質(zhì)還是說(shuō)得過(guò)去的。但這只是表面現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)看到這些80或90以上具有大專以上學(xué)歷的法官中，只有很少一部分是普通高等學(xué)校的畢業(yè)生。其他大多數(shù)是參加工作以后在職參加業(yè)大、自考、函授、刊授等畢業(yè)的，當(dāng)然其中也有一少部分人通過(guò)這種方式的自學(xué)掌握一些法律知識(shí)，但不可否認(rèn)的是這種學(xué)歷教育的功利性。大部分人是為文憑而學(xué)習(xí)，而不是為知識(shí)而學(xué)習(xí)。審判實(shí)踐中我們的一些法官盡管具有這樣那樣的文憑，卻弄不清復(fù)雜的法律關(guān)系，審起案子來(lái)是語(yǔ)無(wú)倫次，大白話充斥庭審，撰寫的審理報(bào)告、判決書千篇一律，語(yǔ)言邏輯不清，讓人看了不知所云?？梢?jiàn)這種業(yè)余的學(xué)歷教育對(duì)學(xué)員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高是十分有限的，法官整體的業(yè)務(wù)素質(zhì)并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的飛躍，文憑和水平還有一定的差距。

（二）從法官隊(duì)伍的人員構(gòu)成來(lái)看，我國(guó)法官成分復(fù)雜，同質(zhì)化程度嚴(yán)重不足

從各級(jí)法院法官的來(lái)源來(lái)看，我國(guó)法院法官的成分極為復(fù)雜。有的從行政機(jī)關(guān)調(diào)入，有的是教師改行調(diào)入，有普通高等院校畢業(yè)分配來(lái)的，有的是轉(zhuǎn)業(yè)軍人安排就業(yè)的，有的是經(jīng)考試錄用的，有的是“以工代干”轉(zhuǎn)正的，簡(jiǎn)直是五花八門。這些人有的是大學(xué)或大專畢業(yè)，有的中專、高中甚至初中畢業(yè)，學(xué)的專業(yè)也是五花八門，而普通高院校法學(xué)本科以上畢業(yè)的只占極小的比重。這么多成分如此復(fù)雜的人組合在一起，由于文化程度不同、所學(xué)專業(yè)不同、經(jīng)歷背景不同，必然導(dǎo)致人生觀、價(jià)值觀、法律觀的差異，最明顯的是面對(duì)同一件案件，一個(gè)法院的不同法官或上下級(jí)法院的法官會(huì)得出截然不同的結(jié)論。有學(xué)者指出，我國(guó)法官隊(duì)伍比較缺乏職業(yè)傳統(tǒng)和職業(yè)氣質(zhì)，其職業(yè)特點(diǎn)也處于模糊狀態(tài)，不僅在法律意識(shí)、法律專業(yè)知識(shí)上難以形成共同語(yǔ)言，而且在職業(yè)倫理、職業(yè)操守等方面也難以達(dá)成共識(shí)，內(nèi)部自律機(jī)制因而難以有效建立，不可避免地造成審判秩序的混亂和違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生，從而導(dǎo)致法官的公信度不高，這個(gè)評(píng)價(jià)是十分中肯的。

（三）從法官隊(duì)伍的管理體制及管理手段來(lái)看，現(xiàn)階段實(shí)行的行政化的管理手段已經(jīng)不適應(yīng)司法職業(yè)的內(nèi)在要求

先從制度設(shè)計(jì)上說(shuō)，建國(guó)以來(lái)我們的各級(jí)法院都是按標(biāo)準(zhǔn)的行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)的，就是現(xiàn)在，各級(jí)法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理方式與行政機(jī)關(guān)并無(wú)二致。如院長(zhǎng)以下設(shè)副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)，下設(shè)若干業(yè)務(wù)庭室和綜合處室，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)分管幾個(gè)庭室或部門的工作，這與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行方式極為相似。所有的人民法院都存在一個(gè)金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，我們的法官被人為的分成了三六九等，法官與領(lǐng)導(dǎo)之間、下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間事

實(shí)上存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)的好惡在很大程度上決定著法官的升遷任用與獎(jiǎng)懲，事實(shí)上形成了法官對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附關(guān)系，而人身的依附必然導(dǎo)致意志的屈從，造成法官的人格缺陷，不利于法官職業(yè)意識(shí)的養(yǎng)成，不利于法官獨(dú)立行使審判權(quán)。這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)適用于行政機(jī)關(guān)卻不適用于人民法院，因?yàn)樗`背了司法的規(guī)律。

再?gòu)母骷?jí)法院的運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，現(xiàn)在通行的案件審批制度，也有悖于司法的規(guī)律。通行的做法是一個(gè)案件要經(jīng)過(guò)庭長(zhǎng)、主管院長(zhǎng)、院長(zhǎng)審批或者審判委員會(huì)研究才能下判，審而不判、判而不審的問(wèn)題始終未能解決。這些庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)不辦案卻可以“唱主角”決定案件的結(jié)果，而在一線辦案的法官反而成了“跑龍?zhí)椎摹?，可謂中國(guó)一“怪”。實(shí)際上，法官的審判活動(dòng)無(wú)一例外地要經(jīng)歷“獲得案件事實(shí)→擇取法律規(guī)范→解釋法律規(guī)范→對(duì)法律規(guī)范與案件事實(shí)的價(jià)值和邏輯關(guān)系進(jìn)行內(nèi)心確信→形成判決的思維推理過(guò)程。這個(gè)思維推理過(guò)程是由法官獨(dú)立完成的，它是一個(gè)個(gè)性化的腦力勞動(dòng)，不需要他人的干擾。這種無(wú)限往復(fù)的邏輯實(shí)證過(guò)程會(huì)外化為一種定向的思維習(xí)慣，成為法官職業(yè)化的一個(gè)突出特征。而現(xiàn)行的案件審批制度卻未能體現(xiàn)這一特點(diǎn)，以行政權(quán)力代替審判權(quán)的行使，實(shí)際上是違背司法規(guī)律的。

（四）從法官隊(duì)伍的數(shù)量及工作效率來(lái)看，我國(guó)法官數(shù)量過(guò)于龐大，工作效率不高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有法官大約20多萬(wàn)人，平均每5、6千人就有一名法官，與發(fā)達(dá)國(guó)家每5—6萬(wàn)人有一名法官的比例相比，我們的法官數(shù)量實(shí)在過(guò)于龐大。與數(shù)量龐大形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)法院法官的審判效率并不高，每人每年結(jié)案只有三、四十件案件，只相當(dāng)于美國(guó)法官的十分之一。

