第一篇：土地利用特點(diǎn)及存在的主要問題

中國土地資源利用的特點(diǎn)和存在問題

㈠土地利用特點(diǎn)

⒈建設(shè)用地增加較快。與1989年土地詳查資料相比，城鄉(xiāng)居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地增加了12371.4畝，增長1.74倍；交通用地增加了1719.8畝，增長1.08倍。上2類建設(shè)用地平均每年增加2013畝。建設(shè)用地大幅增加有如下幾個原因：一是國家、省、市建設(shè)用地不少，如東深三期供水工程，廣深準(zhǔn)高速鐵路、東深公路和莞惠公路改擴(kuò)建等，先后征用土地約1300多畝；二是港澳臺同胞及外商在本地投資辦廠、置業(yè)等十分涌躍，已成為投資熱點(diǎn)之一；三是本地房地產(chǎn)十分紅火，經(jīng)批準(zhǔn)房地產(chǎn)項目120多個，已建在建80多個，已銷售3萬多套商品房，大部分已為香港居民購買，每逢周末、節(jié)假日，大量香港人回來短住、訪親、度假等，又促進(jìn)了本地第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；四是自身各項建設(shè)用地等。

由于地形狹窄，中心區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)已到了見針插縫的地步，同時高層建筑不少，已建成10層以上多層商住樓有93座，最高商住樓為43層，這對于鎮(zhèn)級城鎮(zhèn)建設(shè)來說是少見的。

⒉園地大量增加。本地種果歷史悠久，加上荔枝經(jīng)濟(jì)效益較可觀，近年來農(nóng)民上山種以荔枝為主的果樹熱情高漲，園地面積大量增加。與1989年詳查比較，新增加園地1萬畝，增幅66.1%左右，新增園地基本上為荔枝園地。

㈡土地利用存在的主要問題

⒈耕地減少過速。1989年土地詳查耕地面積為8949畝，至1996年土地利用變更調(diào)查則為2971.9畝，減幅很大。1989年人均耕地為0.6畝左右，現(xiàn)只為0.15畝。80年代初耕地種植以水稻為主，糧食可自給；現(xiàn)在耕地以種菜為主，所需糧食大部外購，變化巨大。1989年以來減少的耕地面積約1200畝用于挖魚塘、耕地種果、退耕還林等農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，約4800畝用于城鄉(xiāng)居民點(diǎn)、工業(yè)、道路、房地產(chǎn)開發(fā)及水利水工設(shè)施建設(shè)等。

⒉土地開發(fā)隨意性較大，土地管理力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。由于土地利用總體規(guī)劃編制工作滯后，土地宏觀管理缺乏科學(xué)依據(jù)，同時過去對外商、國內(nèi)投資方等用地選址過于遷就，造成土地開發(fā)隨意性較大、布局不夠合理等現(xiàn)象，不利土地利用與保護(hù)協(xié)調(diào)工作。1992年前后經(jīng)濟(jì)過熱時平整了大量土地，以及石場到處開采廢石渣大量堆填形成的平整地等，至1996年底止，土地利用中，存在少征多用，多征少用，征而不用現(xiàn)象，全鎮(zhèn)閑置地尚有3500多畝，有的已閑置多年，造成資金積壓浪費(fèi)且不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。土地管理力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、我國土地資源狀況及存在問題(一)我國土地資源的基本情況

我國國土面積為960萬km2，占世界陸地面積的6．4％，僅次于前蘇聯(lián)和加拿大，居世界第三位。最新統(tǒng)計結(jié)果表明，我國1995年有耕地面積94970．9千hm2，占國土面積不足10％，概括起來，我國土地資源有以下特點(diǎn)： 1．類型多樣

我國北起寒溫帶，南至熱帶，南北長約5 500kin,跨越49個緯度。其中，中溫帶至熱帶的面積約占總土地面積的72％，寒溫帶和高原氣候占28％，熱量條件良好。東起太平洋沿岸，西達(dá)歐亞大陸中部，東西長達(dá)5200km，跨越62個經(jīng)度。其中，濕潤、半濕潤區(qū)土地面積占52．6％，干旱、半干旱區(qū)占47．4％。由于水熱條件和復(fù)雜的地形、地質(zhì)條件組合的差異，形成了多種多樣的土地類型，生物資源很豐富。2．山地面積大

國是個多山國家，丘陵山地面積占國土面積的66％，平地僅占34％，按海拔高程統(tǒng)計，低于500m的土地面積約占國土面積的27％，500～1000m的約占16％，1000～1 500m 的約占18％，1 500～3000m，約占14％，超過3000m的約占25％，廣大丘陵、山區(qū)自然條件復(fù)雜，自然資源豐富，據(jù)粗略統(tǒng)計，全國耕地面積的40％，有林地的90％，天然草場的一半分布在丘陵山區(qū)。3．農(nóng)用土地資源比重小 按現(xiàn)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件，可以被農(nóng)林牧漁各業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)利用的土地資源僅627萬km2，占土地總面積的65％。其他的1／3的土地是難以被農(nóng)業(yè)利用的沙漠、戈壁、冰川、石山、高寒荒原等，在可被農(nóng)業(yè)利用的土地中，耕地和林地所占比重相對較小，其中耕地約1．35 億hm2，林地約1．67億hm2，天然草地約2．8億hm2，淡水水面約0.18億hm2，建設(shè)用地約0．27億hm2。4．后備耕地資源不足

據(jù)統(tǒng)計，我國尚有疏林地、灌木林地與宜林宜牧的荒山荒地約1．23億hm2，其中，適宜開墾種植農(nóng)作物、人工牧草和經(jīng)濟(jì)林果者約3 530萬hm2，僅占國土面積的3．7％，而質(zhì)量較好的一等地僅有310萬hm2，質(zhì)量中等的二等地有800萬hm2，質(zhì)量差的三等地有

2430萬hm2，可見，數(shù)量少、質(zhì)量差是我國后備土地資源主要特點(diǎn)。同時，這些后備土地資源又大多數(shù)分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)，開墾難度大。

二、我國土地資源開發(fā)利用中存在的主要問題 1．對土地缺乏嚴(yán)格管理，土地浪費(fèi)嚴(yán)重 盡管有了土地管理法，但由于執(zhí)法力量不足，特別是一些地方從局部眼前利益出發(fā)開發(fā)利用土地，致使濫占濫用土地現(xiàn)象嚴(yán)重。許多基建項目用地不報請批準(zhǔn)或先用后報，寬打?qū)捰茫僬鞫嘤?，早征晚用，多征少用，甚至征而不用，可以用劣地、空地、荒地的占用良田現(xiàn)象普遍。1998年僅中央電視臺曝光的就有三起嚴(yán)重違法濫占土地事件，并揭露了一些地區(qū)為了趕在國務(wù)院凍結(jié)建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的規(guī)定之前搶征、虛征甚至弄虛作假，許多良田被占用。2．水土流失嚴(yán)重

