第一篇：城市化背景下的法制建設(shè)

試論城市化背景下的法制建設(shè)

上世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，我國(guó)城市化建設(shè)取得了令人可喜的成績(jī)，成為了亞洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。但隨之而來(lái)，很多地區(qū)也逐漸出現(xiàn)了一些因拆遷補(bǔ)償、人員安臵、勞動(dòng)就業(yè)等原因而引發(fā)的上訪、靜坐等群體性事件，造成了嚴(yán)重的不良后果，成為該地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中的不利因素。城市化進(jìn)程，站在社會(huì)型態(tài)的角度來(lái)說(shuō)，是從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變；站在人的角度來(lái)看，是從“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。鑒于城市化進(jìn)程中的諸多法律問(wèn)題，對(duì)于在法治軌道上推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，筆者試從房屋拆遷、城管執(zhí)法、社區(qū)法制三個(gè)方面進(jìn)行分析研究，現(xiàn)綜述如下：

一、關(guān)于房屋拆遷問(wèn)題

城市化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，不可避免地要對(duì)房屋進(jìn)行拆遷。

（一）公共利益是否需要明確界定

筆者認(rèn)為，《憲法》、《物權(quán)法》等法律在明確規(guī)定公共利益是征收的前提的同時(shí)，未對(duì)公共利益概念作出界定，此即實(shí)踐中普遍存在“以公共利益為名，大行商業(yè)利益之實(shí)”情形的法律根源，為此主張法律應(yīng)明確界定公共利益的概念，以便在確保公益拆遷能更好地得到貫徹和實(shí)施的同時(shí)，最大限度地保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。但也有些學(xué)者如浙江大學(xué)光華法學(xué)院陳信勇教授，認(rèn)為法律之所以不對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，并非如有些學(xué)者所說(shuō)的是出于“官商勾結(jié)”的方便，而是因?yàn)槿绻擅鞔_界定了公共利益，嚴(yán)格區(qū)分了基于公共利益的拆遷（公益拆遷）和非基于公共利益的拆遷（商業(yè)拆遷），則由于公益拆遷的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用明顯低于商業(yè)拆遷的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，就會(huì)導(dǎo)致大量的被拆遷戶(hù)更愿意選擇商業(yè)拆遷，進(jìn)而在實(shí)施公益拆遷時(shí)產(chǎn)生更多的矛盾和沖突，他同時(shí)基于公共利益范疇內(nèi)涵本身具有不確定性等理由，主張不明確界定公共利益的概念。

（二）房屋拆遷的性質(zhì)問(wèn)題

國(guó)內(nèi)法學(xué)專(zhuān)家學(xué)者對(duì)房屋拆遷的性質(zhì)進(jìn)行了闡釋?zhuān)磉_(dá)了各自的觀點(diǎn)，但分歧較大。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋拆遷是民事法律關(guān)系。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者同時(shí)認(rèn)為：拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，拆遷關(guān)系是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。房屋拆遷糾紛僅僅是作為平等民事主體雙方的拆遷人與被拆遷人之間的糾紛，政府并不應(yīng)直接參與，而只能在糾紛發(fā)生之后中立地進(jìn)行裁決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，房屋拆遷是行政法律關(guān)系，具體又分為行政合同說(shuō)和行政征收說(shuō)兩種。持行政合同說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為，在拆遷關(guān)系中，拆遷人是受法律法規(guī)（如《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等）授權(quán)的授權(quán)性行政主體，在拆遷時(shí)運(yùn)用行政權(quán)力，負(fù)責(zé)處理拆遷安臵補(bǔ)償事宜，并獨(dú)立承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任；在此，拆遷人與被拆遷人雖然通過(guò)合同的方式簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但拆遷雙方地位不對(duì)等：拆遷人對(duì)被拆遷人不履行、不完全履行以及毀約行為有制裁權(quán)，并享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。而持行政征收說(shuō)的學(xué)者則認(rèn)為拆遷是行政主體依據(jù)行政法律、法規(guī)的規(guī)定，為了執(zhí)行特定的公共任務(wù)，全部或部分剝奪行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)并給予全部或部分補(bǔ)償?shù)男姓袨?。另有學(xué)者認(rèn)為，房屋拆遷的性質(zhì)，當(dāng)依是公益拆遷還是商業(yè)拆遷而定。鑒于公益拆遷是政府做出的行政決定，拆遷人只是受政府委托具體從事拆遷事宜的組織，并不與被拆遷人發(fā)生直接的關(guān)系，因此本質(zhì)上是一種行政法律關(guān)系。而在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人是平等的民事主體，他們通過(guò)合同的方式自愿、平等地具體協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拆遷相關(guān)事宜等。其拆遷關(guān)系屬于平等主體之間的民事財(cái)產(chǎn)關(guān)系。

（三）房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題是拆遷中的核心問(wèn)題，有學(xué)者就此進(jìn)行了深入探討。大家普遍認(rèn)為，當(dāng)前的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不利于被拆遷戶(hù)利益的保護(hù)，因此，建議應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)別學(xué)者甚至提出拆遷補(bǔ)償應(yīng)高于市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）強(qiáng)制拆遷問(wèn)題

從網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊中，國(guó)內(nèi)有些學(xué)者們列舉了“重慶、深圳最牛釘子戶(hù)”等實(shí)例，具體探討了強(qiáng)制拆遷在現(xiàn)實(shí)中的適用情況。有學(xué)者認(rèn)為，首先應(yīng)明確強(qiáng)制拆遷只應(yīng)該存在于公益拆遷中，因?yàn)樯虡I(yè)拆遷實(shí)質(zhì)上是平等主體間的民事法律關(guān)系，主體地位的平等性決定了拆遷方不能對(duì)被拆遷方實(shí)施強(qiáng)制拆遷。其次應(yīng)統(tǒng)一強(qiáng)制拆遷的主體，目前各地做法不一，有的地方是行政強(qiáng)制拆遷，即由行政主體直接實(shí)施強(qiáng)制拆遷，有的是司法強(qiáng)制拆遷，只能由司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷。還有學(xué)者提出，應(yīng)停止行政強(qiáng)制拆遷，而全部交給司法機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，但這又會(huì)引入新的問(wèn)題，比如司法機(jī)關(guān)有無(wú)能力判定公共利益，司法機(jī)關(guān)是否有足夠的人力和財(cái)力實(shí)施強(qiáng)制拆遷等。

除上述問(wèn)題外，針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中拆遷雙方信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，拆遷方的信息不夠公開(kāi)，以至被拆遷方不能有效地參與到拆遷程序中，不能很好地保護(hù)被拆遷方的權(quán)益的情形，有學(xué)者建議在拆遷過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)信息的公開(kāi)化、透明化，主張廣泛地引入聽(tīng)證程序，讓拆遷戶(hù)更多地參與到拆遷過(guò)程中來(lái)。

二、關(guān)于城管執(zhí)法問(wèn)題

自《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第16條規(guī)定“國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”以來(lái)，諸多地方探索設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將原來(lái)分屬于環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、工商等職能部門(mén)的行政處罰權(quán)全部或部分?jǐn)堄谄渖?。學(xué)者們專(zhuān)門(mén)分析和探討了城管執(zhí)法體制所存在的弊端：

一是城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分不明。有學(xué)者列舉了現(xiàn)實(shí)生活中城管執(zhí)法單位的各種表現(xiàn)形式：有的地方城管是獨(dú)立的單位，具體名稱(chēng)有市容辦、城管辦、執(zhí)法局、聯(lián)合管理辦等；有的地方城管并非獨(dú)立單位，而是掛靠在城鄉(xiāng)建委或城建局下、還有的掛靠在環(huán)衛(wèi)局或由環(huán)衛(wèi)負(fù)責(zé)監(jiān)管等。另有學(xué)者對(duì)部分城管與相關(guān)單位的職權(quán)劃分進(jìn)行總結(jié)，指出：侵占道路的處罰權(quán)劃歸城管執(zhí)法部門(mén)，而公安交警部門(mén)繼續(xù)行使其他的公安交通行政處罰權(quán)；對(duì)于環(huán)境噪聲管理權(quán)，社區(qū)里的噪音由城市管理執(zhí)法局監(jiān)管，建筑工地的噪音由則由環(huán)境保護(hù)部門(mén)監(jiān)管，噪音的技術(shù)檢測(cè)則又要由環(huán)境保護(hù)部門(mén)完成；對(duì)無(wú)照商販的占道經(jīng)營(yíng)由城管執(zhí)法部門(mén)管理，而工商行政管理部門(mén)則繼續(xù)行使其他方面工商管理行政處罰權(quán)。這種劃分方式不夠科學(xué)也不夠明確，導(dǎo)致實(shí)踐中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)單位的交叉管理，而有時(shí)又會(huì)出現(xiàn)無(wú)人管理的情況。

二是執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一。學(xué)者們認(rèn)為，城管的職責(zé)范圍包括市容、環(huán)衛(wèi)、交通、規(guī)劃、工商等，囊括了我們生活的方方面面，其執(zhí)法依據(jù)主要有《城市規(guī)劃法》、《城市綠化條例》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等，執(zhí)法依據(jù)的不統(tǒng)一給執(zhí)法工作帶來(lái)了許多困難。為此，許多學(xué)者呼吁盡快出臺(tái)一部《城市管理法》，對(duì)城管的地位、職責(zé)、執(zhí)法程序和監(jiān)管機(jī)構(gòu)等進(jìn)行明確規(guī)定。

三是城管執(zhí)法方式落后。有學(xué)者以“六八加一”歸納城管執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，即：對(duì)于城管執(zhí)法一方，80％精力集中在常年的攤販整治，80％的查處案件歸為違法設(shè)攤，其中又有80％屬于屢教不改，80％的攤販整治遭遇程度不同的執(zhí)法對(duì)抗沖突，80％以上攤販處罰難以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，80％以上的攤販整治實(shí)際效果不盡人意；只要稍有機(jī)會(huì)，攤販100％會(huì)卷土重來(lái)。而對(duì)設(shè)攤?cè)藛T一方，每個(gè)游動(dòng)攤點(diǎn)背后，往往維系著一張嘴甚至整個(gè)家庭的基本生計(jì)來(lái)源。80％的人來(lái)自非本地區(qū)，80％屬于以此為生養(yǎng)家糊口的職業(yè)流販，80％的人不止一次被城管執(zhí)法查處，80％認(rèn)為即使被罰仍有獲利空間值得繼續(xù)設(shè)攤，80％反映城管執(zhí)法粗放野蠻不文明，在觸犯人格尊嚴(yán)或可承受底線(xiàn)時(shí)80％的人會(huì)選擇抗拒執(zhí)法，只要有可能100％會(huì)將設(shè)攤進(jìn)行到底。這一總結(jié)形象地說(shuō)明，實(shí)踐中城管工作的重心大部分放在了整治流動(dòng)攤販上，隨著攤販的流動(dòng)而流動(dòng)，執(zhí)法方式單一且被動(dòng)。這種執(zhí)法方式在社會(huì)上產(chǎn)生了極其不良的影響，直接導(dǎo)致了群眾對(duì)城管地位和工作性質(zhì)在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