為什么我們的審判效率如此之低？是不是一線法官辦案的絕對(duì)數(shù)量很少？我看不是，我們有相當(dāng)一部分法官一年能辦一二百件案件，一般的也能辦百十件，效率并不低。造成平均結(jié)案率低的很大一個(gè)原因是我們的法院存在相當(dāng)數(shù)量的“脫產(chǎn)”或“半脫產(chǎn)”法官。在法院，辦案最多的是審判員（包括助審員），副庭長(zhǎng)次之，到了庭長(zhǎng)一級(jí)辦案就少了，當(dāng)了院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就基本不辦案了，再加上不辦案的行政管理人員、綜合科室的法官，不辦案或基本不辦案的法官占到了法官總?cè)藬?shù)的一半左右。這樣平均下來(lái)，審判效率自然不會(huì)很高。

二、關(guān)于法官隊(duì)伍存在問(wèn)題成因的思考

關(guān)于法官隊(duì)伍存在的問(wèn)題成因的探究，應(yīng)當(dāng)從分析問(wèn)題入手，最終從制度的層面加以考量。

（一）關(guān)于法官素質(zhì)的思考

先從法官的選任看，選拔任用法官的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低使得法官的整體素質(zhì)先天不足。法官職業(yè)是一個(gè)特殊的職業(yè)，法官以行使國(guó)家審判權(quán)為專門職業(yè)，不僅要具備國(guó)家公務(wù)員必須具備的基本條件，而且要具備法官必須具備的獨(dú)特的職業(yè)意識(shí)、職業(yè)技能、職業(yè)道德和職業(yè)地位。然而建國(guó)以來(lái)，特別是法官法實(shí)施前，法官職業(yè)的特殊性一直被忽略了，對(duì)法官的選任幾乎無(wú)任何諸如教育背景、專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)歷等方面的要求，很多人可以未經(jīng)嚴(yán)格選拔而進(jìn)入法官隊(duì)伍。由于沒(méi)有嚴(yán)格的選拔任用法官的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)人到了法院不論是否從事審判工作，不論素質(zhì)是否符合審判工作的要求，只要達(dá)到一定的工作年限和干部級(jí)別，都被任命為法官。法官職稱實(shí)際上已經(jīng)成為一種象征、一種可以平均分配的待遇。結(jié)果導(dǎo)致兩個(gè)惡果，一是法官隊(duì)伍無(wú)節(jié)制膨脹，形成了一支數(shù)量龐大而素質(zhì)參差不齊的法官隊(duì)伍。相當(dāng)一部分人雖有法官職稱但卻不勝任法官職務(wù)。二是法官與書記員比例失調(diào)，由于書記員逐漸被選任為法官，造成書記員嚴(yán)重缺乏，一些本應(yīng)當(dāng)由書記員承擔(dān)的工作卻由審判員來(lái)完成，造成法官與書記員分工不明，既影響了工作效率，又影響了案件質(zhì)量。

再?gòu)膶?duì)法院、法官的管理制度看，制度的設(shè)計(jì)忽視了法官職業(yè)的特殊性。建國(guó)以來(lái)我們?cè)谥贫鹊脑O(shè)計(jì)上把法院等同于一般的行政機(jī)關(guān)，將法官等同于一般的公務(wù)員進(jìn)行管理（即使到了現(xiàn)在，法官仍然沿用公務(wù)員的考核辦法，法院的干部任免仍沿用行政機(jī)關(guān)的做法），在制度設(shè)計(jì)上忽視了法官職業(yè)的特殊性。而當(dāng)我們真正認(rèn)識(shí)到法官職業(yè)的特殊性的時(shí)候，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去了半個(gè)多世紀(jì)，法官隊(duì)伍職業(yè)化程度不高的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)造成，我們正在為忽視法官職業(yè)特殊性的制度設(shè)計(jì)付出代價(jià)，而且還要繼續(xù)付出代價(jià)?，F(xiàn)在我們卻過(guò)多地指責(zé)法官的素質(zhì)低下，實(shí)際上，法官的素質(zhì)是由法官制度決定的，既然你在制度設(shè)計(jì)上將法院等同于一般的行政機(jī)關(guān)，既然你將法官等同于一般的公務(wù)員，那么你就沒(méi)有理由要求法官具備比公務(wù)員更高的素質(zhì)。所以單純指責(zé)法官素質(zhì)低、不求上進(jìn)是有失公正的。

（二）關(guān)于法官管理體制的思考

首先從領(lǐng)導(dǎo)干部的任免看，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度不符合法官職業(yè)化的要求。建國(guó)以來(lái)，法院的領(lǐng)導(dǎo)班子都是同級(jí)人大任免，實(shí)際上是由組織部門選任委派。這在行政機(jī)關(guān)并無(wú)不妥。關(guān)鍵在于法院不是一般的行政機(jī)關(guān)，法院是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的部門，你從其他黨政部門選配干部，很難適應(yīng)審判工作專業(yè)化的要求。比如說(shuō)一個(gè)相當(dāng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)，盡管他政治素質(zhì)好組織能力強(qiáng)，在行政機(jī)關(guān)他可能是一名稱職的領(lǐng)導(dǎo)，但到了法院卻未必。為什么，因?yàn)楫?dāng)法院的領(lǐng)導(dǎo)，不僅要具有行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)當(dāng)具備的基本素質(zhì)，還要求你具備一定的法律背景和司法經(jīng)驗(yàn)。而我們通常的做法是，將黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)直接選派到法院擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，盡管他對(duì)法律是個(gè)門外漢，盡管他一個(gè)案子也沒(méi)辦過(guò)，但到了法院就可以直接被任命為院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治處主任、審判委員會(huì)委員，而從事審判職業(yè)幾年、十幾年甚至幾十年的法官卻要聽(tīng)命于這些從來(lái)與法律無(wú)緣的人，這在法治國(guó)家簡(jiǎn)直是不可思議的，而在中國(guó)卻成了通行的做法，見(jiàn)怪不怪了！這種做法抹煞了法官職業(yè)的特殊性，而它帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)更是不能低估的，它使法官認(rèn)為，當(dāng)法官不必研究法律，只要研究好“社會(huì)學(xué)”、學(xué)會(huì)為官之道就足夠了！不懂法的人可以當(dāng)管法官的官，享受一線辦案法官無(wú)法享受的“尊榮”，那么法官還有什么必要?jiǎng)谛馁M(fèi)神地學(xué)習(xí)法律？退一步說(shuō)，學(xué)了法律，成了專家又能如何？

