第一篇：加強和改進人大預算審查監(jiān)督的思考

加強和改進人大預算審查監(jiān)督的思考

郭志強

人大預算審查監(jiān)督是指各級人大及縣級以上人大常委會按照憲法和法律規(guī)定，對本級政府財政預算及其調整方案、決算進行審查、批準，對預算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督。隨著我國民主法制進程的加快，各級人大及其常委會越來越重視預算審查監(jiān)督工作，進行了積極的探索和實踐，取得了新的成效。但是客觀地講，當前人大預算審查監(jiān)督還存在一些問題，需要得到進一步加強和改進。筆者結合工作實際，就這個問題進行一些探討。

一、目前人大預算審查監(jiān)督中存在的主要問題

（一）預算編制方面

預算編制是預算管理的核心環(huán)節(jié)，也是黨和政府的方針政策和經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略在預算中的集中體現(xiàn)。它明確反映一個財政年度內政府的工作重點以及財政部門的工作任務，是指導財政工作的總體規(guī)劃和部署。目前的預算編制還不適應加強監(jiān)督的要求，存在以下問題。

1、預算內容不完整。長期以來，我國財政性資金存在著預算內外之分，財政預算只對預算內資金的分配產(chǎn)生作用，大量預算外資金游離于財政預算之外，這些資金成為預算內不準搞的項目的資金來源，使各級人大難以對一些重大建設項目實施有效的監(jiān)督。預算外資金也往往成為不正之風和腐敗現(xiàn)象的經(jīng)濟源頭。部門掌握的預算外資金有的甚至成為部門“小金庫”。

2、預算編制時間短。目前從本級預算編制到人大表決通過，一般只有六個月左右時間。在這么短的時間內，財政部門很難拿出完整、準確的本級政府預算草案（包括本級各部門預算，上解上級、上級補助、下級上解、補助下級等），因而本級政府預算內容粗略、不具體、不準確，預算質量不高，影響到人大對預算的審批。從總預算的編制來看，自國務院向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，到下一年度1月10日前省級財政部門匯總本級總預算草案并報財政部，一般只有2－4個月時間，期間需經(jīng)歷五級政府層層下達、各級政府財政部門編制本級預算、匯總下一級總預算、同級政府審定、報上一級政府審核并聽取意見等環(huán)節(jié)。實際上很難做到由基層編制匯總，而是層層代編預算。

3、預算編制不夠細化。目前政府向人大報告的總預算和本級預算草案是按功能分類的收支總帳，一般只列到大類，在本級總預算中，補助下級支出數(shù)通常只是一個大數(shù)。從預算編制的內容來看，編制項目不細，預算報表所列的科目級次太少，所列內容太粗，每個科目數(shù)額太大，透明度太低。人大代表在審議預算報告時看到的一般是20多個“類級”收支總數(shù)，而具體體現(xiàn)其使用的300多個“款級”、500多個“項級”的財政資金，則完全由政府主導支配，人大無法接觸明細數(shù)字，甚至連一些部門究竟有多少編制、需多少經(jīng)費都無從知曉。代表只知道教育要用多少錢、醫(yī)療要用多少錢，卻不知道它們分別要花在哪里。面對這些沒有收支明細表及其詳細說明的數(shù)字，代表既看不出每筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設項目有多少，更談不上審查這些項目是否合理、預算是否科學，更無法審查這些支出是否能帶來相應的社會效益和經(jīng)濟效益。因而難以對預算草案進行深入的審查，“魔鬼在細節(jié)當中”，預算不細化，人大審查監(jiān)督就難以落到實處。

（二）預算審批方面

我國憲法確立了各級人大預算審批制度，預算法明確了各級人大預算審批的范圍和重點。目前，人大預算審批在審查時間、審批程序方面還存在不少問題。

1、預算審查時間短。一是初審時間短。按照現(xiàn)行預算法規(guī)定，人大的相關部門在人代會一個月前開始初審預算。在一個月時間內，要審查所有預算，從目前各級人大尤其是地方人大配備的人員來看，無法做到實質性審查。事實上，目前大多數(shù)地方在一個月前很難完整地提供預算草案詳細情況。初審時看到的預算草案，許多內容都只列了項目，沒有數(shù)字，大多是上年預算執(zhí)行情況和當年預算安排的一些設想，難以進行實質性審查。二是大會審查時間短。目前預算草案提交各級人大的時間都比較晚，一般在人代會召開時，預算草案和上年度預算執(zhí)行情況的報告才正式印發(fā)代表。在這么短的時間內，代表沒有足夠的時間、精力閱讀預算草案。人代會上，代表審查預算的時間長短，現(xiàn)行法律未作明確規(guī)定，從實際操作情況看，通常只有半天時間。而且，從2005年開始，財政預算在人代會上只作書面報告，在這樣短的時間里，要保質保量審議規(guī)模龐大、內容繁雜的預算草案，實際操作很困難。

2、審批程序不完備。預算審批程序的完備與否，直接影響著審批的質量。我國人大目前審批預算一般有兩道程序:審查程序和表決程序。從審查程序來看，一般是大會上由財政部門負責人向代表們報告新年度預算草案的基本內容和為實現(xiàn)預算所采取的措施，然后由代表分組討論。代表的意見和建議，一般較為分散，有可能采納，也有可能不采納，沒有一個較為完備的審議意見處理程序。從表決程序來看，目前我國人大預算表決方式實行的是綜合審批，一次性表決通過。即，所有的預算收支全部集中在一件預算審批提案中由人大代表投票通過。這種做法雖然簡化了預算審批程序，但是，預算草案局部的不合理將影響整體的效果。如果這種不合理的局部內容得以通過，自然會損害下一年度預算執(zhí)行效果。倘若整個預算草案都被否決，同樣會影響下一年度預算執(zhí)行，導致人大代表一般不行使預算否決權。如果要求就所有的方案要么全部贊成，要么全部反對，對人大代表而言，確實難以取舍；對整個社會而言，也承受著過大的不必要的風險。

（三）預算執(zhí)行監(jiān)督方面

監(jiān)督預算執(zhí)行是人大的一項重要工作。目前，在預算執(zhí)行監(jiān)督方面存在的主要問題是：

1、預算約束力不強。目前，各級人代會審查批準的預算在執(zhí)行中追加較多，預算約束力不強。其主要原因：一是在提交人代會審查批準的本級支出預算中，只有當年可用財力安排的支出，而上級專項補助資金和上年結轉資金沒有編入年初預算，這些資金在執(zhí)行中追加；二是人代會審查批準的本級預算只是大數(shù)，其中有相當一部分資金并沒有落實到具體的部門和項目上，作為保留預算，在執(zhí)行中由主管部門追加到具體使用的部門和項目。這就使得人代會批準的預算（包括部門預算）是一個數(shù)，到常委會審查決算時，是另外一個數(shù)。

2、對重點資金監(jiān)督乏力。一是預留資金（保留預算）。預留資金的存在，一方面使基層部門每年都盯著上級各部門的預留資金，造成“跑部錢進”，加大了資金使用成本；另一方面由于基層各部門把執(zhí)行中爭取到上級追加資金當作額外資金，在上報項目時沒有經(jīng)過認真論證，常常是草率立項，使得資金使用效益不高，損失浪費嚴重；而且，這些資金的使用也缺乏有效監(jiān)督，容易引發(fā)腐敗問題。二是專項轉移支付資金。目前切塊由部門管理和使用的專項資金項目繁多，各類專項資金形成的歷史時期跨度較大，原因復雜且政出多門。存在部門年初預算未全部落實到具體項目，造成資金滯留閑置，影響使用效益；補助地方項目標準不明確，項目過多過細、安排不完全符合相關政策目標要求等問題。三是超收收入。政府有關部門在編制收入預算時，指標經(jīng)常被壓低，執(zhí)行下來，收入超收較多。目前，超收收入安排支出未報人大審批，超收收入的大量存在及使用上的不規(guī)范，一方面反映政府預算編制質量不高、準確性差，另一方面也影響了人大批準預算的嚴肅性、權威性。