經(jīng)過(guò)討論，學(xué)者們對(duì)于今后的城管體制和機(jī)制改革重點(diǎn)達(dá)成了如下共識(shí)：首先，要理順城管體制，統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)和職權(quán)，科學(xué)、明確地劃分城管與相關(guān)單位的職能界限；其次，抓緊制定《城市管理法》，規(guī)定城管的地位、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序等，作為執(zhí)法的統(tǒng)一依據(jù)；再次，改變被動(dòng)執(zhí)法的方式，今后城管工作不應(yīng)局限于整治流動(dòng)攤販，而是應(yīng)廣泛行使法律所賦予的其他職能；最后，在執(zhí)法過(guò)程中，要改進(jìn)執(zhí)法方法，執(zhí)法人員一方面要避免暴力執(zhí)法的形式，另一方面執(zhí)法人員也應(yīng)維護(hù)自身的人身安全。

三、關(guān)于社區(qū)法制建設(shè)

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在實(shí)踐中的探索有許多成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：在現(xiàn)階段，城市化的方式基本是農(nóng)村人口進(jìn)入城市，被動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城市化，今后可借鑒浙江舟山經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)村建社區(qū)，主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)城市化，在農(nóng)村建社區(qū)時(shí)，舟山漁農(nóng)村所探索出來(lái)的單村建社區(qū)、聯(lián)村建社區(qū)以及并村建社區(qū)的模式具有很好的借鑒意義。

對(duì)于城市社區(qū)法制建設(shè)，學(xué)者們分別從社區(qū)法制教育和社區(qū)矯正制度等角度展開(kāi)了討論。關(guān)于社區(qū)法制教育，有學(xué)者指出，目前社區(qū)法制教育存在著工作者素質(zhì)不高，缺少專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，工作流于形式，發(fā)展失衡的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，有學(xué)者提出要構(gòu)建三位一體的社區(qū)法制教育體系，即以社區(qū)工作者為切入點(diǎn)，以社區(qū)居民為支撐點(diǎn)，以社區(qū)住民為突破點(diǎn)，使社區(qū)在街道辦事處綜治中心指導(dǎo)下，通過(guò)開(kāi)展一個(gè)活動(dòng)、建立兩個(gè)平臺(tái)、落實(shí)三項(xiàng)措施、采取四種形式的這種“1234”工程來(lái)確?！叭灰惑w”的教育體系落到實(shí)處。關(guān)于社區(qū)矯正制度，有學(xué)者重點(diǎn)介紹了社區(qū)矯正的理論基礎(chǔ)——差別交往理論的犯罪觀，認(rèn)為：犯罪是習(xí)得的，因而是可以矯正的，通過(guò)擺脫越軌文化的束縛，是矯正的有效途徑，社區(qū)具備這種矯正環(huán)境，因此應(yīng)予推廣。還有不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)社區(qū)矯正的重要作用，主張將犯罪情節(jié)輕微、主觀惡性不大的罪犯廣泛地納入到社區(qū)矯正的體系中。

房屋拆遷、城管執(zhí)法和社區(qū)法制工作是城市化進(jìn)程中最典型、最突出，也是暴露問(wèn)題最多的三大塊，但城市化是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，在城市化過(guò)程中還會(huì)引發(fā)許多其他的問(wèn)題。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面入手，進(jìn)行解決：

一要繼續(xù)推進(jìn)基層普法教育，切實(shí)增強(qiáng)干部群眾依法辦事的意識(shí)。要繼續(xù)堅(jiān)持不懈地開(kāi)展全民普法教育，重點(diǎn)放在增強(qiáng)法制觀念上。普法教育的內(nèi)容和形式要力求貼近實(shí)際，易于為群眾理解和接受。深化普法教育，是預(yù)防和減少不安定因素的有效措施之一。

二要堅(jiān)持依法行政、依法管理，各項(xiàng)工作嚴(yán)格依法按章運(yùn)行。一方面要堅(jiān)持政府依法行政，把政府對(duì)社會(huì)生活的管理納入依法運(yùn)行的軌道，既要加強(qiáng)管理、嚴(yán)格執(zhí)法，又要防止和減少公務(wù)人員違法或不當(dāng)行政造成對(duì)公民、法人合法權(quán)益的侵害；另一方面基層各單位也要做到依法和規(guī)范化管理，依據(jù)國(guó)家法律制定和完善單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，使管理者和被管理者明確各自的權(quán)利和義務(wù)，并自覺(jué)履行。

三要強(qiáng)化司法工作，把矛盾糾紛的處理納入法制的軌道。我國(guó)已經(jīng)制定出《民事訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《仲裁法》等一系列解決民事、經(jīng)濟(jì)、行政爭(zhēng)議的法律法規(guī)。這些年來(lái)，法院受理的民事、行政案件數(shù)量雖然不斷增長(zhǎng)，但人們?nèi)匀涣?xí)慣于有了問(wèn)題找政府，這種狀況不利于糾紛的及時(shí)有效處理。因此在調(diào)處矛盾的過(guò)程中，對(duì)于因合同爭(zhēng)議、債權(quán)債務(wù)、政府不當(dāng)行政等引發(fā)的糾紛，在調(diào)解無(wú)效時(shí)，要積極引導(dǎo)當(dāng)事人依法申請(qǐng)裁決、復(fù)議或仲裁、訴訟。司法機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的要及時(shí)受理，特別是對(duì)一些涉及面廣、社會(huì)影響大的群體性案件，審理和裁決時(shí)力求公開(kāi)、公正、及時(shí)，在全社會(huì)逐步形成一種服從法律、信賴(lài)法律、愿意通過(guò)法律途徑解決矛盾糾紛的氛圍。

四要建立健全矛盾糾紛調(diào)解隊(duì)伍和信息網(wǎng)絡(luò)。一是堅(jiān)持把加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)和增強(qiáng)基層調(diào)委會(huì)的整體功能放在重要位臵上，不斷加強(qiáng)組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。二是要大力加強(qiáng)對(duì)從事不安定因素調(diào)解人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們對(duì)各類(lèi)社會(huì)矛盾和糾紛的調(diào)處能力。三是要繼續(xù)完善行之有效的不安定因素調(diào)處制度，定期開(kāi)展各類(lèi)糾紛排查活動(dòng)，層層梳理轄區(qū)內(nèi)的糾紛苗頭和隱患，把糾紛解決在基層。集中時(shí)間和力量，有計(jì)劃、分步驟地對(duì)常見(jiàn)、多發(fā)、帶有傾向性的糾紛進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理。

總之，城市化進(jìn)程中的法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非朝夕而就，并且，由于我國(guó)國(guó)情和城市化問(wèn)題成因的特殊性，因而從國(guó)外的治理舉措中（相對(duì)于我國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決）并沒(méi)有多少可以值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我們只有立足于本國(guó)的實(shí)際情況，去探索出一條適合我國(guó)的切實(shí)可行的法治化的道路。這應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)長(zhǎng)期而又艱難的過(guò)程，而泱泱大國(guó)，法治先行，時(shí)代賦予我們的重任，我們也必將沿著這條路一直向前。

第二篇：城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策

城市化背景下西藏失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題及對(duì)策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類(lèi)文明進(jìn)步的必然趨勢(shì)，也是我國(guó)現(xiàn)代化的一大戰(zhàn)略，是解決三農(nóng)問(wèn)題的根本出路之一。在城市化的過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市住房等非農(nóng)用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農(nóng)民失去土地。由于征地制度的設(shè)計(jì)不合理，對(duì)被征地農(nóng)民的安置辦法單

一、安置費(fèi)用低加上社會(huì)保障制度的不健全等原因，失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題都沒(méi)有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，才能妥善解決農(nóng)民失地問(wèn)題。之中西藏也不例外，西藏的部分農(nóng)牧民為青藏鐵路建設(shè)和城市化發(fā)展獻(xiàn)出了他們最寶貴和賴(lài)以生存的基本生產(chǎn)資料即土地或草場(chǎng),成為失地或無(wú)地農(nóng)牧民.本文以因拉薩火車(chē)站的建設(shè)和柳梧新區(qū)建設(shè)而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉(xiāng)柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車(chē)對(duì)柳梧村失地農(nóng)牧民的影響,并對(duì)西藏失地農(nóng)牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞 城市化 失地農(nóng)民社會(huì)保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀

（一）柳鄉(xiāng)城市建設(shè)失地農(nóng)民現(xiàn)狀描述

柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車(chē)站——拉薩車(chē)站所在地，是以農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個(gè)行政村，即：達(dá)東村、德陽(yáng)村、桑達(dá)村，桑達(dá)村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個(gè)自然村，4所小學(xué)。據(jù)村調(diào)查，全村居民445戶(hù)，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結(jié)婚而入贅)。因拉薩火車(chē)站和新區(qū)建設(shè)，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設(shè)征用1870.45畝，被新區(qū)建設(shè)征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車(chē)站建設(shè)搬遷的柳梧新村和原來(lái)的老村。我調(diào)查的主要對(duì)象是因火車(chē)站建設(shè)而搬遷的柳梧新村作為調(diào)研對(duì)象，柳梧新村共129戶(hù)、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設(shè)征用1615.92畝，被新區(qū)建設(shè)征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設(shè)征用，已經(jīng)沒(méi)有土地。

（二）失地農(nóng)民的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障狀況

一是按照相關(guān)規(guī)定對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理的土地補(bǔ)償。因開(kāi)發(fā)區(qū)享受?chē)?guó)家的優(yōu)惠政策，按照《中

華人民共和國(guó)土地法》規(guī)定，需上繳上級(jí)土地行政主管部門(mén)的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農(nóng)民。同時(shí)，對(duì)

每戶(hù)每畝地的提留資金留于村委會(huì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。

二是對(duì)當(dāng)年的地上附著物實(shí)行青苗補(bǔ)償費(fèi)，最大限度滿(mǎn)足農(nóng)民利益。

三是建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。保障資金將由政府、農(nóng)民集體組織、安置補(bǔ)償費(fèi)中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對(duì)無(wú)地、少地的農(nóng)民實(shí)行城鎮(zhèn)人口低保制度；對(duì)耕地占用人均不足0.6畝的農(nóng)民，收入城鎮(zhèn)戶(hù)籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補(bǔ)助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，按照“財(cái)政拿一點(diǎn)、村集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”的辦法，落實(shí)失地農(nóng)民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實(shí)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農(nóng)民大病為主，政府推動(dòng)、個(gè)人參與的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