其次從法院的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上看，現(xiàn)行法官制度的激勵(lì)機(jī)制不符合法官職業(yè)化的趨勢(shì)。制度的導(dǎo)向和評(píng)價(jià)功能是巨大的，有什么樣的評(píng)價(jià)體系，就會(huì)有什么樣的價(jià)值觀念。既然你將法院設(shè)計(jì)了自上而下、由高到低的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既然享受尊榮的等級(jí)與官階成正比，既然當(dāng)了官能過(guò)上“食有魚、出有車”的體面生活，享受到普通法官無(wú)法享受到“尊榮”，那么法官必然形成以當(dāng)官為榮、當(dāng)兵為恥觀念?？梢哉f(shuō)，我們現(xiàn)在實(shí)行的法官制度，實(shí)際上是鼓勵(lì)“當(dāng)官”，而不鼓勵(lì)在第一線辦案的制度。所以說(shuō)，行政化的管理體制不僅不能保證選拔出高素質(zhì)的法官，更重要的是還造成了法官價(jià)值評(píng)價(jià)體系的扭曲。一個(gè)人到了法院，當(dāng)了書記員，想當(dāng)審判員，當(dāng)了審判員，想當(dāng)庭長(zhǎng)，當(dāng)了庭長(zhǎng)，想當(dāng)院長(zhǎng)，沒(méi)有一個(gè)人甘愿一輩子當(dāng)個(gè)書記員或?qū)徟袉T的。實(shí)際上，評(píng)價(jià)一個(gè)法官水平高低的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變成了他實(shí)際享有的行政級(jí)別的高低，而其本身所具有的法律素質(zhì)倒在其次了。而在現(xiàn)有的體制下，想當(dāng)官除了需要具備一些基本素質(zhì)外，更重要的是有“道”，所以我們的有些法官不是把精力用在學(xué)習(xí)研究法律上，而是千方百計(jì)挖空心思想當(dāng)官。那些當(dāng)官無(wú)望的，則消極地對(duì)待工作混日子，那些真正高素質(zhì)的法官由于年輕或社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足無(wú)法得到晉升的機(jī)會(huì)而處于較低的等級(jí)，無(wú)法享受到法官職業(yè)應(yīng)當(dāng)給他們帶來(lái)的尊榮，導(dǎo)致他們對(duì)前途、對(duì)事業(yè)悲觀失望，而逐漸喪失了進(jìn)取心，整個(gè)法官隊(duì)伍缺乏應(yīng)有的生機(jī)和活力，這就是現(xiàn)階段各級(jí)法院的法官學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)提高素質(zhì)缺乏內(nèi)在動(dòng)力的根本原因，這就是我們花了那么多錢搞了那么多的進(jìn)修、培訓(xùn)而效果不理想的真正原因，這也是提高法官整體素質(zhì)的最大障礙。

再次，從審判管理的運(yùn)行模式上看，案件審批制度的存在即違背了審判規(guī)律，也不利于法官獨(dú)立意識(shí)的養(yǎng)成和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高?，F(xiàn)在通行的做法是案件的層層審批把關(guān)和審判委員會(huì)討論案件制度。盡管近年來(lái)我們一直提倡領(lǐng)導(dǎo)辦案，一直提倡要還權(quán)于合議庭和獨(dú)任審判員，但結(jié)果卻不盡如人意。為什么？因?yàn)榘讣徟且灶I(lǐng)導(dǎo)的行政管理權(quán)力為前提的，我們的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于審批案件，實(shí)際上我們的一些領(lǐng)導(dǎo)也只能審批案件，他們把審批案件當(dāng)作自己權(quán)力的象征而不容他人染指和削弱。實(shí)際上案件審批不過(guò)是審判權(quán)在審批者和辦案者之間的再分配，審批案件除了正常的掌握審判動(dòng)態(tài)或案件把關(guān)之外，還存在一個(gè)案件的決定權(quán)問(wèn)題，而這個(gè)決定權(quán)在當(dāng)前的司法環(huán)境下多多少少地具有某種可交換的屬性，能給審批者帶來(lái)某種利益，所以作為法院最高權(quán)力的享有者不可能把案件決定權(quán)真正還給辦案法官。這才是案件審批制度存在的最深刻的原因。當(dāng)然，筆者并不否任案件審批對(duì)保證案件質(zhì)量所起的作用，特別是在當(dāng)前法官素質(zhì)普遍不高的情況下。但是應(yīng)當(dāng)看到，我們的有些領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)法律知識(shí)的熟悉程度并不見(jiàn)得比一線辦案法官高多少，尤其是從其它黨政機(jī)關(guān)調(diào)入的沒(méi)有法律背景和司法經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)，就是從優(yōu)秀法官提拔起來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)，由于他們不辦案或很少辦案而整天忙于行政事務(wù)，其業(yè)務(wù)能力也未必比提拔前更高。實(shí)際上由領(lǐng)導(dǎo)審批案件或經(jīng)審判委員會(huì)研究案件，并不能有效地發(fā)現(xiàn)和避免案件的實(shí)體和程序錯(cuò)誤，相反我們的案件審批者或?qū)徟形瘑T會(huì)對(duì)同一個(gè)案件經(jīng)常會(huì)得出截然相反的結(jié)論。

這里特別應(yīng)當(dāng)指出的是，由領(lǐng)導(dǎo)審批案件或由審判委員會(huì)研究案件的做法還具有一定的負(fù)面影響，一是它容易使審判人員形成依賴和懶惰心理。由于審批把關(guān)制度的存在，使得審判人員遇到疑難問(wèn)題不是自己尋找法律依據(jù)和運(yùn)用法學(xué)理論進(jìn)行解決，而習(xí)慣于將疑難問(wèn)題提交審判委員會(huì)或案件審批者決定，久而久之他在心里會(huì)想，反正我說(shuō)了也不算，還不如將問(wèn)題上交，自己落個(gè)清閑。因而案件審批制度不利于法官獨(dú)立意識(shí)的養(yǎng)成和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高，實(shí)際上已經(jīng)成了素質(zhì)不高的審判人員的“拐棍”，在一定程度上“保護(hù)”了低素質(zhì)的法官。二是不利于錯(cuò)案責(zé)任的追究。案件審批制度分散甚至模糊了案件承辦者的責(zé)任，使得真正出了錯(cuò)案時(shí)責(zé)任無(wú)法追究。

以上我們分析了造成法官隊(duì)伍素質(zhì)低下的種種原因。值得特別指出的是，這些原因不是孤立存在的。我們看到，忽視了司法規(guī)律的法官制度造成了法官隊(duì)伍無(wú)節(jié)制膨脹和素質(zhì)低下；而數(shù)量龐大的法官隊(duì)伍和素質(zhì)低下的現(xiàn)實(shí)又給行政化的管理手段提供了生存的土壤，行政化的管理手段（如案件審批和審判委員會(huì)制度等）又在一定程度上保護(hù)了法官的低素質(zhì)，各種因素交互作用、互為因果，導(dǎo)致了法官隊(duì)伍目前的狀況。法官隊(duì)伍存在的問(wèn)題僅僅是表象，而制度的設(shè)計(jì)才是根本。

