第一篇：農(nóng)村公路交通安全分析與對(duì)策研究

農(nóng)村公路交通安全分析與對(duì)策研究

摘 要：在分析中國(guó)農(nóng)村公路交通安全現(xiàn)狀及趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，從人、車、路和環(huán)境4個(gè)方面分析農(nóng)村公路交通安全的影響因素并提出對(duì)策。分析表明：人的因素主要表現(xiàn)為駕駛技術(shù)不過關(guān)、安全意識(shí)淡?。卉嚨囊蛩刂饕憩F(xiàn)為機(jī)動(dòng)車車型繁雜、安全性能低；路的因素主要體現(xiàn)在農(nóng)村公路配套設(shè)施不全、線形設(shè)計(jì)存在隱患；環(huán)境的因素主要體現(xiàn)在氣候、照明和管理等方面。針對(duì)以上問題，提出應(yīng)重點(diǎn)從加強(qiáng)安全意識(shí)教育、規(guī)范車輛安全狀況、提升農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施水平和提高環(huán)境整體安全水平等方面來改善農(nóng)村公路交通安全狀況。

關(guān)鍵詞：交通工程；農(nóng)村公路；交通安全；對(duì)策分析

農(nóng)村公路是我國(guó)公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是農(nóng)村居民出行的主要途徑。農(nóng)村公路快速的建設(shè)和良好的運(yùn)營(yíng)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，并對(duì)農(nóng)村的建設(shè)有著重要的意義。然而，由農(nóng)村公路交通事故產(chǎn)生的傷亡人數(shù)卻在增加，僅2012年我國(guó)山區(qū)農(nóng)村道路事故死亡人數(shù)增長(zhǎng)13.9%。故提高農(nóng)村公路交通安全質(zhì)量，減少其傷亡人數(shù)，已是迫在眉睫。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村公路交通安全的研究也較多。[1，2]闡述了發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)村公路交通安全的研究，并指出美國(guó)的農(nóng)村公路交通的死亡人數(shù)占到整個(gè)交通事故死亡人數(shù)的40%以上，而英國(guó)的這一比例則高達(dá)60%。[3]針對(duì)農(nóng)村公路交通安全，分析了發(fā)生交通事故的特征以及提出了相應(yīng)的對(duì)策。[4]提出了關(guān)于道路事故多發(fā)點(diǎn)影響因素的鑒別方法。[5，6]針對(duì)山區(qū)農(nóng)村公路的安全性和應(yīng)對(duì)事故策略進(jìn)行了分析研究。[7]研究了氣候變化條件對(duì)甘肅公路交通的影響。[8]通過分析道路條件的線性設(shè)計(jì)，研究與交通安全的影響關(guān)系。[9]針對(duì)農(nóng)村交通事故的特征進(jìn)行了詳細(xì)的分析。綜上所述，本文將在已有研究成果的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村公路交通現(xiàn)狀，詳述影響農(nóng)村公路交通安全的因素，從而提出切實(shí)可行的治理對(duì)策。

一、農(nóng)村公路交通安全現(xiàn)狀分析

（一）總體分析

隨著我國(guó)公路建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)，公路交通結(jié)構(gòu)與運(yùn)輸效率得到了有效改善，綜合運(yùn)輸體系日益優(yōu)化，方便了人民群眾的生活，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，創(chuàng)造了可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)價(jià)值。但同時(shí)，各地區(qū)公路交通量的迅速增長(zhǎng)帶來了頻發(fā)的交通事故，造成了嚴(yán)重的生命財(cái)產(chǎn)損失，以及惡劣的社會(huì)后果。

由圖1可知，我國(guó)的道路交通事故是逐年減少，交通事故死亡人數(shù)也是在逐年降低，這表明的對(duì)道路交通安全的管理起到明顯的效果。然而，由圖2和圖3可知，我國(guó)農(nóng)村公路交通事故數(shù)與交通事故死亡人數(shù)呈緩慢下降態(tài)勢(shì)，但是在整體交通事故數(shù)與交通事故死亡人數(shù)中的比例卻呈較快上升態(tài)勢(shì)。這說明，中國(guó)交通事故多發(fā)點(diǎn)正從城市向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村公路交通安全正面臨更為嚴(yán)峻的形勢(shì)。

圖1 全國(guó)交通事故數(shù)及其死亡人數(shù)

（二）事故特征分析

現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)的重點(diǎn)還處于保證基本通行的階段，大多數(shù)農(nóng)村公路缺乏交通安全設(shè)施與應(yīng)急救援體系，農(nóng)村公路一旦發(fā)生交通事故往往造成比城市道路交通事故更為嚴(yán)重的損失。同時(shí)由于農(nóng)村家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，交通事故往往會(huì)使整個(gè)家庭陷入困境。在中國(guó)，2000～2008年農(nóng)村公路上發(fā)生的一次死亡10人以上的特大交通事故118起，造成1723人死亡、1562人受傷，分別占中國(guó)特大交通事故總數(shù)的3026%、29.37%和26.77%。一次死亡20人以上的特大交通事故18起，共造成428人死亡、163人受傷[4]。這些事故造成了巨大的損失，也往往導(dǎo)致事故家庭陷入長(zhǎng)期困境。

農(nóng)村公路與農(nóng)民的生產(chǎn)與生活出行關(guān)系密切，農(nóng)民是農(nóng)村公路的主要交通參與者，而在整個(gè)農(nóng)村公路交通事故中農(nóng)民的死亡人數(shù)也一直保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，即使近年來人數(shù)逐步穩(wěn)定，但是農(nóng)民死亡人數(shù)仍居各年農(nóng)村公路交通事故傷亡人員之首。摩托車機(jī)動(dòng)、靈活，適合農(nóng)村公路路面狹窄、路況相對(duì)較差的特點(diǎn)，而且價(jià)格能為農(nóng)民所接受，因而成為農(nóng)民出行最主要的方式之一。

二、農(nóng)村公路交通安全影響因素分析

道路交通安全是一個(gè)系統(tǒng)工程，其影響因素一般都從“人、車、路、環(huán)境、管理”等方面分析，因此對(duì)農(nóng)村公路交通安全的因素的分析，本文也將從以上四方面分析。農(nóng)村公路交通安全影響因素如圖4所示。

圖4 農(nóng)村公路安全交通影響因素

（一）人的因素

1、駕駛員特性分析

駕駛員通過眼睛從交通環(huán)境中獲得信息，并把它送入大腦，通過大腦支配手、腳操縱汽車方向盤、加速踏板和制動(dòng)器，使汽車按照駕駛員的意圖在道路上行駛。因此，駕駛員是交通行為中最主要的最活躍的因素。農(nóng)村公路交通事故的發(fā)生，究其原因，除了由于車況、路況和行車環(huán)境較差、交通管理力度不夠外，在很大程度上與駕駛員的基本素質(zhì)偏低是分不開的。駕駛員對(duì)農(nóng)村公路交通安全的影響有以下四點(diǎn)：

（1）駕駛員的反應(yīng)特性；（2）疲勞駕駛；（3）道德水準(zhǔn)；（4）法制觀念。

2、行人對(duì)交通安全的影響因素

行人的行為從某種意義上講是最廣泛的，同時(shí)又是最危險(xiǎn)的道路交通行為之一。在交通活動(dòng)中，由于行人和非機(jī)動(dòng)車駕駛員貪圖方便、存在省時(shí)心理、僥幸心理和從眾心理，再加上相關(guān)部門對(duì)違章的處罰和監(jiān)管不力，導(dǎo)致行人會(huì)出現(xiàn)不安全的行為。農(nóng)村道路大多是混合交通，有些騎車者和行人不懂交通規(guī)則，安全意識(shí)不強(qiáng)，與機(jī)動(dòng)車爭(zhēng)道搶行，因騎車和行人違章引起的交通事故時(shí)有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在各國(guó)交通事故死亡人數(shù)中，行人死亡人數(shù)都占有相當(dāng)大的比例。我國(guó)的道路交通特點(diǎn)是混合交通，人車混行、快慢不分，行人事故率更高，占交通總死亡人數(shù)的40%以上，而且農(nóng)村高于城市，主要原因之一是農(nóng)村地區(qū)人們的交通法制觀念淡薄，自由行路的舊習(xí)慣嚴(yán)重影響著行車安全。