四 是建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。堆龍德慶縣為切實(shí)解決失地農(nóng)民的工作問(wèn)題，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)勞力，由市、縣兩級(jí)政府協(xié)調(diào)安排，職能部門(mén)付諸實(shí)施，組織勞動(dòng)力向工廠、城市、建設(shè)工地等方面有序轉(zhuǎn)移；在引進(jìn)工業(yè)項(xiàng)目時(shí)附加安置失地農(nóng)民的條款。

五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農(nóng)民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒(méi)有資金，為此，為自愿學(xué)習(xí)駕駛等技術(shù)的失地農(nóng)民，政府出面與有關(guān)職能部門(mén)協(xié)調(diào)，減半收費(fèi)培訓(xùn)各類(lèi)技術(shù)；由縣政府投資扶持失地農(nóng)民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對(duì)飼養(yǎng)優(yōu)質(zhì)奶牛的農(nóng)戶(hù)每頭奶牛補(bǔ)助600元，對(duì)種植蔬菜的農(nóng)戶(hù)每畝補(bǔ)貼2000 元；政府對(duì)失地農(nóng)民貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門(mén)檻，鼓勵(lì)和扶持失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，提高“造血”功能，增加農(nóng)民收入。

六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)失地農(nóng)民住宅向公路沿線(xiàn)、集中村轉(zhuǎn)移。對(duì)搬遷戶(hù)的民房改造，實(shí)行地方各級(jí)政府、援藏地區(qū)兩級(jí)資金配套；實(shí)行統(tǒng)一管理，專(zhuān)門(mén)成立新區(qū)管理委員會(huì)，對(duì)小區(qū)實(shí)行日常綜合管理；加強(qiáng)新區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，改善文化生活。、現(xiàn)在，開(kāi)發(fā)區(qū)整天機(jī)器轟鳴，建設(shè)場(chǎng)景熱火朝天。總投資9311 萬(wàn)元、建筑面積達(dá)78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農(nóng)戶(hù)的樂(lè)園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風(fēng)景。

（三）造成農(nóng)民失地的原因分析

（一）城市化和市場(chǎng)化。城市化是人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的必然趨勢(shì)，是衡量一個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從歷史上看，任何國(guó)家的現(xiàn)代化無(wú)不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國(guó)歷史上的著名的圈地運(yùn)動(dòng)就是一個(gè)典型的例子，正是由于圈地運(yùn)動(dòng)造成的大量失地農(nóng)民為后來(lái)的工業(yè)革命提供了大量自由勞動(dòng)力?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有圈地運(yùn)動(dòng)就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒(méi)有英國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動(dòng)力；另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展也無(wú)法容納原來(lái)龐大的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口。這樣，必然使得廣大農(nóng)民與土地分離，流向城市自由勞動(dòng)力市場(chǎng)，從而加速城市化和市場(chǎng)化的進(jìn)程。

（二）征地制度的設(shè)計(jì)不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國(guó)《憲法》第十條“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。賦予國(guó)家征用土地的權(quán)力，“任何組織或者個(gè)人不得侵占，買(mǎi)賣(mài)，出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過(guò)國(guó)家征收。本來(lái)，只有農(nóng)民和村集體才是農(nóng)村集體土地的所有者，享有對(duì)土地的占有、使用和轉(zhuǎn)讓等處置權(quán)，可以買(mǎi)賣(mài)土地。但是這一規(guī)定使得在事實(shí)上只有國(guó)家才是買(mǎi)賣(mài)土地的合法主體，農(nóng)民和農(nóng)民利益代表者的村集體卻無(wú)權(quán)享有對(duì)土地買(mǎi)賣(mài)處置權(quán)，農(nóng)民無(wú)權(quán)作為賣(mài)方與購(gòu)買(mǎi)土地的買(mǎi)方處于平等的談判和簽訂契約的市場(chǎng)主體地位上，無(wú)論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地之后，由國(guó)家作為市場(chǎng)主體與開(kāi)發(fā)商談判土地交易合同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，政府通過(guò)低價(jià)補(bǔ)償或強(qiáng)制征地之后,憑借自己對(duì)城市建設(shè)用地市場(chǎng)(一級(jí)市場(chǎng))的壟斷地位,采取拍賣(mài)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓給土地使用者。但征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于補(bǔ)償價(jià)格，政府可以獲得壟斷利益，并長(zhǎng)久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國(guó)土資源有關(guān)專(zhuān)家測(cè)算，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家通過(guò)征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬(wàn)億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對(duì)于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭(zhēng)利”之實(shí)，低價(jià)征之于民，高價(jià)賣(mài)之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒(méi)有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護(hù)，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對(duì)抗政府濫用職權(quán)，維護(hù)自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補(bǔ)償費(fèi)用低，且支付方式不合理。目前對(duì)于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以?xún)?nèi)生計(jì)的貨幣發(fā)放，而對(duì)于失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)等問(wèn)題，卻極少考慮。在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定對(duì)征地一律按照土地的原用途給予補(bǔ)償，只是對(duì)農(nóng)民原來(lái)在土地上從事生產(chǎn)收益的補(bǔ)償，完全沒(méi)有考慮到土地的非農(nóng)化價(jià)值以及土地非農(nóng)化后級(jí)差收益的增值。征用土地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照產(chǎn)值倍數(shù)來(lái)計(jì)算，法律規(guī)定為高限產(chǎn)值的16倍，最高不超過(guò)30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實(shí)施條例》規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，而不是直接歸農(nóng)民。這一規(guī)定實(shí)際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權(quán)收歸了集體經(jīng)濟(jì)組織，在實(shí)際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級(jí)干部貪污、浪費(fèi)、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)提供了方便，為基層組織通過(guò)參與征地謀取利益提供了動(dòng)力。

（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會(huì)保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為“網(wǎng)”外人。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的社會(huì)體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會(huì)保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)制度以嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的嚴(yán)格的戶(hù)籍制度為特點(diǎn)，在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、戶(hù)籍管理等方面構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒(méi)有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題 土地是我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了最基本生存保障，相當(dāng)部分失地農(nóng)民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當(dāng)前失地農(nóng)民的問(wèn)題主要表現(xiàn)為“四難”：

一是失地農(nóng)民就業(yè)難。要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來(lái)的商機(jī)來(lái)經(jīng)商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍很低，除了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外，其它工作崗位在競(jìng)爭(zhēng)中幾乎處于劣勢(shì)，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。特別是40歲以上的勞動(dòng)力，尤為突出，雖然他們過(guò)去是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能手，但缺乏從事二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的技能和經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在土地沒(méi)有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強(qiáng)體力勞動(dòng)崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時(shí)有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對(duì)象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。二是失地農(nóng)民生活難。由于失地農(nóng)民就業(yè)狀況不容樂(lè)觀，基本生活也就無(wú)法保障。雖然從短期看，一次性安置費(fèi)能維持一時(shí)期的生計(jì)，實(shí)際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長(zhǎng)久之計(jì)，一次性安置補(bǔ)助費(fèi)用遠(yuǎn)不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會(huì)功能。隨著安置費(fèi)用逐漸用完，很容易造成生活無(wú)著落，陷入困境。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民中，經(jīng)濟(jì)收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入，沒(méi)有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)收入無(wú)來(lái)源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢(shì)。除原來(lái)少數(shù)以二、三產(chǎn)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)收入變化不明顯外，其他以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)戶(hù)，因勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒(méi)有得到盡快解決，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償少于土地帶來(lái)的農(nóng)業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農(nóng)民生活消費(fèi)支出卻有所增長(zhǎng)，造成失地農(nóng)民生活水平明顯下降。

三是失地農(nóng)民的保障難。對(duì)農(nóng)民而言，土地承載著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂(yōu)。而目前普遍實(shí)行的貨幣補(bǔ)償辦法沒(méi)有很好地解決這一問(wèn)題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農(nóng)民提供必要的生活補(bǔ)償，并沒(méi)有與社會(huì)保障制度同步銜接；其次，由于社會(huì)保障門(mén)檻較高，現(xiàn)行征地價(jià)格滿(mǎn)足不了建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補(bǔ)償金直接發(fā)到失地農(nóng)民手中，隨著領(lǐng)取的一次性補(bǔ)償金逐步用完，失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題突現(xiàn)出來(lái)。目前，失地農(nóng)民的社會(huì)保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)少，而醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢(shì)群體，養(yǎng)老保障已成為迫切需要解決的問(wèn)題。

四是失地農(nóng)民發(fā)展難。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化步伐的加快，大規(guī)模、快節(jié)奏的征地而引發(fā)的“失地綜合證”，對(duì)失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活沖擊很大，引發(fā)農(nóng)民“厭農(nóng)”情緒。部分農(nóng)民還存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念，依靠有限的補(bǔ)償費(fèi)和“房租經(jīng)濟(jì)”坐吃山空，對(duì)今后的生活缺乏信心和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，失去了重新創(chuàng)業(yè)的勇氣和拼搏精神。表現(xiàn)出好逸惡勞、游手好閑、聽(tīng)天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農(nóng)民失地問(wèn)題的對(duì)策

從根本上解決失地農(nóng)民問(wèn)題，需要有新的立法和政策，做到既要滿(mǎn)足城市住房和非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。

（一）改革現(xiàn)有土地征用制度

第一，控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，將經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地分開(kāi)，縮小政府征地范圍。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其宏觀目標(biāo)是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農(nóng)田”，即國(guó)家按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，不得轉(zhuǎn)為他用。但是，中國(guó)現(xiàn)在的土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特征是政府行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制。按照有關(guān)法規(guī)，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地后再出讓使用權(quán)。隨著工業(yè)化城市化的加速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，如果所有建設(shè)用地全部采取征用方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，也就意味著要由政府承擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現(xiàn)大量的盈利性項(xiàng)目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應(yīng)把經(jīng)營(yíng)性用地與公益性用地分開(kāi)，公益性用地可以啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不得啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，這樣就必然會(huì)縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢(shì)。