筆者常常思考這樣一個(gè)問(wèn)題，司法體制改革和推進(jìn)法官職業(yè)化，是靠領(lǐng)導(dǎo)的號(hào)召和要求，還是靠制度的改革與創(chuàng)新？筆者得出的結(jié)論是，解決法官隊(duì)伍存在的問(wèn)題，必須從制度設(shè)計(jì)入手，從根本上解決問(wèn)題。法官的職業(yè)化建設(shè)，必須同司法體制的改革同步進(jìn)行，沒(méi)有體制的改革與創(chuàng)新，法官職業(yè)化就失去了動(dòng)力和保障，最終也不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性的成果。

三、關(guān)于法官職業(yè)化建設(shè)的幾點(diǎn)建議

法官制度改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“法官要辦案、法官愿辦案、法官只辦案”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的標(biāo)志是：法院里最大的“官”是法官，最高的“長(zhǎng)”是審判長(zhǎng)。這一官一長(zhǎng)只管案件，而不管其他的法官。為此，必須重新構(gòu)建能夠體現(xiàn)司法特質(zhì)的法官制度，在這個(gè)制度的保障和約束下，造就一支高度職業(yè)化和高度自治的職業(yè)法官隊(duì)伍。為此應(yīng)當(dāng)解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）關(guān)于法官職業(yè)的準(zhǔn)入問(wèn)題

目前我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了法官選任標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的問(wèn)題，設(shè)立了司法考試制度，提高了法官職業(yè)準(zhǔn)入的“門坎”，但這只是解決了今后的普通法官的職業(yè)準(zhǔn)入問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)準(zhǔn)入問(wèn)題和實(shí)行員額制后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題仍未解決。

法官法規(guī)定，法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)從法官或者其他具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選，而沒(méi)有規(guī)定必須通過(guò)國(guó)家司法考試，為此就有了“當(dāng)院長(zhǎng)容易，當(dāng)法官難”的說(shuō)法。人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)具有法官和領(lǐng)導(dǎo)雙重身份，理應(yīng)在業(yè)務(wù)素質(zhì)上高于法官，但在選任的標(biāo)準(zhǔn)上卻低于法官，為黨政干部繼續(xù)進(jìn)入法院當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)留下了“后門”，實(shí)際上是對(duì)現(xiàn)行的干部管理體制的遷就。如果我們對(duì)這個(gè)“后門”不及時(shí)予以堵塞，將嚴(yán)重影響法官職業(yè)化的進(jìn)程。為此筆者建議，應(yīng)當(dāng)修改法官法，將這一“后門”堵住。

根據(jù)法官法的規(guī)定，最高人民法院已經(jīng)決定在全國(guó)法院推行法官員額制度和法官助理制度。意圖通過(guò)將在職法官劃分為法官和法官助理達(dá)到“法官數(shù)量大大減少、法官素質(zhì)大幅度提高、法官中心地位大大增強(qiáng)”的目的。這無(wú)疑是推進(jìn)法官職業(yè)化的重要舉措。筆者認(rèn)為，定額后的法官不同于傳統(tǒng)意義上的法官，應(yīng)從立法上進(jìn)一步提高法官的任職條件。在法官法修改以前，應(yīng)在法官法確定的既有條件范圍內(nèi)從嚴(yán)要求，以真正體現(xiàn)法官的精英化、職業(yè)化。因而應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的擔(dān)任法官的標(biāo)準(zhǔn)，而不能簡(jiǎn)單地將我們的院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、中層干部和一些素質(zhì)較好的審判員直接過(guò)渡為法官。

關(guān)于確定法官員額后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)者將定額后的法官任職條件限定為：高等院校法律專業(yè)本科畢業(yè)或者高等院校非法律專業(yè)本科畢業(yè)具有法律專業(yè)知識(shí)；通過(guò)全國(guó)司法資格統(tǒng)一考試；有較高的審判專業(yè)水平，能獨(dú)立承辦復(fù)雜疑難案件，具有熟練的駕馭庭審的能力；具有較強(qiáng)的文字表達(dá)能力；法學(xué)基礎(chǔ)理論深厚，有較強(qiáng)的調(diào)研能力，有一定數(shù)量的法學(xué)論文發(fā)表；有良好的政治素質(zhì)和道德品質(zhì)、較高的社會(huì)評(píng)價(jià)；身體健康，能夠勝任繁重的審判工作；從事法律工作五年以上。筆者認(rèn)為，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值得考慮，如果嚴(yán)格按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)選任法官，那么選任出來(lái)的肯定是精英化的法官。這里面有幾個(gè)硬性標(biāo)準(zhǔn)，一是學(xué)歷條件，二是通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試，三是有一定數(shù)量法學(xué)論文發(fā)表，其中最難的就屬通過(guò)司法考試了。筆者一直認(rèn)為，法官法修正案沒(méi)有規(guī)定在職法官一律要通過(guò)司法考試才能繼續(xù)擔(dān)任法官職務(wù)，實(shí)際上是對(duì)在職法官素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)狀的一種妥協(xié)——大多數(shù)法官難以通過(guò)如此難度的考試，且不說(shuō)還有相當(dāng)一部分法官連報(bào)考條件都不具備。司法考試對(duì)應(yīng)試者法律知識(shí)、法學(xué)理論的考察是極為嚴(yán)格的，也是其它考核考試無(wú)法替代的，法官員額確定后既然我們要選拔精英法官，理應(yīng)通過(guò)司法考試。借司法考試的方式對(duì)法官隊(duì)伍進(jìn)行一次徹底“洗牌”，既解決了員額確定后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，又很好地解決了在職法官的分流問(wèn)題，可謂一舉兩得。當(dāng)然這需要一個(gè)過(guò)程，在實(shí)行員額制的初期，為保持審判業(yè)務(wù)的延續(xù)性，可由符合法官法規(guī)定條件的法官代行職責(zé)，以后逐漸由達(dá)到條件的人替換。

（二）關(guān)于法院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)干部過(guò)渡問(wèn)題

目前各級(jí)法院內(nèi)部均設(shè)有刑事、民事、行政、執(zhí)行等業(yè)務(wù)庭室和綜合科室。各個(gè)審判庭既是審判業(yè)務(wù)分工的結(jié)果，又是行使審判權(quán)的單位。審判庭設(shè)庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)職務(wù)，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)（包括院長(zhǎng)助理和副院級(jí)審判員）分管幾個(gè)庭室的工作，形成了一套完備的行政管理網(wǎng)絡(luò)。這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)際上成了行政化管理方式的載體。但管理的對(duì)象卻不是行政事務(wù)而是審判業(yè)務(wù)或具體的案件。法官審理案件是一個(gè)復(fù)雜的腦力勞動(dòng)過(guò)程，它在本質(zhì)上具有排斥行政權(quán)力干預(yù)的屬性，因而我們不能套用行政管理的方式管理審判業(yè)務(wù)，因而審判庭的設(shè)置也就失去了存在的必要。有學(xué)者建議，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看應(yīng)當(dāng)取消審判庭的設(shè)置，代之以專業(yè)合議庭或辦案組，這個(gè)建議應(yīng)當(dāng)采納。取消審判庭的內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)與推行法官員額制度同時(shí)進(jìn)行，不然新選任的法官又成了承擔(dān)案件審批職能和行政管理職能的行政管理者，改革的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

