第一篇：固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目PPP模式案例研究

固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目

核心提示：固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南 50 公里，園區(qū)總面積 34.68平方公里，是經(jīng)國家公告（2006 年）的省級工業(yè)園區(qū)。2002 年固安縣政府決定采用市場機(jī)制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營固安工業(yè)園區(qū)。同年 6 月，通過公開競標(biāo)，固安縣人民政府與華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（簡稱“華夏幸福公司”）簽訂協(xié)議，正式確立了政府和社會(huì)資本（PPP）合作模式。

一、項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目背景

固安工業(yè)園區(qū)地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區(qū)隔永定河相望，距天安門正南 50 公里，園區(qū)總面積 34.68平方公里，是經(jīng)國家公告（2006 年）的省級工業(yè)園區(qū)。2002 年固安縣政府決定采用市場機(jī)制引入戰(zhàn)略合作者，投資、開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營固安工業(yè)園區(qū)。同年 6 月，通過公開競標(biāo)，固安縣人民政府與華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（簡稱“華夏幸福公司”）簽訂協(xié)議，正式確立了政府和社會(huì)資本（PPP）合作模式。按照工業(yè)園區(qū)建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的總體要求，采取“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、合作共贏”的市場化運(yùn)作方式，傾力打造“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”的產(chǎn)業(yè)新城。目前，雙方合作范圍已拓展至固安新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和溫泉休閑商務(wù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

（二）建設(shè)內(nèi)容與規(guī)模

固安工業(yè)園區(qū) PPP 新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，是固安縣政府采購華夏幸福在產(chǎn)業(yè)新城內(nèi)提供設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化服務(wù)。

1.土地整理服務(wù)。配合以政府有關(guān)部門為主體進(jìn)行的集體土地征轉(zhuǎn)以及形成建設(shè)用地的相關(guān)工作。2008-2013 年，華夏幸福累計(jì)完成土地整理 29047.6 畝，累計(jì)投資 103.8 億元。

2.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。包括道路、供水、供電、供暖、排水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。截至 2014 年已完成全長 170 公里新城路網(wǎng)、4座供水廠、3 座熱源廠、6 座變電站、1 座污水處理廠等相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。

3.公共設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營服務(wù)。包括公園、綠地、廣場、規(guī)劃展館、教育、醫(yī)療、文體等公益設(shè)施建設(shè)，并負(fù)責(zé)相關(guān)市政設(shè)施運(yùn)營維護(hù)。園區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成中央公園、大湖公園、400 畝公園、帶狀公園等大型景觀公園 4 處，總投資額為 2.54 億元。目前由北京八中、固安縣政府、華夏幸福公司合作辦學(xué)項(xiàng)目北京八中固安分校已正式開學(xué)，按三級甲等標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的幸福醫(yī)院已開工建設(shè)。

4.產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。包括招商引資、企業(yè)服務(wù)等。截至 2014 年底，固安工業(yè)園區(qū)累計(jì)引進(jìn)簽約項(xiàng)目 482 家，投資額達(dá) 638.19 億元，形成了航空航天、生物醫(yī)藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大產(chǎn)業(yè)集群。

5.規(guī)劃咨詢服務(wù)。包括開發(fā)區(qū)域的概念規(guī)劃、空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及控制性詳規(guī)編制等規(guī)劃咨詢服務(wù)，規(guī)劃文件報(bào)政府審批后實(shí)施。

二、運(yùn)作模式

（一）基本特征

固安工業(yè)園區(qū)在方案設(shè)計(jì)上充分借鑒了英國道克蘭港口新城和韓國松島新城等國際經(jīng)典 PPP 合作案例的主要經(jīng)驗(yàn)，把平等、契約、誠信、共贏等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運(yùn)營之中。其基本特征是：

1.政企合作

固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經(jīng)營協(xié)議，設(shè)立三浦威特園區(qū)建設(shè)發(fā)展有限公司（簡稱三浦威特）作為雙方合作的項(xiàng)目公司（SPV），華夏幸福公司向項(xiàng)目公司投入注冊資本金與項(xiàng)目開發(fā)資金。項(xiàng)目公司作為投資及開發(fā)主體，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)一體化市場運(yùn)作，著力打造區(qū)域品牌；固安工業(yè)園區(qū)管委會(huì)履行政府職能，負(fù)責(zé)決策重大事項(xiàng)、制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持，以及基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管等，以保證公共利益最大化。

2.特許經(jīng)營

通過特許協(xié)議，固安縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予三浦威特，雙方形成了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負(fù)責(zé)固安工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目融資，并通過資本市場運(yùn)作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機(jī)構(gòu)建立融資協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步拓寬了融資渠道。

3.提供公共產(chǎn)品和服務(wù)

基于政府的特許經(jīng)營權(quán)，華夏幸福公司為固安工業(yè)園區(qū)投資、建設(shè)、開發(fā)、運(yùn)營提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)，以及咨詢、運(yùn)營服務(wù)等。截至 2014 年華夏幸福公司在固安工業(yè)園區(qū)內(nèi)累計(jì)投資超過 160億元，其中，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資占到近40%。

4.收益回報(bào)機(jī)制

雙方合作的收益回報(bào)模式是使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)相結(jié)合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)投資按成本加成方式給予 110%補(bǔ)償；對于提供的外包服務(wù)，按約定比例支付相應(yīng)費(fèi)用。兩項(xiàng)費(fèi)用作為企業(yè)回報(bào)，上限不高于園區(qū)財(cái)政收入增量的企業(yè)分享部分。若財(cái)政收入不增加，則企業(yè)無利潤回報(bào)，不形成政府債務(wù)。

5.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

社會(huì)資本利潤回報(bào)以固安工業(yè)園區(qū)增量財(cái)政收入為基礎(chǔ)，縣政府不承擔(dān)債務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業(yè)園區(qū)整體經(jīng)營效果回收成本，獲取企業(yè)盈利，同時(shí)承擔(dān)政策、經(jīng)營和債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化 PPP 模式屬于在基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上的整體式外包合作方式，形成了“產(chǎn)城融合”的整體開發(fā)建設(shè)機(jī)制，提供了工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合解決方案。

1.整體式外包

在政企雙方合作過程中，固安縣政府實(shí)際上是購買了華夏幸福公司提供的一攬子建設(shè)和外包服務(wù)。這種操作模式避免了因投資主體眾多而增加的投資、建設(shè)、運(yùn)營成本，而且減少了分散投資的違約風(fēng)險(xiǎn)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和委托代理避險(xiǎn)效應(yīng)。

2.“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機(jī)制

在“產(chǎn)城融合”整體開發(fā)機(jī)制下，政府和社會(huì)資本有效地構(gòu)建了互信平臺，從“一事一議”變?yōu)橐?PPP 機(jī)制為核心的協(xié)商制度，減少了操作成本，提高了城市建設(shè)與公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.工業(yè)園區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合解決方案

政企雙方堅(jiān)持以“產(chǎn)業(yè)高度聚集、城市功能完善、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美”作為共同發(fā)展目標(biāo)，以市場化運(yùn)作機(jī)制破解園區(qū)建設(shè)資金籌措難題、以專業(yè)化招商破解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題、以構(gòu)建全鏈條創(chuàng)新生態(tài)體系破解開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級難題，使兼?zhèn)洚a(chǎn)業(yè)基地和城市功能的工業(yè)園區(qū)成為新型城鎮(zhèn)化的重要載體和平臺。

三、實(shí)施效果

經(jīng)過十多年的建設(shè)，固安工業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)了華麗蝶變，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展水平邁上新臺階