（二）道路因素

在交通事故原因分析方面，普遍存在一種盡量從駕駛員或車輛方面尋找原因的傾向。因此，我國(guó)道路交通事故統(tǒng)計(jì)中由道路及環(huán)境因素造成的事故比例較低。道路及環(huán)境因素實(shí)際上是交通事故多發(fā)的一個(gè)重要原因。

1、道路線形對(duì)農(nóng)村交通安全的影響

我國(guó)幅員遼闊，地形條件復(fù)雜，農(nóng)村公路建設(shè)中，由于受到資金的限制，在線形上往往存在著比一般公路更多的缺陷。這些不利的線形也常常是引發(fā)農(nóng)村公路交通事故的直接原因。

（1）長(zhǎng)直線；（2）小半徑彎道；（3）長(zhǎng)陡縱坡；（4）寬路窄橋

2、路面狀況對(duì)農(nóng)村公路交通安全的影響分析

我國(guó)農(nóng)村公路中有許多仍然是砂石路面，道路坑洼不平的現(xiàn)象非常普遍。路面坎坷不平，即路面平整度差，則行車阻力大，車輛顛簸振動(dòng)，機(jī)件、輪胎磨損就會(huì)加快，行車安全性和舒適性就會(huì)降低，甚至造成交通事故。若在彎道上行駛或超車，稍有疏忽，車輛便會(huì)駛離正常軌跡，發(fā)生交通事故。汽車在有坑槽、凸起的道路上行駛，極易損壞輪胎和鋼板（彈簧），造成駕駛員和乘客心理緊張，也容易引發(fā)行車安全事故。

3、道路形式對(duì)農(nóng)村公路交通安全的影響分析

農(nóng)村公路的單車道路段會(huì)車問題是造成農(nóng)村公路事故多發(fā)的重要原因之一。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，在農(nóng)村公路交通事故中，由于刮擦導(dǎo)致的交通事故占總交通事故數(shù)的40%左右，其中絕大多數(shù)是由于單車道會(huì)車造成的。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村公路的等級(jí)構(gòu)成，四級(jí)及以下道路占農(nóng)村公路總里程的80.3%，這些低等級(jí)道路往往結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，因此雙向單車道的結(jié)構(gòu)形式在農(nóng)村公路上是非常普遍的。其結(jié)構(gòu)組成一般為路基寬度，路面寬度為，兩側(cè)為各的土路肩或碎石路肩。在這種客觀條件的限制下，對(duì)向車輛在這些道路上行駛時(shí)，錯(cuò)車?yán)щy的問題便尤為突出。單車道路段錯(cuò)車問題已成為影響農(nóng)村公路通行能力及交通安全的一個(gè)重要因素，因此有必要在雙向單車道路段上設(shè)置合理的錯(cuò)車道。

（三）車的因素

車輛是交通活動(dòng)的主體之一，不良的駕駛視野、惡劣的駕駛環(huán)境、不足的照明、不合理的車輛結(jié)構(gòu)和安全裝備的缺失都是造成交通事故的重要原因。從車輛性能看，技術(shù)狀況不佳、失保失修尤其當(dāng)車輛超載超速時(shí)是誘發(fā)農(nóng)村公路大量交通事故的直接原因。

1、農(nóng)用車輛制動(dòng)性能差

農(nóng)村公路上數(shù)量最多（占折算后總交通量的25%以上）的小型拖拉機(jī)等農(nóng)用車的制動(dòng)系結(jié)構(gòu)一般為機(jī)械式制動(dòng)，本身性能較差，在駕駛員處理緊急情況時(shí)，往往難以達(dá)到預(yù)期的效果。因此農(nóng)村公路上經(jīng)常出現(xiàn)的追尾事故，盡管與氣候地理環(huán)境、駕駛員的注意力、行車間距等因素有關(guān)，但農(nóng)用車輛制動(dòng)性能差不能不說是一個(gè)主要原因。

2、農(nóng)用車輛超載超速嚴(yán)重

車輛超載極易導(dǎo)致制動(dòng)性能的不穩(wěn)定，往往是事故的隱患。然而，在我國(guó)車輛超限、超載現(xiàn)象卻屢禁不止。目前，在廣大農(nóng)村領(lǐng)域，駕駛員為了眼前利益，不顧生命危險(xiǎn)大量超載，私下改裝車輛現(xiàn)象嚴(yán)重，包括變換發(fā)動(dòng)機(jī)配置、改變輪胎規(guī)格、加大外型尺寸。農(nóng)用車還普遍存在超速的問題，我國(guó)對(duì)拖拉機(jī)變型運(yùn)輸機(jī)等農(nóng)用車輛設(shè)計(jì)車速的規(guī)定一般為40km/h，但許多農(nóng)用車的實(shí)際車速往往在60km/h以上，在超速行駛的情況下，車輛各方面性能有所降低，為農(nóng)村公路交通事故的發(fā)生埋下了隱患。

（四）管理因素

中國(guó)農(nóng)村道路交通安全管理水平雖有提高，但還存在一些對(duì)交通安全來說不盡人意的地方。

1、人員管理

從事交通安全管理的人員素質(zhì)、文化水平和管理水平整體不高且參差不齊，難以適應(yīng)快速發(fā)展的交通管理需求，不利于交通安全管理水平的提高；對(duì)于申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛執(zhí)照者遴選、培訓(xùn)以及駕駛?cè)嗽俳逃?、管理和監(jiān)督方面不夠嚴(yán)格。

2、車輛管理

牌照管理、車輛檢驗(yàn)、年度審核和車輛報(bào)廢制度執(zhí)行不嚴(yán)，過多的無牌無證車輛、性能不合格車輛以及應(yīng)報(bào)廢車輛上路行駛；對(duì)車輛管理和駕駛?cè)斯芾頉]有形成有效的網(wǎng)絡(luò)化管理，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)車輛和駕駛?cè)烁櫣芾怼?/p>

3、管理制度不健全

交通安全管理制度不健全、工作責(zé)任分散且不明確，各部門缺乏有效協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)；在道路的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)、施工和管理方面分屬不同的部門，各部門的工作缺乏統(tǒng)一的交通安全指導(dǎo)目標(biāo)。

（五）環(huán)境因素

1、氣候環(huán)境

農(nóng)村公路由于等級(jí)較低，路側(cè)一般采用排水性能較差的土邊溝進(jìn)行排水，有些農(nóng)村公路甚至不設(shè)置邊溝，極易造成路面積水。車輛行駛在積水路面上時(shí)，由于路面濕滑，制動(dòng)作用距離明顯加長(zhǎng)，遇到險(xiǎn)情車輛不能及時(shí)制動(dòng)，極易導(dǎo)致事故發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，路面濕潤(rùn)時(shí)的事故率大約是干燥路面的兩倍。而且如果車輛在積水的路面上緊急制動(dòng)或制動(dòng)過猛，由于路面上附著力減小，很容易使制動(dòng)力超過附著力，引起側(cè)滑。另外，由于農(nóng)村公路排水設(shè)施不暢、路面平整度較低，在寒冷的冬季，降雨或降雪后形成的路面積水就會(huì)凍結(jié)成冰。據(jù)統(tǒng)計(jì)，道路降雪時(shí)的事故率大約是干燥路面的5倍，而路面結(jié)冰時(shí)約是干燥路面的8倍。

2、交通環(huán)境

農(nóng)村公路一般情況下交通量較小，這時(shí)車輛的行駛主要取決于道路條件和車輛本身的性能。這一階段的交通肇事往往是由于高速行駛、冒險(xiǎn)行車、汽車的運(yùn)行狀況與道路條件不相適應(yīng)所致。但是在村鎮(zhèn)、學(xué)校、廠礦、企業(yè)等附近的一些路段上往往交通量較大，隨著交通量的增加，由于車輛的相互干擾、互成障礙、超車不當(dāng)、避讓不及等常常導(dǎo)致交通肇事。因此在交通量較大時(shí)，妥善控制行車速度是減少交通事故的重要環(huán)節(jié)。除了交通量因素外，交通混雜程度也是影響交通安全的重要因素。