最高法院已經(jīng)在《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中規(guī)定對(duì)法官、法官助理、書記員以及其他工作人員實(shí)行分類管理，建立科學(xué)的管理制度。這里面涉及法官、法官助理的角色定位問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，只有行使國(guó)家審判權(quán)審判案件的法官才具有審判職稱，其他人員包括法官助理、專職行政人員、法警、書記員等一律不再具有審判職稱，專職行政人員、書記員、法警不是法官，法官助理也不是法官，而是協(xié)助法官工作的法院工作人員。員額制實(shí)行后，對(duì)于未被選任為法官的審判人員，應(yīng)當(dāng)免去審判員職稱。

這里需要指出的是，法官員額制還存在一個(gè)與現(xiàn)有的法官等級(jí)制度和干部管理體制的協(xié)調(diào)問(wèn)題。員額制實(shí)行以后，肯定會(huì)出現(xiàn)等級(jí)高的“法官”給等級(jí)低的法官當(dāng)助理的現(xiàn)象，等級(jí)高的法官可能在心理上一時(shí)難以適應(yīng)，因而可能造成工作上的摩擦。實(shí)際上，法官的素質(zhì)只能有審級(jí)上的差異，在同一級(jí)法院沒(méi)有必要將法官分成三六九等。建議修改法官法，取消或修改關(guān)于法官等級(jí)的規(guī)定。

相對(duì)于法官等級(jí)設(shè)置問(wèn)題，我們的領(lǐng)導(dǎo)干部如何過(guò)渡可能更為棘手。領(lǐng)導(dǎo)干部具有較高的行政級(jí)別和法官等級(jí)，但有些領(lǐng)導(dǎo)干部由于自身素質(zhì)和工作性質(zhì)的限制，其業(yè)務(wù)素質(zhì)可能無(wú)法達(dá)到定額后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下我們是堅(jiān)持定額后法官的選任標(biāo)準(zhǔn)還是對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)干部“網(wǎng)開一面”？如果堅(jiān)持選任標(biāo)準(zhǔn)，就涉及如何對(duì)待他們現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問(wèn)題，如果“網(wǎng)開一面”就無(wú)法達(dá)到員額制后法官精英化的目的。筆者認(rèn)為，不能因?yàn)樗麄兊姆ü俚燃?jí)、行政級(jí)別高而一律給予他們法官職稱，可允許這些人做一次選擇，達(dá)到定額后的法官選任標(biāo)準(zhǔn)的，可擔(dān)任法官職務(wù)去辦理案件，達(dá)不到的，可留任原職務(wù)。

（三）關(guān)于審判權(quán)的運(yùn)行方式和監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題

人民法院現(xiàn)行的審判業(yè)務(wù)運(yùn)行方式完全是按行政機(jī)關(guān)的管理方式設(shè)計(jì)的，主要靠領(lǐng)導(dǎo)督促和案件審批管理審判業(yè)務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)本身不辦案或極少辦案，但卻成了法官的法官、裁判者的裁判者。這種以行政權(quán)力代替審判權(quán)行使的管理方式的弊端是顯而易見(jiàn)的。近幾年，我們一直提倡領(lǐng)導(dǎo)干部辦案，但收效甚微，為什么？因?yàn)槲覀兊念I(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)習(xí)慣于審批案件和處理行政事務(wù)，他們手中的行政權(quán)力使他們不屑于繁雜瑣碎的案件審理，他們不辦案是因?yàn)樗麄冇袥Q定案件結(jié)果的行政權(quán)力。所以解決領(lǐng)導(dǎo)干部不辦案的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)與改革行政化的管理體制同步進(jìn)行。

法官職業(yè)化必須解決領(lǐng)導(dǎo)不辦案的問(wèn)題。在法官數(shù)量龐大的情況下領(lǐng)導(dǎo)不辦案問(wèn)題好像還不十分突出，將來(lái)員額制實(shí)行以后，法官的數(shù)量將減少到現(xiàn)在的一半或更少，那時(shí)候你再允許那么多的領(lǐng)導(dǎo)不辦案而去審批案件，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。打個(gè)比方，一個(gè)法院現(xiàn)有60名法官，現(xiàn)有不辦案的院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)10人，審判工作運(yùn)行基本正常，而實(shí)行員額制以后，法官只剩下30人或更少，假如這10名領(lǐng)導(dǎo)都過(guò)渡為法官，將出現(xiàn)10名領(lǐng)導(dǎo)為20名法官把關(guān)的現(xiàn)象，平均每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)只審批兩個(gè)法官辦理的案件，管理手段與審判效率的矛盾就會(huì)立刻凸現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)然，改革行政化的管理機(jī)制需要一個(gè)過(guò)程，在取消案件審批制之前是否可以將領(lǐng)導(dǎo)與法官的身份合二為一？即保留他們的領(lǐng)導(dǎo)身份但專門從事審判工作，以后逐漸將行政權(quán)力分離出去。

但要真正解決這個(gè)問(wèn)題，還需要立法上的支持。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的方式將領(lǐng)導(dǎo)干部的行政權(quán)力和審判權(quán)分離，最終建立“判者審、審者判”的審判工作運(yùn)行機(jī)制?；蛟S有人會(huì)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)不審批案件都去辦案了，出現(xiàn)問(wèn)題怎么辦？實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)審批案件的做法并不能保證案件不發(fā)生問(wèn)題，取消案件審批并不是取消監(jiān)督制約機(jī)制，相反對(duì)法官行使審判權(quán)的監(jiān)督機(jī)制只能加強(qiáng)不能削弱。我們不需要的只是行政化的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)于法律規(guī)定的審級(jí)監(jiān)督、再審監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督必須堅(jiān)持，而且筆者還設(shè)想在人民法院之外設(shè)立法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心，這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于法院之外且不受各級(jí)法院司法轄區(qū)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)的干涉，而且這個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)行的只能是事后監(jiān)督。這樣效果可能更好一點(diǎn)。