從 2002 年合作至今，固安工業(yè)園區(qū)已成為全省發(fā)展速度最快的省級開發(fā)區(qū)，2014 年完成固定資產(chǎn)投資 149.6 億元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值 224.5 億元，完成財(cái)政收入 23.3 億元。受益于固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化，固安縣從一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后的縣，成為各項(xiàng)指標(biāo)在全省領(lǐng)先的縣。政企合作十多年，固安縣人均 GDP 增長了 4倍，財(cái)政收入增長了 24 倍，成功躋身“2014 中國縣域成長競爭力排行榜”50 強(qiáng)，位列“中國十佳開發(fā)競爭力縣”第 2 位。

（二）城市建設(shè)：構(gòu)建了中等城市框架和服務(wù)配套設(shè)施

截至 2014 年，華夏幸福公司在園區(qū)內(nèi)投入大量前期開發(fā)資金，高質(zhì)量推進(jìn)路、水、電、氣、訊等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)了“十通一平”。同時(shí)，積極引進(jìn)優(yōu)勢資源，建設(shè)了中央公園、水系生態(tài)景觀、創(chuàng)業(yè)大廈、商務(wù)酒店、人才家園等一批高端配套設(shè)施，構(gòu)建了以城市客廳、大湖商業(yè)區(qū)、中央大道金融街區(qū)為主體的“智能城市”核心區(qū)。其中，作為城市主干道之一的錦繡大道(大廣高速至永和路段)總投資額為 4.13 億元，連接廊涿路與 106 國道，2012 年竣工通車，為產(chǎn)業(yè)集聚和居民住行提供了便利條件。

（三）民生保障：堅(jiān)持“以人為本”建設(shè)幸福城市華夏幸福公司投資 2.81 億元，引進(jìn)的北京八中固安分校已正式投入使用；與首都醫(yī)科大學(xué)附屬醫(yī)院合作經(jīng)營的幸福醫(yī)院也已啟動(dòng)建設(shè)。園區(qū)建設(shè)促進(jìn)了公共資源配置均等化，當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦砣藛T享受同等的教育和醫(yī)療等公共資源和服務(wù)，并帶動(dòng)固安縣民生投入不斷加大，促進(jìn)了全縣民生保障體系的完善。2014 年固安縣民生領(lǐng)域支出達(dá)到 26.1 億元，占公共財(cái)政預(yù)算支出的 84.8%，在全省率先實(shí)施縣級社?！耙豢ㄍā?，在廊坊市率先建立了《低保對象醫(yī)前醫(yī)療救助制度》。

四、借鑒價(jià)值

固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化在整體推進(jìn)過程中較好解決了園區(qū)建設(shè)中的一些難題，這種 PPP 模式正在固安縣新興產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和其他縣市區(qū)復(fù)制，具有較高的借鑒推廣價(jià)值。

（一）采用區(qū)域整體開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營性項(xiàng)目的統(tǒng)籌平衡傳統(tǒng)的單一 PPP 項(xiàng)目，對于一些沒有收益或收益較低的項(xiàng)目，社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)，項(xiàng)目建設(shè)主要依靠政府投入。固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化采用綜合開發(fā)模式，對整個(gè)區(qū)域進(jìn)行整體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌建設(shè)民生項(xiàng)目、商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，既防止純公益項(xiàng)目不被社會(huì)資本問津，也克服了盈利項(xiàng)目被社會(huì)資本過度追逐的弊端，從而推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）利用專業(yè)團(tuán)隊(duì)建設(shè)運(yùn)營園區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展

為提高固安工業(yè)園區(qū)核心競爭力，固安縣政府通過讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，華夏幸福公司配備專業(yè)團(tuán)隊(duì)，政府和社會(huì)資本構(gòu)建起平等、契約、誠信、共贏的機(jī)制，保證了園區(qū)建設(shè)運(yùn)營的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。固安縣政府在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)結(jié)合問題，加快新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)城融合發(fā)展。

第二篇：新型城鎮(zhèn)化背景下原住民可持續(xù)發(fā)展模式研究

新型城鎮(zhèn)化背景下原住民可持續(xù)發(fā)展模式研究

選題領(lǐng)域：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的規(guī)劃策略以及社區(qū)規(guī)劃的概念與方法

黃凱 郭希盛

摘要：目前國內(nèi)快速城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了較為普遍的單一農(nóng)民居住安置現(xiàn)象，給農(nóng)民和村集體在居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面帶來一系列的問題。本文研究了新型城鎮(zhèn)化背景下原住民居住、產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展模式作為解決單一農(nóng)民居住安置現(xiàn)象的一個(gè)重要規(guī)劃手段，并在東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的規(guī)劃中，將原住民可持續(xù)發(fā)展模式進(jìn)行了探索和實(shí)踐。關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化，原住民，社區(qū)，新農(nóng)村，產(chǎn)業(yè)

引言

城鎮(zhèn)化進(jìn)程特別是城市新區(qū)的建設(shè)對原有農(nóng)村地區(qū)的影響深遠(yuǎn)，對該地區(qū)內(nèi)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活影響巨大。在現(xiàn)階段“以人為核心，以質(zhì)量為關(guān)鍵，以改革為動(dòng)力”的新型城鎮(zhèn)化背景下，研究城鎮(zhèn)化過程中原住民的生存與發(fā)展問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2 原住民的生存狀態(tài) 2.1原住民的內(nèi)涵

原住民，原指某地方較早定居的族群，本文所指原住民為在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居住、長時(shí)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的群體。

2.2城鎮(zhèn)化對原住民的影響

城鎮(zhèn)化變化了原有農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，對原住民造成了巨大的影響，改變了原住民原有的生活、工作環(huán)境和長期形成的社會(huì)關(guān)系，并對其心理產(chǎn)生巨大影響。2.2.1物質(zhì)層面的影響

物質(zhì)層面的影響主要表現(xiàn)為：人口的集中，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市居民；空間形態(tài)的改變，農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)化為城市地區(qū)，城市建設(shè)、城市功能、城市景觀不斷涌現(xiàn)；經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，主要包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的變化。2.1.2精神層面的影響

精神層面的影響主要表現(xiàn)為：原住民的價(jià)值觀和和生存方式的影響。農(nóng)村的行為意識和生活方式受到城市的行為意識和生活方式的影響，并逐步產(chǎn)生了微妙的變化。2.1現(xiàn)階段存在的問題

目前國內(nèi)快速城鎮(zhèn)化過程中，在征用農(nóng)村土地時(shí)多采用單一居住安置和一次性補(bǔ)償?shù)姆绞?，簡單解決原住民的居住和生計(jì)問題，對原住民的可持續(xù)發(fā)展考慮較少，不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并給原住民在居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面帶來一系列的問題。3 原住民可持續(xù)發(fā)展模式研究 3.1居住發(fā)展模式研究 3.1.1分區(qū)分類指引 3.1.1.1分區(qū)控制

為保證城鎮(zhèn)化過程中原住民的平穩(wěn)過渡，結(jié)合原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)的建設(shè)情況、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展要求、生態(tài)保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)要求等規(guī)劃控制要素，對原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)進(jìn)行分區(qū)控制，將其劃分為城鎮(zhèn)化整理區(qū)和騰遷整理區(qū)。

城鎮(zhèn)化整理區(qū)為城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)，該區(qū)域的原住民居住發(fā)展應(yīng)與城鎮(zhèn)發(fā)展緊密結(jié)合，以向城鎮(zhèn)集中、社區(qū)化為主要手段，統(tǒng)籌考慮市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)。騰遷整理區(qū)為生態(tài)區(qū)內(nèi)的原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)，該區(qū)域原住民居住發(fā)展原則上以內(nèi)部挖潛為主要手段，不擴(kuò)大其建設(shè)規(guī)模，且鼓勵(lì)外遷，適度歸并。3.1.1.2分類指引