人類括動破壞植被，就會引起水力對土壤的侵蝕，隨即引起水土流失，這是當(dāng)前土地資源遭到破壞的主要問題。我國解放初期水土流失面積為116萬km2，20世紀(jì)90年代初已增至150萬km2，約占全國總面積的1／6，土壤流失量每年達(dá)50億t，居世界第一位，水土流失的黃土高原最為突出，年侵蝕模數(shù)5000～15000t/km2,長江流域由于上游森林砍伐，水土流失也很嚴(yán)重，目前其泥沙量已接近黃河，1998年長江流量特大洪水同時也是一次特大范圍、集中性的水土流失，對土地造成的破壞難以估量。我國水上流失造成土壤肥力的損失量每年相當(dāng)于4000萬t化肥，價值340億元。水土流失區(qū)使江河湖庫淤積，內(nèi)河通航里程縮短，洪水和泥石流等災(zāi)害增加。

3．土地沙化在擴(kuò)展盲目開墾、過度放牧、砍伐森林，加上自然風(fēng)力對土地的侵蝕，使土地沙化不斷擴(kuò)展。據(jù)分析，目前沙化面積的95％是由各種人為活動引起的，我國三北地區(qū)目前沙化土地面積為17．6萬km2，其中歷史上形成的有12萬km2，近年形成的有5萬～6萬km2。現(xiàn)有15．8萬km2的土地面臨沙化的危險，我國從20世紀(jì)50年代至70年代以來，沙化土地每年擴(kuò)展約1 500km2，受沙化危害的有11個省區(qū)的212個縣，人口約3 500萬，耕地400萬hm2，草場500萬hm2，2000年我國北方沙塵暴頻頻發(fā)生，說明土地沙化已非常嚴(yán)重。

4．土地次生鹽漬化面積較大

次生鹽漬化是不合理灌溉形成的，我國次生鹽漬化主要分布在北方，面積約800萬hm2。在干旱區(qū)、半干旱區(qū)次生鹽漬化的危害尤為嚴(yán)重，在新疆、甘肅受次生鹽漬化威脅的耕地占耕地面積的30％一40％，內(nèi)蒙古河套平原耕地中，鹽漬化耕地占50％左右。5．次生潛育化水稻土面積在擴(kuò)大

潛育化水稻土的特點(diǎn)是在稻田土層的50～60cm深處形成一個清灰色還原層，通稱青泥層，不利于水稻生長，由于管理不善或排灌不當(dāng)產(chǎn)生的潛育化叫次生潛育化。水稻土次生潛育化純屬人為造成的稻田質(zhì)量退化，它是稻田提高單產(chǎn)的主要障礙因素之一。次生潛育化水稻土主要分布在小丘間溝谷、河流沿岸、水庫周圍及渠系附近。我國次生潛育化稻田的數(shù)量相當(dāng)可觀，南方約有420萬hm2，湖南省洞庭湖周圍潛育化水稻土為20％，江西全省稻田面積的20％為潛育化水稻土。

6．耕地肥力下降

由于水土流失和對土地重用輕養(yǎng)、施用有機(jī)肥過低，使土地養(yǎng)分減少，地力普遍下降。據(jù)全國第二次土壤普查1403個縣的資料統(tǒng)計顯示，土壤無障礙因素的耕地只占耕地總面積的15．3％，土壤有機(jī)質(zhì)低于0．6％的耕地占10．6％，耕地總面積的59％缺磷、23％缺鉀、14％鉀磷俱缺；耕層淺的占26％，土壤板結(jié)的占12％，東北地區(qū)的黑土開墾初期有機(jī)質(zhì)含量為7％～10％，開墾不到100年降至3％～4％，嚴(yán)重的甚至降到了2％。7．土地污染與破壞末得到有效控制

不合理的化肥和農(nóng)藥施用也會造成土壤污染，由于利用率低，大部分化肥、農(nóng)藥散失在土壤、水體和大氣中，直接間接地污染土壤，進(jìn)而使動、植物和各種農(nóng)產(chǎn)晶中有毒物大量積累，危害人、畜健康，影響農(nóng)產(chǎn)晶出口。近年來我國頻繁發(fā)生水果、糧食、肉食出口因有害物質(zhì)超標(biāo)退貨現(xiàn)象，造成了嚴(yán)重的損失。開采礦產(chǎn)不及時復(fù)墾，尾礦不合理堆積，也會破壞大量的土地，地下礦藏如煤炭，地下水等開采，會引起地面下沉或塌陷，此類現(xiàn)象屢見不鮮。8．農(nóng)用土地結(jié)構(gòu)調(diào)整缺少規(guī)范化管理 目前，農(nóng)用土地結(jié)構(gòu)調(diào)整是造成耕地面積減少的重要原因之一。農(nóng)用地鮚植調(diào)整除了少部分屬于25o以上的坡耕地，根據(jù)7ki保持的需要退耕還林、還草的正常調(diào)整外，絕大部分的調(diào)整是受利益的驅(qū)動，將大面積耕地改為果園或魚塘，據(jù)1995年國家土地局《全國土地管理統(tǒng)計資料》的數(shù)據(jù)分析：1995年耕地減少了79．8萬hm2，其構(gòu)成是：國家建設(shè)用地(城鎮(zhèn)建設(shè)、交通、水利等)占12．5％，農(nóng)村集體建設(shè)用地(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個人建房等)占7．6％，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地(變園地、林地、草地、魚塘等)占64．1％，災(zāi)害損失占15．8％，因此，急需解決對農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)范化管理問題。9．城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)用地失控

近年來，一些城市發(fā)展規(guī)模失控，占用耕地面積過多問題較為突出。有關(guān)專家利用遙感衛(wèi)星資料測算結(jié)果表明，1986--1995年全國31個特大城市的主城區(qū)占地規(guī)模擴(kuò)大了50．2％，城市用地增長率與人口增長率之比為1．12：1是合理的，而我國目前已高達(dá)2．29：1。個別城市1980--1995年人均占地從76．9m2增至158．1m2，增加了一倍多，更為嚴(yán)重的是城市擴(kuò)建占用的土地絕大多數(shù)都是城郊菜地或良田沃土。

開發(fā)區(qū)建設(shè)占地失控也很突出，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是非法建的開發(fā)區(qū)占很大比重，據(jù)不完全統(tǒng)計，截止到1993年全國有各類不同級別的開發(fā)區(qū)2 800個，其中經(jīng)國務(wù)院和省級政府批準(zhǔn)只有757個，只占27％，二是開發(fā)區(qū)用地嚴(yán)重失控，據(jù)統(tǒng)計，僅開發(fā)區(qū)的起步區(qū)就占用了73萬多hm2的土地，而且大多數(shù)都是耕地。