3、人文環(huán)境

山區(qū)農(nóng)村道路的使用時(shí)段相對(duì)集中，由于農(nóng)村人口廣泛分布在各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村，密度低、覆蓋面積廣，導(dǎo)致農(nóng)村出行方式分布具有點(diǎn)多、面廣、分散布局的特征。受農(nóng)忙、農(nóng)閑、季節(jié)、天氣變化的影響，農(nóng)忙時(shí)節(jié)，進(jìn)城務(wù)工、探親訪友的旅客較少，購(gòu)買生產(chǎn)資料、回家務(wù)農(nóng)的增多；農(nóng)閑時(shí)節(jié)，趕場(chǎng)、進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商、探親訪友的增多；受季節(jié)影響，夏秋為收獲季節(jié)，進(jìn)城賣菜的行人增多。另外，農(nóng)用車經(jīng)常運(yùn)送農(nóng)作物或者其他貨物趕集等活動(dòng)更增加了道路交通事故發(fā)生的可能性。

三、農(nóng)村公路交通安全治理對(duì)策研究

（一）以安全意識(shí)教育為基礎(chǔ)，提高農(nóng)村居民道路安全意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)

1、將交通安全意識(shí)引入農(nóng)村基礎(chǔ)教育

將交通安全意識(shí)引入農(nóng)村基礎(chǔ)教育，使人們的交通意識(shí)在啟蒙階段就開始產(chǎn)生，從掌握交通安全常識(shí)逐步發(fā)展到體驗(yàn)管理、正確運(yùn)用交通法規(guī)，從而加深對(duì)交通安全工作重要性的認(rèn)識(shí)。在農(nóng)村中小學(xué)教育體系中加入道路交通安全教育，使中小學(xué)生認(rèn)識(shí)到上學(xué)、放學(xué)路上潛在的道路交通事故隱患，認(rèn)識(shí)到不遵守道路交通法規(guī)的危害性，不僅能夠使中小學(xué)生具備安全參與農(nóng)村公路交通的意識(shí)，還能夠影響家庭其他成員，成為農(nóng)村地區(qū)促進(jìn)交通安全新風(fēng)尚的生力軍。

2、針對(duì)農(nóng)村居民開展道路交通危險(xiǎn)性教育

通過道路交通安全法規(guī)的宣傳和教育，使農(nóng)村居民了解安全參與農(nóng)村公路交通的正確方式，掌握避免農(nóng)村公路交通事故傷害的正確方法，在知法、`懂法的基礎(chǔ)上，主動(dòng)遵守法規(guī)規(guī)定，形成在農(nóng)村公路交通中的自我保護(hù)意識(shí)和能力。

3、提高農(nóng)村機(jī)動(dòng)車駕駛員的交通安全意識(shí)

以安全教育為主，多形式、多角度、多渠道開展交通安全宣傳，推進(jìn)交通安全宣傳社會(huì)化的進(jìn)程。改革農(nóng)村的駕照培訓(xùn)制度，為農(nóng)村居民提供便利的駕照培訓(xùn)和車輛辦證條件。整頓農(nóng)村地區(qū)駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決查處不具備駕駛員培訓(xùn)資質(zhì)的駕校，規(guī)范駕駛員培訓(xùn)和考核過程，杜絕交錢買證、代替考試等現(xiàn)象。

（二）以完善交通安全設(shè)施為目標(biāo)

1、農(nóng)村公路交通安全設(shè)施選用及設(shè)置理念

交通安全設(shè)施的選用是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，尤其是對(duì)于農(nóng)村公路來說，在選用時(shí)還要受到技術(shù)水平和資金的限制，不能夠完全按照需要進(jìn)行選用與設(shè)置，因此在農(nóng)村公路交通安全設(shè)施選用前，我們提出：“以經(jīng)濟(jì)性為前提、以人為本、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)、適當(dāng)超前、合理決策”的選用及設(shè)置理念。

2、農(nóng)村公路交通安全設(shè)施的選用與設(shè)置

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村公路實(shí)際的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)狀況，遵循低造價(jià)、設(shè)置簡(jiǎn)便、易于保養(yǎng)，以最小的投入獲得最理想使用效果的原則，對(duì)各類常用的交通安全設(shè)施的形式、功能、造價(jià)等進(jìn)行分析、比較，從而得到適用于農(nóng)村公路的交通安全設(shè)施選用和設(shè)置方法。

（三）重點(diǎn)整治事故多發(fā)路段

對(duì)農(nóng)村公路中的急彎、陡坡、視距不良、路側(cè)險(xiǎn)要等危險(xiǎn)路段進(jìn)行改造。在急彎路段，必須設(shè)置警告標(biāo)志、限速標(biāo)志，可設(shè)置線性誘導(dǎo)標(biāo)、輪廓標(biāo)、標(biāo)線、強(qiáng)制減速設(shè)施。陡坡路段必須設(shè)置警告標(biāo)志、設(shè)置減速路面，可設(shè)置視線誘導(dǎo)設(shè)施、強(qiáng)制減速設(shè)施、標(biāo)線、路側(cè)防撞設(shè)施，有條件的地方可在超過2靦的長(zhǎng)陡下坡事故多發(fā)地點(diǎn)設(shè)置避險(xiǎn)車道

（四）因地制宜，靈活運(yùn)用各種安全設(shè)施

在有些條件不具備的地方，也可根據(jù)各地實(shí)際情況，靈活掌握，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源來做其他形式的交通安全設(shè)施。昆明市西山區(qū)明和公路是一條山嶺重丘區(qū)四級(jí)公路，為有效解決農(nóng)村公路等級(jí)低、線形差、路面狀況易發(fā)生重特大交通事故的問題，在明和公路建設(shè)中同時(shí)設(shè)置了鋼筋硅護(hù)欄、波形鋼護(hù)欄、柔性（鋼絲繩）護(hù)欄、片石鹼護(hù)欄、網(wǎng)石護(hù)欄、栽石（卯石、毛石、巨石）護(hù)欄、（砌石）堆土護(hù)欄、預(yù)制管護(hù)柱、城墻式護(hù)欄、花盆式防護(hù)墩、多功能路緣、示警墩、降溫加水池、避險(xiǎn)車道、景觀視距臺(tái)、自然治超、減速條、減速丘、減速路面、蝶式水溝、防撞墻、休息區(qū)和廁所、農(nóng)村客運(yùn)招呼站、斜面百米樁、爬坡車道、示警樁、交叉口渠化、道口、交叉口警示樁、標(biāo)志（石材混凝土、砌體等）、肇事汽車警示標(biāo)志、反光標(biāo)線、導(dǎo)流標(biāo)等30余種安保設(shè)施。

（五）加強(qiáng)道路運(yùn)營(yíng)管理，改善交通環(huán)境

加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)機(jī)動(dòng)車管理的目的是促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)機(jī)動(dòng)車上牌領(lǐng)證，通過納入管理體制，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車年檢與保養(yǎng)，消除機(jī)動(dòng)車安全隱患。由于客運(yùn)交通不發(fā)達(dá)，農(nóng)民出行主要靠農(nóng)用機(jī)動(dòng)車、摩托車等交通工具，一旦發(fā)生事故往往是群死群傷的重大交通事故。因此在農(nóng)村應(yīng)鼓勵(lì)當(dāng)?shù)赜袟l件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊發(fā)展當(dāng)?shù)氐亩掏究瓦\(yùn)。道路的養(yǎng)護(hù)工作可以提高公路的使用壽命和利用效率，降低運(yùn)輸成本。農(nóng)村公路管理部門應(yīng)該積極探索多種形式的養(yǎng)護(hù)模式，制定明確的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，穩(wěn)定養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍或養(yǎng)護(hù)承包戶，完善鄉(xiāng)村道路日常養(yǎng)護(hù)工作機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村道路日棘護(hù)，做到責(zé)任明確，設(shè)施齊全，養(yǎng)護(hù)規(guī)范，確保路況良好，保障農(nóng)村公路的正常使用。

四、結(jié)語

中國(guó)農(nóng)村公路交通安全形勢(shì)嚴(yán)峻，農(nóng)村公路交通事故總量下降，但所占比重持續(xù)上升；農(nóng)村公路交通事故帶來巨大損失，農(nóng)民死亡人數(shù)與所占比重持續(xù)快速增長(zhǎng)；摩托車成為農(nóng)村公路交通安全事故的禍?zhǔn)住?/p>

影響中國(guó)農(nóng)村公路交通安全的因素主要包括人、車、路和環(huán)境4方面因素，其中人的因素主要是駕駛技術(shù)不過關(guān)、安全意識(shí)淡??；車的因素主要是農(nóng)村機(jī)動(dòng)車車型復(fù)雜、安全性能低；路的因素包括農(nóng)村公路安全配套設(shè)施不全、線形設(shè)計(jì)存在隱患等；環(huán)境的因素主要包括管理、氣候和照明等。