（四）關(guān)于法官職業(yè)的保障問(wèn)題

法官的職業(yè)保障包括地位保障、物質(zhì)保障、人身保障等內(nèi)容。這里著重談一談地位保障和物質(zhì)保障。

法官員額制和法官助理制的設(shè)立本意就是建立并保障法官的中心地位。但不解決員額制所涉及的法官制度的深層次問(wèn)題，員額制的目標(biāo)就可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。司法改革的核心問(wèn)題就是解決法官的價(jià)值取向問(wèn)題，其目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是從鼓勵(lì)法官當(dāng)官到鼓勵(lì)并保障法官辦案。因此必須確立法官在法院中的核心地位。這個(gè)問(wèn)題說(shuō)起來(lái)還是行政化的管理體制惹的禍。因?yàn)橐粋€(gè)法官當(dāng)了官會(huì)給他帶來(lái)種種好處，所以他要當(dāng)官而不愿意辦案。所以制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)從剝奪當(dāng)官帶來(lái)的種種好處入手，最終使得一個(gè)法官不當(dāng)官也能享受當(dāng)種種優(yōu)待，享受到法官職業(yè)給他帶來(lái)的“尊榮”，這樣他就會(huì)把全部精力投入到審判中去而不挖空心思地想當(dāng)官，這樣才會(huì)真正提高審判質(zhì)量和效率。這件事情說(shuō)起來(lái)容易作起來(lái)難。筆者建議從以下兩個(gè)方面入手，一是司法資源的分配要以法官為中心。司法資源包括對(duì)物質(zhì)裝備的支配權(quán)、對(duì)法官助理書記員的支配權(quán)等。應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障法官辦案經(jīng)費(fèi)的使用、車輛等裝配的使用，優(yōu)先保障法官對(duì)法官助理、書記員等司法輔助人員的配置和支配。二是削弱并最終解除法官對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的人身依附?，F(xiàn)階段法官的命運(yùn)在很大程度上是由領(lǐng)導(dǎo)決定的，法官與領(lǐng)導(dǎo)之間存在著支配與被支配、決定與被決定的人身依附關(guān)系。確立法官的中心地位必須打破這種人身依附關(guān)系。對(duì)法官的選任、考核、獎(jiǎng)懲應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定進(jìn)行，法官員額制實(shí)行以后，對(duì)法官的選任、考核、獎(jiǎng)懲應(yīng)當(dāng)由專門的機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施，至少不應(yīng)當(dāng)由本院的領(lǐng)導(dǎo)組織實(shí)施。這樣法官才能不依附于領(lǐng)導(dǎo)的意志，獨(dú)立審判才能真正實(shí)現(xiàn)。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，法官的收入一般都比較豐厚。法官的收入高于公務(wù)員，也是世界上大多數(shù)國(guó)家的通例。之所以這樣，一是法官的職業(yè)及其審判行為被視為一種復(fù)雜勞動(dòng)，法官是糾紛的最后裁判者，理應(yīng)獲得較高的物質(zhì)報(bào)酬，二是高薪有助于養(yǎng)廉。法官職業(yè)的特點(diǎn)決定了法官應(yīng)盡量避免以盈利為目的的活動(dòng)，因而不可能從其他途徑獲得收入，薪金幾乎是其惟一的收入來(lái)源。這樣國(guó)家就必須保證法官享受高薪，以保證法官生活安定富裕，免去后顧之憂，從而不受金錢、物質(zhì)利益的誘惑。現(xiàn)在法官的工資實(shí)在是微薄得可憐，只能維持最低的生活。為此一些高素質(zhì)的法官不滿于菲薄的待遇而辭職當(dāng)了律師，據(jù)筆者了解，參加司法考試的在職法官大多數(shù)都有辭職當(dāng)律師的想法。我們現(xiàn)在的法官保障制度不僅不能吸引高素質(zhì)的人才，就連法院現(xiàn)有的人才也留不住，足以引起我們的反省。

為此，應(yīng)當(dāng)大幅度提高法官的待遇。法官員額制實(shí)行以后，留下來(lái)的法官數(shù)量大大減少，素質(zhì)大大提高，沒(méi)有理由不享受較高的待遇。實(shí)際上，大幅度提高法官的待遇，既可以增強(qiáng)法官職業(yè)的吸引力，吸引高素質(zhì)的人才加入法官隊(duì)伍，又可以有效地避免違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生?，F(xiàn)在由于法官待遇太低，一些法官或參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或利用審判權(quán)牟取一些物質(zhì)利益，將來(lái)法官待遇提高了，我們就可以提出更嚴(yán)的要求，杜絕法官參與經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)和利用審判權(quán)牟取私利，有助于提高法官隊(duì)伍的社會(huì)評(píng)價(jià)。

另外我國(guó)各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，由地方財(cái)政撥付法官的工資，造成上下級(jí)法院和各地區(qū)法院法官工資標(biāo)準(zhǔn)相差太大。筆者所在的縣級(jí)法院院長(zhǎng)月工資不過(guò)千元，而中級(jí)法院一般的法官比縣級(jí)法院的院長(zhǎng)掙的都多，這是極不正常的。上級(jí)法院需要高素質(zhì)的法官，基層法院同樣需要，工資標(biāo)準(zhǔn)相差如此之懸殊，勢(shì)必產(chǎn)生高素質(zhì)的人材向上級(jí)法院和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院集中的趨勢(shì)，不利于基層法院和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院吸引高素質(zhì)的人材。所以應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一法官的工資標(biāo)準(zhǔn)，使上下級(jí)法院、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)法院法官的工資標(biāo)準(zhǔn)相差不致太多。

第五篇：論我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度存在的問(wèn)題及改革

試論我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度存在的問(wèn)題及改革設(shè)想

摘要：前些年我國(guó)針對(duì)流轉(zhuǎn)稅和所得稅進(jìn)行了稅制改革，盡管取得了相當(dāng)大的成就，但對(duì)財(cái)產(chǎn)稅這方面的改革則相對(duì)滯后，相關(guān)課稅制度還很不完善，地方稅收缺乏主體稅種，財(cái)政收入與事權(quán)不符，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符，明顯不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文闡明了財(cái)產(chǎn)稅的含義、特征和地位、作用，分析了目前財(cái)產(chǎn)稅制度存在的問(wèn)題，提出我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度改革的設(shè)想，建立我國(guó)以物業(yè)稅為主的全新的財(cái)產(chǎn)稅體系。

關(guān)鍵詞：財(cái)產(chǎn)稅；改革設(shè)想

財(cái)產(chǎn)稅制是對(duì)納稅人所有的財(cái)產(chǎn)課征的稅種總稱。財(cái)產(chǎn)稅可以為地方財(cái)政提供穩(wěn)定的收入來(lái)源，可以調(diào)節(jié)社會(huì)成員的財(cái)產(chǎn)收入水平，體現(xiàn)平等負(fù)擔(dān)的原則。本文闡明財(cái)產(chǎn)稅的含義、特征和地位、作用，根據(jù)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)課稅存在的問(wèn)題，提出了我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度改革的設(shè)想，應(yīng)在財(cái)產(chǎn)法律法規(guī)制度建立、稅收管理權(quán)限分割及財(cái)產(chǎn)評(píng)估制度與評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)方面進(jìn)行相關(guān)配套改革。