第二篇：土地利用總體規(guī)劃存在問題

一、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的幾點(diǎn)不足

我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用。它的主要特點(diǎn)是層次性強(qiáng)，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，賦有明顯的行政色彩，非常便于實施與落實。但由于受到整個國家經(jīng)濟(jì)體制的影響，再加上其規(guī)劃本身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)在各級規(guī)劃的職責(zé)分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃協(xié)調(diào)與銜接性差等。

（一）各級規(guī)劃分工不夠明確

我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)五級，從國家的角度看，國家級的土地利用總體規(guī)劃越細(xì)，規(guī)劃的適用性越低。縣、鄉(xiāng)一級的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是具體落實的規(guī)劃，縣級土地利用規(guī)劃主要應(yīng)注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)注重落實。事實上，在我們審批用地時，主要依靠的是縣鄉(xiāng)級規(guī)劃。其實，對于面廣量大的用地項目，全國和省級的土地利用總體規(guī)劃只能實現(xiàn)數(shù)量控制，而不能在圖上進(jìn)行具體控制。目前，在我國土地利用規(guī)劃體系中明顯存在宏觀過細(xì)、中觀流于形式、微觀過粗的現(xiàn)象，各級規(guī)劃的核心職責(zé)分工及編制內(nèi)容不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接性較差

在我國規(guī)劃體系中，客觀上存在著既相互依賴又各有側(cè)重的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大系列。國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬于不同地域?qū)哟蔚木C合性的空間規(guī)劃系列，在不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間，也有一個需要自上而下和自下而上相互反復(fù)協(xié)調(diào)與銜接的問題。當(dāng)前，核心問題是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接明顯不夠，尤其是兩能土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，土地和總體規(guī)劃的圖件比例尺、圖件現(xiàn)實性與用地規(guī)模指標(biāo)及用地界線等，與城市總體規(guī)劃的矛盾較大。同時，土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性也較差，各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)明顯不夠，尤其是總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，在許多方面圖、數(shù)與實地相矛盾，不便于規(guī)劃的實施。

（三）規(guī)劃體系不夠靈活

主要表現(xiàn)在土地和規(guī)劃的種類較多，全國規(guī)劃體系千篇一律，規(guī)劃形式死板，不便于規(guī)劃操作，各級政府沒有一定范圍內(nèi)靈活編制和實施規(guī)劃的自主權(quán)，規(guī)劃編制不能做到因地制宜。同時，存在重復(fù)性規(guī)劃的現(xiàn)象，規(guī)劃問的宏觀、中觀、微觀銜接性較差。

（二）國內(nèi)相關(guān)規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、國土規(guī)劃體系的借鑒。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，存在不同的國土規(guī)劃體系，從規(guī)劃行政區(qū)域范圍的角度來看，通常劃分為全國、省級、縣（市）級三個層次；從規(guī)范詳細(xì)程度的角度來看，可將規(guī)劃分為國土總體規(guī)劃、國土專項規(guī)劃和國土詳細(xì)規(guī)劃。國土總體規(guī)劃是一種綱要性或政策性規(guī)劃，主要解決跨部門、跨行業(yè)的國土資源配置問題，專項規(guī)劃是在總體規(guī)劃的框架控制下，針對某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃；詳細(xì)規(guī)劃又稱國土規(guī)劃設(shè)計，是國土規(guī)范的深入和細(xì)化，對建設(shè)項目做出具體的安排，要求將各規(guī)劃項目布局到大比例尺地圖上。從國土詳細(xì)規(guī)劃的作用來看，又有控制性和開發(fā)性之分，前者控制國土資源的使用條件、方式等，后者針對某區(qū)域進(jìn)行開發(fā)設(shè)計。根據(jù)國土規(guī)劃體系改革的方向，國土規(guī)范的法定層次由全國、省級、縣級三層次組成，在法定層次之外，輔之以跨省的大區(qū)域重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃、省（區(qū)、市）內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃，簡單示意為：全國（必須）-大區(qū)或重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃（視需要）-省級（必須）-省內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃（視需要）-縣級（必須）。

2、區(qū)域規(guī)劃體系的借鑒。區(qū)域規(guī)劃是在一個地區(qū)內(nèi)對整個國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行總體的戰(zhàn)略部署，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃同屬于國土開發(fā)利用和建設(shè)為中心的，從戰(zhàn)略高度進(jìn)行的地域性綜合規(guī)劃，在區(qū)域?qū)哟紊嫌邢喈?dāng)?shù)囊?guī)劃復(fù)合性，除了全國一級的國土規(guī)劃外，以省、地（市）、縣為主的區(qū)域性田地規(guī)劃亦可以叫做區(qū)域規(guī)劃。因此，區(qū)域規(guī)劃是國土規(guī)劃的重要類型，是區(qū)域性國土規(guī)劃的同義詞，其性質(zhì)、內(nèi)容和

方法與國土規(guī)劃基本相似。它與國土規(guī)劃的關(guān)系是局部和整體的關(guān)系，各種不同類型的區(qū)域規(guī)劃都是國土規(guī)劃的組成部分，在國外，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃這兩個概念也可相互通用。

3、城市規(guī)劃體系的借鑒。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展的形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。詳細(xì)規(guī)劃主要是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，或者直接對建設(shè)做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。在編制總體規(guī)劃前可以編制城市總體規(guī)劃綱要，大、中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃。設(shè)市城市應(yīng)編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣政府所在地的鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

三、土地利用規(guī)劃體系優(yōu)化與完善的路徑探究

（一）明確界定各級土地利用規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)國家級規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)是確保我國的用地安全或糧食安全，實現(xiàn)全國性的耕地總量動態(tài)平衡。省級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是在國家級規(guī)劃指導(dǎo)下，確保國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施工程用地，有條件地實現(xiàn)全省耕地總量動態(tài)平衡。國家及省級規(guī)劃以政策精神的文本形式為主，以圖件為輔?？h級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是劃定用地管制區(qū)和耕地保護(hù)區(qū)，制定用地管理制和耕地保護(hù)的政策，并標(biāo)定在規(guī)劃圖件上?？h級規(guī)劃以文本和圖件結(jié)合為主；鄉(xiāng)級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是具體落實職能規(guī)劃的指標(biāo)，進(jìn)行土地利用規(guī)劃詳細(xì)設(shè)計，做好圖件上的定位控制和定量控制，鄉(xiāng)級規(guī)劃以圖件為核心。

（二）重點(diǎn)開展縣、鄉(xiāng)兩級土地利用規(guī)劃工作縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是重點(diǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的研究力度，注重縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的人才和技術(shù)設(shè)備的投入，逐步實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的一體化進(jìn)程（包括編制與實施）。縣級規(guī)劃作為總量控制的最基層，其規(guī)劃內(nèi)容要具體體現(xiàn)定位、定量、定性、定序的要求，核心內(nèi)容是合理控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和切實保護(hù)耕地，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃在縣級總量控制和分區(qū)控制下對具體地塊的用途進(jìn)行編定，為土地管理提供直接依據(jù)。