3、預算透明度不高。多年來，通過報刊公布的政府預算,一般就只有幾個收支大類的數(shù)據(jù)，不要說普通老百姓和非專業(yè)的人大代表,就是財政預算部門的工作人員,要弄清楚也是比較困難的。這遠未達到預算公開的要求。有的甚至還將預算草案列為機密文件，會后收回。預算的透明度不高，是財政活動中一系列浪費、失誤、低效等現(xiàn)象存在的重要誘因。審計部門每年都審計出大量問題，這與預算的不公開透明有著直接的聯(lián)系。

（四）審計監(jiān)督方面

我國實行的是行政型審計體制，這種體制的好處在于，它建立的時候比較迅速，很快就能開展工作，方便服務于政府中心工作；審計所需的人力、物力資源都在政府的掌控之內，政府能支持審計工作很快展開；審計提出的改進建議容易落實。但這種體制也存在一些問題。第一，審計機關依法獨立行使職責還不夠。按規(guī)定，預算審計報告要向人大提供，人大也是審計機關的服務對象，但在現(xiàn)行審計制度下，審計機關要把審計結果首先報告給政府，在得到政府同意后，才能對外披露。披露什么、如何披露往往都不是審計機關自己所能決定的。提交給人大的審計報告已經(jīng)不是第一手的審計結果。第二，人大與政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，這就難免出現(xiàn)審計機關既要為監(jiān)督者服務，又要受被監(jiān)督者直接領導的矛盾。第三，由于人大不能直接行使審計監(jiān)督權，只能把審計作為一個間接的外部監(jiān)督機制去監(jiān)督財政預算，這樣人大對財政預算監(jiān)督就缺乏實質性直接介入的途徑和手段，人大監(jiān)督的實際效果就打了折扣。

（五）人大自身的監(jiān)督能力方面

盡管部分地方人大已成立了預算審查監(jiān)督機構，但總體上看各級人大及其常委會預算審查監(jiān)督力量仍然十分薄弱。從已經(jīng)成立預算工委的全國人大和部分省級人大的人員配備情況看，全國人大預工委也就20多人，省級一般只有幾個人。省以下的預算審查監(jiān)督日常工作，大多數(shù)仍由財經(jīng)委承擔。市、縣人大財經(jīng)工委一般都只有幾個人，難以具備提前介入和初審的能力。從各級人大代表構成來看，代表來自社會各階層，其中不乏精通財政的專業(yè)人員。但就總體而言，目前，人大預算監(jiān)督的機構設置、人員配備等方面還需要加強，以增強人大監(jiān)督的能力。

二、加強和改進人大預算審查監(jiān)督的對策建議

中央提出，要“加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督”，“增強監(jiān)督的針對性和實效性”。加強和改進人大預算審查監(jiān)督,應從以下幾個方面努力。

（一）改進預算編制

1、按照預算完整性原則，將所有政府收支納入預算管理。公共財政框架的構建，需要建立在全部政府收支納入預算的基礎之上。只有全部政府收支納入預算，在建立完整統(tǒng)一的公共預算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上對政府收支的監(jiān)督。按照預算的完整性原則，各級政府分別編制統(tǒng)一、全面的財政預算，充分反映以政府為主體的資金收支活動的全貌，既為實現(xiàn)政府決策的科學化提供完備的數(shù)據(jù)資料，以利于政府控制、調節(jié)各類財政性資金的流向和流量，完善財政的分配、調節(jié)與監(jiān)督職能，又便于人大代表和全體納稅人監(jiān)督政府的理財活動，防止政府部門出現(xiàn)各種經(jīng)濟浪費和腐敗現(xiàn)象。

2、增加預算編制時間，編制滾動預算。政府預算規(guī)范和安排著財政活動，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關系到社會經(jīng)濟運作狀況的好壞，因而必須預先進行周密地計劃。目前，我國每年都是在預算年度開始后，才完成政府預算的法律程序。嚴格地說此前是在沒有“預算”的狀態(tài)下開展財政活動的。而西方的政府預算在預算年度開始之前就必須制訂完畢，否則政府無權開展財政活動。安排充足的預算編制時間，是細化預算的前提，是提高預算編制科學性、準確性和透明度的重要條件，同時也為新年度正式啟動預算執(zhí)行奠定堅實的基礎。從國外情況來看，許多國家的預算編制要經(jīng)過10個月到1年的時間，短的也有半年。借鑒主要市場經(jīng)濟國家的做法，結合我國實際，筆者認為，應以法律的形式將我國預算編制提前半年至一年，并規(guī)定各級人代會每年的召開時間自下而上逐級推遲，從根本上解決代編預算的問題。作為一項過渡措施，當前可采取的辦法是，本級預算草案在新的預算年度開始前未獲得批準的，由本級政府編制臨時預算草案，并在新預算年度開始前報本級人大常委會批準后執(zhí)行。預算草案經(jīng)人代會批準后，按照批準的預算執(zhí)行。為使社會各項事業(yè)前后的發(fā)展在預算中得到較好的銜接，應按標準周期編制滾動預算。我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃已經(jīng)存在，但未有與之相結合的財政五年概算。五年概算的安排，主要是考慮一些長期立法，如義務教育法、科技進步法、農(nóng)業(yè)法和社會保障及相關法定支出的要求，同時又要考慮一些跨年度發(fā)展項目。在五年概算基礎上形成年度預算綱要。根據(jù)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，最初編制時，往前作3-5年的預算安排，之后每次編制時都往前滾一年，并調整原預算中所剩2-4年的預測內容和財力安排的內容。這種滾動預算能體現(xiàn)瞻前顧后、綜合平衡的要求。

3、完善預算編制方法，規(guī)范預算編制程序。一是采用科學的方法測算預算收支，提高預算的準確性。運用“標準收入測算法”編制收入預算，采用“零基預算”的方法，編制支出預算。二是規(guī)范部門預算編制程序。在延長預算編制時間的基礎上，部門預算編制實行“三上三下”程序?！耙簧稀保?月底前各單位報送基本支出、項目支出等部門預算基礎信息；“一下”，6月底前，財政向部門下達預算編報限額；“二上”，7月底前，部門編制完整的建議預算草案上報財政部門；“二下”，10月底前，財政部門下達部門預算控制數(shù)；“三上”，11月10日前，部門向財政部門反饋修改、完善的預算安排意見；“三下”，本級人代會批準預算后，財政部門和一級主管部門分別在規(guī)定時間內批復部門和下級單位預算。目前已有部分省市采用“三上三下”的程序，并且效果不錯。

（二）完善預算審批

預算審批程序是保障和規(guī)范預算審批機關依法行使權力的重要依據(jù)。筆者認為，應對我國人大預算審查程序作以下三方面的完善。

1、健全人大初審程序。

第一，提前介入預算編制。為確保預算審查機構提前介入預算編制過程，可以通過安排專業(yè)技術人員或人大代表，參加同級黨委、政府召開的經(jīng)濟工作和財稅工作會議等形式介入，收集各種信息資料，了解預算編制情況，掌握預算草案的基本內容和重點，并就完善預算編制和報送內容與財政部門進行溝通。

第二，規(guī)范和加強人大預算工作機構對預算草案的預審工作。由于人代會上審查預算時間有限，人大預算工作機構在人代會前加強預算草案預審工作十分重要。目前應通過多種方式加強機構和組織建設，可以成立專家咨詢小組或預審工作小組，邀請人大有關專門委員會和工作委員會、政府有關部門的業(yè)務骨干以及專家顧問參加預審工作。四川省人大2009年在全國率先建立人大代表計劃和預算審查監(jiān)督聯(lián)絡員制度，請省人大代表提前參與預算的預審工作，得到代表充分肯定。預審可以采取延伸審查，對較大的項目可以調閱其審批手續(xù)、可行性報告等資料。對預審中發(fā)現(xiàn)的問題及時與財政部門溝通，也可請財政預算部門負責人說明情況。財政部門根據(jù)預審意見對預算草案進行修改。