第二，明確土地的集體所有權(quán)，讓農(nóng)民代表成為委托人。從法理上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。然而就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒(méi)有處分權(quán)，不能通過(guò)買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。集體土地必須首先轉(zhuǎn)化為國(guó)有，才可以進(jìn)入土地市場(chǎng)，用于非農(nóng)業(yè)用途。但是，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家土地的過(guò)程，絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過(guò)程，而是一個(gè)復(fù)雜的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過(guò)程，是國(guó)家和土地集體所有者之間的市場(chǎng)合約行為。所以，首先必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。必須讓作為集體每一分子的農(nóng)民享有對(duì)集體土地的所有權(quán)，給其以產(chǎn)權(quán)主體的地位，通過(guò)村民代表大會(huì)對(duì)涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進(jìn)行決策。其次，土地的產(chǎn)權(quán)明確之后，還要讓農(nóng)民在他們當(dāng)中通過(guò)民主選舉，選出自己信任的代表來(lái)代理他們行使關(guān)于經(jīng)營(yíng)、出售土地所有權(quán)的事項(xiàng)。因?yàn)檗r(nóng)民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過(guò)程中會(huì)全力聽(tīng)取農(nóng)民的要求和建議，為集體利益著想。農(nóng)民可以在征收土地的過(guò)程中，主動(dòng)要求提供目前或附近地區(qū)的土地市場(chǎng)價(jià)格、以及未來(lái)可能的價(jià)值來(lái)確定出讓土地所有權(quán)的價(jià)格。這樣就讓農(nóng)民直接參與到和政府的交易中來(lái)，真正成為這項(xiàng)交易事項(xiàng)的委托人，而避免了由于代理人的錯(cuò)位，導(dǎo)致地方政府為自身利益著想產(chǎn)生由于業(yè)績(jī)和權(quán)利驅(qū)使的權(quán)力尋租的發(fā)生。

第三，改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改善安置方式。按照我國(guó)的法律規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)并不是按照土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而是按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值，沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民耕地，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民的利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。給農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)生產(chǎn)資料的補(bǔ)償和對(duì)生活保障的補(bǔ)償?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)中國(guó)家和集體截流的太多，個(gè)人的比例太少，應(yīng)適當(dāng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)中個(gè)人的補(bǔ)償比例。另外，還要考慮到其補(bǔ)償是否能產(chǎn)生持續(xù)性的保障功能，現(xiàn)行的一次性補(bǔ)償措施有時(shí)不但不能保障失地農(nóng)民今后的基本生活，有些地區(qū)甚至連剛剛失去土地的安置問(wèn)題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補(bǔ)償?shù)氖侄危捎眠B續(xù)性按損失程度補(bǔ)償。例如，可以從土地征收后的經(jīng)營(yíng)性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農(nóng)民或注入其社保賬戶(hù)。高補(bǔ)償和高保障可以激勵(lì)農(nóng)民積極配合征收過(guò)程，大大減少社會(huì)矛盾。

（二）建立健全農(nóng)民的教育培訓(xùn)和再就業(yè)機(jī)制。

其一 對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進(jìn)城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受?chē)?guó)家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。這樣才能夠保證其將來(lái)作為新市民的競(jìng)爭(zhēng)力。二是對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。加強(qiáng)教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級(jí)財(cái)政應(yīng)撥出專(zhuān)款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財(cái)政資源，開(kāi)展免費(fèi)培訓(xùn)。三是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進(jìn)行現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。其二，在引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)方面，政府可以在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策。金融部門(mén)應(yīng)適當(dāng)放寬信貸條件，降低貸款門(mén)檻，鼓勵(lì)和扶植失地農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。失地農(nóng)民如申請(qǐng)個(gè)體工商經(jīng)營(yíng)，各部門(mén)要簡(jiǎn)化手續(xù)，并保證其在一定年限內(nèi)享受城鎮(zhèn)下崗職工的稅費(fèi)待遇。

（三）建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)民失地后，建立健全失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，以解決農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題才是保障失地農(nóng)民權(quán)益的治本之策。

其一，建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個(gè)公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會(huì)保障體系，和城市居民一樣有機(jī)會(huì)享受最低生活保障。其二，建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會(huì)保障機(jī)制。應(yīng)逐步消除造成失地農(nóng)民問(wèn)題的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對(duì)接，切實(shí)改變農(nóng)村人口與城市居民社會(huì)權(quán)益不對(duì)等的局面。由于失地農(nóng)民受教育程度一般較低，在就業(yè)和社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力上處于弱勢(shì)地位。在操作上，政府應(yīng)當(dāng)從土地補(bǔ)償金和土地征收后的經(jīng)營(yíng)性收益中拿出一部分注入失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老保障基金賬戶(hù)。此外，政府也應(yīng)從土地補(bǔ)償費(fèi)中列支部分資金，依托集體經(jīng)濟(jì)組織和社區(qū)，通過(guò)合作醫(yī)療、統(tǒng)籌醫(yī)療等形式，建立醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度，幫助失地農(nóng)民解決看病難、住院貴的問(wèn)題。結(jié)束語(yǔ)農(nóng)民失地問(wèn)題已成為威脅社會(huì)安全穩(wěn)定的重大隱患。必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時(shí)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村人口向城市的空間轉(zhuǎn)移和農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同時(shí)實(shí)現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴(kuò)張和城市化進(jìn)程加快帶來(lái)的收益，從而真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活之中。

參考文獻(xiàn)

第三篇：新型城市化背景下小城鎮(zhèn)規(guī)劃新理念

2011年論文競(jìng)賽參賽論文

新型城市化背景下小城鎮(zhèn)規(guī)劃新理念

【摘要】 小城鎮(zhèn)是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的橋梁與紐帶，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體，在新型城市化背景下將成為城市與城市、城市與農(nóng)村之間的重要節(jié)點(diǎn)。基于新型城市化背景下，提出了小城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)對(duì)的新理念。

【關(guān)鍵詞】新型城市化；小城鎮(zhèn)；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；可持續(xù)發(fā)展；空間管制；循環(huán)經(jīng)濟(jì)

1、引言——新型城市化的內(nèi)涵以及與小城鎮(zhèn)的相互關(guān)系

新型城市化就是堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，以和諧社會(huì)為方向，以全面、協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)發(fā)展為特征，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城市化，全面提升城市化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城市化路子。

小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過(guò)渡的載體，是推動(dòng)“鄉(xiāng)村城市化”的橋梁。其地位位于農(nóng)村之首、城市之尾，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志，又與大中城市關(guān)系密切，是大中城市進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和后盾，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)點(diǎn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)將從根本上改變鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)涵，消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)差別，為新型城市化道路提供必要準(zhǔn)備。

2、對(duì)象的界定

小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村與城市之間過(guò)渡的載體，其不定性導(dǎo)致了人們對(duì)小城鎮(zhèn)范圍的理解存在分歧。這些分歧主要有2個(gè)方面：①是否包括小城市；② 是否包括沒(méi)有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。由于該文主要涉及對(duì)總體規(guī)劃思路的研究，在總體規(guī)劃中小城鎮(zhèn)主要是指城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中確定的建制鎮(zhèn)。因此，該文將小城鎮(zhèn)界定為對(duì)周邊農(nóng)村區(qū)域有確切影響的建制鎮(zhèn)，不包括小城市、沒(méi)有設(shè)鎮(zhèn)建制的鄉(xiāng)集鎮(zhèn)。

3、傳統(tǒng)規(guī)劃思路

3.1、重鎮(zhèn)區(qū)，輕鎮(zhèn)域

傳動(dòng)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)為規(guī)劃重點(diǎn)，在規(guī)劃內(nèi)容上側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)定位，基于機(jī)械的城市化與人口增長(zhǎng)的理論來(lái)測(cè)算用地規(guī)模，以及用地布局、道路交通組織、市政設(shè)施的安排等方面，鎮(zhèn)域規(guī)劃方面僅僅為“三能一化”，即村鎮(zhèn)體系的規(guī)模、等級(jí)、職能及相應(yīng)的社會(huì)化服務(wù)設(shè)施規(guī)劃。而忽略了對(duì)鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域聯(lián)系以及與周邊城鎮(zhèn)的關(guān)系的分析，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益明顯，鎮(zhèn)區(qū)并沒(méi)有起到規(guī)劃預(yù)期中的對(duì)周邊農(nóng)村地域的擴(kuò)散帶動(dòng)作用，與總體規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)相違背。種種現(xiàn)狀表明，目前的規(guī)劃思路不能滿(mǎn)足，新的時(shí)代需求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展也具有一定的制約性。

3.2、重規(guī)模、輕成效

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織編制。一些基層官員受政績(jī)的利益驅(qū)動(dòng)，不顧發(fā)展規(guī)律，片面強(qiáng)調(diào)做大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模，重“外延”，求“大”求“高”，導(dǎo)致出現(xiàn)了小城鎮(zhèn)的規(guī)模過(guò)度擴(kuò)張，鎮(zhèn)區(qū)脫離實(shí)際，規(guī)模過(guò)大，突出表現(xiàn)是占用大量耕地以及動(dòng)則幾個(gè)平方公里的工業(yè)園的出現(xiàn)，導(dǎo)致土地、資金等資源的浪費(fèi)和閑置，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞。

3.3、重利益，輕環(huán)境、輕規(guī)劃

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)招商引資工作搞的如火如荼，一些基層官員受政績(jī)的利益驅(qū)動(dòng)，只要項(xiàng)目有利可圖，統(tǒng)統(tǒng)都一律紅燈，先引進(jìn)進(jìn)來(lái)再說(shuō)，不管是否對(duì)環(huán)境有影響，是否符合國(guó)土、村鎮(zhèn)規(guī)劃。導(dǎo)致項(xiàng)目正式引進(jìn)后，擅自修改村鎮(zhèn)規(guī)劃，項(xiàng)目遍地開(kāi)花，尤其是對(duì)于城鎮(zhèn)配套的公共服務(wù)設(shè)施的侵占，污水自由排放、毀壞林木、破壞耕地，自然生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。

4、小城鎮(zhèn)規(guī)劃新理念

4.1、區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌策略

長(zhǎng)期以來(lái)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃主要以鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃為重點(diǎn)，小城鎮(zhèn)規(guī)劃只注重本鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)的用地功能布局，就“城市論城市”，使上下層次嚴(yán)重脫節(jié)，不能發(fā)揮小城鎮(zhèn)在農(nóng)村與城市之間應(yīng)有的作用，對(duì)影響區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)敏感地帶等缺乏統(tǒng)籌考慮，導(dǎo)致規(guī)劃出現(xiàn)真空地帶。

4.1.1、從單純注重城鎮(zhèn)本身走向區(qū)域統(tǒng)籌

制定好堅(jiān)持好小城鎮(zhèn)規(guī)劃，一要從區(qū)域發(fā)展的整體出發(fā)，全面規(guī)劃小城鎮(zhèn)發(fā)展的方向、布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展同區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展融為一體。二要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)自身發(fā)展與規(guī)劃決策的科學(xué)性?，F(xiàn)在，把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入?yún)^(qū)域性的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的還不是很多，通常情況下多是規(guī)劃小城鎮(zhèn)自身的建設(shè)與發(fā)展。這種做法，必然導(dǎo)致小城鎮(zhèn)在區(qū)域空間分布