（三）注重規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的質(zhì)量

從目前來看，將國土規(guī)范、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃等整合為一體是不現(xiàn)實的。因此，當(dāng)務(wù)之急是做好各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，重點(diǎn)是做好縣、鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。首先應(yīng)注重圖件比例尺的協(xié)調(diào)，這是“兩規(guī)劃”銜接與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，保持圖件的現(xiàn)實性，只有這樣，用地范圍和用地界線才能協(xié)調(diào)好。其次應(yīng)注重用地發(fā)展方向、用地規(guī)模及用地性質(zhì)等實質(zhì)性內(nèi)容的銜接與協(xié)調(diào)，在有條件的地方可同時編制“兩規(guī)”。再次要注重“兩規(guī)”在時間與空間上的銜接，既定序與定位的銜接，修正“兩規(guī)”編制的不同點(diǎn)，修正“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)用地規(guī)模界線。同時，還要注重土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)前重點(diǎn)是做好總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的 協(xié)調(diào)，包括定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)。

第三篇：我國土地利用管理中存在的問題及對策

我國土地管理中存在的問題及對策

班級：023091

姓名：侯郡培

摘要：記過對幾篇文獻(xiàn)的閱讀和總結(jié)，本文就我國土地利用管理所存在的問題分析及對策，以及土地管理制度需要解決的問題進(jìn)行討論，文中有個人的心得體會，并非作者原意。

土地管理的內(nèi)涵和基本內(nèi)容：

所謂土地管理是國家根據(jù)統(tǒng)治階級的意志，用來維護(hù)土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用，以及貫徹執(zhí)行國家在土地開發(fā)、利用、保護(hù)等方面的決策而采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)的綜合性措施。土地管理內(nèi)容十分廣泛，包括基礎(chǔ)管理、土地利用管理、土地經(jīng)濟(jì)管理、土地法制管理四個方面的內(nèi)容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任務(wù)是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用計劃，實行對土地利用的宏觀控制，通過非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的指令性計劃管理實現(xiàn)對占用耕地的微觀控制等一系列措施，達(dá)到合理組織土地利用的目的。土地利用管理是實現(xiàn)“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”這一國策的保證。

一．我國土地利用管理中存在的主要問題

1.建設(shè)用地使用不合理：

從全國情況來看，普遍存在建設(shè)用地粗放利用、土地利用布局不合理、建設(shè)項目重復(fù)建設(shè)等問題。城區(qū)建設(shè)用地狀況看，土地利用基本上屬于粗放利用階段，存在的問題主要有舊城區(qū)土地利用低效、閑置嚴(yán)重與城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、外延擴(kuò)張發(fā)展現(xiàn)象并存；農(nóng)村宅基地建設(shè)中閑置土地是十分嚴(yán)重。

2.土地征收工作矛盾突出：

征地補(bǔ)償問題：

土地征收是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)姆绞健４朔N轉(zhuǎn)移是一種行政行為，而不是一種市場行為。集體土地一旦被征收為國有土地則無法再變?yōu)榧w土地，此時農(nóng)民集體土地所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有

權(quán)，與國家所有土地所有權(quán)處于不平等的地位。因此，集體土地被征收過程也就是其處分權(quán)被剝奪的過程。

征地補(bǔ)償分配和管理問題：

征地補(bǔ)償款因為通過行政渠道被層層截留，結(jié)果農(nóng)民只能得到很少的一部分，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的那部分補(bǔ)償費(fèi)，也往往被少數(shù)村干部侵吞。加之社會保障體系不健全，大多數(shù)農(nóng)民未被納入社會保障之列，被征地農(nóng)民往往“因征地而失地，因失地而致貧”。

政府主導(dǎo)的違法用地情況嚴(yán)重：

多年來，土地違法案件屢查不止甚至愈演愈烈，特別是政府違法。據(jù)統(tǒng)計，各級地方政府主導(dǎo)下的違法用地約占60%以上。原因之一，就是違法用地責(zé)任追究制度中缺少行之有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。土地違法大多是政府部門因片面追求政績、“引資項目急于落地”造成的“因公違法”。

地籍管理理基礎(chǔ)工作落后：

地籍管理工作任務(wù)重，技術(shù)性強(qiáng)，但領(lǐng)導(dǎo)部門一般將建設(shè)用地管理工作列位重點(diǎn)職責(zé)，一直沒有把地籍管理這項工作提到應(yīng)有的高度加上管理人員的綜合素質(zhì)低下，導(dǎo)致地籍管理基礎(chǔ)薄弱，土地家底，尤其是城鎮(zhèn)地籍資料欠缺，導(dǎo)致舊城區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以有效監(jiān)督，甚至出現(xiàn)失控。

二.加強(qiáng)與改善土地利用管理措施研究

促進(jìn)建設(shè)用地集約利用：

要挖潛盤活存量城市用地，首先，應(yīng)結(jié)合正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，摸清城區(qū)建設(shè)用地家底，建立存量土地信息庫，將所有建設(shè)用地權(quán)屬、所處位置、利用狀況、適宜功能登記。其次，根據(jù)城市規(guī)劃、工業(yè)區(qū)域規(guī)劃將閑置、低效利用土地有計劃、有步驟地投入土地市場。再次，利用經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)城區(qū)土地集約利用。

合理分配土地征地補(bǔ)償：

財政、審計、國土、監(jiān)察等部門對補(bǔ)償費(fèi)的撥付、發(fā)放和使用情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，提高再就業(yè)水平和能力，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種?？傊?，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正實現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益。

實行政務(wù)公開，接受社會公眾和媒體的監(jiān)督：

在今后的管理工作中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，建立土地市場信息發(fā)布制度，做到公開土地出讓計劃，公開土地出讓信息，公開竟價，公開出讓結(jié)果。同時將違法用地情況進(jìn)行公告。出讓成交結(jié)果、違法用地信息、土地登記發(fā)證、基準(zhǔn)地價等信息可隨時公開查詢，實現(xiàn)資源共享，減少公眾的信息獲取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社會公眾和媒體的監(jiān)督。

提高土地地籍管理工作人員素質(zhì)：

首先，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平和依法行政能力。其次，培養(yǎng)和樹立正確的“權(quán)力觀”。土地管理部門是國家的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)切實轉(zhuǎn)變行政觀念，摒棄過去那種管人即治人的官僚政治思想，樹立“服務(wù)行政”的理念。