為了改善農(nóng)村公路交通安全狀況，在人的視角上，要加強(qiáng)教育監(jiān)管；車的視角下，要規(guī)范車輛安全狀況；路的視角下，需要加強(qiáng)農(nóng)村公路交通安全設(shè)施的建設(shè)與完善；環(huán)境的視角下，需要加強(qiáng)科技手段的應(yīng)用，構(gòu)建市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制等。（作者單位：蘭州交通大學(xué)鐵道技術(shù)學(xué)院）

2011年甘肅省第十二批科技計(jì)劃（自然科學(xué)基金計(jì)劃第二批）（項(xiàng)目編號(hào)：1112RJZA049）

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第二篇：農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)對(duì)策與建議

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)對(duì)策與建議

近幾年，黨和政府大力推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)，加大了對(duì)農(nóng)村公路的投資力度，使農(nóng)村公路的通車?yán)锍讨鹉暝黾?。由于農(nóng)村公路管養(yǎng)體制滯后，部分路段出現(xiàn)了失養(yǎng)或人為破壞的現(xiàn)象。如何管好、養(yǎng)好農(nóng)村公路，使其持續(xù)、穩(wěn)定地為農(nóng)民服務(wù)，是擺在各級(jí)交通主管部門面前的一個(gè)全新的課題。

自去年以來，國(guó)家加大了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制的改革力度，省、市也相繼出臺(tái)了《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革實(shí)施方案》和《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》，明確了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)主體、職責(zé)以及資金的籌措和使用。但目前改革只是剛剛起步，各項(xiàng)管理體制正在逐步完善之中，特別是養(yǎng)護(hù)資金問題，一直還無法落實(shí)，致使農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作 仍面臨著巨大的困難和問題。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是思想認(rèn)識(shí)不到位，“重建設(shè)，輕養(yǎng)護(hù)”思想嚴(yán)重。大多數(shù)人沒有認(rèn)識(shí)到公路養(yǎng)護(hù)也是搞好公路工作的重要組成部分，沒有把公路養(yǎng)護(hù)作為花錢少、見效長(zhǎng)的內(nèi)涵式發(fā)展手段。只對(duì)搞公路建設(shè)熱情比較高，對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工作漠不關(guān)心，認(rèn)為可有可無，是公路部門的事情，與自己無關(guān)。二是管理體制不順，養(yǎng)護(hù)機(jī)制不活，鄉(xiāng)村公路養(yǎng)護(hù)普遍未提上議事日程。就我所的在光山縣而言，全縣農(nóng)村公路總里程已達(dá)3600多公里，其中有路面的四級(jí)以上公路就有1800多公里，公路養(yǎng)護(hù)任務(wù)十分艱巨，鄉(xiāng)村養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍大部分已經(jīng)名存實(shí)亡，交通部門組織的養(yǎng)護(hù)專業(yè)隊(duì)，只能保證重要的縣道、鄉(xiāng)道的日常養(yǎng)護(hù)，致使失養(yǎng)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，路面病害加劇，縮短了公路的使用壽命，使農(nóng)村公路的建設(shè)成果難以鞏固。三是

1養(yǎng)護(hù)資金匱乏。目前全縣的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)主要的資金來源是市交通部門拔付的手拖養(yǎng)路費(fèi)返回款，以2007年為例，全縣手拖養(yǎng)路費(fèi)返回款為160萬元，而全縣用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)僅材料款一項(xiàng)就達(dá)240多萬元，更別說人員工資、機(jī)械費(fèi)用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于實(shí)行稅費(fèi)改革，取消“兩工”，自籌養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)無法落實(shí)，全縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)路隊(duì)已經(jīng)解散，致使農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作越來越難以開展。

針對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作出現(xiàn)的問題，經(jīng)過深入的調(diào)查研究，我認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

一、進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的養(yǎng)護(hù)職責(zé)。

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工作，單靠交通部門的力量是難以完成的，必須爭(zhēng)取各級(jí)政府和廣大人民群眾的支持。現(xiàn)在的《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革實(shí)施意見》以及《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法》均明確提出：“縣級(jí)人民政府是農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的主體，縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)農(nóng)村公路的日常管理和養(yǎng)護(hù)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)參與、協(xié)助農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)做好農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作?！庇捎趨⑴c和協(xié)助的概念是模糊的，沒有具體的職責(zé)，而目前的現(xiàn)狀是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作是既不參與，也不協(xié)助。因此，必須對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與、協(xié)助農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作的職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化和明確，制定具有可操作性實(shí)施辦法，依靠各級(jí)政府，發(fā)動(dòng)沿線群眾，積極參與、支持農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)資金籌措。

養(yǎng)護(hù)資金的缺乏成為當(dāng)前農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的普遍難題。面對(duì)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金籌措的巨大壓力，建議根據(jù)《公路法》的有關(guān)規(guī)定，按公路行政區(qū)劃實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)籌措。一是鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)資金的籌措：應(yīng)立足于各鄉(xiāng)自籌。各鄉(xiāng)可采取建立公路養(yǎng)護(hù)基金的辦法進(jìn)

行籌措。養(yǎng)護(hù)基金實(shí)行每年鄉(xiāng)財(cái)政安排一點(diǎn)，從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中支一點(diǎn)，從社會(huì)捐資中組織一點(diǎn)，從出售鄉(xiāng)村公路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)權(quán)中籌集一點(diǎn)。養(yǎng)護(hù)基金應(yīng)?？顚Ｓ?，專人管理、專門審計(jì)。二是村、組道養(yǎng)護(hù)資金的籌措：應(yīng)立足于“一事一議”解決。目前村、組道涉及面廣、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，養(yǎng)護(hù)資金又無固定來源，其養(yǎng)護(hù)管理是難點(diǎn)問題。因此，要鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)村委會(huì)學(xué)會(huì)采取一事一議的辦法，組織養(yǎng)護(hù)資金。也可組織村民自愿捐資、營(yíng)運(yùn)車主出資等辦法籌措。三是拓寬融資渠道，采取市場(chǎng)化運(yùn)銷作方式，鼓勵(lì)、吸引企業(yè)個(gè)人等社會(huì)力量出資或捐資用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)。

三、進(jìn)一步加大農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革力度。

目前改革只是剛剛起步，各個(gè)縣區(qū)均成立農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)，但大部分是人員不到位，缺技術(shù)，少設(shè)備，致使日常工作難以開展。因此必須加大改革力度，加快改革步伐，進(jìn)一步明確職責(zé)，完善規(guī)章制度，建立有關(guān)協(xié)調(diào)、監(jiān)管、考核機(jī)制，不斷提高農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)水平。

四、創(chuàng)新農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)模式。

目前全縣的農(nóng)村公路主要以油路面和水泥路面為主，油路面和水泥路面的養(yǎng)護(hù)技術(shù)性強(qiáng)，需要的機(jī)械、設(shè)備較多，不適于分散養(yǎng)護(hù)?？梢阅M干線公路，對(duì)路面病害實(shí)行專業(yè)化養(yǎng)護(hù)，可以自己組建養(yǎng)護(hù)專業(yè)隊(duì)或?qū)ν庹型稑?biāo)，實(shí)行計(jì)量支付，合同管理。對(duì)于日常的保潔養(yǎng)護(hù)或砂石路面的養(yǎng)護(hù)，可以聘用或委托公路沿線的村民進(jìn)行承包養(yǎng)護(hù)，公路管理部門定期檢查考評(píng)。

第三篇：人才流失分析及對(duì)策研究

人才流失分析及對(duì)策研究

熊 海 濱

越來越多國(guó)有企業(yè)人才流向知名民營(yíng)企業(yè)，筆者近幾年從事企業(yè)人力資源管理研究，經(jīng)過對(duì)所在企業(yè)流失的部分人才進(jìn)行調(diào)查研究和梳理總結(jié)，體會(huì)到一些在人力資源管理工作中的淺顯認(rèn)識(shí)并提出部分建議對(duì)策。