為便于對原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)進(jìn)行發(fā)展引導(dǎo)和管控，在分區(qū)控制的基礎(chǔ)上，綜合考慮村莊規(guī)模、公共服務(wù)設(shè)施、道路和市政基礎(chǔ)設(shè)施等配置情況，將村莊劃分為三種類型，村改居型、限制發(fā)展型和控制發(fā)展型。

村改居型是指位于城鎮(zhèn)化整理區(qū)內(nèi)的原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)。將此類居住點(diǎn)有計(jì)劃地進(jìn)行村改居，由傳統(tǒng)的農(nóng)村管理變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)管理，引導(dǎo)村民向城市生活方式過渡。采取“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，分步實(shí)施”的方式，建設(shè)原住民城鎮(zhèn)化社區(qū)。同時(shí)，結(jié)合城鎮(zhèn)化的步伐，可將其劃分為近期和遠(yuǎn)期兩種類型。對此類居住點(diǎn)不允許新建、原地拆建、擴(kuò)建或翻建住宅。限制發(fā)展型是指位于騰遷整理區(qū)，且計(jì)劃外遷的原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)。采取“整體搬遷、統(tǒng)一規(guī)劃、集中安置”的方式，將原住民安置與新城鎮(zhèn)的建設(shè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)村改居，建設(shè)原住民城鎮(zhèn)化社區(qū)。

控制發(fā)展型是指位于騰遷整理區(qū)，且近期保留的原住民現(xiàn)狀居住點(diǎn)。采取“近遠(yuǎn)結(jié)合、近期協(xié)調(diào)、遠(yuǎn)期遷并”的方式，對此類居住點(diǎn)除可適當(dāng)改善居住環(huán)境外，不允許新建、擴(kuò)建或翻新住宅。遠(yuǎn)期逐步遷并，集中建設(shè)原住民新農(nóng)村社區(qū)。3.1.2社區(qū)建設(shè)模式

原住民社區(qū)建設(shè)模式分為城鎮(zhèn)化社區(qū)和新農(nóng)村社區(qū)。

城鎮(zhèn)化社區(qū)主要安置城鎮(zhèn)化整理區(qū)內(nèi)的原住民和騰遷整理區(qū)內(nèi)的外遷原住民。規(guī)劃采取標(biāo)準(zhǔn)居住區(qū)的建設(shè)方式，一方面有利于集約節(jié)約利用土地，另一方面有利于提高市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的使用效率。人均居住標(biāo)準(zhǔn)和配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行研究確定，原則上應(yīng)不低于普通商品房的建設(shè)水平。

新農(nóng)村社區(qū)主要安置騰遷整理區(qū)內(nèi)的遷并原住民。采取新農(nóng)村社區(qū)化的建設(shè)方式，通過遷村并點(diǎn)，提高土地利用的集約度，并通過與特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家休閑、旅游度假等一、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，突出“一村一品”、“一村一景”特色，避免“千村一面”。戶均居住標(biāo)準(zhǔn)和配套設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行研究確定。3.1.3統(tǒng)籌動(dòng)態(tài)引導(dǎo)

根據(jù)城鎮(zhèn)化的建設(shè)時(shí)序，統(tǒng)籌考慮原住民社區(qū)的建設(shè)，建立實(shí)施計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)原住民社區(qū)建設(shè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和引導(dǎo)，并定期進(jìn)行實(shí)施評估，對建設(shè)過程中遇到的各類問題進(jìn)行及時(shí)的反饋和修正。一方面可對建設(shè)所需的資金、用地、配套設(shè)施等方面進(jìn)行有序的安排，另一方面可不斷優(yōu)化和改進(jìn)原住民社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)和管理水平。3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式研究 3.2.1產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民賴以生存農(nóng)用地逐步被城市建設(shè)用地所替代，失去其賴以生存和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間。通過規(guī)劃預(yù)留村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的方式，解決失地農(nóng)民和村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的問題。具體預(yù)留村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的標(biāo)準(zhǔn)可結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行研究確定。3.2.2分區(qū)引導(dǎo)

根據(jù)新建原住民社區(qū)所處區(qū)域的不同，主要采用兩種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化社區(qū)內(nèi)的原住民采取城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，新農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的原住民采取新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。3.2.2.1城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

集中居住在城鎮(zhèn)化社區(qū)的原住民主要從事二、三產(chǎn)業(yè)，一方面通過政策引導(dǎo)在城鎮(zhèn)化社區(qū)周邊為原住民提供一定的就業(yè)崗位，如工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)服務(wù)等崗位；另一方面通過在規(guī)劃預(yù)留的村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地上發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)解決村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和原住民的就業(yè)問題。3.2.2.2新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式

集中居住在新農(nóng)村社區(qū)的原住民主要從事一、三產(chǎn)業(yè)，并可將一、三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合發(fā)展，通過利用區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地、生態(tài)景觀和新農(nóng)村社區(qū)等優(yōu)勢資源，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家休閑、旅游度假，走農(nóng)業(yè)特色化和產(chǎn)業(yè)化的道路。4 探索與實(shí)踐 4.1區(qū)域簡介

東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)成立于1988年，2009年12月獲批成為全國第二個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，規(guī)劃總用地面積為518平方公里。東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)作為自主創(chuàng)新示范高地，“兩型社會(huì)”先行試驗(yàn)區(qū)，社會(huì)管理改革創(chuàng)新區(qū)。將原住民的發(fā)展引導(dǎo)作為“民生一號工程”，并提出原住民安置由“單一居住安置向全面發(fā)展引導(dǎo)轉(zhuǎn)型”。4.2原住民社區(qū) 4.2.1規(guī)劃思路

一是以街道為單位相對集中布局，集約節(jié)約利用土地，提高市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施使用效率；二是建設(shè)萬人社區(qū)，帶動(dòng)新區(qū)人氣，提升新區(qū)生活氛圍；三是設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)設(shè)施，彌補(bǔ)新興園區(qū)配套不足的問題；四是社區(qū)選址靠近企業(yè)，為原住民提供就業(yè)崗位，為勞動(dòng)密集型企業(yè)提供就業(yè)人口；五是采取統(tǒng)一規(guī)劃、分期實(shí)施的方式，同時(shí)預(yù)留一定的用地彈性空間。4.2.2建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

城鎮(zhèn)化社區(qū)采取與城市一體化規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展的模式，按照2-5萬人的規(guī)模進(jìn)行集中建設(shè)，人均居住建筑標(biāo)準(zhǔn)為50平方米/人，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公益性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)按照武漢市相關(guān)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，商業(yè)服務(wù)設(shè)施按照居住建筑面積的5%進(jìn)行配建，大型公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施由城市一并提供。新農(nóng)村社區(qū)采取城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設(shè)和發(fā)展的模式，按照2-5千人的規(guī)模進(jìn)行集中建設(shè)，戶均居住建筑標(biāo)準(zhǔn)為150-200平方米/戶，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公益性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)按照武漢市相關(guān)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，商業(yè)服務(wù)設(shè)施按照居住建筑面積的5%進(jìn)行配建，并與城市共享大型公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施。4.2.3規(guī)劃布局

規(guī)劃共布局13個(gè)原住民社區(qū)，其中9個(gè)城鎮(zhèn)化社區(qū)，4個(gè)新農(nóng)村社區(qū)，安置原住民25萬人?？紤]到還建安置過程中的不可預(yù)見性，規(guī)劃采取適當(dāng)提高建設(shè)強(qiáng)度和適度預(yù)留用地的方式解決可能存在的空間不足問題。4.3原住民產(chǎn)業(yè) 4.3.1規(guī)劃思路