第三，預算初審要把依靠人大代表放在重要的位置。一要提前將預算草案的主要內容寄送代表，請他們提出意見；二要根據(jù)情況適時組織代表對某些預算執(zhí)行情況進行座談、專題視察或調研，使代表深入了解掌握各方面的情況。三要充分發(fā)揮人大常委會組成人員的作用，盡量在常委會上安排對預算草案進行初審，以彌補人代會審議時間短的問題。常委會組成人員既要參加常委會審議，又要參加人代會審議，每年還要審議預算執(zhí)行情況和決算，情況比較了解，應安排充分的時間組織集中審議，將需要修改完善的重要內容力爭解決在人代會之前。同時，由于常委會組成人員是人大代表，部分還是人代會主席團成員，能夠將常委會一些比較集中的審議意見帶入人代會和主席團會議，保證預算草案初審和人代會審議的連續(xù)性。

第四，對預算草案及其報告內容的初步審查，應抓住重點。一是預算口徑的一致性。初審預算草案及其報告，應同政府、計劃報告結合起來；二是預算收支的平衡性。要重點審查收支的真實性、準確性和平衡性，防止赤字預算；三是預算保障措施的可行性。要著重分析預算收入的來源及其增減預測是否可靠，預算支出的安排重點是否適當，實施預算的措施是否有利于強化預算單位的自我制約機制。初步審查意見，特別是建議對預算草案中不合法或不合理要求修改的內容，應當連同預算編制部門最后形成的預算草案，在人代會一個月前發(fā)給代表。對于初審意見，政府財政部門應當認真研究，提出明確答復，不采納的要說明理由，一并提交代表大會，作為代表審查預算草案的參考。

2、健全人代會審查程序。

第一，強化人代會上的預算專題審議。為提高預算審查的針對性、實效性，有必要在大會期間組織召開預算專題審議會，由各代表團推薦一名代表，代表本團參加專題審議會。會前，參會代表要認真閱讀財政報告、預算草案等有關文件，收集本團代表的意見，作好發(fā)言準備，為代表深入審查預算創(chuàng)造條件。四川、廣東、河北、安徽等省近年在這方面進行了有益的探索，并積累了豐富的經(jīng)驗。在總結完善的基礎上，可以將預算專題審議作為人代會一項法定程序固定下來，以強化代表大會對預算的審查。建議預算恢復口頭報告，且應附有更多的書面和口頭說明，以進一步加強人大對預算的審查，確保人大代表和人民群眾對預算的知情權和決定權。

第二，建立和完善代表審議意見的反饋制度。對代表在人代會期間提出的預算審議意見，政府有關部門應及時向代表反饋，并作為一項制度。規(guī)定政府就代表審議意見向大會做出相應的說明(或提交書面報告)，主要內容包括:對代表審議意見的基本態(tài)度，哪些意見目前暫不采納及其原因，哪些意見可放到下年度預算或更長的時期內考慮，逐步解決等等，使代表心中有數(shù)，以進一步強化代表大會審議效力。在人代會正式投票表決前，預算編制部門要根據(jù)預算委員會的提議、人大代表的意見，對預算草案進行修改。

第三，積極創(chuàng)造條件，實行預算分項審批。根據(jù)開支的部門和性質將預算草案分解為若干個預算審批議案。預算編制部門分別就各個議案做出說明，預算委員會分別就各個議案提交初步審議報告和正式審議報告，人大代表對各個議案分別投票表決。這種審批方式雖然程序繁瑣一些，但相比綜合審批方式卻具有無可比擬的優(yōu)勢，可以減輕人大代表對預算草案遭到否決的嚴重后果的擔心和顧慮，他們可以只對明顯不合理的預算議案投反對票，而其余的議案則能順利通過。同時，對某一項預算的否決，不僅會影響下一年該項預算執(zhí)行，而且法律要求對相關機構和人員進行處罰。這就增加預算編制部門的工作壓力，督促其盡量優(yōu)化預算草案，科學合理地編制預算。通過這種分別對待的審批方式，不僅可以督促預算編制部門盡職盡責地優(yōu)化預算編制，還有利于人大拓展預算審批監(jiān)督的范圍和深度。被否決的預算草案經(jīng)預算編制部門修改后由預算委員會對預算修改的情況簽署書面審查意見，由人大常委會會議表決通過。第四，賦予人大預算修正權。由于預算草案編制的粗糙，以及人代會會期制度本身的原因，目前人大事實上很難判斷預算支出的合理與否，預算的審批流于形式，即使實行預算分項審批，也不可能細致到每一個具體的項目。如果能夠賦予人大預算修正權，一方面可以加大權力機關的預算職責，另一方面對明顯不合理的預算開支也多了一條制約途徑?？紤]到預算編制、審批和執(zhí)行之間的平衡，特別是考慮到人大目前在預算信息方面的欠缺，以及政府缺乏相應的預算制衡權，為防止預算審批機關濫用權力，應對人大預算修正權進行限制。目前，廣東、海南省人大已有這方面的實踐。

3、簡化預算審批程序，取消審議下級總預算。目前縣級以上各級人代會除了審批本級預算外，還要審議下級總預算。審議不同于審批，經(jīng)過審議的下級總預算并不能對下級預算審批和執(zhí)行機關產(chǎn)生約束力。而且，上級人大審議的下級總預算所包含的信息并不準確。上級人大對并不準確的下級政府預算進行審議，又不發(fā)生任何法律效力，極大地浪費了預算編制和審批部門尤其是預算編制部門的人力、物力和財力。同時，也有損權力機關的威信和尊嚴。而且，審議下級總預算還存在一個問題：各級經(jīng)本級人代會批準的預算匯總數(shù)與代編預算不一致，甚至差額還相當大，在考核執(zhí)行情況時應以哪一種預算為準？兩種預算若不一致（事實上兩種預算通常都有較大的差異），在考核執(zhí)行情況時就可能出現(xiàn)，地方各級實際已完成預算，而總預算未完成，或總預算完成而匯編預算未完成，造成了人大監(jiān)督與預算實際執(zhí)行相脫節(jié)的現(xiàn)象。

（三）加強人大預算執(zhí)行監(jiān)督，強化預算約束力 經(jīng)本級人代會批準預算的實現(xiàn)過程，稱為預算執(zhí)行。預算執(zhí)行的主體是本級政府，預算執(zhí)行的監(jiān)督主體是本級人大常委會。應從以下三個方面來加強預算執(zhí)行監(jiān)督。

1、嚴格預算調整。世界各國對預算調整，法律上有嚴格規(guī)定。我國預算收支內容的變動及項目的調整是否構成法定意義上的預算調整，關鍵之處在于是否需要履行向權力機關的報批手續(xù)。從實際執(zhí)行情況看，超收收入安排支出、上級補助的財力比年初增加部分所安排的支出等重要的預算調整，未報人大審批，這是預算約束力不強的一個重要原因，同時，也是與預算法規(guī)定的“經(jīng)本級人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得改變”相違背。為增強預算的法律效力，結合我國的具體情況，應當對預算調整進行規(guī)范。首先，明確預算調整在預算執(zhí)行中的特殊性。在預算法中明確“預算審批通過以后，除非發(fā)生關系國民經(jīng)濟發(fā)展和國防安全的特別重要的事由，一般情況下不允許調整”，即預算調整的理由分為兩類，一類是特殊情況，如經(jīng)濟明顯過熱或衰退、國民經(jīng)濟重大比例關系不協(xié)調等；另一類是緊急情況，如爆發(fā)戰(zhàn)爭、內亂、重大自然災害等。針對不同原因設置相應不同的審批程序。其次，嚴格預算調整的審批程序。預算調整方案應當在本級人大常委會全體會議一個月前提交預算委員會進行初步審查，形成初步審查報告。人大常委會全體會議半個月前將預算調整方案及預算委員會的初步審查報告發(fā)給常委會委員。如果發(fā)生緊急情況，人大常委會“兩月一會”制度的確無法適應需要，應規(guī)定緊急情況下批準預算調整的特別程序?？捎芍魅螘h原則批準，下一次常委會按正常程序追認。第三，規(guī)范預算變更的審批標準和程序。將預算調整之外的一切預算內容和項目的變動稱之為預算變更，包括預備費動用、科目調劑、預算劃轉等，這些雖不需要權力機關審批，但在政府機關內部應該有明確的標準和程序，并報人大常委會備案。第四，超收收入當年一般不安排支出，作為凈結余，第二年編制預算報人代會批準后再作支出。特殊情況下，若要安排當年支出，則按調整預算的程序報人大常委會審批。