一、國(guó)企在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)劣勢(shì)分析

國(guó)有企業(yè)在人才爭(zhēng)奪中既存在一定優(yōu)勢(shì)，也存在明顯的劣勢(shì)。目前優(yōu)勢(shì)在于壓力小、勞動(dòng)保障各方面福利到位、工作相對(duì)穩(wěn)定等低層次的優(yōu)勢(shì)，而人才本來就不懼怕壓力，甚至愿意主動(dòng)承擔(dān)更大更多的重任，因而這些優(yōu)勢(shì)對(duì)人才吸引力較小；外資企業(yè)優(yōu)勢(shì)在于較高的薪酬和良好的工作環(huán)境，當(dāng)薪酬和環(huán)境足夠好引起了人才地位身份變化，使人才得到較高層次的滿足，對(duì)人才產(chǎn)生較大吸引力；民營(yíng)企業(yè)往往能滿足人自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，根據(jù)對(duì)筆者所在單位流失人才的調(diào)查，基本上都存在追求價(jià)值實(shí)現(xiàn)和高層次需求滿足這樣一種強(qiáng)烈心理。當(dāng)國(guó)有企業(yè)人才認(rèn)為現(xiàn)有工作平臺(tái)很難滿足其被尊重和價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求時(shí)，則會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生失望預(yù)期，而對(duì)企業(yè)外部環(huán)境預(yù)期較佳時(shí)，流失的動(dòng)機(jī)便產(chǎn)生了。隨著我國(guó)社會(huì)保障體系的建立和完善，民營(yíng)企業(yè)、合資企業(yè)和外資企業(yè)提供了與國(guó)有企業(yè)同樣健全的社會(huì)保障，甚至有的外資企業(yè)提供的軟硬件環(huán)境和福利保障還更優(yōu)越，而國(guó)有企業(yè)原有福-1-

利如房住、公費(fèi)醫(yī)療改革后，使得優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在。國(guó)有企業(yè)最大的弊端就是企業(yè)缺乏對(duì)未來的生存發(fā)展意識(shí)，受任期制等多方面體制所限，可能沒有人為企業(yè)的未來負(fù)責(zé)，大多數(shù)都是只看眼前發(fā)展程度和業(yè)績(jī)，很少會(huì)去實(shí)行真正嚴(yán)格的管理。而私有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者都會(huì)把企業(yè)看成自己的財(cái)產(chǎn)，去耐心、用心的經(jīng)營(yíng)，要發(fā)展自然會(huì)格外注重人才資源的培養(yǎng)和爭(zhēng)奪。

二、人才流失因素分析

1、報(bào)酬低是人才離職的最大因素。當(dāng)前國(guó)企最大阻礙就是體制的約束，尤其是薪資福利制度受制于行政部門而無自主權(quán)，即便效益好的企業(yè)也無法隨時(shí)自主提供優(yōu)厚待遇穩(wěn)定人才。大量數(shù)據(jù)顯示，人才流向?qū)嵙Ω鼜?qiáng)規(guī)模更大的知名民營(yíng)企業(yè)，很大一部分原因在于民營(yíng)企業(yè)能提供國(guó)有企業(yè)無法比擬的薪資和完善福利保障，甚至有的給出報(bào)價(jià)是國(guó)企的十余倍，且薪資福利隨個(gè)人才華展現(xiàn)和對(duì)企業(yè)的效用可以隨時(shí)動(dòng)態(tài)增減，對(duì)人才具有挑戰(zhàn)性，也能激發(fā)人才竭盡發(fā)揮學(xué)識(shí)技能的動(dòng)力。極具誘惑力的薪資福利是導(dǎo)致國(guó)企人才流失的重要原因。待遇留人方面國(guó)企是處于明顯劣勢(shì)的。

2、原企業(yè)不能提供發(fā)展平臺(tái)或發(fā)展平臺(tái)，人才看不到職業(yè)生涯規(guī)劃能在原單位實(shí)現(xiàn)。發(fā)展前景讓人才感覺有吸引力、才會(huì)覺得值得留下來，并為之努力奮斗。事業(yè)的發(fā)展需要人才去推動(dòng)，人才的穩(wěn)定需要事業(yè)來吸引，越是高層次的人才越看重事業(yè)、成就和發(fā)展前景。越來越多人才會(huì)對(duì)自己職業(yè)生涯作出大致規(guī)劃，如果組織不能提供人才發(fā)展舞臺(tái)，讓人才展示才能機(jī)會(huì)不多或看不到在企業(yè)的未來發(fā)展位臵，往往容易導(dǎo)致人才流向平臺(tái)更大機(jī)會(huì)更多更具規(guī)模的組織如一些知名民營(yíng)企業(yè)。知名民營(yíng)企業(yè)在事業(yè)留人上基本上做足了文章，這一點(diǎn)是比較成功的。

3、崗位職務(wù)的不規(guī)范設(shè)臵與晉升不合理，是誘發(fā)人才離職的較大因素。在一個(gè)組織中，員工的公平感與工作滿意度、工作績(jī)效、離職率等都有密切關(guān)系。企業(yè)管理層和人力資源部門責(zé)任人應(yīng)公正處事摒棄個(gè)人偏見，努力營(yíng)造公正公平、和諧競(jìng)爭(zhēng)的組織氛圍。尤其在人事任免工作上應(yīng)該慎而又慎重，如果組織中職務(wù)晉升缺乏制度規(guī)范而不能選賢舉能，既為其他職員樹立不良典型，又容易挫傷職員整體工作積極性，最終導(dǎo)致人才產(chǎn)生另覓發(fā)展之地的念頭。因而在職務(wù)設(shè)臵上應(yīng)該形成能上能下的動(dòng)態(tài)機(jī)制，盡可能為企業(yè)選拔出優(yōu)秀的典型，樹立工作正氣，也能體現(xiàn)組織在事業(yè)發(fā)展上是規(guī)范科學(xué)的，在事業(yè)留人方面做好文章。

4、僅僅提高福利待遇并非是留住人才的保障，報(bào)酬的失衡可能是很多企業(yè)管理層和人力資源部門責(zé)任人容易忽略的人才離職重要內(nèi)因之一。經(jīng)過對(duì)一些離職人才的調(diào)查，對(duì)組織報(bào)酬的不滿意并非在于報(bào)酬的多寡，而在于失衡，既有分配層面的失衡也有心理層面的失衡。如果一個(gè)組織不能

區(qū)分職員勤奮與懶惰、能干與平庸從而動(dòng)態(tài)分配薪資，即便組織提供了較優(yōu)厚的待遇也會(huì)讓人才產(chǎn)生離職的念頭。因?yàn)閮?yōu)厚的待遇是針對(duì)所有職員，而不能體現(xiàn)人才與平庸者、表現(xiàn)較差者的價(jià)值區(qū)分，人才會(huì)在組織中感受不到被尊重感。因而越來越多企業(yè)根據(jù)每個(gè)職員不同表現(xiàn)推行績(jī)效考核，實(shí)行差異化的薪資是可行而且是非常必要的。

5、管理層容易忽略與職員的感情溝通，在感情留人工作上欠缺火候。有的企業(yè)即便待遇一般但人才離職率較低，很大原因在于職員對(duì)企業(yè)有親切認(rèn)同感。領(lǐng)導(dǎo)層有的會(huì)通過各類活動(dòng)與職員增進(jìn)了解拉近距離，通常職員在企業(yè)時(shí)間不長(zhǎng)且對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層沒什么深刻印象，很難想象人才會(huì)因?yàn)楦星橐蛩亓粼谝粋€(gè)企業(yè)。

三、防止人才頻繁流失的對(duì)策建議：

在大多數(shù)關(guān)于人力資源研究專述中，提高薪資福利待遇成為一劑普遍開出的良藥，但通過對(duì)企業(yè)實(shí)際案例分析和經(jīng)過對(duì)流動(dòng)人才調(diào)查發(fā)現(xiàn)這并非萬能良藥。

1、人才流失過程中，很大部分原因并非僅薪資福利待遇偏低造成，而在于一個(gè)企業(yè)薪資福利待遇的公正、公平感偏低?！安换脊讯疾痪钡男睦硖卣髅黠@，即便有的企業(yè)給出待遇不菲仍留不住人，有的在于待遇不公正，有的待遇不公開，員工間猜忌多，比如外資企業(yè)通常采取這一做法。當(dāng)職員發(fā)現(xiàn)學(xué)歷能力背景相當(dāng)而待遇懸殊時(shí)容易產(chǎn)生因受