一是多元化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，涵蓋特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)、園區(qū)配套、商業(yè)服務(wù)、旅游度假等多產(chǎn)業(yè)門類。二是不同產(chǎn)業(yè)的選址應(yīng)符合所在地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)和要求，實(shí)現(xiàn)村集體經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)的融合發(fā)展。三是積極推進(jìn)生態(tài)區(qū)建設(shè)，通過政策扶持和引導(dǎo)，使原住民成為生態(tài)區(qū)建設(shè)的生力軍。四是規(guī)范原住民產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的建設(shè)和管理，保障產(chǎn)業(yè)用地的可持續(xù)發(fā)展。4.3.2規(guī)模核定

征收村集體土地后，按照征收農(nóng)用地面積的一定比例，規(guī)劃預(yù)留村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，給被征地村集體用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和安排原住民就業(yè)。同時(shí)應(yīng)適當(dāng)兼顧村集體被征地的歷史時(shí)期、村民人口總數(shù)、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的差異，實(shí)事求是、因地制宜的確定村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地規(guī)模。4.3.3規(guī)劃布局

規(guī)劃共布局8個(gè)集中產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)，多個(gè)分散產(chǎn)業(yè)發(fā)展點(diǎn)，既有利于實(shí)現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)的規(guī)模化發(fā)展，又符合商業(yè)服務(wù)、園區(qū)配套的合理規(guī)模需求和服務(wù)半徑要求。城市建設(shè)區(qū)內(nèi)的村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地依托城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，主要發(fā)展二、三產(chǎn)，即工業(yè)生產(chǎn)、園區(qū)配套、商業(yè)服務(wù)等。生態(tài)區(qū)及其相鄰的城市建設(shè)區(qū)內(nèi)的村集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地依托生態(tài)景觀資源，主要發(fā)展一、三產(chǎn)，即特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游度假等。4.3.4政策引導(dǎo)

組織開展各類就業(yè)技能培訓(xùn)，搞好職業(yè)技能培訓(xùn)，為原住民融入城市生活提供保障；對無專業(yè)技能的大齡農(nóng)民，采取“以農(nóng)就業(yè)”，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目提供就業(yè)；對吸納原住民就業(yè)的企業(yè)提供適當(dāng)優(yōu)惠政策，支持原住民就業(yè)；對有一定技能的原住民，通過政府相關(guān)部門組織“勞務(wù)輸出”或勞動(dòng)力市場的調(diào)節(jié)機(jī)制等方式，擴(kuò)大原住民就業(yè)渠道。5 結(jié)語

原住民的可持續(xù)發(fā)展將為新型城鎮(zhèn)化奠定良好的基礎(chǔ)，原住民的居住和產(chǎn)業(yè)將與城市實(shí)現(xiàn)有機(jī)的融合。依托東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，將這一發(fā)展模式貫徹到東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的規(guī)劃中，希望能在東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的建設(shè)中進(jìn)行實(shí)踐，也希望在實(shí)踐的過程中對原住民可持續(xù)發(fā)展模式進(jìn)一步完善和創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn) 周干峙.統(tǒng)籌城市和區(qū)域整合城市和鄉(xiāng)村[J].城市規(guī)劃，2005（2）.2 段應(yīng)碧.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展[M].科學(xué)發(fā)展觀叢書編審指導(dǎo)委員會(huì),2007.3 洪亙偉,劉志強(qiáng).快速城市化地區(qū)城市導(dǎo)向下的農(nóng)村空間變革[J].城市規(guī)劃，2010（2）.4 劉永紅,王衛(wèi)城.快速城市化地區(qū)的征地留用地規(guī)劃管理探索與實(shí)踐——以深圳為例[C].2008中國城市規(guī)劃年會(huì)論文集,2008.5 李兵弟.通過村莊整治改造農(nóng)村人居環(huán)境[J].建筑學(xué)報(bào)，2006（5）.

第三篇：新型城鎮(zhèn)化五大發(fā)展模式

新型城鎮(zhèn)化五大發(fā)展模式

目前我國城鎮(zhèn)化正處于加速發(fā)展階段，城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著差異大、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、小城鎮(zhèn)缺乏活力、大城市飽受城市病等一系列問題。如何擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展方式，協(xié)調(diào)好城市和鄉(xiāng)村間的發(fā)展關(guān)系，走好大小城鎮(zhèn)自己的特色發(fā)展之路?？山梃b產(chǎn)業(yè)綜合體模式、旅游小鎮(zhèn)集群化模式、產(chǎn)城融合一體化模式、舊城改造與更新模式、新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式這五大城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

一、產(chǎn)業(yè)綜合體模式

以生態(tài)產(chǎn)業(yè)為核心形成的小城鎮(zhèn)是新型城鎮(zhèn)化的核心發(fā)展路徑之一。

通過開發(fā)創(chuàng)建高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)綜合體，做到扶持一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，帶動(dòng)一片鄉(xiāng)村，富裕一批農(nóng)民。主要包括創(chuàng)意設(shè)計(jì)型綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體、以大企業(yè)主導(dǎo)的生態(tài)制造綜合體、商業(yè)休閑娛樂綜合體等方向。

把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民與新型鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合起來，結(jié)合自身特點(diǎn)，以廣闊農(nóng)村為基礎(chǔ)，以廣大農(nóng)民為依托，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村為主戰(zhàn)場，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民為主體的新型中小城鎮(zhèn)化為載體，創(chuàng)立具有鄉(xiāng)村特色的智慧型、生態(tài)型、科技型及文化型的高效生態(tài)產(chǎn)業(yè)綜合體。

在這個(gè)過程中，政府和企業(yè)需要發(fā)揮不同的作用。政府統(tǒng)籌謀劃，完善設(shè)施建設(shè)與綜合服務(wù)功能，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，集中安置居民，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)綜合體發(fā)展的整體氛圍。

企業(yè)將技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)制作、成果展示、創(chuàng)意設(shè)計(jì)等融入綜合體，并為居民和產(chǎn)業(yè)工人提供商業(yè)和娛樂服務(wù)，將產(chǎn)業(yè)綜合體做成集約、智能、綠色和低碳的發(fā)展模式。

在具體的發(fā)展過程中要注意確立特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和獨(dú)特發(fā)展規(guī)律，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，充分挖掘有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，以培育支柱產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，發(fā)揮比較優(yōu)勢，明確發(fā)展方向，確定特色產(chǎn)業(yè)，著力形成“一鎮(zhèn)一業(yè)、多業(yè)并舉、特色明顯、產(chǎn)業(yè)興鎮(zhèn)”的特色小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

此外，要注意塑造建筑風(fēng)貌特色，傳承歷史文脈。歷史文化是特色小城鎮(zhèn)的靈魂，在注重歷史的原真性、可讀性和可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，傳承文脈、彰顯個(gè)性，充分保護(hù)、挖掘、弘揚(yáng)小城鎮(zhèn)在自然、經(jīng)濟(jì)、歷史、文化等方面的特色，反映中國小城鎮(zhèn)的歷史演變和文化傳承，提升小城鎮(zhèn)的知名度和文化軟實(shí)力。因地制宜地培育具有競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是保持城市活力、推動(dòng)城市發(fā)展的重要條件。

二、旅游小鎮(zhèn)集群化模式

把握休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展浪潮，開發(fā)適銷對路的旅游產(chǎn)品，改變鄉(xiāng)村風(fēng)貌，推進(jìn)鄉(xiāng)村休閑、文化旅游、養(yǎng)老宜居、旅游地產(chǎn)和名特綠色旅游商品開發(fā)，積極發(fā)展自駕游等新業(yè)態(tài)為游客提供優(yōu)質(zhì)、舒適、全方位的旅游服務(wù)，這是與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的另一路徑。