2、加強預算執(zhí)行監(jiān)督。

第一，加強對政府財稅行為的監(jiān)督。加強對政府制訂具有普遍約束力的財經(jīng)規(guī)定、財經(jīng)政策等抽象行政行為的監(jiān)督，因為這是導致預算變更的主要原因。加強對政府抽象行政行為的監(jiān)督，應建立重要財稅政策（如財政體制調整，轉移支付辦法制定等）和重大支出行為的審查批準制度和備案制度，尤其是對一些可能影響預算執(zhí)行的重大政府支出行為，應強化制約機制，杜絕政府的不規(guī)范行為。

第二，加強預算執(zhí)行監(jiān)督。一是依法執(zhí)行備案審查制度。人大的監(jiān)督首先要解決知情問題，政府及有關部門應向人大常委會報送有關預算的規(guī)章制度、轉移支付、部門預決算、匯總預算等文件和資料。二是全面掌握預算執(zhí)行情況。在日常工作中，人大財經(jīng)委、預算工委要通過深入調研、聽取工作匯報等方式了解預算執(zhí)行中存在的問題，并及時與有關部門交換意見，督促其改進工作。三是開展對專項資金安排項目進行抽查。在調研中，要不斷創(chuàng)新方式方法，探索開展對基本建設、科技三項、農(nóng)業(yè)開發(fā)等專項資金安排的重點項目進行隨機抽查。通過抽查，發(fā)現(xiàn)預算管理及執(zhí)行中存在的問題，督促政府及有關部門改進工作、加強管理。這是提高預算監(jiān)督針對性和實效性的有效途徑。四是對預算執(zhí)行進行在線監(jiān)督。目前四川省及部分市縣，廣東省及所有地級市，遼寧省，浙江的嘉興市，河南的河原市、焦作市，福建的汕頭市等人大都已開展預算執(zhí)行在線監(jiān)督，并取得了明顯的效果。四川省人大實施的在線監(jiān)督，得到中央編譯局、中央黨校、北京大學有關專家的充分肯定，該項目還獲得了2008年第9屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍獎。對這種成本低、效率高、成效好的監(jiān)督方式，筆者認為可以在更大范圍進行推廣。

第三，預算執(zhí)行監(jiān)督中應突出四個重點。一是突出對預留資金的監(jiān)督。督促政府財政部門嚴格編制預算，逐步提高年初預算到位率，按照“先有預算、后有支出”的原則，除了預備費以外，逐步取消其他各種形式的沒有法律依據(jù)的預留資金。二是突出對專項資金的監(jiān)督。規(guī)范專項資金分配,完善轉移支付制度，提高一般性轉移支付比重，對確需保留的專項資金，要明確使用范圍和條件。督促政府及有關部門將專項資金安排的詳細情況報送人大常委會，人大要建立嚴格的審查制度。三是突出對公共支出的監(jiān)督。人大審查監(jiān)督預算支出，要嚴格審查哪些符合公共支出范疇，哪些不符合公共支出范疇，符合的予以支持和保障，不符合的進行修改和調整，大力強化財政公共支出功能，優(yōu)化財政支出結構，推進社會主義公共財政體制的建立。四是突出對超收收入的監(jiān)督。嚴格實行超收收入使用的審批制度，即超收收入使用前，政府財政部門編制超收收入使用方案，報人大常委會審查批準。

3、增強預算的透明度。公共財政就是民主化、法制化的財政，這意味著每一個公民都可以參與政府的財政決策過程，每一個公民具有平等的權利影響最終的集體結果。政府為實現(xiàn)職能所需的財政支出，為保證支出所需要強制征收的收入，都應代表公民的共同意志，經(jīng)過一定的法律程序來進行公共選擇。政府的一切收入都要取之有道，須獲得納稅人的同意并嚴格遵照法律規(guī)定執(zhí)行；政府的每一筆支出都要公開透明，受納稅人及其代表機構的監(jiān)督和約束。當前應做好幾項具體工作：一是增加發(fā)給每個代表團的預算（包括部門預算）草案數(shù)量，力爭達到每個代表人手一份。二是完善“預算草案計算機查詢系統(tǒng)”，逐步將計算機終端延伸到代表團駐地直至每一位代表房間。三是取消預算草案上的“會后收回”，以便代表帶回去有充足的時間作進一步的研究。四是向社會公布預算。從長遠來看，還應公布預算總指導原則和功能預算，以便人大代表了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預算，以便人大代表對照監(jiān)督；公布歷史數(shù)據(jù)和對比情況；公布面向納稅人的預算解釋性文件和預算執(zhí)行中期報告等。所有此類文件均應免費提供，也可在互聯(lián)網(wǎng)上查詢?？上驳氖?，2009年3月20日，財政部首次在第一時間向社會公開了當年中央財政收支預算表、中央本級支出預算表以及中央對地方稅收返還和轉移支付預算表。2009年10月22日，廣州市財政局首次在其網(wǎng)站公布了當年市本級114個單位的部門預算，這是全國首次在網(wǎng)上公開部門預算，因其前所未有的具體化、精細化程度，引起了專家學者、人大代表、社會公眾的高度關注，贏得了廣泛贊譽。

（四）充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用

審計部門依靠強大的專業(yè)審計力量，通過財政審計和延伸到各部門、各單位的專業(yè)審計，能夠徹底摸清各項財政資金分配、使用的合法性、真實性和效益性，查出具體問題。因此，人大要大力支持和督促審計機關依法加強對預算執(zhí)行情況和決算的審計。將人大預算審查監(jiān)督和行政審計監(jiān)督結合起來，充分發(fā)揮審計職能作用。督促政府審計機關進一步加大審計監(jiān)督力度，擴大審計覆蓋面，提高審計質量。支持審計機關開展專項審計、專項審計調查及績效審計，并要求將審計結果提請人大常委會審議。進一步提高審計的透明度，各級人大及其常委會應進一步推動審計結果向社會公布制度的完善，力爭使所有審計和專項審計調查項目的結果，都對社會公告。各級人大要進一步加強對審計查出問題整改情況的動態(tài)監(jiān)督，跟蹤督促整改。

（五）建立、健全預算審查監(jiān)督工作機構

建立人大專門的預算審查監(jiān)督工作機構，輔助人大行使權力，不僅是制度方面的配套需要，更是彌補我國人大代表預算專業(yè)知識缺陷的現(xiàn)實需要。在我國人大代表的選舉過程中，雖然名額分配充分考慮政治上應具有廣泛的代表性。但是，作為立法機構和經(jīng)濟決策機構，需要高度的業(yè)務能力和相關的制度配套才能夠正常運行。預算的審批是一項政策性、法律性、技術性都非常強的工作，審查批準預算不僅需要政治立場和覺悟，而且更需要精通預算方面的專業(yè)知識。而就總體而言，我國人大代表在這些方面的業(yè)務素質是參差不齊的，目前部分還停留在憑著對黨和政府的信任而對政府預算直接舉手通過的階段，缺乏對相關問題的深入研究。根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，各級人大在繁忙而短暫的會期中既要進行政治和經(jīng)濟決策，又要從事各種立法，還要履行預算審批職責，在我國人大會議制度暫時無法改變的情況下，如果沒有專門機構的輔助，人大的預算審查監(jiān)督很可能陷入表面化。

借鑒市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，我國應在縣級以上各級人大中設立預算委員會，協(xié)助各級人大及其常委會行使預算審批權、預算調整審批權和決算審批權。預算委員會職責是，利用預算信息管理系統(tǒng)，審查各預算部門收支的合法性、科學性、合理性。預算委員會可以建立專門小組，與預算支出的各個部門相對應，負責對該部門收支預算的專門審查。（作者單位：四川省人大常委會）