上缺乏合理的定位，梯次分布上缺乏發(fā)展的層次，城鎮(zhèn)功能、經(jīng)濟(jì)功能、帶動(dòng)功能、輻射功能不能有效發(fā)揮。缺乏區(qū)域規(guī)劃的控制和引導(dǎo)，缺乏小城鎮(zhèn)自身規(guī)劃執(zhí)行的嚴(yán)肅性和連續(xù)性。

4.1.2、從單純的注重城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)走向區(qū)域統(tǒng)籌

區(qū)域統(tǒng)籌是指以行政單元為規(guī)劃基本單元，統(tǒng)籌安排本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)區(qū)、非建設(shè)區(qū)的布局及控制要求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。要重點(diǎn)發(fā)揮空間管制的作用，對(duì)其紅線(xiàn)、綠線(xiàn)、黃線(xiàn)、紫線(xiàn)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等強(qiáng)制性要求必須嚴(yán)格執(zhí)行，特別是上層次規(guī)劃所圈定的，土地利用必須按照適宜建設(shè)用地、可建設(shè)用地

4.1.3、從單純注重鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)走向區(qū)域統(tǒng)籌

在規(guī)劃內(nèi)容上，規(guī)劃的內(nèi)涵，尤其是空間布局、空間管制、生態(tài)環(huán)境等方面，以及鎮(zhèn)區(qū)與周邊農(nóng)村地域的聯(lián)系，要求總體規(guī)劃對(duì)整個(gè)鎮(zhèn)域空間資源配置起到調(diào)控作用。合理安排農(nóng)村居民點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施按層次要求布置。

4.2、可持續(xù)發(fā)展策略

4.2.1、統(tǒng)籌因地制宜與因時(shí)發(fā)展的關(guān)系

小城鎮(zhèn)建設(shè)一定要從本地實(shí)際出發(fā)，規(guī)模適度，注重實(shí)效，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。制定規(guī)劃，觀念要新，思路要寬，眼光要遠(yuǎn)，堅(jiān)持前瞻性與可操作性的有機(jī)統(tǒng)一。既要立足當(dāng)前實(shí)際，使規(guī)劃具有可操作性，又要充分考慮發(fā)展的需要，使規(guī)劃具有一定的超前性。處理好近期與遠(yuǎn)期、生產(chǎn)與生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)系，確定不同的城鎮(zhèn)化模式和重點(diǎn)，圍繞特色產(chǎn)業(yè)，以點(diǎn)帶面，長(zhǎng)期堅(jiān)持。特別要按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、科學(xué)布局的原則，對(duì)用地范圍進(jìn)行全面規(guī)劃，努力把握小城鎮(zhèn)建設(shè)的發(fā)展脈搏，給未來(lái)發(fā)展留有余地。尤其要樹(shù)立大局意識(shí)，從整體考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化的要求，以便實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享。

4.2.2、統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與其他建設(shè)的相互促進(jìn)

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障，是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬件支撐。我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能只重視“速度”，更不能拔苗助長(zhǎng)，其必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平以及城鎮(zhèn)的承載能力相適應(yīng)。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須與城鎮(zhèn)建設(shè)水平同步，必須能夠滿(mǎn)足就業(yè)、環(huán)保、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。目前，一些地方出現(xiàn)的能源緊張、人口膨脹、交通擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化等虛假城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，基本上都與小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃忽視以人為本，不重視人居環(huán)境，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，承載能力弱有關(guān)。這些問(wèn)題，將嚴(yán)重制約小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí),可以把目光放遠(yuǎn)一些，在區(qū)域規(guī)劃及較大范圍的規(guī)劃中統(tǒng)一配置。

4.4.3、統(tǒng)籌保護(hù)地域文化特色與堅(jiān)持時(shí)代創(chuàng)新相結(jié)合在我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)中，傳統(tǒng)特色在逐漸淡化是一個(gè)值得注意的問(wèn)題，一些地方不重視千百年來(lái)形成的各自獨(dú)特的景觀和風(fēng)貌特色，盲目建設(shè)。山地城鎮(zhèn)模仿平原城市，平原追求水鄉(xiāng)風(fēng)格，與山比高低，與水比深淺，喧賓奪主，搶人視線(xiàn)，導(dǎo)致景觀風(fēng)貌破壞。小城鎮(zhèn)的風(fēng)格，不僅僅是一種景觀，而且是一種民族傳統(tǒng)和歷史文化的象征。因此，小城鎮(zhèn)的規(guī)劃，一定要充分考慮環(huán)境的可承載能力，因地制宜，突出自己的特點(diǎn)，繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，借鑒中小城市建設(shè)中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合具體情況加以創(chuàng)新，規(guī)劃出具有時(shí)代特色、民族特色、地方特色和文化歷史傳統(tǒng)特色的小城鎮(zhèn)。要堅(jiān)決避免照搬大城市規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法，盲目跟風(fēng)，搞一刀切，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)建設(shè)千鎮(zhèn)一面，萬(wàn)屋一統(tǒng)，毫無(wú)特色和活力。同時(shí)，也要堅(jiān)決杜絕脫離實(shí)際、違反民意、勞民傷財(cái)、大拆大建現(xiàn)象，搞所謂的形象工程、政績(jī)工程，不注重自然資源、歷史文化資源的保護(hù)。

4.3、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)策略

把小城鎮(zhèn)作為一個(gè)有機(jī)的復(fù)合體進(jìn)行研究，立足于提升小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，統(tǒng)籌考慮空間布局、交通連接、資源整合和環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)由分散、小型、無(wú)序的狀態(tài)逐步向集中、規(guī)模、有序過(guò)渡。首先，必須要科學(xué)定位小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。各小城鎮(zhèn)要根據(jù)自身發(fā)展過(guò)程中內(nèi)外條件的演變相應(yīng)調(diào)整其定位，小城鎮(zhèn)的發(fā)展要根據(jù)自身的交通、區(qū)位、資源、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)以及與大中城市的關(guān)系來(lái)定位，揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。其次，必須合理布局小城鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，不僅要使自身城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，實(shí)力增強(qiáng)，而且還要充分發(fā)揮作為連接城鄉(xiāng)的橋梁與紐帶的作用，承上啟下，在實(shí)現(xiàn)服務(wù)城市功能的同時(shí)，將直接接受的城市的科學(xué)、技術(shù)、人才、先進(jìn)的文化和理念向農(nóng)村傳播，對(duì)周邊地區(qū)產(chǎn)生示范、帶動(dòng)和輻射作用。同時(shí)，處理好與鄰近小城鎮(zhèn)的關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)選擇上遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，形成規(guī)模效應(yīng)與聚集效應(yīng)，同時(shí)避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，產(chǎn)生惡意競(jìng)爭(zhēng)。

加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，積極引進(jìn)培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，建立起“低消耗、低污染、高效益”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，發(fā)展無(wú)公害、少污染企業(yè)，推行清潔生產(chǎn)，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)降低污染物排放量。轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，依靠技術(shù)進(jìn)步，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，并通過(guò)建立環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，嚴(yán)把環(huán)境影響評(píng)價(jià)關(guān)，將對(duì)環(huán)境保護(hù)的工作重點(diǎn)從事后治理轉(zhuǎn)移到事前監(jiān)督上來(lái)。

4.4、空間管制策略

在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中提出了一些強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，為編制單位在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中提供了行為規(guī)范。因此，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃要依法明確強(qiáng)制性?xún)?nèi)容要求。以控制用地規(guī)模與發(fā)展方向，有

效保護(hù)現(xiàn)有生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展。

城鄉(xiāng)地域空間管治，是一種可持續(xù)的空間管治模式，起著協(xié)調(diào)區(qū)域空間發(fā)展、保護(hù)生態(tài)與資源、引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、優(yōu)化資源配置等作用，并且通過(guò)對(duì)規(guī)劃區(qū)不同類(lèi)型空間的劃分，分區(qū)比例結(jié)構(gòu)的提出和相應(yīng)管制策略的制定，最終使城鄉(xiāng)達(dá)到一種和諧的態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

空間管制分區(qū)劃分為三類(lèi)，具體為類(lèi)型Ⅰ生態(tài)敏感、嚴(yán)格保護(hù)或禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域，類(lèi)型Ⅱ農(nóng)業(yè)開(kāi)敞、控制開(kāi)發(fā)或限制開(kāi)發(fā)區(qū)域，類(lèi)型Ⅲ城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)、優(yōu)先發(fā)展或引導(dǎo)調(diào)控區(qū)域。

更加重視鎮(zhèn)域規(guī)劃，尤其是空間管制規(guī)劃，將廣大農(nóng)村地區(qū)、自然生態(tài)區(qū)納入規(guī)劃范疇，建立在視城鄉(xiāng)為一種相互依賴(lài)、共生共存的空間管制規(guī)劃更加注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。

5、結(jié)束語(yǔ)

小城鎮(zhèn)規(guī)劃是建設(shè)、管理城鎮(zhèn)的基本依據(jù)，也是確保城鎮(zhèn)空間資源有效配置和土地合理利用的前提和基礎(chǔ)。因此要轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制思路與理念，適應(yīng)時(shí)代需求，不斷探索建立適應(yīng)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化的規(guī)劃新理念。

參考文獻(xiàn)：

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發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì) 實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展董自光蘇州大學(xué)中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心 電子期刊 2007年春夏

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)背景下小城鎮(zhèn)規(guī)劃新思路——以六合區(qū)新篁鎮(zhèn)為例孫敏，楊山安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，Joumal ofAnhui ．Sci．2OO8，36(25)：10838—1083

淺談可持續(xù)發(fā)展的小城鎮(zhèn)梨樹(shù)縣規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)院：趙宇百度文庫(kù)