針對地方特色，依托自然資源，形成濱海、文化、溫泉、滑雪等特色主題旅游風(fēng)情小城鎮(zhèn)，可大致開發(fā)四大旅游小鎮(zhèn)集群模式，即：文化主題小鎮(zhèn)、旅游城鎮(zhèn)綜合體、旅游產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)、特色風(fēng)情旅游度假區(qū)。

文化主題小鎮(zhèn)是基于文化資源，可以打造文化名城名鎮(zhèn)、休閑古城古鎮(zhèn)、民族風(fēng)情城鎮(zhèn)、藝術(shù)城鎮(zhèn)、工藝城鎮(zhèn)、商貿(mào)購物城鎮(zhèn)、電影城鎮(zhèn)等。

旅游城鎮(zhèn)綜合體是依托旅游景區(qū)，可以打造各類接待型城鎮(zhèn)，借力景區(qū)的泛旅游延伸，還可以打造會(huì)展城鎮(zhèn)、運(yùn)動(dòng)城鎮(zhèn)、休閑農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)等。

旅游產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)則是依托于特色資源、特色工業(yè)、特色批發(fā)市場等，通過旅游產(chǎn)業(yè)集群化的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)特色旅游與特色產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，為城鎮(zhèn)化探索全新的路徑。

特色風(fēng)情旅游度假區(qū)是建設(shè)新型鄉(xiāng)村度假區(qū)，打造集休閑農(nóng)業(yè)、休閑度假、觀光旅游、養(yǎng)生居住、農(nóng)民集中安置等功能于一體的鄉(xiāng)村旅游小鎮(zhèn)。

三、產(chǎn)城融合一體化模式

上一輪的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，以政府為依托、以政策為導(dǎo)向、整合各方資源，實(shí)現(xiàn)城市地域空間和人口規(guī)模的跳躍性增長及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了一大片的工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，但增長模式單一，開發(fā)趨同，過度開發(fā)、土地浪費(fèi)、基礎(chǔ)配套落后等問題，形成單一產(chǎn)業(yè)區(qū)和“臥城”、“睡城”和“空城”等現(xiàn)象，造成有產(chǎn)無城、有城無產(chǎn)的局面。

產(chǎn)城融合一體化模式是解決以上問題的最佳方式，即把產(chǎn)業(yè)和城市看作一個(gè)良性互動(dòng)的有機(jī)整體，可以把一個(gè)組團(tuán)式區(qū)域看作一個(gè)復(fù)合型城區(qū)，除了產(chǎn)業(yè)功能外，再加入相關(guān)的城市服務(wù)功能，使其基礎(chǔ)配套設(shè)施齊全，有文化設(shè)施、娛樂設(shè)施、生活設(shè)施等。

以政府為主導(dǎo)，把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃建設(shè)納入城市整體建設(shè)序列，抓好規(guī)劃的總體性、統(tǒng)籌性和連續(xù)性，堅(jiān)持在思路上一起謀劃、在措施上一起推進(jìn)、在效果上一起體現(xiàn)，促使城鎮(zhèn)功能完善。

要做到“產(chǎn)城互動(dòng)”，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，就要逐步實(shí)行“三個(gè)一體化”，即：

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要與相對集中的工業(yè)園區(qū)形成“產(chǎn)城融合”的共同體；

新城鎮(zhèn)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)與各中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及其重大項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)業(yè)布局一體化；

新城鎮(zhèn)要與本地資源和綜合（行情專區(qū)）開發(fā)利用一體化，促進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)。

實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)興城”要把節(jié)約、集約用地與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，注重提高郊區(qū)土地使用效率，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)。

注重規(guī)劃能吸納城鎮(zhèn)居民和失地農(nóng)民就業(yè)的產(chǎn)業(yè)，要與產(chǎn)業(yè)布局、功能定位相結(jié)合，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和重要支撐。

加快完善商務(wù)、文化、居住、娛樂等多元化功能，城市功能完善。

最后做到“以城促產(chǎn)”，就要堅(jiān)持“以人為本”的城鎮(zhèn)化，防止出現(xiàn)“農(nóng)村建城，農(nóng)民離城”現(xiàn)象。通過城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)、允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，促進(jìn)多種產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。

遵循產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營、產(chǎn)城一體這三大理念。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)、服務(wù)生態(tài)、環(huán)境生態(tài)這三維生態(tài)。才能共同構(gòu)建產(chǎn)城融合一體化發(fā)展格局。

四、舊城改造與更新模式

在舊城改造過程中，一些地方政府由于盲目追求“現(xiàn)代化”、“形象工程”和“經(jīng)濟(jì)效益”，對舊城大拆大建，使這些最具文化特色的區(qū)域迅速消失，造成“千城一面”；與此同時(shí)，大拆大建也引發(fā)了大量社會(huì)問題，如拆遷矛盾突出，原有社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被割裂等?？舍槍Τ鞘胁煌δ軈^(qū)進(jìn)行改造與更新。

城市更新不是對舊城的完全否定，而是在舊城的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展、新建、擴(kuò)建和完善。將舊城改造與城市更新納入城市規(guī)劃當(dāng)中，有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行，加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、適當(dāng)調(diào)整、逐步改置、集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，追求環(huán)境效益和社會(huì)效益的完善統(tǒng)一。

在這個(gè)過程中要鼓勵(lì)經(jīng)驗(yàn)豐富、資金雄厚的大房地產(chǎn)企業(yè)積極參與城市改造與更新，進(jìn)行綜合社區(qū)的開發(fā)。通過政府與企業(yè)的溝通，利用私人資本彌補(bǔ)政府資金不足的問題，同時(shí)要嚴(yán)格地界定資金的用途和加強(qiáng)使用監(jiān)督，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行。防止開發(fā)項(xiàng)目為私人企業(yè)所左右，只考慮經(jīng)濟(jì)效益而缺少人文關(guān)懷。

同時(shí)，要立足城市持續(xù)發(fā)展需求，體現(xiàn)以人為本。在城市更新與改造過程中需要站在城市系統(tǒng)、城市生長發(fā)展的角度，關(guān)注社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等問題，實(shí)現(xiàn)城市各部分在時(shí)間和空間上的協(xié)調(diào)。

特別是在歷史文化名城的保護(hù)和更新中，更需要戰(zhàn)略性地解決保護(hù)和發(fā)展的沖突問題。對城市環(huán)境、城市歷史、空間特征等宏觀因素進(jìn)行研究，確立包括城市空間結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化延續(xù)性、自然景觀等社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化多元復(fù)合分步實(shí)現(xiàn)的城市更新目標(biāo)體系，指導(dǎo)城市有序更新。

五、新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展模式

新型農(nóng)村社區(qū)，是指打破原有的村莊界限，把兩個(gè)或兩個(gè)以上的自然村或行政村，按照統(tǒng)一要求，合并建設(shè)新的居民住房和服務(wù)設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，組建成新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體，形成農(nóng)村新的居住模式、服務(wù)管理模式和產(chǎn)業(yè)格局。

新型農(nóng)村社區(qū)，不同于傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，它不僅以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，還將產(chǎn)業(yè)集聚、工業(yè)發(fā)展、服務(wù)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展銜接起來，是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。

其重點(diǎn)在于改變農(nóng)民生活和生產(chǎn)方式，提升農(nóng)民生活質(zhì)量，集約節(jié)約用地，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，加快縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享受到跟城里人一樣的公共服務(wù)。

以農(nóng)民為核心，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展為目標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、土地、社會(huì)倫理、地域文化、資源節(jié)約、環(huán)境友好等多角度綜合思考和入手，以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)，始終貫徹農(nóng)民是使用者、受益者的思想，同時(shí)結(jié)合鄉(xiāng)村、地域文化特色的創(chuàng)造，建設(shè)配套完善的新型農(nóng)村社區(qū)。