第二篇：推動人大預算監(jiān)督向縱深發(fā)展的幾點思考

推動人大預算監(jiān)督向縱深發(fā)展的幾點思考

黨的十八屆三中全會提出的“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”重要改革舉措，對新時代人大工作提出了新要求。各級人大常委會要認真貫徹落實中央決策部署和全國人大常委會工作要求，堅持問題導向，扎實開展人大監(jiān)督制度創(chuàng)新實踐，推動全口徑預算審查監(jiān)督向基層延伸。

一是堅持“六有”管理，打造預算聯(lián)網(wǎng)平臺。

建成預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心，率先實現(xiàn)與省預算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的貫通。堅持高起點、高標準打造預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心，有力保障預算聯(lián)網(wǎng)工作的需要。預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督中心基礎在聯(lián)，關鍵在用。為規(guī)范財政數(shù)據(jù)上報工作，人大常委會成立預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督領導小組，通過微信等工作群溝通工作。同時，制定人大預算聯(lián)網(wǎng)中心安全保密規(guī)定、人大預算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)工作規(guī)定，配備專業(yè)干部。最終預算聯(lián)網(wǎng)平臺要實現(xiàn)

“六有”管理，即有場所、有牌子、有人員、有辦公用品、有制度、有標準，預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督日常查詢和定期分析工作逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

二是突出監(jiān)督重點，聚焦國有資產(chǎn)管理。

堅持先行先試，采取建立國有資產(chǎn)報告制度和國有資產(chǎn)摸底工作交叉進行的工作方法，專門組織召開國有資產(chǎn)監(jiān)督工作協(xié)調推進會，組織財政部門、自然資源部門等政府相關部門負責人傳達上級相關文件精神，進一步明確工作責任，由財政部門作為牽頭責任單位已著手對國有資產(chǎn)管理情況進行調查摸底。制定出臺關于建立市政府向人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的實施意見，經(jīng)主任會議和深改會議通過，由市委印發(fā)實施。組織審議市政府國有資產(chǎn)管理綜合報告，聽取審議市政府關于機關事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理專項報告。堅持跟蹤監(jiān)督，針對審議過程發(fā)現(xiàn)的問題進行跟蹤督查，督促政府加強監(jiān)管，制定國有企業(yè)管理辦法，確保國有資產(chǎn)保值增值。

三是強化審計監(jiān)督，推進“三結合”監(jiān)督工作。

根據(jù)全國人大常委會《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》《關于進一步加強各級人大常委會對審計查出突出問題整改情況監(jiān)督的意見》和省人大常委會相關工作部署，結合實際，制定關于改進審計查出突出問題整改情況向市人大常委會報告機制的意見。對審計整改過程中發(fā)現(xiàn)的工作不重視、整改不到位、同類問題重復出現(xiàn)等情況進行跟蹤督查，促進審計監(jiān)督深度不斷拓展、力度不斷加大。通過建章立制，結合人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督的力量，有效提高了財政管理規(guī)范化水平，提升了財政資金使用績效，推動了基層民主政治建設和經(jīng)濟高質量發(fā)展。

第三篇：加強和改進地方人大監(jiān)督工作的幾點思考

實施監(jiān)督法以來，地方各級人大緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標和黨委的工作大局，按照堅持與創(chuàng)新相結合的原則，以增強監(jiān)督實效為基本要求，以推進民主法制建設和基層民主政治為目標，把保證憲法和法律的有效實施和人民群眾普遍關心的熱點難點問題，保障和促進地方經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作為監(jiān)督的重點，文秘雜燴網(wǎng)積極探索和不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，拓

寬監(jiān)督領域和渠道，完善監(jiān)督機制，改進監(jiān)督方式，認真開展了各項監(jiān)督工作，保證了監(jiān)督法的貫徹實施。如何加強和改進人大監(jiān)督工作，結合監(jiān)督法的深入貫徹實施，談談自己的一些認識和看法。

要在更新觀念，樹立創(chuàng)新意識上下功夫。隨著民主法制建設的不斷增強，人民代表大會制度的日益深入人心，人大監(jiān)督活動在整個經(jīng)濟社會中越來越顯現(xiàn)出巨大的主導地位，這就要求各級領導干部乃至全社會都要對人大及其監(jiān)督職能的性質、地位、作用以及重大意義有正確的認識，摒棄那種“人大只是履行法定程序、辦理法律手續(xù)、橡皮圖章”和“多此一舉、故意刁難”等各種錯誤思想和偏見看法，作為人大監(jiān)督機關，更是要把解放思想、更新觀念作為監(jiān)督工作的前提，樹立強烈的監(jiān)督責任意識，克服求穩(wěn)怕亂、求軟怕硬、安于現(xiàn)狀的傾向，樹立“在監(jiān)督中支持，在支持中監(jiān)督”的理念，緊緊圍繞工作大局，服務地方經(jīng)濟發(fā)展，以深入貫徹落實科學發(fā)展觀、維護和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益、全面建設小康社會為目標，努力找準工作的結合點和著力點，大膽探索和積極實踐，在敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督上大有作為，勇于作為，做到既不失職，又不越位，該說不時就說不，積極主動、理直氣壯地依法行使監(jiān)督權，切實維護人大的形象和權威。只有這樣，才能真正履行憲法和法律賦予的職權，才能把監(jiān)督法貫徹并落到實處，才能不辜負人民的重托，更高好地監(jiān)督工作深入開展，并不斷取得監(jiān)督實效。

要在建立健全制度，規(guī)范監(jiān)督程序上下功夫。黨的十七大指出：要完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，確保權力正確行使。監(jiān)督工作是人大常委會依法履職的重要內容，在監(jiān)督工作中，要堅持“圍繞中心、突出重點、增強實效”的工作思路，緊緊圍繞社會普遍關注、人民群眾普遍關心的熱點難點問題，結合形勢的發(fā)展變化和工作需要，積極探索監(jiān)督工作的形式和方法，不斷建立健全和完善有助于落實監(jiān)督法的相關配套制度，改進和推動各項監(jiān)督工作，一是要進一步完善常委會議事規(guī)則及其他工作規(guī)則，全面推進常委會工作制度化、程序化和規(guī)范化；二是要依據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，制定監(jiān)督工作辦法、聽取和審議專項工作報告辦法、執(zhí)法檢查工作辦法、討論決定重大事項辦法、計劃預算監(jiān)督辦法、規(guī)范性文件備案審查辦法、會議審議意見督辦辦法、組織特定問題調查辦法、任免國家機關工作人員辦法等，進一步規(guī)范監(jiān)督工作；三是要努力形成常委會班子集中統(tǒng)一領導，工作部門分工負責，組成人員各盡其責，整體工作運轉協(xié)調的領導體制和工作機制，切實減少監(jiān)督工作的隨意性和盲目性。

要在圍繞中心，服務大局上下功夫。要深入了解社會情況，準確把握地方經(jīng)濟社會發(fā)展思路及對各項工作的安排部署，緊緊圍繞改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，抓住經(jīng)濟運行中的重點、難點問題及人民群眾普遍關注的問題，組織人大代表和有關部門負責人，采取多種形式和方式，進行深入細致的視察、調查和執(zhí)法檢查，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告，按照“議大事、抓重點、求實效”的原則，及時作出有利于推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，有利于和諧發(fā)展的決議決定。建立貫徹實施決議決定的督辦機制，通過加強跟蹤問效，及時發(fā)現(xiàn)問題，使決議決定得到認真貫徹落實。