第四篇：城市化背景下中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究

城市化背景下中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度研究

【內(nèi)容摘要】 我國(guó)城市化進(jìn)程中伴隨著大量的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，加之家庭農(nóng)業(yè)小規(guī)模效益低下，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)地利用率存在嚴(yán)重問(wèn)題。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是解決該問(wèn)題的重要途徑。這要求國(guó)家明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，通過(guò)稅收政策引導(dǎo)資金和企業(yè)流向農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)扶植一個(gè)繁榮的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn) 轉(zhuǎn)讓 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然之路，它同時(shí)伴隨著城市對(duì)農(nóng)村土地的侵蝕和農(nóng)業(yè)人口向城市的遷移。對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地位之重要毋庸置疑。在城市化的進(jìn)程中，中國(guó)農(nóng)業(yè)一方面受到大量的農(nóng)業(yè)用地被建設(shè)用地所侵蝕的威脅，另一方面農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市的遷移也在極大程度上危害著農(nóng)村土地的使用效率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省2006年農(nóng)村向城市輸出的勞動(dòng)力達(dá)1874萬(wàn)人，占整個(gè)四川省勞動(dòng)力總數(shù)的49.3%，農(nóng)民人均勞務(wù)收入1386元，占農(nóng)民人均收入的46%。1在努力保持必要的耕地面積的同時(shí)，如何保障有足夠的勞動(dòng)力在現(xiàn)有的土地上從事生產(chǎn)是當(dāng)務(wù)之急。市場(chǎng)導(dǎo)向使得進(jìn)城的農(nóng)村勞動(dòng)力不可能在短期返鄉(xiāng)，并且農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力將會(huì)繼續(xù)減少。因此改變和完善我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是保障農(nóng)地得到充分利用的一項(xiàng)基本措施。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度及農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

組成我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的法律法規(guī)有：《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。上述立法構(gòu)建了我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被《物權(quán)法》界定為用益物權(quán)，其地位與建設(shè)用地使用權(quán)一樣，按其在物權(quán)法的先后順序，其重要性應(yīng)該高于建設(shè)用地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為耕地30年；草地30-50年；林地30-70年。建設(shè)用地使用期限為，居住用地70年；工業(yè)用地50年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年；商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年；綜合或者其他用地50年。從上述規(guī)定看出，雖然農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限最低期限為30年比商業(yè)用地少10年，但是也足以保障權(quán)利人對(duì)土地利益的穩(wěn)定性，以便于其長(zhǎng)期規(guī)劃。因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)成為可能。

按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)包、互換和轉(zhuǎn)讓?zhuān)黄渲谢Q、轉(zhuǎn)讓的以登記得以對(duì)抗善意第三人。建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，且以登記作為物權(quán)變動(dòng)生效的要式。從法條規(guī)定上看，似乎土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式少于建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)方式，實(shí)際上，如果一宗土地可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)?dāng)然就可以出資、贈(zèng)與、抵押、出租。2002年的《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式比《物權(quán)法》要寬泛，其第三十二條規(guī)定，通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。其中的其他方式，應(yīng)當(dāng)包括出資、贈(zèng)與或者抵押等方式。1 中共四川省委農(nóng)辦課題組，《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。

從上述的分析可見(jiàn)，依據(jù)現(xiàn)行的立法，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式和城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式實(shí)質(zhì)上是沒(méi)有區(qū)別的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)相對(duì)于于城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的重要的不同在于，其一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中，不得改變其農(nóng)業(yè)用途的使用目的；其二，本集體經(jīng)濟(jì)成員享有優(yōu)先權(quán)；其三，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地的要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意。由此可推斷，只要最終可能導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓的流轉(zhuǎn)方式，如贈(zèng)與、抵押、出資等都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意。

2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

雖然法律構(gòu)建了一個(gè)相對(duì)完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)框架，但是實(shí)際上在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

2率不高。根據(jù)四川省委農(nóng)辦課題組的考察報(bào)告，截至2006年底，四川省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)率為總耕地面積的9.1%。其中轉(zhuǎn)包的方式占49%；租賃占25.5%；轉(zhuǎn)讓占12.6%；互換占2.8%；入股占1.9%；其他占8%。但是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地承包經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)率較高。以寧波為例，截至2008年底慈溪市土地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)31.4萬(wàn)畝，占全市耕地總面積的48.3%。該市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府起來(lái)很大的引導(dǎo)作用，因此流轉(zhuǎn)方式不限于轉(zhuǎn)包和出租。其主要的流轉(zhuǎn)方式有土地股份合作經(jīng)營(yíng)、季節(jié)性土地流轉(zhuǎn)以及四統(tǒng)一型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。所謂季節(jié)性流轉(zhuǎn)，指的是在當(dāng)?shù)厮旧a(chǎn)區(qū)季節(jié)性?huà)伝默F(xiàn)象嚴(yán)重，于是政府組織規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶(hù)，在水稻季節(jié)臨時(shí)租賃被拋荒的農(nóng)田，等水稻收割后再返還給原農(nóng)戶(hù)。所謂四統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營(yíng)指的是政府組織農(nóng)業(yè)購(gòu)銷(xiāo)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專(zhuān)業(yè)合作社，圍繞特色產(chǎn)品，統(tǒng)一布局、統(tǒng)一供種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一購(gòu)銷(xiāo)。4

從上述調(diào)查分析可以初步得出以下結(jié)論：1）農(nóng)民自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)率低下，而政府引導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)率高；2）經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率高，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率低；3）自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)主要表現(xiàn)為代耕、轉(zhuǎn)包和租賃的方式，政府引導(dǎo)的流轉(zhuǎn)則注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)綜合采用，入股、轉(zhuǎn)讓租賃等方式。

二、我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題分析

雖然2002年的《農(nóng)村土地承包法》以及2007年的《物權(quán)法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的增長(zhǎng)速度仍然低于農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力向城市遷移的速度。這一趨勢(shì)在很大程度上對(duì)我國(guó)的農(nóng)村土地的利用效率構(gòu)成危害。從目前各地關(guān)于土地承

5包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查研究文獻(xiàn)看來(lái)，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要存在以下問(wèn)題： 2

熊緒進(jìn)，肖淑蘭，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究》，載《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》2010年4月下。中共四川省委農(nóng)辦課題組，《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。4 袁國(guó)文等，《寧波市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與浙中、浙西地區(qū)之比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)叢刊》2009年第6期。5 本文參考的各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的資料如下：李琳、張竟竟，《城市化背景下河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究》，載《科技信息》2010年第11期；王雪嶠，《從英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)看我國(guó)當(dāng)代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營(yíng)問(wèn)題》載《太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2010第4期；張建軍、陳永寧，《對(duì)甘肅酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》載《西部金融》2009年第12期；中共四川省委農(nóng)辦課題組，《對(duì)我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的考察》，載《四川改革》2007年12期。王海川，《甘肅推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)》載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2009年9月4日第002版；方立明，《規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)———以溫州市龍灣區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為個(gè)案》載《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2008年第5期；韋云鳳，《基于特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式——關(guān)于廣西富川農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐的調(diào)查》載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第8期；倪錦麗，《吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題及對(duì)策研究———基于對(duì)吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的調(diào)研》載《經(jīng)濟(jì)視角》2010年第二期；陳俊良《加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展———懷化市鶴城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查與思考》載《經(jīng)營(yíng)管理者》2010年第五期；袁國(guó)文等，《寧波市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與浙中、浙西地區(qū)之比較分析》，載《經(jīng)濟(jì)叢刊》2009年第6期；楊明基，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)選擇——甘肅省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題調(diào)查》，載《發(fā)展》2010年第四期；浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心、浙江省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合調(diào)查組，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):新情況、新思考———浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第十期；劉國(guó)學(xué)，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“轉(zhuǎn)”出后勁———賀州市八步區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索與實(shí)踐》在《當(dāng)代廣西》2009年第四期。

1．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率低。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)率相對(duì)于農(nóng)村人口的流動(dòng)要低。即便是在浙江這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份從2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看也只有13.1%（流轉(zhuǎn)農(nóng)地占總承包土地比例）6。這么低的土地流轉(zhuǎn)率，相對(duì)于我國(guó)當(dāng)量農(nóng)業(yè)人口向工業(yè)的轉(zhuǎn)移比例，必然會(huì)導(dǎo)致大量的耕地的閑置。究其原因主要有以下幾種：

1）農(nóng)民思想觀念的保守。7盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有表明農(nóng)民就是土地的所有者，但幾乎所有的農(nóng)民都會(huì)用“我們家的土地”來(lái)描述自己和土地的關(guān)系。因此多數(shù)農(nóng)民從思想上不能接受將自己的土地“出賣(mài)”給別人。這可以解釋為什么農(nóng)地的流轉(zhuǎn)多數(shù)情況下都采取是轉(zhuǎn)包、出租、代種等方式。而后幾種方式都是短期的臨時(shí)的流轉(zhuǎn)，土地的長(zhǎng)期“所有者”（承包戶(hù)）對(duì)土地不能實(shí)施管理，而土地的“繼受者”因?yàn)橹皇嵌唐诘?、臨時(shí)的經(jīng)營(yíng)土地，因此必然會(huì)過(guò)度利用土地，而不管土地的長(zhǎng)期管理和投資。這種情況也是導(dǎo)致農(nóng)村土地利用效率低下的原因之一。

2）農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性尚不能解除。雖然我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障，但這樣的保障體系無(wú)論從制度上還是從人們觀念上都是不成熟的。我國(guó)建立一個(gè)穩(wěn)定健全的農(nóng)村社保制度可能要有一段很長(zhǎng)的路要走。因此，那些已經(jīng)被“城市化”的進(jìn)城農(nóng)民，無(wú)論其在城市工作多久，無(wú)論其收入多高，仍然感到生存得不到保障，繼續(xù)依賴(lài)土地。

3）政府引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的方式不健全。由于意思形態(tài)、傳統(tǒng)觀念、教育水平等因素導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)民的市場(chǎng)觀念不強(qiáng)，尚不能自發(fā)的通過(guò)土地的流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化。依靠政府是我國(guó)農(nóng)民的習(xí)慣性思維，而政府尚缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇。有些地方政府為了一時(shí)政績(jī)而組織荒地農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，當(dāng)多半是樣板工程，不能形成一個(gè)規(guī)范的長(zhǎng)期的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

2.轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意。2002年的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，如果以轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)必須要求發(fā)包方同意。這樣，所有以轉(zhuǎn)讓為最終方式的流轉(zhuǎn)都要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意，如贈(zèng)與、抵押、投資等都需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意。但是這一規(guī)定，在2007年的《物權(quán)法》中，并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意在一定程度上阻礙了轉(zhuǎn)讓方式成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，因?yàn)榇蠖鄶?shù)人會(huì)認(rèn)為這種選擇的成本很高，而且還有可能受到農(nóng)村基礎(chǔ)組織（發(fā)包方）的各種阻礙。如果轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意，那么贈(zèng)與、抵押和投資等最終需要通過(guò)轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通方式都應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)包方的同意，這樣就會(huì)阻礙農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)融資和投資。