基于城鄉(xiāng)一體化的大背景，以鄉(xiāng)村觀光休閑度假功能為主導(dǎo)，以鄉(xiāng)村觀光休閑業(yè)態(tài)為特色，以鄉(xiāng)村商業(yè)休閑地產(chǎn)為支撐，以田園鄉(xiāng)居生活為目標(biāo)，通過土地整合、城市基礎(chǔ)設(shè)施引入、文化特色的呈現(xiàn)、農(nóng)民就業(yè)的解決，進(jìn)行獨(dú)立村的改造升級，向旅游綜合新型社區(qū)發(fā)展。

這就需要政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、居民融入三方面的努力來實(shí)現(xiàn)。

在政府的層面要制定相關(guān)優(yōu)惠政策，設(shè)立新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金，銀行、信用社等金融部門，對新型農(nóng)村社區(qū)優(yōu)先提供貸款。從政策上和資金上為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供保障。

同時(shí)，要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，積極動(dòng)員有實(shí)力、有需求、有輻射帶動(dòng)能力的龍頭企業(yè)參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把解決社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾就業(yè)和企業(yè)用地等需求緊密結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與新型農(nóng)村社區(qū)融合發(fā)展、互利雙贏。

社區(qū)居民要主動(dòng)融入社區(qū)發(fā)展，樹立主人翁意識，發(fā)揮自身特長，通過自主創(chuàng)業(yè)、自主擇業(yè)、土地入股等方式參與到新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，解決就業(yè)問題。

第四篇：新型城鎮(zhèn)化的“橫店模式”

新型城鎮(zhèn)化的“橫店模式”

橫店走出了一條“政府規(guī)劃設(shè)計(jì)，企業(yè)投資建設(shè)”的小城鎮(zhèn)發(fā)展道路

橫店鎮(zhèn)位于浙江省東陽市南部，2013年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積14平方公里，常住人口10.5萬，實(shí)現(xiàn)稅收19.6億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超過3.5萬元。橫店鎮(zhèn)區(qū)道路長216公里，鎮(zhèn)區(qū)交通便捷；擁有星級賓館11家，各類商戶6000余家；自來水廠、污水處理廠等城市基礎(chǔ)設(shè)施完備，學(xué)校、醫(yī)院等城市公共服務(wù)設(shè)施俱全，還建有橫店大學(xué)（現(xiàn)橫店影視職業(yè)學(xué)院），橫店已基本具備了城市所應(yīng)有的功能和形態(tài)。

橫店從一個(gè)只有一條不足百米的街道，發(fā)展到今天一個(gè)充滿活力、初具規(guī)模的小城市，其背后的主要資金來源不是政府財(cái)政資金，而是來自于橫店集團(tuán)，一個(gè)民營企業(yè)。橫店集團(tuán)是橫店城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的主要建設(shè)者和運(yùn)營商。橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的做法對各地在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，拓寬城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)融資渠道，實(shí)行“小政府、大市場”的運(yùn)作等方面有積極的借鑒作用。

企業(yè)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展

橫店集團(tuán)的創(chuàng)始要追溯到1975年創(chuàng)辦的橫店絲廠，最初為橫店社辦集體企業(yè)，1984年實(shí)行政企分開，1995年成立橫店集團(tuán)。2013年橫店集團(tuán)已經(jīng)發(fā)展形成60個(gè)子公司、200多家生產(chǎn)型企業(yè)，完成產(chǎn)值468億元，實(shí)現(xiàn)利稅58.11億元。按照政府規(guī)劃、企業(yè)實(shí)施的原則，橫店集團(tuán)累計(jì)為橫店城鎮(zhèn)建設(shè)投入資金達(dá)100多億元。

從上世紀(jì)80年代中期橫店集團(tuán)就開始參與到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)時(shí)企業(yè)有了一定規(guī)模，基礎(chǔ)設(shè)施條件已經(jīng)成為進(jìn)一步發(fā)展的制約。集團(tuán)創(chuàng)始人徐文榮意識到如果橫店環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施條件不改變，就引不進(jìn)人才，工廠也很難做大。但是依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施也不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)闄M店僅僅是一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有一級獨(dú)立財(cái)政，市政府也不愿把城市基礎(chǔ)設(shè)施投到橫店來。在這種背景下，要建城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施就只能依賴于企業(yè)自身投入，集團(tuán)也堅(jiān)定地承擔(dān)起建設(shè)城鎮(zhèn)的責(zé)任?，F(xiàn)在來看，企業(yè)建鎮(zhèn)是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)等級管理體制下，企業(yè)為了尋求自身發(fā)展的無奈之舉。從經(jīng)營運(yùn)作方式來看，橫店集團(tuán)為城鎮(zhèn)發(fā)展投入大致分為以下幾方面。

提供公益性基礎(chǔ)設(shè)施。比如橋梁道路、公園、路燈等，對這一類設(shè)施，集團(tuán)進(jìn)行投資，集團(tuán)并不去計(jì)算投資的直接回報(bào)，主要是作為企業(yè)回報(bào)社會(huì)的一種方式。過去橫店南江上只有一座大橋，現(xiàn)在集團(tuán)先后投資在南江上修建了11座公路大橋，修建的連接橫店道路長度超過500公里。城市道路路燈電費(fèi)、環(huán)衛(wèi)費(fèi)等都由集團(tuán)來承擔(dān)。

市場化方式提供部分市政公用產(chǎn)品和公共服務(wù)產(chǎn)品。對于一些可以市場化運(yùn)作的市政公用產(chǎn)品和公共服務(wù)產(chǎn)品，比如自來水廠、公交、醫(yī)院、學(xué)校等，集團(tuán)對這些產(chǎn)品和服務(wù)的供給采取市場化運(yùn)作模式。由集團(tuán)進(jìn)行投資，作為集團(tuán)的資產(chǎn)。日常運(yùn)營采取企業(yè)化管理模式，職工收入與運(yùn)營的收益直接掛鉤。

企業(yè)發(fā)展推動(dòng)了橫店城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。在集團(tuán)帶動(dòng)下，橫店發(fā)展已經(jīng)歷了兩次深刻的轉(zhuǎn)型，第一次轉(zhuǎn)型是從農(nóng)業(yè)向工業(yè)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了橫店農(nóng)民的脫貧致富。第二次轉(zhuǎn)型得益于橫店集團(tuán)影視文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)了橫店人民從小康向富裕的轉(zhuǎn)變。橫店集團(tuán)專門成立了影視城有限公司，對橫店影視基地及相關(guān)旅游配套產(chǎn)業(yè)進(jìn)行整合。目前在影視景區(qū)建設(shè)及相關(guān)配套投入已經(jīng)超過70億元，不但改善了城鎮(zhèn)面貌，而且成為帶動(dòng)橫店發(fā)展的新引擎，也完善了城鎮(zhèn)功能，使橫店從一個(gè)工業(yè)小鎮(zhèn)發(fā)展成為一個(gè)功能完善的城市。橫店影視旅游雜志總編輯曾毓琳回憶，1994年他剛到橫店時(shí)，全鎮(zhèn)民營飯店只有1家拉面館，現(xiàn)在僅星級賓館已11家。