三.土地利用管理制度要解決的主要問題

轉(zhuǎn)變土地利用管理模式, 克服路徑依賴。

所謂路徑依賴如同慣性一樣，一旦具備較大的慣性，短時間內(nèi)無法改變其現(xiàn)時的狀態(tài)。長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下,土地利用管理從屬于社會經(jīng)濟(jì)計劃, 而且是為實現(xiàn)計劃服務(wù)的，這種土地利用管理制度最大的問題是不能控制土地供應(yīng)總量, 難以抑制耕地占用。雖然自國土局成立之后曾為此做出相應(yīng)的政策調(diào)整：第一, 在全國范圍內(nèi)組織編制土地利用總體規(guī)劃;第二, 對非農(nóng)占地實行總量控制。換言之, 國家土地局成立以來, 我國開始建立一種以總體規(guī)劃與占地計劃相結(jié)合的管理模式, 試圖把土地利用分區(qū)與總量控制相結(jié)合。但是, 用一種嚴(yán)格的指令性計劃方式, 取代另一種計劃管理模式, 顯然不可能徹底完成市場經(jīng)濟(jì)條件下土地利用管理模式的轉(zhuǎn)變。土地利用分區(qū)也經(jīng)常是“墻上掛掛、紙上畫畫”。各項對策幾乎都圍繞落實計劃這樣一個核心, 不難看出土地利用管理改革沒能完全克服計劃經(jīng)濟(jì)條件下土地利用管理的路徑依賴。

合理配置土地權(quán)利

土地利用權(quán)是土地所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱。我國目前立法雖然對土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地利用權(quán)作了規(guī)定, 但在以下幾個方面仍需要進(jìn)一步完善。第一, 對國家利益保護(hù)不力。主要問題是對國有土地代理人的行為, 特別是政府向用地者授予(出讓或劃撥)使用權(quán)的行為處于失控狀態(tài)。第二, 對土地使用者的利益保護(hù)不夠，主要是土地使用年限一到，國家會無償收回土地及其上的建筑物和附著物。第三, 對農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的保護(hù)不夠。

健全土地法律責(zé)任制度

土地法律責(zé)任制度表現(xiàn)出以下不足。第一, 土地法律責(zé)任體系缺少土地憲法責(zé)任。第二, 法律規(guī)定過于模糊, 缺乏可操作性。第三, 法律規(guī)定存在空白。第四, 法律規(guī)定的部分條款內(nèi)容抵觸。

改革土地管理體制

我國現(xiàn)行土地管理實行“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。五級政府管理并以縣級政府管理為主, 土地管理部門隸屬于同級政府。實踐證明, 這種體制難以滿足合理利用土地、保護(hù)耕地的全局和長遠(yuǎn)利益要求。耕地被大量占用主要問題不在于審批權(quán), 而在于體制。長期以來為什么耕地占用這么嚴(yán)重, 多次大清查總解決不了問題, 關(guān)鍵是地方利益、部門利益作怪?！皦K塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制阻礙了統(tǒng)一有序的土地市場的形成。土地作為重要的生產(chǎn)要素,也必須進(jìn)入市場, 通過市場機(jī)制的作用達(dá)到優(yōu)化配置的目的。然而, 要實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源的作用, 離不開統(tǒng)一、有序、健全的土地市場體系作保證。在以“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制以及地方政府作為土地市場主體所帶來的利益驅(qū)動等因素的作用下, 土地市場的發(fā)展是畸形的。其表現(xiàn), 一是土地市場被現(xiàn)有的行政區(qū)劃分割, 限制了市場機(jī)制作用的發(fā)揮, 使得土地資源難以實現(xiàn)最優(yōu)配置;二是土地市場帶有濃厚“地方”色彩, 規(guī)劃不統(tǒng)一, 影響了“公平交易”的實現(xiàn);三是在市場結(jié)構(gòu)中, 難以形成全國統(tǒng)一的土地市場或者區(qū)域性市場,使得國家對土地市場的調(diào)控政策難以實現(xiàn)。

第四篇：中國土地利用總體規(guī)劃存在的問題及解決措施

一、現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的幾點(diǎn)不足 我國現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃體系由土地利用總體規(guī)劃、土

地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專項規(guī)劃三個層次組成，形成了

全國、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用。它的主要特點(diǎn)是層次

性強(qiáng)，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，賦有明顯的行政色彩，非常便于實施與落

實。但由于受到整個國家經(jīng)濟(jì)體制的影響，再加上其規(guī)劃本

身的針對性和時效性，難免也存在一定的局限性，主要表現(xiàn)

在各級規(guī)劃的職責(zé)分工不夠明確，規(guī)劃體系不夠靈活，規(guī)劃 協(xié)調(diào)與銜接性差等。

（一）各級規(guī)劃分工不夠明確

我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)五級，從國家的角度看，國家級的土地利用總

體規(guī)劃越細(xì)，規(guī)劃的適用性越低。縣、鄉(xiāng)一級的規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是 具體落實的規(guī)劃，縣級土地利用規(guī)劃主要應(yīng)注重用途的分區(qū)，而鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)注重落實。事實上，在我們審批用地時，主要

依靠的是縣鄉(xiāng)級規(guī)劃。其實，對于面廣量大的用地項目，全

國和省級的土地利用總體規(guī)劃只能實現(xiàn)數(shù)量控制，而不能在圖上進(jìn)行具體控制。目前，在我國土地利用規(guī)劃體系中明顯

存在宏觀過細(xì)、中觀流于形式、微觀過粗的現(xiàn)象，各級規(guī)劃的核心職責(zé)分工及編制內(nèi)容不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接性較差 在我國規(guī)劃體系中，客觀上存在著既相互依賴又各有側(cè)

重的發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃兩大系列。國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃同屬于不同地域?qū)哟蔚木C合性的空 間規(guī)劃系列，在不同地域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃之間，也有一個需

要自上而下和自下而上相互反復(fù)協(xié)調(diào)與銜接的問題。當(dāng)前，核心問題是城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接明顯不 夠，尤其是兩能土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，土地和

總體規(guī)劃的圖件比例尺、圖件現(xiàn)實性與用地規(guī)模指標(biāo)及用地 界線等，與城市總體規(guī)劃的矛盾較大。同時，土地利用規(guī)劃

體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性也較差，各級總體規(guī)劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃

之間的定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)明顯不夠，尤其是總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃

之間的協(xié)調(diào)，在許多方面圖、數(shù)與實地相矛盾，不便于規(guī)劃 的實施。

（三）規(guī)劃體系不夠靈活

主要表現(xiàn)在土地和規(guī)劃的種類較多，全國規(guī)劃體系千篇

一律，規(guī)劃形式死板，不便于規(guī)劃操作，各級政府沒有一定

范圍內(nèi)靈活編制和實施規(guī)劃的自主權(quán)，規(guī)劃編制不能做到因

地制宜。同時，存在重復(fù)性規(guī)劃的現(xiàn)象，規(guī)劃問的宏觀、中

觀、微觀銜接性較差。

二、國內(nèi)外規(guī)劃體系的借鑒與啟示

（一）國外土地利用規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、美國的土地利用規(guī)劃體系。美國的土地利用規(guī)劃體系