一、財(cái)產(chǎn)稅的含義和特征 對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行課稅，是對(duì)納稅人擁有或支配的、稅法規(guī)定的應(yīng)稅財(cái)產(chǎn)就其數(shù)量或價(jià)值額征收的一類稅收的總稱。財(cái)產(chǎn)稅不是單一的稅種名稱，而是一個(gè)稅收體系。我國(guó)現(xiàn)行的具有對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅性質(zhì)的稅種有房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、車船稅和契稅。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅在運(yùn)行中表現(xiàn)出以下特征：

1．財(cái)產(chǎn)稅收入比重較低，不能使其功能得到應(yīng)有的發(fā)揮。主要是我國(guó)對(duì)于財(cái)產(chǎn)課稅體系重視不夠，財(cái)產(chǎn)課稅收入占稅收收入的比重較低。由于沒(méi)有一定的收入作為基礎(chǔ)，財(cái)產(chǎn)稅無(wú)法確立在我國(guó)地方稅收中的主體地位，在整個(gè)稅收中，其籌集稅收收入的作用幾乎可以忽略不計(jì)，而財(cái)產(chǎn)稅的收入調(diào)控功能，在某種程度上也受到一定的限制。

2．財(cái)產(chǎn)課稅制度設(shè)計(jì)的不規(guī)范、計(jì)稅依據(jù)及稅額標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不科學(xué)?，F(xiàn)行土地使用稅采用分類分級(jí)的幅度定額稅率（幅度為每年每平方米0．2～10元），隨著土地制度的改革和土地市場(chǎng)的開放，土地之間的級(jí)差收益日漸突出，這一稅額標(biāo)準(zhǔn)顯然過(guò)低，致使土地使用稅的調(diào)節(jié)力度明顯下降。

3．征稅范圍較小，稅基較窄。房產(chǎn)稅對(duì)城鎮(zhèn)個(gè)人所有的非營(yíng)業(yè)性的房產(chǎn)、廣大農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)及位于農(nóng)村的企業(yè)房產(chǎn)均免稅，征稅范圍較小，稅基較窄。免除房產(chǎn)稅實(shí)際上是國(guó)家放棄了調(diào)節(jié)收入分配的一種手段。車船使用稅強(qiáng)調(diào)對(duì)使用的車船征收，而非對(duì)擁有的車船征收，既不符合財(cái)產(chǎn)稅的性質(zhì)，又縮小了稅基。

4．稅制改革相對(duì)滯后，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)脫節(jié)。1994年出臺(tái)的稅制改革，其側(cè)重點(diǎn)是流轉(zhuǎn)稅和所得稅的改革，而對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的觸動(dòng)不大。如現(xiàn)行房產(chǎn)稅法是1986年頒布的 《房產(chǎn)稅暫行條例》，現(xiàn)行車船使用稅的基本規(guī)范也是于1986年頒布的 《車船使用稅暫行條例》。有的稅種更是在50年代出臺(tái)，但至今基本上仍按當(dāng)時(shí)的稅法執(zhí)行，比如城市房地產(chǎn)稅、車船使用牌照稅等。另外，還有一些應(yīng)該開征的財(cái)產(chǎn)稅稅種至今尚未開征，如遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅。

5．內(nèi)外有別、兩套稅制并存。目前我國(guó)對(duì)內(nèi)資房產(chǎn)征收的是房產(chǎn)稅、對(duì)土地征收的是城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)外資房產(chǎn)征收的是房地產(chǎn)稅（土地除外），對(duì)土地征收的是土地使用費(fèi)（不由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收）。兩套制度在征收范圍、稅（費(fèi)）率、計(jì)稅（費(fèi)）依據(jù)方面都有所不同。

二、財(cái)產(chǎn)稅的地位和作用 雖然開征財(cái)產(chǎn)稅的歷史悠遠(yuǎn)，但在現(xiàn)代社會(huì)仍然具有其它稅系無(wú)法替代的作用。這是因?yàn)椋贺?cái)產(chǎn)課稅是以社會(huì)財(cái)富存量課稅，能起到公平財(cái)富的作用。財(cái)產(chǎn)課稅具有直接稅的性質(zhì)，稅負(fù)較難轉(zhuǎn)嫁，能起到調(diào)控作用。財(cái)產(chǎn)課稅多是經(jīng)常性稅收，是政府一項(xiàng)經(jīng)常性收入，財(cái)產(chǎn)課稅在許多國(guó)家屬于地方稅，是地方政府的主要財(cái)政收入之一。

三、我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)課稅存在的問(wèn)題

在1994年的稅制改革中，財(cái)產(chǎn)稅未與主體稅種一起進(jìn)行適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的改革。而目前各個(gè)稅種出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)背景和制度環(huán)境發(fā)生了較大的變化，嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，土地使用制度和住房制度發(fā)生了根本性變革，原有的財(cái)產(chǎn)稅制的弊端已經(jīng)逐漸顯露。

1．財(cái)產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)混亂，主體稅種不突出，稅種既有重疊又有缺位。一是稅種設(shè)置重復(fù)與缺位并存。如現(xiàn)行房產(chǎn)稅制，既有內(nèi)資企業(yè)和個(gè)人征收的房產(chǎn)稅（1986）年開征，也有對(duì)涉及企業(yè)和外籍個(gè)人征收的城市房產(chǎn)稅。而世界各國(guó)普遍開征的遺產(chǎn)稅在我國(guó)卻遲遲沒(méi)有開征；二是不動(dòng)產(chǎn)的主體稅種不突出。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)課稅的稅種，其與一般的經(jīng)營(yíng)課稅相同。不動(dòng)產(chǎn)占有稅類的稅種，它們是對(duì)城市不動(dòng)產(chǎn)征收的，不僅設(shè)置稅率較低，而且都具有很大的免稅范圍（如對(duì)居民住宅不征稅），使得房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)總體稅負(fù)水平僅相當(dāng)于房地產(chǎn)價(jià)值的1．5％～2％左右。

2．我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅內(nèi)外有別、兩套稅制并存。目前我國(guó)對(duì)內(nèi)資企事業(yè)單位所使用的房產(chǎn)征收的是房產(chǎn)稅，對(duì)其使用的土地則執(zhí)行1988年頒布實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，由地稅機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收土地使用稅；而對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)仍沿用1951年制定的 《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，分別征收城市房地產(chǎn)稅和土地使用費(fèi)（土地使用費(fèi)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)征收）。內(nèi)、外兩套稅（費(fèi)）制度，在征收范圍、稅（費(fèi)）率和計(jì)稅（費(fèi)）依據(jù)方面均有所不同，造成稅負(fù)不公，也有違世貿(mào)組織一視同仁、國(guó)民待遇的