要在突出重點，增強實效上下功夫。結合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在全面掌握地方經(jīng)濟社會政治各方面情況的基礎上，圍繞事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局、事關人民群眾切身利益的重大問題，一是把握監(jiān)督的重點，增強監(jiān)督的實效性。加強對宏觀經(jīng)濟運行情況的監(jiān)督，堅持每年聽取和審議人民政府上半年計劃、預算執(zhí)行情況和審計工作報告，審查本級財政決算報告和財政調整方案，確保計劃和預算執(zhí)行的力度和效果，推動經(jīng)濟良好運行，提高各項資金使用效益，促進國民經(jīng)濟協(xié)調健康發(fā)展；堅持把對人與事的監(jiān)督結合起來，強化對權力運行監(jiān)督，加強對政府組成人員及其所屬部門的監(jiān)督，增強被選舉和任命人員的公仆意識、法律意識和依法履職、勤政廉政的自覺性，推動部門轉變作風、改進工作；加強對全縣重點工作、重點項目建設和關乎國計民生問題的監(jiān)督，督促政府解決好工作中存在的問題，促進重點項目、重點建設、重點工作的推進；加強對司法機關公正司法的監(jiān)督，聽取和審議審判與執(zhí)行、檢察工作等方面的報告，促進司法機關公正司法，依法辦案；加強對關系人民群眾切

身利益的熱點難點問題的監(jiān)督，妥善處理和解決好人民群眾關注的切身利益問題，及時化解社會各類矛盾，努力構建和諧社會；二是創(chuàng)新監(jiān)督方式，促進監(jiān)督。在正確運用聽取和審議工作報告、視察、檢查、調查、工作評議、述職評議等各種柔性監(jiān)督的同時，積極探索特定問題調查、質詢、撤職等剛性監(jiān)督手段和形式，對監(jiān)督工作要做到提前介入，超前謀劃，深入廣泛調查研

究，實現(xiàn)人大監(jiān)督工作由程序性監(jiān)督向實質性監(jiān)督的轉變。要克服重過程輕效果，重建議輕落實的現(xiàn)象，切實改變“會上議一議，會后無聲息”，“只講形式，不講效果”的狀況，注重整改落實，講求監(jiān)督效果，對人大常委會聽取和審議“一府兩院”報告或專項工作報告形成的審議意見和評議意見，建立回審和報告制度，做到跟蹤問效，定期聽取審議意見辦理情況報告和進行滿意度測評，督促被監(jiān)督者抓好落實。對重要法律法規(guī)的貫徹實施和涉及人民群眾切身利益的熱點、難點問題，要堅持連續(xù)幾年的監(jiān)督檢查，直到問題解決。對有的單位和個人整改不力，整改不滿意的，要求重新整改，直到常委會和人大代表滿意為止。對認真落實審議意見和評議意見，政績突出的單位和國家機關工作人員給予授予榮譽稱號和表彰獎勵，起到鼓勵先進，弘揚先進的目的。同時，要充分利用各種有效宣傳形式，加大人大監(jiān)督工作的宣傳力度，適時對監(jiān)督工作的相關議題和監(jiān)督情況進行公開報道，努力為監(jiān)督工作營造一個良好的外部環(huán)境。

要在發(fā)揮代表作用，增強履職意識上下功夫。人大代表是人民代表大會的主體，是國家權力機關的組成人員，代表作用發(fā)揮如何，決定著監(jiān)督工作的質量和效果。采取多種形式，利用各種途徑，積極開展代表培訓，不斷提高代表素質和履職能力；豐富活動代表活動內容，規(guī)范代表活動，及時向代表通報重大事項和有關工作，暢通代表知情知政渠道，努力搭建履職平臺；要繼續(xù)堅持和完善人大常委會組成人員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民、代表列席人大常委會會議等制度，暢通人大常委會聯(lián)系人民群眾的渠道，強化對代表議案、建議的辦理力度和督辦力度，在面商率、滿意率和解決率上下功夫，促進問題的解決。加強與人民群眾的聯(lián)系，堅持公民旁聽人民代表大會和人大常委會會議制度、代表接待日制度，擴大公民的有序政治參與。有計劃地開展代表小組活動，組織代表進行視察、檢查、調查等履職活動，為代表履行職務創(chuàng)造有利條件，充分調動代表參與人大監(jiān)督工作的積極性和主動性，認真辦理人大代表、人民群眾的來信來訪，妥善處理信訪案件，努力為群眾解難題、辦實事。

要在加強自身建設，增強監(jiān)督能力上下功夫。提高監(jiān)督水平，關鍵在于提高自身的監(jiān)督能力，按照 “政治堅定、業(yè)務精通、務實高效、作風過硬、團結協(xié)作、勤政廉潔”的要求，建立經(jīng)常性的各種培訓學習長效機制，完善學習形式，豐富學習內容，不斷加強對政治理論、法律法規(guī)、市場經(jīng)濟理論、工業(yè)、金融、財政、公共管理等各類知識的學習，學習監(jiān)督法和胡錦濤總書記、吳邦國委員長關于監(jiān)督工作的一系列重要講話精神，通過強化學習，使自身的監(jiān)督能力更加適應時代的發(fā)展要求。要進一步健全完善人大工作組織制度、運行機制、約束機制、激勵機制、辦事程序和機關服務工作的各項管理制度，積極爭取各方支持，努力改善履職環(huán)境和條件，提高為常委會開展監(jiān)督工作的服務能力。進一步加強機關組織建設，優(yōu)化干部隊伍年齡、文化、專業(yè)結構，加大人大干部的培養(yǎng)、選拔和交流力度，增強干部隊伍活力，抓好各項監(jiān)督工作的落實，推動和促進地方經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。

第四篇：部門預算監(jiān)督思考

一、部門預算監(jiān)督中存在的問題

（一）編制預審中存在的主要問題 包括： １）預算科目設置（不完善。預算科目的設置不夠細化，“目 ”級科目分類過于簡單、管 理較為粗放，不利于預算編制和監(jiān)督評價?；局С雠c項目支出的 管理辦法是不同的，但目前對這兩類支出的界定過于原則化，缺乏 具體的界定標準，使各部門單位在編制預算時不好掌握。２）基本（支出定額標準不合理?，F(xiàn)行部門預算編制的定額測算，基本上只是 對過去幾年實際預算撥款額的簡單平均，尚未建立科學、規(guī)范、合 理的支出標準和預算定額體系，部門預算還未擺脫傳統(tǒng)的“基數(shù) ＋ 增長”的預算編制方法。同時，全國統(tǒng)一制定的定額標準（如工 資標準等）沒有充分考慮各地的實際差異，導致某些統(tǒng)一的支出 控制標準（如公職人員差旅費）難以執(zhí)行。（３）項目支出預算隨 意。目前對項目支出預算的審核主要是審核項目支出預算是否符 合行政工作的需要，是否報經(jīng)上級主管部門批準，是否進行充分的 可行性論證等程序合規(guī)性審核，缺乏可比較論證的評價指標。由于 項目管理是一項政策性和技術性都很強的工作，目前還沒有建立 起規(guī)范的項目審核程序和績效評估方法，大部分地區(qū)和部門都還 沒有建立起符合要求的項目庫和科學的評估體系，使得項目預算 的編制仍存在較大的主觀隨意性。

預算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

部門預算監(jiān)督思考

中南財經(jīng)政法大學 張鳳玲

（

（二）執(zhí)行監(jiān)督中存在的主要問題 包括： １）部門單位執(zhí)行

預算不規(guī)范。某些單位預算管理觀念落后，在預算的實際執(zhí)行中，仍然存在預算編制與執(zhí)行相脫離的問題。另外，某些預算單位在執(zhí) 行國家預算法規(guī)、規(guī)范使用各項資金及固定資產(chǎn)的處理方面還存 在一些問題。（２）信息化建設與預算執(zhí)行的實時監(jiān)控不到位。由 于財政監(jiān)督的信息化建設不到位，不能對各預算單位的預算資金 支出情況進行實時監(jiān)控，從而使得對部門預算執(zhí)行的監(jiān)督力度不 夠。一方面，信息化建設滯后，存在“重硬輕軟”的現(xiàn)象，注重計算 機、網(wǎng)絡的更新投入，而對財政管理信息系統(tǒng)軟件建設的重視和投 入不夠；另一方面，缺乏完善的預算執(zhí)行監(jiān)督程序和信息共享機 制，使得財政監(jiān)督部門無法真正實現(xiàn)對預算單位預算執(zhí)行情況的 實時監(jiān)控。（３）部門預算執(zhí)行的績效監(jiān)督欠缺。對部門預算執(zhí)行，尤其是項目支出進行績效考評，是提高預算資金使用效益的重要 保證，而其中績效考評標準體系是預算執(zhí)行績效考評工作的基礎 和重要工具。但現(xiàn)階段的績效考評工作僅僅是對各重點項目支出 的基礎數(shù)據(jù)進行初步分析和評價，缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，各項標準 和指標也不夠統(tǒng)一和完善，部門預算執(zhí)行的績效評價往往無法真 正落到實處。