分為三大類和六個層次。三大類是總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和用 地增長管理規(guī)劃，用地增長管理規(guī)劃主要是對建設(shè)用地加強(qiáng)

管理，控制市區(qū)規(guī)劃的一種方法。六個層次的規(guī)劃是國家級、區(qū)域級、州級、地區(qū)級、縣級和市鎮(zhèn)級。美國的全國土地利

用總體規(guī)劃目前還沒有搞出來，聯(lián)邦土地管

理局曾想編制，但由于各州的意見不一致，至今尚未成功。國家級的專項規(guī)

劃已搞了一些，如全國自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃等；區(qū)域級是跨州的土地利用規(guī)劃，在美國開展較早，其規(guī)劃的范圍可大可??；

州級規(guī)劃主要是控制州內(nèi)土地利用。各州的做法不盡相同，不少州是州、縣同步進(jìn)行，但有些州是先搞縣、市規(guī)劃，然 后綜合成州級規(guī)劃；地區(qū)級是按自然界限規(guī)定范圍，一般包 括幾個縣，縣級規(guī)劃是美國土地規(guī)范中一個重要的層次。其

注重資源經(jīng)濟(jì)情況的分析和用地分區(qū)的劃定，大部分縣已進(jìn) 行了規(guī)劃；市（鎮(zhèn)）級規(guī)劃的內(nèi)容比較具體，屬城市規(guī)劃，并有相應(yīng)比例尺的規(guī)劃圖。

2、德國的土地利用規(guī)劃體系。德國從聯(lián)邦議院到鄉(xiāng)政府，從大城市到鄉(xiāng)村，都已形成了規(guī)劃體系。按照城市的作用和

影響，將整個國家分成不同層次的規(guī)劃區(qū)，不同層次規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃有不同的規(guī)劃內(nèi)容和粗細(xì)不同的規(guī)劃方案，并將全國

劃撥為若干個高級規(guī)劃中心、中級規(guī)劃中心、低級規(guī)劃中心

和小的規(guī)劃中心。整個規(guī)劃分為四個層次，國家級從宏觀管

理上對全國進(jìn)行區(qū)域性規(guī)劃，屬框架性、原則性規(guī)劃；州級

根據(jù)國家級規(guī)劃的精神和本州的情況，制定本州的規(guī)劃，屬 結(jié)構(gòu)性規(guī)劃；地區(qū)級規(guī)劃起承上啟下的作用，市鎮(zhèn)村規(guī)劃則

比較具體，包括土地和計劃（F 規(guī)劃）、地區(qū)詳細(xì)營建計劃（B

規(guī)劃）。根據(jù)規(guī)劃方面的法律條款規(guī)定，低層次規(guī)劃必須服

從高層次的規(guī)劃，同級、同層次的專業(yè)規(guī)劃必須服從整體的 區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃，各級政府都設(shè)有專管規(guī)劃的機(jī)構(gòu)和人 員。

3、日本國土地的利用規(guī)劃體系。日本的國土規(guī)劃體系分

為四級，全國綜合開發(fā)規(guī)劃，三大都市、七大地區(qū)和特殊地

區(qū)（島嶼、山村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)等）等區(qū)域規(guī)劃，都道府縣規(guī)

劃、市村町規(guī)劃。國家根據(jù)《國土綜合開發(fā)法》（1950 年）及其相應(yīng)配套法規(guī)，相當(dāng)集權(quán)地制定全國綜合開發(fā)規(guī)劃（第5

次）、大地區(qū)和特殊地區(qū)規(guī)劃；都道府縣規(guī)劃即土地利用基

本規(guī)劃，將地域劃分城市、農(nóng)業(yè)、森林、自然公園、自然保

護(hù)等五種，它落實全國綜合開發(fā)規(guī)劃精神，聽取市村町的建

設(shè)要求，起承上啟下的作用；市村町根據(jù)地方自治法制定規(guī)

劃并聽取都道府縣的建議。規(guī)劃內(nèi)容比較具體，屬實施性詳 細(xì)規(guī)劃，在市城町下面還專門設(shè)有城市規(guī)劃與農(nóng)村土地利用

規(guī)劃，且各市村町的情況差別也較大。

（二）國內(nèi)相關(guān)規(guī)劃體系的借鑒與啟示

1、國土規(guī)劃體系的借鑒。根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，存在不

同的國土規(guī)劃體系，從規(guī)劃行政區(qū)域范圍的角度來看，通常

劃分為全國、省級、縣（市）級三個層次；從規(guī)范詳細(xì)程度的角度來看，可將規(guī)劃分為國土總體規(guī)劃、國土專項規(guī)劃和 國土詳細(xì)規(guī)劃。國土總體規(guī)劃是一種綱要性或政策性規(guī)劃，主要解決跨部門、跨行業(yè)的國土資源配置問題，專項規(guī)劃是

在總體規(guī)劃的框架控制下，針對某一專門問題而進(jìn)行的規(guī)劃；

詳細(xì)規(guī)劃又稱國土規(guī)劃設(shè)計，是國土規(guī)范的深入和細(xì)化，對

建設(shè)項目做出具體的安排，要求將各規(guī)劃項

目布局到大比例

尺地圖上。從國土詳細(xì)規(guī)劃的作用來看，又有控制性和開發(fā)

性之分，前者控制國土資源的使用條件、方式等，后者針對

某區(qū)域進(jìn)行開發(fā)設(shè)計。根據(jù)國土規(guī)劃體系改革的方向，國土

規(guī)范的法定層次由全國、省級、縣級三層次組成，在法定層 次之外，輔之以跨省的大區(qū)域重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃、?。▍^(qū)、市）

內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃，簡單示意為：全國（必須）-大區(qū)或重點(diǎn)地區(qū)

規(guī)劃（視需要）-省級（必須）-省內(nèi)跨地區(qū)規(guī)劃（視需要）-縣級（必須）。

2、區(qū)域規(guī)劃體系的借鑒。區(qū)域規(guī)劃是在一個地區(qū)內(nèi)對整

個國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)行總體的戰(zhàn)略部署，國土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃

同屬于國土開發(fā)利用和建設(shè)為中心的，從戰(zhàn)略高度進(jìn)行的地 域性綜合規(guī)劃，在區(qū)域?qū)哟紊嫌邢喈?dāng)?shù)囊?guī)劃復(fù)合性，除了全

國一級的國土規(guī)劃外，以省、地（市）、縣為主的區(qū)域性田

地規(guī)劃亦可以叫做區(qū)域規(guī)劃。因此，區(qū)域規(guī)劃是國土規(guī)劃的重要類型，是區(qū)域性國土規(guī)劃的同義詞，其性質(zhì)、內(nèi)容和方