原則。

3．計(jì)稅依據(jù)多種多樣，但經(jīng)濟(jì)效率水平較低，課征方法不合理。目前房產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)存在著嚴(yán)重的問(wèn)題。以房產(chǎn)原值為計(jì)稅依據(jù)而不是采用統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)值，不能隨著時(shí)間的推移房地產(chǎn)的增值而增加，也無(wú)法反映房產(chǎn)的公允價(jià)值和時(shí)間價(jià)值；按照房產(chǎn)原值和房產(chǎn)租金兩種計(jì)稅依據(jù)造成了較大稅收差距。不動(dòng)產(chǎn)由于采用歷史成本計(jì)稅造成與市場(chǎng)價(jià)值脫節(jié)，產(chǎn)生了稅收有失公平和效率的結(jié)果。此外，耕地占用稅與城鎮(zhèn)土地使用稅采用從量計(jì)征使得該稅的彈性幾乎將為零。

4．稅收優(yōu)惠政策過(guò)寬過(guò)濫，不利于企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)課稅分散在不同的稅種當(dāng)中，因此，稅收優(yōu)惠政策顯得比較復(fù)雜。比較各種所有制的稅負(fù)，可以說(shuō)是國(guó)有重于集體、集體重于私營(yíng)、私營(yíng)重于外資。據(jù)調(diào)查，內(nèi)資企業(yè)的所得稅負(fù)擔(dān)是外資企業(yè)的兩倍左右，而其他所有制企業(yè)的稅負(fù)也比國(guó)有企業(yè)低。

5．地租、稅收、政府收費(fèi)分配結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)目前不動(dòng)產(chǎn)租稅費(fèi)概念混雜，相互錯(cuò)位，在某種程度上出現(xiàn)了以稅代租、以費(fèi)代租、以費(fèi)擠稅、諸稅費(fèi)交叉的局面。這導(dǎo)致了我國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格居高不下、土地使用效率偏低、耕地保護(hù)力度不夠。房地產(chǎn)在開發(fā)、銷售過(guò)程中課征的稅就多達(dá)8種，更有80～150種的收費(fèi)，特別是一次性以土地出讓等形式收取的40～70年的土地使用費(fèi)。而在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)只有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅負(fù)偏低。不動(dòng)產(chǎn)流通環(huán)節(jié)稅費(fèi)名目繁多既影響稅收的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，滋生了亂收費(fèi)的不良之風(fēng)，又使稅收宏觀調(diào)控功能遭受極大的限制。

6．目前我國(guó)貧富差距過(guò)大，財(cái)產(chǎn)稅沒(méi)有起到調(diào)節(jié)作用。在收入層面，個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)貧富。在消費(fèi)層面，消費(fèi)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅調(diào)節(jié)貧富。但在財(cái)產(chǎn)保有層面，這一對(duì)貧富差距具有基礎(chǔ)性效應(yīng)的存量因素，卻沒(méi)有實(shí)施稅收調(diào)節(jié)。我國(guó)貧富差距持續(xù)拉大，作為主要調(diào)節(jié)手段的稅收始終未起到應(yīng)有的作用，其中一個(gè)重要的原因就是在現(xiàn)行稅制體系中沒(méi)有真正的財(cái)產(chǎn)稅。

四、改革我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅制度的設(shè)想 隨著我國(guó)新一輪稅制改革提上日程，經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入，財(cái)產(chǎn)稅改革問(wèn)題已引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。對(duì)重構(gòu)財(cái)產(chǎn)稅體系的具體設(shè)想如下：

1．財(cái)產(chǎn)稅制度改革的目標(biāo)。為了保障對(duì)財(cái)產(chǎn)課稅的財(cái)政功能、調(diào)節(jié)功能，必須建立起一套少稅種、多環(huán)節(jié)、寬稅基、整體配合、功能協(xié)調(diào)、稅制簡(jiǎn)明的財(cái)產(chǎn)課稅體系。在這個(gè)體系內(nèi)，既包含對(duì)財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的課稅，更包含對(duì)財(cái)產(chǎn)持有的課稅。在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，如果是有償轉(zhuǎn)讓，可按一般商品交易課征流轉(zhuǎn)稅，如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅，及其附加的城市維護(hù)建設(shè)稅，有所得還應(yīng)課征所得稅；如果是遺贈(zèng)，應(yīng)課征遺產(chǎn)（贈(zèng)與）稅。在財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課征不動(dòng)產(chǎn)稅（或物業(yè)稅）和車船稅。適當(dāng)加重財(cái)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。

2．新的財(cái)產(chǎn)課稅體系。按照上述的總體設(shè)想，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)改選現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)課稅體系。第一，在財(cái)產(chǎn)交易環(huán)節(jié)，取消車輛購(gòu)置稅、契稅、耕地占用稅、土地增值稅、合并企業(yè)所得稅和外商投資企業(yè)所得稅，代之以新的企業(yè)所得稅、保留增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、個(gè)人所得稅和財(cái)產(chǎn)交易的課稅。第二，在保有環(huán)節(jié)，合并房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，代之以不動(dòng)產(chǎn)現(xiàn)值為征稅對(duì)象的物業(yè)稅；合并車船使用稅和車船使用牌照稅，代之以新的車船稅；開征遺產(chǎn)（贈(zèng)與）稅。

3．將地租和政府收費(fèi)轉(zhuǎn)化為物業(yè)稅。《中華人民共和國(guó)憲法》 規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有； 《中華人民共和國(guó)土地法》 規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給單位及個(gè)人使用。按現(xiàn)行的做法，單位和個(gè)人興建房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)與土地所在地人民政府簽訂合同，支付相當(dāng)于40～70年（居住用地70年）地租的土地出讓金，并取得縣以上人民政府發(fā)給的土地使用證。此種政策的實(shí)際執(zhí)行，也就迫使購(gòu)房者要以支付購(gòu)房款的形式，向本屆政府交40～70年的租金，導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下，許多老百姓買不起房。要改變這種情況，有一個(gè)可行的辦法，就是將本屆政府一次性收取數(shù)十年的土地租金全部或大部分改為以房地產(chǎn)現(xiàn)值為計(jì)稅依據(jù)的物業(yè)稅，同時(shí)要嚴(yán)格限制本屆政府對(duì)土地的各種一次性收費(fèi)。將土地租金（土地使用權(quán)出讓金）轉(zhuǎn)化為稅，在理論上不存在障礙。我國(guó)城鎮(zhèn)土地屬于國(guó)有，將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給單位和個(gè)人，既可以采取收取土地出讓金，還可以采取收取物業(yè)稅的方式。40～70年的土地出讓金是否全部轉(zhuǎn)化為以后按年收取的物業(yè)稅值得認(rèn)真研究。新的物業(yè)稅將成為地方稅的主要稅種，它的收入比重相當(dāng)于現(xiàn)行的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅、土地出讓年金（現(xiàn)行土地出讓金大部分或全部的四十到七十分之一）之和的比重。當(dāng)然物業(yè)稅設(shè)計(jì)的很多細(xì)節(jié)問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究，只有在相關(guān)配套制度改革完善的基礎(chǔ)上，物業(yè)稅的實(shí)施才是有效的。