3.流轉(zhuǎn)的方式簡(jiǎn)單。這里所謂的流轉(zhuǎn)方式的簡(jiǎn)單指的是，多數(shù)流轉(zhuǎn)都是農(nóng)戶(hù)簡(jiǎn)單的零星的通過(guò)租賃、代種、轉(zhuǎn)包等方式，那些具有融資和投資意圖的流轉(zhuǎn)方式較少。法律對(duì)抵押沒(méi)有規(guī)定，使得很多人誤認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。再者即便農(nóng)戶(hù)知道土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，一般農(nóng)村信用合作社或者村鎮(zhèn)銀行是否愿意接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押也是個(gè)問(wèn)題。另外即便是銀行和信用合作社愿意接受抵押，也缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)會(huì)接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。筆者認(rèn)為，如果能夠?qū)⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，可以在很大程度上解決農(nóng)民融資的難題。而且金融機(jī)構(gòu)手上囤積的大量的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

雖然法律規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股，但所入股的企業(yè)多指農(nóng)村股份合作企業(yè)。農(nóng)業(yè)合作社在國(guó)內(nèi)學(xué)界討論已久，且理論趨于成熟。但實(shí)際上由于農(nóng)民缺乏市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)的意思靠農(nóng)民自發(fā)形成合作經(jīng)營(yíng)至少在未來(lái)的十幾年之內(nèi)很難有太多的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)。有些地方政府通過(guò)行政力量的介入或強(qiáng)行要求或利誘農(nóng)民組成合作經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)也不過(guò)是政府官員為了政績(jī)而為的短期行為。筆者認(rèn)為真正意義上的合作經(jīng)濟(jì)尚須通過(guò)國(guó)家的統(tǒng)一的政策引導(dǎo)整個(gè)市場(chǎng)的資金和力量向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。6 浙江大學(xué)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村發(fā)展研究中心、浙江省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合調(diào)查組，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn):新情況、新思考———浙江農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的調(diào)查》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2001年第十期張建軍、陳永寧，《對(duì)甘肅酒泉市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》載《西部金融》2009年第12期。

法律沒(méi)有明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以作為出資的方式向有限責(zé)任公司或者股份有限公司投資，但是既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓當(dāng)然就可以作為出資投向有限責(zé)任公司和股份有限公司。其實(shí)大量的生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品深加工的企業(yè)，完全可以將產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)而涉足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如經(jīng)營(yíng)肉制品、奶制品的企業(yè)可以建立自己的農(nóng)場(chǎng)。其所需的土地完全沒(méi)有必要通過(guò)國(guó)家征用，而從國(guó)家手中獲得國(guó)有土地。讓農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)投資入股，該方法不失為一種更為簡(jiǎn)便和低成本的途徑。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度和流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的對(duì)策

本文上述分析的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的三個(gè)問(wèn)題之間是相輔相成的。因?yàn)榉蓪?duì)流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定態(tài)度不明朗，導(dǎo)致農(nóng)民在流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)層次低下方式簡(jiǎn)單，此二者共同作用導(dǎo)致流轉(zhuǎn)率不高。因此筆者認(rèn)為解決上述問(wèn)題，第一就是從立法上進(jìn)一步明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)從法律和政策上向農(nóng)業(yè)傾斜，而不是向農(nóng)民傾斜。這樣可以引導(dǎo)市場(chǎng)中的資金和經(jīng)營(yíng)管理人才向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。再次就是逐步完善農(nóng)民的社會(huì)保障制度解除農(nóng)民對(duì)土地的最后的依賴(lài)。

1.明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。如上所述，雖然《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，但是由于歷史原因，關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到底能通過(guò)哪些方式流轉(zhuǎn)不是十分明朗。按照筆者對(duì)現(xiàn)行法律的理解，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)至少可以通過(guò)下列方式流轉(zhuǎn)：轉(zhuǎn)讓、租賃、互換、入股、抵押、投資。其中轉(zhuǎn)讓、出資和抵押無(wú)需經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意。

分析立法的動(dòng)機(jī)，轉(zhuǎn)讓之所以需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意，第一可能是因?yàn)樵?002年《農(nóng)村土地承包法》中，仍然將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為一種債權(quán)。其實(shí)即便是債權(quán)在轉(zhuǎn)讓時(shí)也沒(méi)有必要經(jīng)過(guò)債務(wù)的同意，只需通知債務(wù)人便可。關(guān)鍵問(wèn)題是，2002年時(shí)農(nóng)民在承包經(jīng)營(yíng)的過(guò)程中還需要繳納各種各樣的稅費(fèi)，因此那時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓實(shí)際上是土地承包經(jīng)營(yíng)合同的權(quán)利義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓。既然存在義務(wù)的轉(zhuǎn)讓當(dāng)然就需要權(quán)利人的同意了。如果這種解釋成立，那么筆者認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓就完全沒(méi)有必要經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意了。其理由如下：第一，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)物權(quán)，物權(quán)具有對(duì)世性，不再是一項(xiàng)相對(duì)性權(quán)利。9同時(shí)是一項(xiàng)支配性權(quán)利，而不是像債權(quán)一樣只是一個(gè)請(qǐng)求性權(quán)利。因此在該物權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)既沒(méi)有必要通知債務(wù)人，更沒(méi)有必要征得債務(wù)人的同意；第二，我國(guó)農(nóng)民不再因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)土地而承擔(dān)各種稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)，因此也不存在所謂的債務(wù)的轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題。對(duì)2002年《農(nóng)村土地承包法》要求轉(zhuǎn)讓須經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意的第二種理解是，將該種同意視為一種發(fā)包方對(duì)農(nóng)民的一種行政管理行為，而不是普通的民事行為。這樣理解可以破除上述民法原理對(duì)“須經(jīng)發(fā)包方同意”的責(zé)難。但是在土地承包合同中，發(fā)包方只是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是行政管理部門(mén)，作為一個(gè)民事主體，集體經(jīng)濟(jì)組織何來(lái)行政管理的“權(quán)力”呢?因此第二種解釋也是沒(méi)有法律依據(jù)的。據(jù)此，筆者認(rèn)為，在《物權(quán)法》頒布以后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓無(wú)論從實(shí)踐上還是在法律上都不應(yīng)該需要經(jīng)過(guò)發(fā)包方的同意了。這樣無(wú)疑增加了當(dāng)事人對(duì)該種流轉(zhuǎn)方式的選擇。

2.稅收政策向農(nóng)業(yè)傾斜。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、大農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然方向。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒壤_(dá)56%。11國(guó)家通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的方法扶植農(nóng)業(yè)無(wú)法從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金問(wèn)題，如果國(guó)家能對(duì)從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行稅收方面的減8

9810 張璐，《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律理性與制度選擇》，載《法學(xué)》2008第12期。王利明，《物權(quán)法研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年5月版，第9頁(yè)。汪小紅，《制約我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的因素分析》，載《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)》2010年第5期。11 資料來(lái)源，上海農(nóng)業(yè)網(wǎng)：http:///zxzx/xwkd/gnxw/200712/t20071212_194897.htm，2010年7月2日訪問(wèn)。

免，則可以引導(dǎo)大量的資金和人力資源向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。一些大型的需要直接依靠農(nóng)業(yè)作為自己原材料供應(yīng)的企業(yè)必將會(huì)將自己的市場(chǎng)延伸到農(nóng)業(yè)。從而帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.培育扶植土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)可以分為4個(gè)部分：第一是農(nóng)戶(hù)自發(fā)的零散的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)；第二是農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)的或者政府引導(dǎo)的合作經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)；第三是農(nóng)業(yè)大戶(hù)和農(nóng)業(yè)相關(guān)的龍頭企業(yè)參與下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)；第四是通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押而形成的金融機(jī)構(gòu)參與下的規(guī)模經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)。上述4個(gè)市場(chǎng)中，第一個(gè)市場(chǎng)完全依賴(lài)農(nóng)民自發(fā)形成，第二個(gè)市場(chǎng)則需要政府的引導(dǎo)和扶植。最重要的是關(guān)于農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的法律制度目前我國(guó)法律尚缺乏相關(guān)的立法。法律應(yīng)當(dāng)明確的規(guī)定農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的法律地位、糾紛解決機(jī)制等問(wèn)題。第三個(gè)市場(chǎng)則需要國(guó)家通過(guò)稅收政策的傾斜來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)中的資金和大的企業(yè)向農(nóng)業(yè)流動(dòng)。第四個(gè)市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是最能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)。它需要有一定經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)的介入以及一批有從事規(guī)模農(nóng)業(yè)的企業(yè)的參與。筆者認(rèn)為后三個(gè)市場(chǎng)的建立應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以市場(chǎng)為主的原則，在建立初期政府應(yīng)當(dāng)給予必要的政策傾斜和技術(shù)上的指導(dǎo)。如建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的登記備案制度，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化。組織流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)，讓農(nóng)民和土地的需求者能在一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范的有形的市場(chǎng)中流轉(zhuǎn)自己的土地。

第五篇：新課改背景下（范文）

新課改背景下

摘要：本文從教學(xué)資源、師資水平、教學(xué)觀念和方式等幾個(gè)方面對(duì)農(nóng)村小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)作了再次思考，并提出了初步的建議。

關(guān)鍵詞：小學(xué)語(yǔ)文；語(yǔ)文教學(xué)；農(nóng)村教育

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確強(qiáng)調(diào)：要進(jìn)一步強(qiáng)化教育改革發(fā)展的保障措施。特別是繼續(xù)增加教育投入，逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例，到2012年達(dá)到4%。要完善體制和政策，不斷擴(kuò)大社會(huì)資源對(duì)教育的投入。健全教師管理制度，改善教師地位待遇，提高教師素質(zhì)，倡導(dǎo)教育家辦學(xué)，鼓勵(lì)優(yōu)秀人才長(zhǎng)期從教、終身從教、到艱苦貧困地區(qū)從教，努力造就一支師德高尚、業(yè)務(wù)精湛、結(jié)構(gòu)合理、充滿(mǎn)活力的高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化教師隊(duì)伍。這說(shuō)明國(guó)家高度重視國(guó)民的教育以及農(nóng)村教育問(wèn)題，筆者深感欣慰，同時(shí)也很憂(yōu)慮，目前農(nóng)村的教育教學(xué)依然還存在著不少的問(wèn)題，筆者從事的是小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)，現(xiàn)就目前農(nóng)村小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題作出以下分析。

一、教學(xué)資源不足問(wèn)題

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)村小學(xué)的語(yǔ)文教師采用的教學(xué)方式：一本教材、教參，一只粉筆，除了這些根本沒(méi)有其他的輔助教學(xué)設(shè)備。學(xué)生除了課本就是幾張簡(jiǎn)陋的課桌，有些學(xué)校這些桌椅還是城鎮(zhèn)用了幾年更換贈(zèng)送過(guò)來(lái)的，說(shuō)起教學(xué)設(shè)施，農(nóng)村的小孩根本不知道什么是多媒體教學(xué)，信息化教育是怎么一回事？什么遠(yuǎn)程教室，圖書(shū)館更是離他們很遠(yuǎn)。盡管近些年來(lái)國(guó)家投入的大量教育資金，遺憾的是卻不能面面俱到，真正落實(shí)下來(lái)。