不公正對(duì)待而離職念頭。有的企業(yè)晉升不科學(xué)不合理，甚至出現(xiàn)能者沒有比平庸者享受更高薪資待遇，而導(dǎo)致職員產(chǎn)生價(jià)值被貶低感從而產(chǎn)生離職念頭。因而，一刀切式普遍提高待遇并非是穩(wěn)定人才隊(duì)伍良方，建立科學(xué)合理用人、晉升機(jī)制，形成勤學(xué)上進(jìn)、公正用人良性競(jìng)爭(zhēng)局面，適度根據(jù)業(yè)績(jī)能力拉開待遇差距是較好解決公正感缺失現(xiàn)象的辦法。

2、企業(yè)管理層在經(jīng)營(yíng)過程中應(yīng)加強(qiáng)人文關(guān)懷，最簡(jiǎn)單直接方法可以通過各類企業(yè)文化宣傳和內(nèi)部活動(dòng)，與員工進(jìn)行感情交流溝通，真正在感情留人上做好文章，提高員工對(duì)企業(yè)的忠誠(chéng)度。人都是講感情的，通過對(duì)部分企業(yè)案例分析，尤其是口碑較好的外資企業(yè)和國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)層與員工互動(dòng)機(jī)制都建立較好，即便在同行業(yè)給出不錯(cuò)待遇挖人，但優(yōu)秀的企業(yè)同樣能較成功地穩(wěn)定住人才，使流失率保持較低水平。

3、企業(yè)管理層應(yīng)著力改善公司辦公和休息活動(dòng)環(huán)境，在經(jīng)濟(jì)允許前提下盡力改善辦公條件和活動(dòng)休息空間，把企業(yè)打造成員工之家，在硬環(huán)境留人上要下點(diǎn)功夫。此外要真正切實(shí)改善職員生活條件待遇，通過各種形式幫扶解決職員困難，留住員工的心，在軟環(huán)境留人上應(yīng)下重力。

4、應(yīng)把企業(yè)發(fā)展規(guī)劃與人才職業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，企業(yè)要發(fā)展，人才也有自身職業(yè)生涯發(fā)展愿望和需求。當(dāng)人才在一個(gè)企業(yè)看不到未來發(fā)展藍(lán)圖時(shí)，極易產(chǎn)生尋求更好發(fā)展平

臺(tái)念頭。因而僅僅依靠提高福利待遇從這個(gè)層面看也未必是唯一良方，人才要發(fā)展，企業(yè)應(yīng)提供更多平臺(tái)和機(jī)制。福利不僅可以是金錢形式，同樣可以出臺(tái)激勵(lì)制度不斷培訓(xùn)員工技能，改善學(xué)習(xí)環(huán)境，讓企業(yè)發(fā)展同時(shí)使人才自身能力也得到進(jìn)一步提升發(fā)展，人才增值同時(shí)也是為企業(yè)更好更高效服務(wù)。很多企業(yè)容易忽略對(duì)人才隊(duì)伍的再次開發(fā)培訓(xùn)工作，其實(shí)對(duì)職業(yè)生涯規(guī)劃明晰的人才而言，學(xué)習(xí)培訓(xùn)更是無形的寶貴福利。

二0一二年二月

第四篇：農(nóng)村公路研究現(xiàn)狀

? 農(nóng)村公路研究現(xiàn)狀綜述

（1重慶交通學(xué)院土木建筑學(xué)院 2湖北省公路局）

隨著高速公路的迅速發(fā)展，作為干線公路網(wǎng)支撐的農(nóng)村公路受到了國(guó)家的日益重視。農(nóng)村公路在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)文化中也發(fā)揮著重要作用。主要有三點(diǎn)：一是是解決“三農(nóng)”問題的必然要求，它增加了公路沿線農(nóng)民的收入，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)溝通，促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；二是加快全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)展的必然要求，因?yàn)槿娼ㄔO(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，最繁重、最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村；三是實(shí)現(xiàn)交通新的跨越式發(fā)展的必然要求，作為干線公路網(wǎng)支撐的農(nóng)村公路發(fā)展相對(duì)滯后，就不可能實(shí)現(xiàn)交通新的跨越式發(fā)展。

目前國(guó)家加快了農(nóng)村公路發(fā)展的步伐，全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)正在如火如荼地開展。國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)是：到“十五”末，全國(guó)農(nóng)村公路的通達(dá)深度和服務(wù)水平有明顯提高，力爭(zhēng)使全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路率達(dá)到99.8%，高級(jí)、次高級(jí)路面鋪裝率達(dá)到80%以上；行政村通公路率達(dá)到96%，高級(jí)、次高級(jí)路面鋪裝率達(dá)到50%以上。

1農(nóng)村公路的概念

關(guān)于農(nóng)村公路的概念有不同的說法，國(guó)家有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村公路有如下定義：農(nóng)村公路一般是指通鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、通行政村的公路。通鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公路是指縣城通達(dá)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、以及連接鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間的公路。通行政村公路是指由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))通達(dá)行政村的公路。也有部門認(rèn)為“就我國(guó)的現(xiàn)狀而言，農(nóng)村公路就是指縣鄉(xiāng)公路和通村公路?！边€有一些省市根據(jù)本地的農(nóng)村公路現(xiàn)狀給農(nóng)村公路下了不同的定義。

4國(guó)外農(nóng)村公路

4.1概況

國(guó)外農(nóng)村公路的概念。為分清各級(jí)政府部門的職責(zé)，加強(qiáng)公路有效管理，世界各國(guó)都按照一定的原則對(duì)公路網(wǎng)進(jìn)行分級(jí)管理。不同國(guó)家的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，一般來說國(guó)外公路網(wǎng)中和我國(guó)農(nóng)村公路大致對(duì)應(yīng)的部分一般稱為縣鄉(xiāng)公路、地方公路、鄉(xiāng)村公路或者叫做低交通量公路。農(nóng)村公路運(yùn)輸強(qiáng)度不大但數(shù)量眾多，例如美國(guó)2000年擁有農(nóng)村公路300多萬公里，占美國(guó)公路總里程的一半，在其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面具有重要的作用。農(nóng)村公路的管理主要集中在州及其以下各部門，例如美國(guó)各州運(yùn)輸廳的主要職責(zé)除了落實(shí)聯(lián)邦資助公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理外，就是負(fù)責(zé)地方公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)；而德國(guó)州以下公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，由各縣工程處自己負(fù)責(zé)或者由州公路管理局代管。農(nóng)村公路主要由地方政府投資興建，國(guó)外公路建設(shè)

資金一般來源于政府財(cái)政撥款和稅收，其中多數(shù)國(guó)家采取征收公路稅的辦法。

4.2相關(guān)研究

國(guó)外在農(nóng)村公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)及其他問題上的研究開展得比較早，已經(jīng)取得了不少成果。例如英國(guó)交通部開展農(nóng)村公路交通安全的分析與評(píng)價(jià)；英國(guó)蘇格蘭地區(qū)關(guān)于農(nóng)村公路與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究；印度關(guān)于通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控農(nóng)村公路建設(shè)情況的研究；以及美國(guó)華盛頓州關(guān)于如何保證和提高農(nóng)村公路沿線風(fēng)景質(zhì)量的研究等。

5存在的問題及建議

5.1存在的問題

1.現(xiàn)行的《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》(JTJ 073-96)適用對(duì)象為高等級(jí)公路、干線公路以及主要的縣級(jí)公路，這些公路在公路網(wǎng)中作用明顯，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也比較高，相比之下，農(nóng)村公路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)就比較低，如果直接套用規(guī)范，顯然與農(nóng)村公路的情況不符。有些地區(qū)采取相應(yīng)降低《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》的辦法，來作為農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)規(guī)程，但是如何參考《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》，如何降低標(biāo)準(zhǔn)，降低多少，都難以確定。所以現(xiàn)行的《公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》不適應(yīng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的需要。

2.國(guó)內(nèi)外近年來在高等級(jí)公路建設(shè)上有了迅速發(fā)展，歐美、日本、中國(guó)等國(guó)家都建立了發(fā)達(dá)的高速公路網(wǎng)，因此各國(guó)對(duì)高等級(jí)公路的管養(yǎng)也非常重視，較早地從線形、路基、路面、支擋結(jié)構(gòu)物、生態(tài)環(huán)境等方面進(jìn)行了大量研究，其相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也比較日趨完善。對(duì)農(nóng)村公路問題的研究也取得了很大進(jìn)展。但是我國(guó)政府部門對(duì)農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)重視程度還不夠，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公路建養(yǎng)處于無序狀態(tài)，甚至無人管養(yǎng)狀態(tài)，從而產(chǎn)生一系列問題。