政府在橫店發(fā)展過程中的主要定位就是做好相關(guān)規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)過程中所涉及到的各級政府部門、村和廣大農(nóng)民關(guān)系，為企業(yè)建鎮(zhèn)創(chuàng)造條件。政府邀請同濟(jì)大學(xué)規(guī)劃院等知名機(jī)構(gòu)編制和修訂橫店規(guī)劃，通過規(guī)劃引導(dǎo)企業(yè)建鎮(zhèn)的方向。為支持企業(yè)建鎮(zhèn)的推進(jìn)，政府在土地出讓收入方面也出臺了一些優(yōu)惠措施，目前橫店區(qū)域內(nèi)的土地出讓收入除上繳上級政府部分，其余全部歸橫店集團(tuán)使用，用于橫店城鎮(zhèn)發(fā)展。通過企業(yè)建鎮(zhèn)橫店鎮(zhèn)居民獲得了更好的生活和就業(yè)環(huán)境，企業(yè)拓展了發(fā)展空間，為做大做強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)造了良好的外部條件。這個(gè)外部條件既包括物質(zhì)條件，也包括當(dāng)?shù)鼐用駥ζ髽I(yè)發(fā)展的支持，也降低了企業(yè)發(fā)展中的成本。

開創(chuàng)橫店發(fā)展模式

從橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的調(diào)研來看，政府可以從諸多城鎮(zhèn)建設(shè)管理事務(wù)中擺脫出來，將精力主要用于服務(wù)，走出了一條“政府規(guī)劃設(shè)計(jì)，企業(yè)投資建設(shè)”的橫店發(fā)展模式。相比較而言，企業(yè)建鎮(zhèn)可以體現(xiàn)出以下優(yōu)勢。

機(jī)制靈活，提高了運(yùn)作效率。相對于政府管理，企業(yè)可以不必拘泥于固有的運(yùn)作機(jī)制，而是采取更加靈活的運(yùn)作機(jī)制，極大地提高了工作效率。曾經(jīng)是東陽市發(fā)改局局長的橫店集團(tuán)工業(yè)企業(yè)運(yùn)營總監(jiān)任立平對此深有感觸，他舉例說連接諸永高速橫店出口到鎮(zhèn)區(qū)的道路，如果由政府來修建的話，僅征地拆遷一項(xiàng)工作半年都不可能完成，而橫店集團(tuán)只用半年時(shí)間就已把路修好。橫店鎮(zhèn)黨委書記王天仁說，橫店集團(tuán)民營醫(yī)院的運(yùn)作方式，可以把醫(yī)院科室進(jìn)行承包，就能吸引更加優(yōu)秀的醫(yī)生在此兼職，能夠大大提高醫(yī)院競爭力。

管理高效，降低了建設(shè)和運(yùn)營成本。將效益和工資相掛鉤，在日常工作中會(huì)更加精打細(xì)算。比如水廠在擴(kuò)建時(shí)，為了降低成本，設(shè)備都由水廠采購，只是將安裝承包出去，極大降低了成本，只用2.2億就完成了日供水能力7.5萬噸的水廠和配套管網(wǎng)建設(shè)。已經(jīng)管了20多年水廠的橫店水務(wù)公司董事長翁天生說，這要按照政府建水廠的模式操作，最起碼得花費(fèi)3億元。為了提高管理效率，可以說企業(yè)能夠精簡的人員都精簡掉，水廠每個(gè)班只有1個(gè)人，職工總數(shù)只有50多人，翁總說，同等規(guī)模水廠員工一般要在70人以上。影視城公司共有接近5000名員工，但是在機(jī)關(guān)的人員只有30多人。企業(yè)的人員負(fù)擔(dān)大大減輕，保證了在最低成本運(yùn)作。

共生共榮，更加注重長遠(yuǎn)發(fā)展。橫店造就了橫店集團(tuán)，橫店發(fā)展得好壞也直接關(guān)系到橫店集團(tuán)未來的前景，因此橫店集團(tuán)也愿意為橫店長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行投資。比如，橫店南江治理，自1994年就已啟動(dòng)，經(jīng)過近10年的治理，直接投入資金就達(dá)2億元。當(dāng)橫店集團(tuán)將影視旅游產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展方向時(shí)，橫店和橫店集團(tuán)的命運(yùn)也更加緊密。為了能夠?yàn)橛慰吞峁┮粋€(gè)優(yōu)良的環(huán)境，橫店集團(tuán)越來越重視生態(tài)投入，除了重視綠化、完善污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施外，橫店集團(tuán)還對有污染的企業(yè)進(jìn)行外遷。橫店集團(tuán)計(jì)劃將涉及污染的15個(gè)化工產(chǎn)品全部外遷，目前已經(jīng)關(guān)閉了4條生產(chǎn)線。通過治理，橫店的城鎮(zhèn)面貌有了根本的改善，實(shí)現(xiàn)了水綠、天藍(lán)、景美。

“小政府大市場”的啟示

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求建立多元可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展資金保障機(jī)制，橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的發(fā)展模式是社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)的一種探索，雖然簡單地復(fù)制橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的模式難度很大，但這種模式對我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有很大的啟發(fā)，也帶給我們一些思考。

城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施和公共服務(wù)的市場化運(yùn)作大有前景。橫店經(jīng)驗(yàn)表明，通過市場化方式運(yùn)作市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施效率更高，成本更低，一些原本需要政府補(bǔ)貼的事務(wù)也能實(shí)現(xiàn)盈利，比如水廠、公交等。當(dāng)前一些地方在城鎮(zhèn)建設(shè)運(yùn)營過程中，政府壟斷行為過多，市場化程度較低，出于部門利益，一些事務(wù)不愿交給市場。建議政府要進(jìn)一步退出城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施及部分公共服務(wù)的運(yùn)營，放寬社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營的限制。把建設(shè)和運(yùn)營權(quán)交給市場，這既能減少政府投入規(guī)模，有利于減少政府債務(wù)，也有利于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府集中在為城鎮(zhèn)發(fā)展提供規(guī)劃等服務(wù)，引導(dǎo)企業(yè)參與城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展。

盡快推進(jìn)撤鎮(zhèn)設(shè)市工作，進(jìn)一步推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。橫店企業(yè)建鎮(zhèn)實(shí)際上也是無奈之舉，企業(yè)承擔(dān)了許多社會(huì)職能，特別是企業(yè)承擔(dān)了橋梁道路等城市公益性設(shè)施的供給，這是政府缺位的表現(xiàn)。今天隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的逐漸壯大，橫店公共財(cái)政規(guī)模已接近20億元，達(dá)到一個(gè)中小城市的規(guī)模，但在現(xiàn)行體制下，鎮(zhèn)政府可支配的比重較低，不利于橫店的發(fā)展，相關(guān)公益設(shè)施建設(shè)還要依賴于橫店集團(tuán)，也增加企業(yè)發(fā)展成本。通過設(shè)市來完善政府的事權(quán)責(zé)任，達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)的一致，也為集團(tuán)提供一個(gè)更高的發(fā)展平臺，必將進(jìn)一步推動(dòng)橫店發(fā)展。設(shè)市以后，在政府和集團(tuán)之間關(guān)系上，要繼續(xù)保持“小政府，大市場”的運(yùn)作模式。

總結(jié)推廣橫店企業(yè)建鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)。隨著城鎮(zhèn)人口增多和農(nóng)民工市民化政策的落實(shí)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)投資將繼續(xù)增加，特別是在政府債務(wù)總額不斷增長的背景下，如何既按照中央要求推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化政策落實(shí)，又不增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，成為各地在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中所必須面對的難題。橫店發(fā)展給我們帶來了很好的啟示，要適時(shí)卸下可以交由市場解決的包袱，市場可以很好地解決這些問題?？梢哉匍_一些現(xiàn)場會(huì)，邀請各級地方政府參觀學(xué)習(xí)橫店“小政府，大市場”的運(yùn)作模式，制定當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)化改革政策。（作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）