（三）決算監(jiān)督中存在的主要問題

包括： １）決算編制不規(guī)（發(fā)→中試→生產(chǎn)準備→工程制造與商品化。從“設想”到“中試” 為自主創(chuàng)新階段，后兩個階段為自主創(chuàng)新效益轉化階段。由企業(yè)自 主創(chuàng)新中 Ｒ＆Ｄ 活動的特點，不難發(fā)現(xiàn)其與初創(chuàng)期企業(yè)在資本支 出與風險收益方面具有相同的本質特征：

其一，從資本投入看，二者都存在大量的現(xiàn)金流出，該時期的 凈現(xiàn)金流量均為絕對負數(shù)。企業(yè)初創(chuàng)期要投入大量的資本，這些必 不可少的資本投入是企業(yè)維持生產(chǎn)經(jīng)營的根本保證。企業(yè)自主創(chuàng) 新中所進行的 Ｒ＆Ｄ 活動，不論是自主創(chuàng)新實現(xiàn)階段還是自主創(chuàng) 新效益轉化階段，都需要大量的研究與開發(fā)費用，這是研發(fā)活動得 以順利開展的保障。

其二，從收益產(chǎn)出看，二者的結果都不確定，具有較大的投資 風險。初創(chuàng)期企業(yè)存在的主要風險是市場風險，即企業(yè)成立后生產(chǎn) 的產(chǎn)品能否被市場接受，能否實現(xiàn)足夠的現(xiàn)金流入來抵減現(xiàn)金流 出。相比之下，Ｒ＆Ｄ 投資的不確定性更大，Ｒ＆Ｄ 的風險主要有技 術風險、市場風險和財務風險等，在自主創(chuàng)新實現(xiàn)階段，企業(yè)面臨 是否有足夠的技術支撐 Ｒ＆Ｄ 項目完成的風險；在自主創(chuàng)新效益 轉化階段，即使 Ｒ＆Ｄ 中間試驗成功，研究開發(fā)出新成果、新產(chǎn)品，還存在該成果能否被市場接受以及在多大程度上被接受的風險。因此，Ｒ＆Ｄ 的不確定性，Ｒ＆Ｄ 資本支出與風險的不對稱分布，需 要從資本投入預算開始介入 Ｒ＆Ｄ 財務管理全過程，以投入為中 心的資本預算管理也就成為 Ｒ＆Ｄ 預算管理模式的必然選擇。

在知識經(jīng)濟時代，企業(yè)只有具有很強的研究開發(fā)能力和可持 續(xù)創(chuàng)新能力，才能實現(xiàn)生存、發(fā)展、獲利的目標，才能贏得、維持并

拓展市場份額。對企業(yè)研發(fā)費用進行預算的目的是使有限的 Ｒ＆Ｄ 資源得到合理的配置，保證 Ｒ＆Ｄ 能夠滿足預算的技術狀態(tài)、研發(fā) 經(jīng)費和研發(fā)周期的要求。開展 Ｒ＆Ｄ 預算管理，可以促進企業(yè)完善 研發(fā)方案及費用預算，提高研發(fā)的成功率，增加研發(fā)的收益，從而 提高市場競爭力。

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自主創(chuàng)新能力測定與決策選擇研究》（項目編號：２００６０７０１７）階 段性研究成果］

（編輯 余俊娟）

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預算管理 ＢＵＤＧＥＴ ＭＡＮ ＡＧＥＭＥＮ Ｔ

范。決算是預算執(zhí)行結果的總結，應真實完整地反映實際結果。但 是，在許多部門單位的決算編制中，還存在調整決算數(shù)據(jù)的現(xiàn)象，這一做法扭曲了決算數(shù)據(jù)的真實性，不利于對決算數(shù)據(jù)進行分析、利用。（２）沒有充分利用決算信息。在部門決算監(jiān)督工作中，往往 通過將預算數(shù)與決算數(shù)進行簡單對比，計算出人員支出占基本支 出比例、人均人員經(jīng)費和人均日常公用經(jīng)費等，并以此評估預算執(zhí) 行質量，這種簡單的比較分析沒有充分利用決算信息。

二、改進部門預算監(jiān)督的思考

（一）設計科學的標準體系，提高部門預算編制的預審績效 具體而言，可從以下方面入手：其一，進一步細化和規(guī)范預算科目 體系。改進現(xiàn)有的預算科目體系，強化收支分類的經(jīng)濟分析功能，使預算科目體系的設計滿足按部門分類、按政策目的分類、按經(jīng)濟 性質分類的要求，修訂、擴充、細化“目”級科目。同時，為了便于進 行績效評估，應將部門分類科目與部門績效目標相結合，在部門分 類科目下設置對應于國家發(fā)展戰(zhàn)略重點的績效目標；功能分類與 項目計劃結合，在功能科目下設置對應于績效優(yōu)先方案的“活動” 和“項目”；經(jīng)濟分類科目與業(yè)績指標體系結合，在經(jīng)濟科目下設 置業(yè)績指標體系。其二，制定科學合理的基本支出定額標準。在制 定各個部門的基本支出定額標準時，應探索建立量化的、由支出基 本因素和調整系數(shù)組成的指標體系，并對不同性質的經(jīng)費采取不 同的定額標準測定方法，各個單項定額標準的總和構成單位基本 支出的綜合定額。同時，針對各部門的差異，可以通過調整系數(shù)來 反映和控制。其三，完善項目庫管理方法，加強項目支出的績效審 核。首先，根據(jù)零基預算的要求，科學評估各項目支出。零基預算 將每個項目及金額都被當作一項備選方案，系統(tǒng)地進行成本— 效益分析和評估，按重要程度確定各備選方案先后次序，確定資金 的停止供應點，對低于停止供應點的項目不再提供資金。其次，加 強“項目化”管理。將項目支出預算納入“項目化”管理，逐個進行 評價，如預算單位在申報項目時，必須提出項目支出效果指標和評 價方法，否則不予立項。一旦通過立項，就自動進入項目管理程序，物資采購列入政府采購序列，資金列入專項資金管理序列。第三，科學核定項目支出經(jīng)費。項目支出標準主要依據(jù)項目的性質、建設 規(guī)模和方法而逐一審定，根據(jù)項目所涉及的人員經(jīng)費、基建經(jīng)費、設備材料購置經(jīng)費、管理費、各項稅費及價格、匯率變動因素等進 行測算。

（二）強化預算執(zhí)行規(guī)范性監(jiān)督，加強預算執(zhí)行實時監(jiān)控及績 效考評 主要從以下方面著手：一是強化預算執(zhí)行的規(guī)范性監(jiān)督。針對預算執(zhí)行的規(guī)范性問題，一方面應加強對預算收支的合規(guī)性 審核，主要包括部門單位的財務管理制度的建立健全情況及制度 的執(zhí)行是否落實到位，部門單位的內部會計監(jiān)督職能是否落實，固 定資產(chǎn)核算和管理是否規(guī)范，資金管理是否合規(guī)，預算支出的追加 有無經(jīng)過法定程序等；另一方面應加強對預算單位的約束機制建 設，進一步促進預算單位嚴格執(zhí)行預算法規(guī)。二是通過計算機網(wǎng)絡 技術實現(xiàn)部門預算執(zhí)行的實時監(jiān)控。針對當前財政管理信息系統(tǒng) 建設中存在的問題，可采取以下措施：第一，加強計算機軟件的綜 合應用和升級，加強財政管理信息系統(tǒng)的開發(fā)利用和升級換代。第 二，加強部門間的協(xié)調配合。根據(jù)財政資金的整體流程設計科學的 信息傳遞系統(tǒng)，加強各相關部門間的信息傳遞和配合，并在此基礎 上進行整合應用，實現(xiàn)全面信息化。第三，組織開發(fā)和推廣使用適 合財政監(jiān)督業(yè)務特點的專項檢查軟件、業(yè)務分析軟件等，提高監(jiān)督