3.在我國(guó)近年來做了少量研究，如由重慶交通學(xué)院、交通部北京所等完成的重慶市交委項(xiàng)目“重慶市農(nóng)村公路簡(jiǎn)易施工手冊(cè)”(2003年)，交通部西部項(xiàng)目“低造價(jià)公路研究”(2002年)等。雖然取得了一些研究成果，但是對(duì)鄉(xiāng)村公路特別養(yǎng)護(hù)規(guī)程的專門研究相當(dāng)缺乏，可參考的資料很少。

4.部分地區(qū)在農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)中對(duì)養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃安排等方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)，并應(yīng)用到養(yǎng)護(hù)中去，但是這些經(jīng)驗(yàn)缺乏理論基礎(chǔ)，沒有形成規(guī)范，不能夠在大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，最終也不能成為農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的指導(dǎo)性意見。

5.2建議

1.當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到農(nóng)村公路的重要性，正在大力發(fā)展農(nóng)村公路，這就需要加強(qiáng)在農(nóng)村公路相關(guān)問題上的研究，逐步完善在農(nóng)村公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、施工、養(yǎng)護(hù)以及環(huán)境

影響等方面研究，建立一套完整的適應(yīng)農(nóng)村公路情況的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)村公路能夠充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.我國(guó)公路發(fā)展中長(zhǎng)期存在著重建輕養(yǎng)的局面，在養(yǎng)護(hù)資金不充足的情況下，資金大量?jī)A斜使用在高等級(jí)公路養(yǎng)護(hù)中，農(nóng)村公路一般處于無人養(yǎng)護(hù)或養(yǎng)護(hù)不善狀態(tài)，使農(nóng)村公路狀況達(dá)不到其使用要求。因此，需要改變重建輕養(yǎng)的觀念，把養(yǎng)護(hù)工作放到重要的位置。

3.我國(guó)在農(nóng)村公路方面的研究與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面的研究存在了不小差距，這也為我們提供了迎頭趕上的機(jī)遇和動(dòng)力。通過積極借鑒國(guó)外相關(guān)先進(jìn)研究成果，可以縮短我國(guó)的研究進(jìn)程。

6結(jié)論

本文從農(nóng)村公路的重要性著手，闡述了農(nóng)村公路的概念，就目前我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)模式和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了討論，并且介紹了國(guó)外農(nóng)村公路的建養(yǎng)及研究現(xiàn)狀。指出了目前我國(guó)農(nóng)村公路研究中存在的問題，特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的重要性和緊迫性，并就此提出了自己的建議。

（來源：重慶交通學(xué)院學(xué)報(bào).2005年第3期

第五篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析與對(duì)策研究

【摘要】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。在加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解困問題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境為研究對(duì)象，從財(cái)政體制的視角分析原因，并提出取締鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立的財(cái)政職能，由縣級(jí)政府實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境 成因分析 分稅制 統(tǒng)收統(tǒng)支

一、引言

分稅制財(cái)政體制改革，對(duì)緩解我國(guó)當(dāng)時(shí)中央政府的財(cái)政困境、理順中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系、增強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力、提高中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入中的比重貢獻(xiàn)卓著（周飛舟，2006）。但是，在為中央政府帶來巨額財(cái)政收入的同時(shí)，分稅制的實(shí)施也產(chǎn)生了一系列的問題，日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境即是其中之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國(guó)五級(jí)政府中最基層的一級(jí)，服務(wù)的對(duì)象是中國(guó)最廣大的農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)轉(zhuǎn)直接決定了整個(gè)國(guó)家基層公共職能的實(shí)現(xiàn)。然而，目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行效果不佳，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政甚至陷入困境。

時(shí)至今日，論述分稅制財(cái)政體制的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)甚多，討論主要集中在三方面：一是探討改善分稅制體制下轉(zhuǎn)移支付制度的效果；二是探討解決基層地方政府主要是縣級(jí)政府財(cái)力困境的方法；三是探討規(guī)范和管理預(yù)算外收入及非預(yù)算收入問題。遺憾的是，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)對(duì)于中國(guó)最基層且最接近廣大民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困境問題關(guān)注較少，而探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困境的研究更是鮮有涉獵。

縣級(jí)政府財(cái)權(quán)和財(cái)力固然有所欠缺，但是通過中央政府和省級(jí)政府的縱向轉(zhuǎn)移支付可以部分彌補(bǔ)這一缺口，而且通過現(xiàn)行的三級(jí)財(cái)政扁平化財(cái)政管理模式，通過省直管縣，可以更大程度上解決縣級(jí)政府面臨的支出問題（賈康，2002）。但是對(duì)于我國(guó)最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其與縣級(jí)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力相比，縣強(qiáng)鄉(xiāng)弱則更為明顯。

在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，分稅制體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱，使其已難以成為一級(jí)財(cái)政。因而可以考慮取締其獨(dú)立的財(cái)政功能，將其作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)以上政府繼續(xù)實(shí)行分稅制的大環(huán)境下，縣級(jí)政府對(duì)轄區(qū)采取統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解困。

循此思路，本文第二部分分析歸納了目前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境的成因；第三部分探討了取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能實(shí)施體制改革的必然性；第四部分是本文的對(duì)策建議部分，提出了當(dāng)前實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制的對(duì)策建議。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境成因分析

分稅制設(shè)計(jì)的是中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政之間的分配格局，但是這種格局對(duì)省級(jí)以下財(cái)政，尤其是對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政也會(huì)產(chǎn)生巨大影響。首先，原來屬于縣鄉(xiāng)收入的部分企業(yè)稅收按分稅制規(guī)定劃為中央收入；其次，按照中國(guó)目前的財(cái)政體制設(shè)計(jì)，上一級(jí)政府有權(quán)決定它與下一級(jí)政府采取的財(cái)政劃分方法，所以各級(jí)財(cái)政遵循“本級(jí)優(yōu)先”原則，中央政府的做法被地方各級(jí)政府紛紛效仿，上級(jí)財(cái)政都將稅源集中且易于征收的稅收劃歸本級(jí)財(cái)政，最終形成了層層向上集中的收入分配格局。而現(xiàn)行分稅制對(duì)各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任并未明確劃分，導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，這就造成地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府的收入能力與日益增長(zhǎng)的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)。

1、財(cái)力與事權(quán)不相匹配

分稅制改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政的財(cái)權(quán)大大縮小，事權(quán)不斷下移，成為縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（賈康、白景明，2002）。實(shí)施分稅制以來，中央的資金集中度得到提高，省級(jí)政府的資金集中度更是平均每年增加2%，市級(jí)政府同樣在想方設(shè)法提高資金集中度（周飛舟，2006）。財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)稱的原則要求各級(jí)政府均有自己大宗穩(wěn)定的、與事權(quán)相適應(yīng)的財(cái)源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政卻沒有自己大宗穩(wěn)定的稅源。上級(jí)財(cái)政在財(cái)力分配上層層“向上集中”，將大稅種、大稅源劃歸到自己手中，而將征管難度大、征收成本高、稅源分散的小稅種“甩”給了縣鄉(xiāng)政府，造成縣鄉(xiāng)稅收增長(zhǎng)乏力。

與此同時(shí)，我國(guó)地方政府還要負(fù)責(zé)諸如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等本該屬于中央政府提供的服務(wù)，而這些公共服務(wù)的提供責(zé)任又不是均勻地分配給各級(jí)地方政府的。由于上級(jí)政府擁有分配公共服務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，往往把本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任推給下級(jí)政府，下級(jí)政府不堪重負(fù)。從而使現(xiàn)行財(cái)政體制造成的收入上斂以及地方教育支出沉重成為造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的重要原因之一（周飛舟、趙陽，2003）。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，財(cái)權(quán)和財(cái)力的喪失、事權(quán)的加重，收支的矛盾愈發(fā)加劇。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

如果一個(gè)國(guó)家要強(qiáng)調(diào)地區(qū)之間的財(cái)力均衡和社會(huì)公平，那么就必須要有一個(gè)強(qiáng)大的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府收入與支出的不匹配，需要中央政府通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式來彌補(bǔ)。在地縣本級(jí)財(cái)政支出里，本級(jí)財(cái)政收入大約占65%左右，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付占了35%左右；而基層政府即縣鄉(xiāng)政府對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度達(dá)35%，部分山區(qū)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依賴度甚至更高。因此，轉(zhuǎn)移支付成為基層政府的主要收入來源之一。