第五篇：PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

2014-01-04 券商資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)交流平臺

核心提示：PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強(qiáng)調(diào)的機(jī)制創(chuàng)新的職能。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 經(jīng)濟(jì)學(xué)中有個(gè)重要的“納瑟姆”曲線，它表明當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化率每年以約一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長，2010年達(dá)到47％。顯然，目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗(yàn)看，此階段的一個(gè)突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關(guān)于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個(gè)公認(rèn)的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認(rèn)識，并結(jié)合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個(gè)定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能，同時(shí)也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時(shí)，為社會(huì)更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)?；锇殛P(guān)系是PPP第一大特征，其獨(dú)特之處是項(xiàng)目目標(biāo)一致：以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。

利益共享是PPP的第二個(gè)特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進(jìn)行控制，即不允許其在項(xiàng)目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會(huì)成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機(jī)構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。

PPP的第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。與此同時(shí)，民營部門會(huì)按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個(gè)領(lǐng)域?qū)τ诠膊块T而言，正是管理層“道德風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴(kuò)量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強(qiáng)調(diào)的機(jī)制創(chuàng)新的職能。

機(jī)制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中促進(jìn)機(jī)制轉(zhuǎn)換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機(jī)制轉(zhuǎn)換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)換；二是私人部門由市場逐利向計(jì)劃靠攏。這種“雙轉(zhuǎn)換”可以形成一種新型的激勵(lì)機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到制度創(chuàng)新的推進(jìn)、改革的深化和資源配置效益的提升。

當(dāng)前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀(jì)末就有通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目，目前已經(jīng)在多個(gè)領(lǐng)域采用了該模式，但存在的問題非常突出，主要有以下幾個(gè)方面：

沒有完善的法律體系。目前我國關(guān)于PPP的相關(guān)法規(guī)，主要來自于國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院制訂的管理辦法，同時(shí)，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應(yīng)的管理辦法。由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項(xiàng)目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機(jī)構(gòu)。由于PPP項(xiàng)目更多涉及財(cái)政資金的未來支出，有必要由一個(gè)部門來單獨(dú)管理PPP項(xiàng)目的實(shí)施，以防未來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的無限擴(kuò)大。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)沒有充分實(shí)現(xiàn)。我國開展的PPP項(xiàng)目，很多經(jīng)營性項(xiàng)目都有財(cái)政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移，政府在許多項(xiàng)目中負(fù)責(zé)“兜底”。

項(xiàng)目運(yùn)營周期較短。當(dāng)前我國實(shí)施的一些PPP項(xiàng)目（如BT項(xiàng)目）運(yùn)營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財(cái)政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項(xiàng)目多集中在用戶付費(fèi)項(xiàng)目。PPP的核心理念之一就是解決財(cái)政資金困難問題，在用戶付費(fèi)項(xiàng)目中，完全可能通過使用者付費(fèi)的市場化方式解決問題。

財(cái)政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項(xiàng)目一般由各部門安排，與財(cái)政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時(shí)還要求財(cái)政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強(qiáng)調(diào)在PPP項(xiàng)目中財(cái)政部門有一票否決權(quán)是不一致的。

總之，如果我們不對當(dāng)前使用的PPP模式及時(shí)規(guī)范、加強(qiáng)監(jiān)督和有效控制，必然會(huì)給地方政府帶來更嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)。

城鎮(zhèn)化投融資中的公私合作形式

首先，就基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇公私合作管理模式應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來確定。

對于已有的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以通過出售、租賃、運(yùn)營和維護(hù)合同承包等形式與民營企業(yè)合作，向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過政府向使用者收費(fèi)。通過政府和民營企業(yè)的合作，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用與運(yùn)營效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在擴(kuò)建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府可以通過租賃－建設(shè)－經(jīng)營（LBO）、購買－建設(shè)－經(jīng)營（BBO）、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作。通過這種形式，可以加快提升基礎(chǔ)設(shè)施的功能和加快基礎(chǔ)設(shè)施升級、改造的速度，也可為政府新建其它基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

對于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用建設(shè)－轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營（BTO）、建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)－擁有－經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作，為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

其次，在公用事業(yè)領(lǐng)域，特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，一般可通過使用者付費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并得到合理的投資回報(bào)。

而在公共服務(wù)方面，為最大限度滿足人們對公共服務(wù)的需求，理想的模式是通過公私合作的模式來提供。其要點(diǎn)是：政府公共部門確定所需服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)

量，具體服務(wù)由私人部門提供，提供價(jià)格可通過公開招標(biāo)價(jià)格聽證會(huì)或雙方議價(jià)等方式形成。

公私合作模式需政策配合完善法制體系。我國目前采用的是部委發(fā)“通知”，指定“政策”的方式來規(guī)范，其法律效力較低，而PPP的特殊性決定了要對項(xiàng)目公司、招投標(biāo)和稅收優(yōu)惠等問題做出特別的法律規(guī)定，這就意味著PPP立法與一般法規(guī)必然存在一些沖突。國務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理角度出發(fā)，很多時(shí)候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。我們需要通過立法方式來保證在PPP項(xiàng)目中的各方利益不受損害，特別是公眾利益，同時(shí)要明確PPP應(yīng)用的領(lǐng)域與方式。

加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)。我們可以在財(cái)政部下設(shè)立專門的管理部門負(fù)責(zé)公私合作項(xiàng)目的相關(guān)工作，并下設(shè)PPP項(xiàng)目采購、合同管理指導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)咨詢機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有行業(yè)部委下屬的具有專業(yè)知識（比如交通、污水處理等）的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，滿足PPP模式在各行業(yè)的應(yīng)用需求。

明確政策指導(dǎo)。建議出臺支持運(yùn)營周期長的PPP項(xiàng)目政策，同時(shí)充分發(fā)揮市場機(jī)制，降低政府在PPP項(xiàng)目中的成本和風(fēng)險(xiǎn)。針對項(xiàng)目本身經(jīng)濟(jì)性的強(qiáng)弱采用不同的激勵(lì)政策。

提高項(xiàng)目開發(fā)和儲(chǔ)備能力。在設(shè)立相應(yīng)的管理部門的同時(shí)，建議該部門同時(shí)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的開發(fā)與儲(chǔ)備，依據(jù)“物有所值”的理念和定量計(jì)算的方法來確定一個(gè)項(xiàng)目是否能夠采用PPP模式。

促進(jìn)能力建設(shè)。PPP項(xiàng)目涉及金融、法律、會(huì)計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，需要一大批既有理論又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才。要加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，并加大相關(guān)專業(yè)人才和管理技術(shù)的引進(jìn)力度。

完善并加強(qiáng)合同管理。在我國現(xiàn)有的合同管理政策中，包括《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城市污水處理特許經(jīng)營示范文本》等，雖然對相應(yīng)的定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等做出了規(guī)定，仍然存在諸如價(jià)格調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面出現(xiàn)不少問題，希望能盡早完善并規(guī)范化管理。

提升監(jiān)管管理力度。我們應(yīng)當(dāng)在不同階段實(shí)施不同的監(jiān)督舉措，在招投標(biāo)階段、運(yùn)營階段和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓階段都應(yīng)有相應(yīng)的監(jiān)督管理依據(jù)與措施，可參考英國的做法。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。凡是PPP項(xiàng)目都屬于政府投資公共項(xiàng)目，特別是私人融資項(xiàng)目，雖然在有產(chǎn)出后才向投資者付款，但是，未來每年支出的現(xiàn)值總額便是政府的或有債務(wù)。如果PPP項(xiàng)目規(guī)模過大或總額過大，則可能給政府帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。國際貨幣基金組織（IMF）認(rèn)為財(cái)政部門在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)上應(yīng)有否決權(quán)，以此防范項(xiàng)目帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長；本文由作者與孫潔合作完成。因版面有限，本文有刪節(jié)，原文發(fā)表于《新金融評論》2013年第6期）

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