成效。同時，增強財政監(jiān)督對外信息反饋的靈敏性，包括加強與其 他監(jiān)督的信息共享、開設面向社會的網(wǎng)絡端口，接收群眾舉報等社 會監(jiān)督信息等。第四，通過網(wǎng)絡控制體系隨時掌握財政資金的分 配、撥付、使用方向、結存等動態(tài)情況，同時對管理中發(fā)現(xiàn)的異常情 況進行實地調查和追蹤監(jiān)控。三是加強對項目支出預算執(zhí)行的績 效考評。預算執(zhí)行績效是指在公共財政框架下，政府為滿足社會共 同需要而進行的財力分配與這部分財力分配的運用情況及所取得 的社會實際效益之間的比較關系。而預算執(zhí)行績效考評是通過建 立科學、規(guī)范的績效指標體系，對政府資源分配后的運用情況及使 用效益進行分析、考核和評價，發(fā)現(xiàn)實際執(zhí)行情況與預算目標之間 存在的差距，分析產(chǎn)生原因，尋找解決途徑，從而達到財政監(jiān)督目 標的過程。

（三）確保決算編制規(guī)范性，充分利用決算信息 對決算進行 監(jiān)督，要求監(jiān)督部門單位決算編制的規(guī)范性，保證決算信息真實可 靠，并根據(jù)決算信息，通過各種分析工具和指標，充分挖掘決算數(shù) 據(jù)所隱含的有效信息，以便綜合、全面地評價部門預算的績效，同 時也為以后的部門預算編制和監(jiān)督工作提供參考。其一，加強 決算編制的規(guī)范性監(jiān)督。對決算編制的規(guī)范性監(jiān)督，主要包括審核 預算執(zhí)行的會計基礎工作是否健全，基礎數(shù)據(jù)和資料是否完整、準 確，憑證、賬簿、報表的編制和歸檔是否合規(guī)，固定資產(chǎn)核算和管理 是否規(guī)范，決算編制程序是否合規(guī)，科目分類歸檔是否正確等。對 決算編制中發(fā)現(xiàn)的問題，應要求部門單位及時糾正，以確保決算的 準確性，同時應按相關規(guī)定對惡意扭曲決算數(shù)據(jù)的行為進行處罰。其二，加強對決算信息的綜合分析，充分利用決算信息。決算是對 整個預算決策、執(zhí)行和管理工作進行全面評定、總結和報告的階 段，決算評價的實質是通過一系列的績效測評指標，對預算執(zhí)行最 終結果進行分析、評價和報告。評價的目的是判斷結果是否達到相 關目標和標準，是否滿足該財政所提出的預算承諾，并探尋影 響財政支出管理的因素。評價的結果是決算總結和下預算安 排的重要依據(jù)，財政監(jiān)督部門應與其他業(yè)務部門合作，通過對決算 的績效評價，為以后的預算編制審核工作打好基礎。

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（編輯 余俊娟）

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第五篇：強化預算審查 增強監(jiān)督實效

強化預算審查 增強監(jiān)督實效

——淺談縣級人大如何加強縣級預算監(jiān)督 志丹縣人大常委會副主任 高仲崗

審查和監(jiān)督財政預算，是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職權，也是人大財經(jīng)監(jiān)督工作的重點之一。如何增強縣級預算監(jiān)督的實效，我個人認為,縣級人大常委會只有理順監(jiān)督程序、完善監(jiān)督內容、創(chuàng)新監(jiān)督方式，才能使縣級人大常委會監(jiān)督財政預算由“程序性”監(jiān)督邁入“實質性” 監(jiān)督，真正促進縣級政府預算“依法編制、科學管理、剛性執(zhí)行”。

一、理順程序，力求預算編制的規(guī)范性

憲法、預算法、監(jiān)督法等法律法規(guī)對預算審查作了明確規(guī)定，既要求政府按法定程序接受人大及其常委會監(jiān)督，又要求人大及其常委會對政府預算依法進行審查。在實際工作中，有時只求走程序，往往是執(zhí)行已結，才報送預算報告及其草案。這就變成了人大及其常委會聽取預算報告在后，預算執(zhí)行在先。為改變由被動監(jiān)督變?yōu)橹鲃颖O(jiān)督這種局面，我認為，一是縣級人大常委會應借鑒沿海省、市人大常委會預算審查監(jiān)督的先進經(jīng)驗，積極和縣級政府及其財政部門進行溝通、交流，廣泛征求社會各界意見、建議，并依據(jù)憲法及其相關法律法規(guī)，形成一套運轉有序的預算審查辦法和規(guī)定。即：《縣級人民代表大會審查和批準預算辦法》、《縣級人大常委會財政預算審查監(jiān)督辦

和經(jīng)濟性質列出。按功能預算資金要具體到類、款、項，按經(jīng)濟性質預算到類、款，特別是項目預算應單獨列出。做到人員經(jīng)費細化到人，公用經(jīng)費細化到項，專用經(jīng)費細化到款，使內行說的清，外行看的懂。二是完善內容。按照中央十八大會議的精神和新預算法要求，縣級政府應實行全口徑預算，將財政總收支、一般預算收支、其他財政收支、預算外資金、非稅收支、各項基金收支等統(tǒng)一納入財政預算，并按公共預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算、社會保障預算進行分門編類，并數(shù)字羅列，使每組數(shù)字都用列表來反映政府收支全貌和履行職能活動的情況。三是注重實際。針對全縣財政各項收支不同的實際狀況，縣級政府及其財政部門在編制預算草案和預算調整草案時，應充分考慮本縣實際情況，將財政所有收支和增收的全部資金納入預算或預算調整盤子，在“保工資、保運轉、保穩(wěn)定”的前提下切實把收入的重點和增收部分的再分配放在公益事業(yè)、民生領域和后續(xù)財源建設等方面，切實把有限資金用在事業(yè)最需要、發(fā)展最需要、人民群眾最需要的地方。同時，加大資金流向、使用的監(jiān)管，確保財政資金安全。

三、創(chuàng)新方式，增強預算監(jiān)督的實效性

隨著財政法規(guī)不斷健全和預算改革的深入推進，縣級人大常委會對預算審查也要不斷深入和創(chuàng)新。一是提前介入。首先，在每年人代會召開前二個月，縣級人大常委會及其財經(jīng)工委應組織相關人員深入到財政、國稅、地稅、重大項目實施部門和

級政府，促使縣級政府不斷提高預算執(zhí)行的科學性、合法性。五是常態(tài)檢查。常態(tài)檢查可發(fā)揮人大監(jiān)督的及時性和補救性作用。縣級人大常委會要求縣級政府將財政、國稅、地稅部門稅額征收情況、累計完成情況、占年任務比例、同比情況和部門預算完成情況按月按季向縣級人大常委會及其財經(jīng)工委主動報送，自覺接受縣級人大常委會的動態(tài)監(jiān)督。其好處是便于縣級人大常委會真實掌握本縣預算執(zhí)行情況，對預算執(zhí)行存在的一些突出問題，及早發(fā)現(xiàn)、及時整改，確保預算在陽光下執(zhí)行，維護預算的剛性。六是績效審查。為了有效改變預算只重視資金分配，忽視使用效益狀況，縣級人大常委會應將績效審查納入預算執(zhí)行審查范圍，將本縣預算支出安排與績效聯(lián)系起來，對縣級財政列支的資金進行追蹤問效,使縣級財政資金從審核、撥付、使用得到全程監(jiān)督。這樣，一方面促進縣級政府將有限資金投入到與人民群眾利益相關的各項建設中，提高了公共財政的社會共享度；另一方面促進縣級政府及其財政部門按實際情況編制預算，更好地發(fā)揮預算資金的使用效益。