但是，目前我國(guó)的財(cái)政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷：稅收返還的設(shè)計(jì)是為了鼓勵(lì)地區(qū)興辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，與建設(shè)財(cái)力和事權(quán)相匹配的體制相背離；一般目的轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算基礎(chǔ)不夠科學(xué)，實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配；過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；專項(xiàng)撥款名目太多，很多專項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

解決“基層政府可利用財(cái)政資源的巨大區(qū)域性差異以及貧困地區(qū)日益嚴(yán)重的財(cái)政收入短缺”這一農(nóng)村公共財(cái)政的最大問題，最為科學(xué)可行的制度——省以下轉(zhuǎn)移支付制度并沒有隨著分稅制推行而建立起來（黃佩華，2002）。因此，轉(zhuǎn)移支付的不科學(xué)、不完善是造成縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重要原因（李茂生、陳昌盛，2004）。

3、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，大幅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源

對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)而言，在分稅制改革之后、農(nóng)業(yè)稅改革之前，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)的提留統(tǒng)籌以及其他的集資收費(fèi)成為政府財(cái)政收入的重點(diǎn)。縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)實(shí)施了劃分，縣政府保留大部分乃至全部的農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要依靠提留統(tǒng)籌和其他的集資收費(fèi)。這導(dǎo)致了在20世紀(jì)90年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉、轉(zhuǎn)制之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)突然變成了嚴(yán)重的社會(huì)問題。對(duì)于大部分中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府而言，農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌以及面向農(nóng)民的集資收費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其他稅收，成為其財(cái)政收入的主體。這成為2002年全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的直接背景（周飛舟，2006）。

2002年，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革取消了村級(jí)“三提五統(tǒng)”，2004年取消了除煙葉外的其他農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，2005年全面取消農(nóng)業(yè)稅。這些都是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“看家”稅費(fèi)，這些稅費(fèi)的取消導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政銳減。稅源銳減、財(cái)政減收直接挑戰(zhàn)分稅制在農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)行基礎(chǔ)。

4、舉債負(fù)擔(dān)沉重

由于財(cái)政收支缺口大，難以滿足基本公共支出需要，轉(zhuǎn)移支付又存在時(shí)滯和配套資金的問題，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將舉債作為財(cái)政開支的主要來源。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)落后的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的主要來源是農(nóng)民收入。近年來，原料成本上漲，傳統(tǒng)種植業(yè)盈利水平低下，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，間接制約了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入的增長(zhǎng)。此外，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)利用借款搞投資，形成重復(fù)建設(shè)，投資后沒有形成經(jīng)濟(jì)效益，承擔(dān)的債務(wù)無法償還，也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的債務(wù)包袱。

在稅源短缺、轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮其為轄區(qū)提供地方性公共物品的功能。并且基層財(cái)政的債務(wù)危機(jī)，如果處置不當(dāng)，任其發(fā)展，也會(huì)影響上級(jí)財(cái)政的安全和基層社會(huì)的穩(wěn)定。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革

1、分稅制實(shí)施愈發(fā)艱難

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分稅制已有名無實(shí)。尤其是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，稅費(fèi)主要來自于農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，煙葉稅也只在少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收。由于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，其他稅收更是微乎其微。在無稅可以分享的局面下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已然失去了分稅和開支的基礎(chǔ)。

二是稅收征管與財(cái)政體制脫節(jié)。稅源減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展稅收征管和財(cái)源建設(shè)的積極性與責(zé)任感也就日漸減弱。為節(jié)約征收成本，稅務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)一鄉(xiāng)一所的機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，一個(gè)基層稅務(wù)所要管轄?zhēng)讉€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)只對(duì)上級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其財(cái)政部門對(duì)稅收部門的協(xié)調(diào)能力日漸減弱，已無法形成協(xié)調(diào)機(jī)制和工作合力。

三是財(cái)政管理措施乏力。在分稅的范疇內(nèi)不管制定怎樣的財(cái)政管理體制，其管理措施產(chǎn)生的作用都不會(huì)大，反而會(huì)因財(cái)政管理不到位，引發(fā)一些財(cái)政管理、財(cái)政支出、財(cái)政考核等方面的問題，制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，有必要思索一種有別于分稅制的管理體制，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日益嚴(yán)峻的現(xiàn)狀。

2、取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立財(cái)政職能

財(cái)政聯(lián)邦制理論認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)效率上考慮，由最了解信息（并且具有做出正確決策動(dòng)機(jī)）的人做出決策能夠帶來最多的好處。作為一個(gè)客觀事實(shí)，地方政府（尤其是基層政府）比中央政府在了解公共服務(wù)偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更貼近當(dāng)?shù)鼐用穸哂刑烊坏膬?yōu)勢(shì)（王雍君，2007）。因此，理論上來看，作為最貼近普通民眾的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在收集和處理民眾對(duì)公共物品的偏好信息以及提供農(nóng)村公共物品和服務(wù)方面具有最佳優(yōu)勢(shì)。然而，就我國(guó)的實(shí)際情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，名義上是基層財(cái)政，但一直缺少相應(yīng)的財(cái)力支持。分稅制之前基本上就是“吃飯財(cái)政”，實(shí)行分稅制后，基層財(cái)政上劃中央很多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資更加困難。近年來，隨著農(nóng)業(yè)稅取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財(cái)政供養(yǎng)人員上劃，稅務(wù)、金融、工商等機(jī)構(gòu)己經(jīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非行政區(qū)域設(shè)置，維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的配套環(huán)境己經(jīng)發(fā)生重大變化。財(cái)政系統(tǒng)如仍堅(jiān)持按鄉(xiāng)、鎮(zhèn)行政區(qū)劃建立鄉(xiāng)財(cái)政機(jī)構(gòu)，已經(jīng)喪失了基本的配套環(huán)境。并且，占鄉(xiāng)級(jí)支出大半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要任務(wù)只剩下政府人員工資支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容就更虛了，在省地方財(cái)政級(jí)次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)已稱不上一級(jí)財(cái)政。作為一級(jí)財(cái)政的作用和必要性，已經(jīng)不復(fù)存在。

3、統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制

統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制，又稱“收支兩條線”，基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法，一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財(cái)政收入要全部上繳中央財(cái)政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財(cái)政另行撥付。

無論是從稅源的分布情況、預(yù)算管理級(jí)次、金庫(kù)的建立，還是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政管理體制一直很不完備。因此，可以考慮撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，簡(jiǎn)化財(cái)政級(jí)次，由縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制。

四、對(duì)策建議

處理好縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵就是要科學(xué)界定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)事權(quán)和財(cái)權(quán)。就當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際情況而言，可以考慮在縣級(jí)以上政府繼續(xù)推行分稅制改革的大環(huán)境下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政實(shí)施統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制，以解決日益嚴(yán)峻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入納入縣級(jí)收入

不再對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅收任務(wù)，國(guó)稅、地稅及財(cái)政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收的稅收、非稅收入不再區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全部納入縣級(jí)收入。同時(shí)，取消對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收工作的考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入數(shù)量不再作為評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)政績(jī)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

2、縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入收歸縣級(jí)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有支出也相應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政按照部門預(yù)算的原則統(tǒng)一核定后給予財(cái)力轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助?；鶎痈刹靠梢詫r(shí)間和精力用在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)上。

3、鼓勵(lì)稅源建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收任務(wù)取消后，其對(duì)稅源建設(shè)、稅收征管的積極性肯定會(huì)減弱。要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地采取有效措施加以解決。例如，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的個(gè)人建房裝修稅、部分車船使用稅、畜牧行業(yè)稅等稅收委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為征收，并將征收額度的補(bǔ)助返還鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于補(bǔ)充業(yè)務(wù)支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、防范新增債務(wù)

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)。例如，對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字方面可以采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)及共同消化的辦法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)消化財(cái)政赤字。對(duì)縣級(jí)以上安排的鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)配套經(jīng)費(fèi)由縣級(jí)全額承擔(dān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生新的債務(wù)。

5、抓好過渡期管理

實(shí)施財(cái)政管理體制改革是在縣級(jí)以上財(cái)政部門繼續(xù)實(shí)施分稅制前提下進(jìn)行的，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制更替需要過渡性的政策和時(shí)間。過渡期間，要堅(jiān)持利益分配格局、預(yù)算管理權(quán)限、資金管理和財(cái)務(wù)審批權(quán)限不變，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

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