法與國土規(guī)劃基本相似。它與國土規(guī)劃的關(guān)系是局部和整體 的關(guān)系，各種不同類型的區(qū)域規(guī)劃都是國土規(guī)劃的組成部分，在國外，國土規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃這兩個概念也可相互通用。

3、城市規(guī)劃體系的借鑒。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和 詳細(xì)規(guī)劃。城市總體規(guī)劃主要是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展的形態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理

配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導(dǎo)城市合理發(fā)展。詳細(xì)規(guī)劃主要是以總體規(guī)劃為依據(jù)，詳

細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的各項控制指標(biāo)和其他規(guī)劃管理要求，或者

直接對建設(shè)做出具體的安排和規(guī)劃設(shè)計。詳細(xì)規(guī)劃分為控制

性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。在編制總體規(guī)劃前可以編制

城市總體規(guī)劃綱要，大、中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編 制分區(qū)規(guī)劃。設(shè)市城市應(yīng)編制市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，縣政府所

在地的鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)編制縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。

三、土地利用規(guī)劃體系優(yōu)化與完善的路徑探究

（一）明確界定各級土地利用規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)

國家級規(guī)劃的核心目標(biāo)職責(zé)是確保我國的用地安全或糧

食安全，實現(xiàn)全國性的耕地總量動態(tài)平衡。省級規(guī)劃核心目

標(biāo)職責(zé)是在國家級規(guī)劃指導(dǎo)下，確保國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需

求，尤其是重大基礎(chǔ)設(shè)施工程用地，有條件地實現(xiàn)全省耕地 總量動態(tài)平衡。國家及省級規(guī)劃以政策精神的文本形式為主，以圖件為輔。縣級規(guī)劃核心目標(biāo)職責(zé)是劃定用地管制區(qū)和耕 地保護(hù)區(qū)，制定用地管理制和耕地保護(hù)的政策，并標(biāo)定在規(guī) 劃圖件上?？h級規(guī)劃以文本和圖件結(jié)合為主；鄉(xiāng)級規(guī)劃核心

目標(biāo)職責(zé)是具體落實職能規(guī)劃的指標(biāo)，進(jìn)行土地利用規(guī)劃詳 細(xì)設(shè)計，做好圖件上的定位控制和定量控制，鄉(xiāng)級規(guī)劃以圖 件為核心。

（二）重點(diǎn)開展縣、鄉(xiāng)兩級土地利用規(guī)劃工作

縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是重點(diǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)級

規(guī)劃的研究力度，注重縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的人才和技術(shù)設(shè)備的投

入，逐步實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃的一體化進(jìn)程（包括編制與實施）。

縣級規(guī)劃作為總量控制的最基層，其規(guī)劃內(nèi)容要具體體現(xiàn)定

位、定量、定性、定序的要求，核心內(nèi)容是合理控制城鎮(zhèn)建

設(shè)用地規(guī)模和切實保護(hù)耕地，要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃在縣級總

量控制和分區(qū)控制下對具體地塊的用途進(jìn)行編定，為土地管 理提供直接依據(jù)。

（三）注重規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的質(zhì)量

從目前來看，將國土規(guī)范、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地

利用規(guī)劃等整合為一體是不現(xiàn)實的。因此，當(dāng)務(wù)之急是做好

各種規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)工作，重點(diǎn)是做好縣、鄉(xiāng)兩級土地利用

總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。首先應(yīng)注重圖件比例

尺的協(xié)調(diào)，這是“兩規(guī)劃”銜接與協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現(xiàn)狀圖，保持圖件的現(xiàn)實性，只有這樣，用地范圍和用地界線才能協(xié)調(diào)好。其次應(yīng)注重用 地發(fā)展方向、用地規(guī)模及用地性質(zhì)等實質(zhì)性內(nèi)容的銜接與協(xié)

調(diào)，在有條件的地方可同時編制“兩規(guī)”。再次要注重“兩

規(guī)”在時間與空間上的銜接，既定序與定位的銜接，修正“兩

規(guī)”編制的不同點(diǎn)，修正“兩規(guī)”的城鎮(zhèn)用地規(guī)模界線。同 時，還要注重土地利用規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)，即各級總體規(guī)

劃與其相應(yīng)的專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，當(dāng)前重點(diǎn)是做好總體規(guī)

劃與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)則及土地開發(fā)整理規(guī)劃的協(xié)調(diào)，包括

定位、定量、定性、定序四個方面的協(xié)調(diào)。參考文獻(xiàn)：

1、王萬茂.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].中國大地出

版社,1996.、吳次芳.國土規(guī)劃的理論與方法[M].科學(xué)出版 社,2003.3、國家建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法[M].中國國家建設(shè) 部,1991．

4、同濟(jì)大學(xué).城市規(guī)劃原理[M].中國建設(shè)工業(yè)出版 社,1991．

5、王靜.日本、韓國土地規(guī)劃制度比較與借鑒[J].中國

土地科學(xué),2001(3).6、安萍莉,張鳳榮.土地和總體規(guī)劃的理論體系研究[J].資源科學(xué),2000(3).7、但承龍,王群.西方國家與中國土地利用規(guī)劃比較[J].中國土地科學(xué),2002(1).（作者單位：李偉，貴陽市土地開發(fā)中心；姚嵐，四川

農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）__

第五篇：我國土地利用總體規(guī)劃存在問題及改進(jìn)思路范文

我國土地利用總體規(guī)劃存在問題及改進(jìn)思路

[摘 要]土地利用總體規(guī)劃在實際操作過程中應(yīng)該充分尊重其科學(xué)性，全國各地的政府要帶領(lǐng)相關(guān)的國土部門對土地規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格把控，以保證土地的規(guī)劃是按照明確的明文規(guī)定在落實，確保在最節(jié)約土地資源的基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地資源的合理利用。

[關(guān)鍵詞]土地利用；總體規(guī)劃；存在問題；改進(jìn)策略

中圖分類號：TN86.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2018）28-0350-01

引言

隨著當(dāng)前城鄉(xiāng)改革的不斷發(fā)展，人們對于土地利用也有了越來越多的要求。因此，就要加大對城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的聯(lián)系，將二者進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，避免浪費(fèi)土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)對土地資源的長期有效利用。

1概述土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃

在一定區(qū)域內(nèi)合理的利用當(dāng)?shù)厣鐣l件、經(jīng)濟(jì)、自然對土地進(jìn)行科學(xué)合理的利用、治理、開發(fā)，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的總體布局和安排稱之為土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀、歷史情況、資源條件、自然環(huán)境通過綜合部署、兼顧、統(tǒng)籌等進(jìn)行社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，從而實現(xiàn)實誠空間的協(xié)調(diào)布局和城市土地的合理利用稱之為城市總體規(guī)劃，簡單來說就是對城市的空間布局、土地利用、發(fā)展規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)、城市性質(zhì)進(jìn)行一定時期的項目實施措施和綜合部署。土地利用總體規(guī)劃與城市利用總體規(guī)劃在我國是相互獨(dú)立的兩套體系，然而城市的發(fā)展與土地的利用是緊密聯(lián)系的。只有加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的銜接，才能實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