二、師資水平問(wèn)題

據(jù)調(diào)查和了解，發(fā)現(xiàn)很多學(xué)校的語(yǔ)文教師的基本素養(yǎng)都沒(méi)有具備：

第一，很多小學(xué)語(yǔ)文老師都不太會(huì)講普通話(huà)，我們大家都知道，普通話(huà)是我們國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)語(yǔ)言，更是學(xué)校的基本教學(xué)語(yǔ)言，是我們教師必備的基本素質(zhì)之一，特別是在小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)中?，F(xiàn)在是我們很多老師怕講不好，他們就索性用方言，而且認(rèn)為反正學(xué)生也聽(tīng)得懂，很難想象一篇文筆優(yōu)美的文章在老師一口家鄉(xiāng)話(huà)的教學(xué)下是什么樣的情景？更不知道學(xué)生對(duì)祖國(guó)語(yǔ)言文字的熱愛(ài)從何而來(lái)？又怎么身臨其境地體會(huì)文章所表達(dá)的思想感情，對(duì)語(yǔ)文興趣的培養(yǎng)又從何開(kāi)始？

第二，語(yǔ)文教師不會(huì)學(xué)習(xí)目前流行的“知識(shí)折舊律”是：一年不學(xué)習(xí)，你所擁有的全部知識(shí)就會(huì)折舊80%。因此，適應(yīng)變化是知識(shí)時(shí)代對(duì)人類(lèi)提出的挑戰(zhàn)。美國(guó)知識(shí)管理學(xué)家德魯克（Drucker）說(shuō)，知識(shí)社會(huì)要求其所有成員學(xué)會(huì)如何學(xué)習(xí)，因?yàn)橹R(shí)的本質(zhì)是經(jīng)常發(fā)生變化的。在知識(shí)社會(huì)中，“有教養(yǎng)的人”是學(xué)會(huì)了學(xué)習(xí)的人。在知識(shí)時(shí)代，學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)成為人類(lèi)生存與發(fā)展的必需。據(jù)我調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)教師除了備課、上課、批改作業(yè)之外，就是在忙自己的家務(wù)事情。據(jù)我了解很多小學(xué)語(yǔ)文教師都沒(méi)有看過(guò)相關(guān)教育方面的著作與論文或者報(bào)刊雜志等等，對(duì)一些教育改革和教學(xué)理念也關(guān)注極少，作為一位新時(shí)代的小學(xué)語(yǔ)文教師如果平時(shí)不利用各種方式不斷地給自己充電、每天都不刷新自己的信息，不更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，不及時(shí)的補(bǔ)充學(xué)術(shù)養(yǎng)就很難跟上時(shí)代發(fā)展步伐以及適應(yīng)當(dāng)代教育改革的發(fā)展和需要，無(wú)法給學(xué)生帶來(lái)不一樣的課堂環(huán)境和幫助他們建構(gòu)知識(shí)以及改變他們的認(rèn)知方式。

三、教學(xué)觀念及方式問(wèn)題

農(nóng)村小學(xué)語(yǔ)文教師的教學(xué)觀念相對(duì)都比較滯后，大多數(shù)教師都認(rèn)為小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)就是讓學(xué)生學(xué)會(huì)認(rèn)字、學(xué)會(huì)寫(xiě)字以及學(xué)習(xí)一些基礎(chǔ)知識(shí)，而忽略了對(duì)學(xué)生的語(yǔ)文相關(guān)能力的培養(yǎng)，比如聽(tīng)說(shuō)讀寫(xiě)能力，還有更重要的是忽視了語(yǔ)文教學(xué)中的方式方法、情感態(tài)度以及價(jià)值觀的引導(dǎo)。體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、教學(xué)思路公式化。很多老師不與時(shí)俱進(jìn)，依然在原地踏步，語(yǔ)文教學(xué)中仍然是按“熟悉生字―給課文劃分段落―歸納總結(jié)中心思想”這三個(gè)步驟進(jìn)行教學(xué)。并且認(rèn)為一篇課文的教學(xué)只要是完成了這個(gè)三步驟，自己的教學(xué)任務(wù)便是達(dá)標(biāo)了。

2、教學(xué)方法的模式化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在語(yǔ)文教學(xué)的語(yǔ)文課中，“通常只是讀課本，聽(tīng)老師講解詞語(yǔ)、概念，而很少有機(jī)會(huì)讓學(xué)生動(dòng)手操作或進(jìn)行有意思的討論?！边@種教學(xué)方式，無(wú)疑忽視了學(xué)生的主體性作用，所謂的教學(xué)活動(dòng)是單向的、獨(dú)斷專(zhuān)行的活動(dòng)。

3、教學(xué)手段原始化。農(nóng)村很多學(xué)校依然還是黑板、粉筆這樣的簡(jiǎn)單教學(xué)手段，一些相關(guān)電教設(shè)備和輔助教學(xué)的教學(xué)儀器基本是沒(méi)有。

四、學(xué)生的閱讀問(wèn)題

蘇霍姆林斯基的著作中有這樣一段話(huà)：“無(wú)限相信書(shū)籍的力量，是我的教育信仰的真諦之一?！睍?shū)籍是傳承文明的橋梁，是延續(xù)文化的中介。充實(shí)而有意義的人生，應(yīng)該伴隨讀書(shū)而發(fā)展。農(nóng)村的學(xué)生除了幾本干巴巴的教科書(shū)，學(xué)生幾乎沒(méi)有或不再讀其他的書(shū)籍，很少學(xué)校有相應(yīng)的圖書(shū)館，可想而知，他們的知識(shí)視野有多么的狹窄，在語(yǔ)文課上，老師的導(dǎo)語(yǔ)知識(shí)背景又不夠，我都不知道他們?cè)趺慈ダ斫庵袊?guó)燦爛的文化，看著他們的精神世界逐漸枯萎，他們的人生色彩逐漸暗淡，想想都令人心痛，發(fā)人深省。

五、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

多元智能理論的評(píng)價(jià)觀，所倡導(dǎo)的是多樣化的評(píng)價(jià)觀，主張通過(guò)多種渠道、采取多種形式，在多種的實(shí)際生活和學(xué)習(xí)情景下進(jìn)行的、切實(shí)考查學(xué)生解決實(shí)際問(wèn)題的能力和創(chuàng)造出初步精神和物質(zhì)的能力的評(píng)價(jià)，是一種以評(píng)價(jià)促進(jìn)發(fā)展的積極評(píng)價(jià)觀。素質(zhì)教育的呼喚，并沒(méi)有改變農(nóng)村的小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)農(nóng)村小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)存在上述的種種問(wèn)題與現(xiàn)狀，應(yīng)該引起廣大農(nóng)村小學(xué)語(yǔ)文教師的足夠重視。然而，怎樣改變當(dāng)前農(nóng)村小學(xué)語(yǔ)文教學(xué)當(dāng)前的狀態(tài)？本人認(rèn)為可以從以下幾方面著手考慮：

首先，通過(guò)教師培訓(xùn)，提高整體師資水平。針對(duì)農(nóng)村小學(xué)教師的培訓(xùn)，主管教育部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村教師的相關(guān)能力的培訓(xùn)力度，最好能通過(guò)制定相關(guān)的獎(jiǎng)懲制度來(lái)提高教師參加培訓(xùn)的積極性。

其次，實(shí)施多元化的評(píng)價(jià)。根據(jù)多元智能理論（Multi-Intelligence）認(rèn)為，人的智力包括一系列解決問(wèn)題的能力、獲取新知識(shí)及創(chuàng)造新成果的潛力。每個(gè)人至少有八種能力，但每個(gè)人的優(yōu)勢(shì)智力各部相同。評(píng)價(jià)是教師對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)加以認(rèn)同和激勵(lì)的重要手段，教師要善于利用評(píng)價(jià)來(lái)促進(jìn)教學(xué)。所以教學(xué)評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則不應(yīng)該是一維的，而應(yīng)該是多元化的。第一、教學(xué)評(píng)價(jià)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)個(gè)性化。對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)應(yīng)根據(jù)他們各自的個(gè)性特點(diǎn)，采用不同的評(píng)價(jià)方式，以促進(jìn)學(xué)生積極有效地學(xué)習(xí)，從而最大限度地發(fā)展學(xué)生的個(gè)性，為每個(gè)學(xué)生的個(gè)性發(fā)展提供促進(jìn)條件。第二、教學(xué)評(píng)價(jià)應(yīng)該體現(xiàn)全面性。不僅僅要評(píng)價(jià)學(xué)生的學(xué)習(xí)情況，還要以學(xué)生的其他各個(gè)方面（德、體、美、勞等）為評(píng)價(jià)對(duì)象。所以教學(xué)評(píng)價(jià)不僅僅是關(guān)注學(xué)生對(duì)知識(shí)的掌握，更要促進(jìn)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣、愛(ài)好、意志等個(gè)性品質(zhì)的形成和發(fā)展。

最后，教學(xué)教法千篇一律的問(wèn)題。教師的教學(xué)教法直接影響教學(xué)的質(zhì)量，作為祖國(guó)未來(lái)的培育者，要勤于思考，從自己的教學(xué)實(shí)踐中學(xué)習(xí)和總結(jié)，虛心聽(tīng)取學(xué)生、家長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)，可以請(qǐng)別的老師觀察和點(diǎn)評(píng)，在互相學(xué)習(xí)中提高教學(xué)水平。同時(shí)，緊跟科研步伐，從中吸取改善教學(xué)的最新研究成果。根據(jù)素質(zhì)教育主體性特征，一切的教育或教學(xué)活動(dòng)都必須以學(xué)生為中心，教師的主要作用就是創(chuàng)設(shè)外部條件，激發(fā)學(xué)生的興趣和學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，調(diào)動(dòng)學(xué)生積極參與教學(xué)活動(dòng)的興致，引導(dǎo)學(xué)生朝預(yù)定的教學(xué)目標(biāo)前進(jìn)，時(shí)刻不忘一切都是為了學(xué)生。

總之，在小學(xué)語(yǔ)文新教材的教學(xué)中，教師要時(shí)時(shí)處處滲透新的教學(xué)理念，靈活使用新的教材，關(guān)注學(xué)生的內(nèi)心需求，真正地讓學(xué)生變被動(dòng)接受為主動(dòng)探索，使學(xué)生在親身實(shí)踐的過(guò)程中，掌握知識(shí)，獲得成功體驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)知識(shí)與能力的同步發(fā)展。