2存在的主要問題

2.1基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確

前土地利用總體規(guī)劃在編制過程

中均使用第二次全國土地調(diào)查及其變更到規(guī)劃基期年的數(shù)據(jù)作為土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)重在對通過土地整治項目新增的耕地、列入國家監(jiān)測圖斑的建設(shè)用地進(jìn)行變更，忽視了對其他地類的變更，無法代表區(qū)域土地利用的實際情況，造成規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失實。規(guī)劃基期年人口數(shù)據(jù)由于來源不一，無法得到準(zhǔn)確的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、城鎮(zhèn)工礦用地等內(nèi)涵均與城市規(guī)劃有出入，難以充分利用城市規(guī)劃成果預(yù)測城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口及其用地需求。

2.2基礎(chǔ)研究不深入

土地利用總體規(guī)劃在編制過程中，缺乏對各類土地用途的適宜性評價，缺乏資源環(huán)境承載力評價，缺乏不同土地利用類型對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響評價，新增建設(shè)用地布局隨意性大，耕地和基本農(nóng)田布局調(diào)整的合理性存疑。在規(guī)劃實施評價過程中，主要從規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況分析規(guī)劃實施效果，忽視了土地利用現(xiàn)狀布局與規(guī)劃布局的對比研究，無法有效指導(dǎo)新的土地利用總體規(guī)劃編制工作。

2.3土地規(guī)劃用地分類不合理

通過對土地利用現(xiàn)狀分類的基數(shù)轉(zhuǎn)換，形成土地規(guī)劃用地分類，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類，又續(xù)分為若干小類。其中將建設(shè)用地分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地3小類。將鄉(xiāng)政府所在地的建設(shè)用地劃入農(nóng)村居民點(diǎn)用地，不符合實際情況。將土地利用現(xiàn)狀分類中的采礦用地拆分為采礦用地和其他獨(dú)立建設(shè)用地，均納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍，但具體劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確，實際可操作性不強(qiáng)。將水庫水面納入交通水利用地，歸于建設(shè)用地，但與《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137―2011）將水庫水面納入非建設(shè)用地相互矛盾。將原采礦用地中的鹽田納入其他建設(shè)用地，缺乏說服力。

3解決城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃問題的策略

3.1對規(guī)劃編制體制進(jìn)行創(chuàng)新

城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃二者之間在管理過程中發(fā)生的問題，最主要的原因是規(guī)劃編制的問題，由于在具體的規(guī)劃編制過程中其并沒能展現(xiàn)出相應(yīng)的科學(xué)性，更沒能將其嚴(yán)格落實到具體的工作當(dāng)中，再加上二者并沒有做到很好的銜接，其實也就是說二者在編制體制上缺少一定的創(chuàng)新性。要解決這一問題，必須要對著兩個規(guī)劃進(jìn)行一定程度的協(xié)調(diào)，并且要對其具體的編制體制進(jìn)行創(chuàng)新，可以借助相關(guān)法律形式，對這兩者在具體的實施形式、對象、關(guān)系和目標(biāo)上面可進(jìn)行確定。再者，還要對二者在實施細(xì)則、辦法、理念和具體的實施范圍上給予全面研究探討，進(jìn)而確保二者之間順利協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2對規(guī)劃編制觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變

為了更好的解決二者之間存在的差異，就要對二者的規(guī)劃編制觀念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，就城鎮(zhèn)規(guī)劃而言，要充分考慮將資源進(jìn)行有效利用，并且要找到最佳的資源節(jié)約型且適于城鎮(zhèn)發(fā)展的方式，這就可以將內(nèi)涵式的發(fā)展方式融入到具體的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中來，進(jìn)而有效的預(yù)防面子工程的出現(xiàn)。對于土地利用總體規(guī)劃而言，要重新對其發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，并以交通運(yùn)輸細(xì)條布局與城鎮(zhèn)規(guī)劃合理布局為基準(zhǔn)，對整體的土地利用總體規(guī)劃加以明確。

3.3建立同步編制計劃

為了更好的促進(jìn)城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，并改善二者之間的差異，可以在制定具體規(guī)劃的過程中，建立同步的編制計劃，并制定相應(yīng)的機(jī)制。明確城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的具體技術(shù)要求和設(shè)計，并將二者進(jìn)行一定的協(xié)調(diào)，還要對二者的具體規(guī)劃編制期限給予統(tǒng)一、對規(guī)劃的具體目的和下一次的編制時間進(jìn)行統(tǒng)一，進(jìn)而有效的確保二者之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4明確規(guī)劃分工及內(nèi)容

在建立城鎮(zhèn)規(guī)劃階段，要對城鎮(zhèn)的整體情況進(jìn)行全方位的了解，并對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的所有村莊、產(chǎn)區(qū)分布和鎮(zhèn)區(qū)分布進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，同時還要提出城鎮(zhèn)規(guī)劃所起的作用、相應(yīng)的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展形勢等。就土地利用總體規(guī)劃而言，其主要內(nèi)容是對農(nóng)業(yè)耕地進(jìn)行一定的保護(hù)和對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行合理有效的利用，在這個階段要給與農(nóng)用地時適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，以防農(nóng)用地向建筑用地或者其他用地的方向轉(zhuǎn)變。此外，針對國家提出的各項產(chǎn)業(yè)項目政策要進(jìn)行積極的落實執(zhí)行，并對相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行合理地分配和安排，進(jìn)而有效提升土地的利用效率。

3.5加強(qiáng)規(guī)劃的實施落實法律效力

城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，也就具備相應(yīng)的法律效力。所以，在實際的規(guī)劃編制中，不僅要做到充分考慮規(guī)劃的彈性，還要做到加強(qiáng)規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性。而且在相應(yīng)的規(guī)劃編制完后之后，還要對其進(jìn)行嚴(yán)格的服從，然后按照相應(yīng)規(guī)劃進(jìn)行實施，進(jìn)而保證規(guī)劃能夠完好的貫徹執(zhí)行。

結(jié)束語

雖然近年來的發(fā)展比較迅速，但是由于我國的土地利用總體編制的發(fā)展歷史還比較短，還是存在著相應(yīng)的問題，處理方式上也存在很多的不足，因此對土地利用總體規(guī)劃編制的完善性還需要進(jìn)一步的進(jìn)行發(fā)展和研究。

參考文獻(xiàn)

[1]李展蘋.論城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].四川水泥，2016（08）：98.[2]周鐵剛.城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].江西建材，2016（19）：8+7.[3]吳佳麗，張偉.論土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)[J].城市，2012（01）：40～44.