第一篇：社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)組織管理改革的路徑選擇

摘 要：長期以來我國城市社區(qū)管理體制采用“議行合一”的模式，議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)都集中于作為居民自治組織的社區(qū)居委會(huì)。居委會(huì)的應(yīng)然功能――居民自治嚴(yán)重弱化、退化，經(jīng)常性地處于“行政性”與“自治性”的功能沖突與角色錯(cuò)位狀態(tài)。要化解基層社區(qū)組織管理面臨的難題，就要對(duì)原有社區(qū)組織進(jìn)行功能性調(diào)整，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使社區(qū)組織在結(jié)構(gòu)和功能上進(jìn)行調(diào)整、明確和歸位，并通過結(jié)構(gòu)性要素的培育實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)優(yōu)化；城市；社區(qū)組織；體系變革

中圖分類號(hào)：C912.83文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2011）03-0025-03

一、引言

從“街居制”到“社區(qū)制”的轉(zhuǎn)型構(gòu)成了我國社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型的宏觀歷史背景。社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型及由此帶來的“社區(qū)”涵義的日?；蜕钊牖?，導(dǎo)致我國社區(qū)組織管理體制發(fā)生了相應(yīng)的變化。突出表現(xiàn)為社區(qū)各組織的角色、職責(zé)和功能隨著不同的時(shí)代需求實(shí)現(xiàn)著不同的轉(zhuǎn)換和調(diào)適。這既是“社區(qū)制”逐漸形成并發(fā)揮社會(huì)整合作用的結(jié)果，也是我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制改革在社會(huì)基層得以深化留下的時(shí)代印記。

社區(qū)建設(shè)是社會(huì)建設(shè)在現(xiàn)實(shí)工作層面上的具體體現(xiàn)。要促進(jìn)社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力和整合力，就要把社區(qū)建設(shè)成為各種社會(huì)群體和諧相處的社會(huì)生活共同體，這需要改變舊有的組織管理方式，推進(jìn)城市基層管理體制創(chuàng)新。在這個(gè)意義上，社區(qū)組織建設(shè)是推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和基層社會(huì)管理體制改革的核心和基礎(chǔ)。目前社區(qū)組織管理面臨的最突出的問題之一就在于居委會(huì)的應(yīng)然角色、本位角色即自治組織的職能嚴(yán)重地弱化與退化，卻過多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場組織的職能和社會(huì)事業(yè)單位的專業(yè)職能，變成了一個(gè)依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。[1]要化解基層社區(qū)組織面臨的困難和問題，就要對(duì)社區(qū)組織尤其是社區(qū)自治組織進(jìn)行功能性的調(diào)整。所謂功能性的調(diào)整就是要想方設(shè)法優(yōu)化社區(qū)組織的結(jié)構(gòu)，并結(jié)合社區(qū)實(shí)際對(duì)舊有組織體系進(jìn)行一定程度的改造、完善和創(chuàng)新，創(chuàng)建新的社區(qū)組織運(yùn)作模式，使社區(qū)組織的功能由失調(diào)走向協(xié)調(diào)，使得社區(qū)各組織間的活動(dòng)和作用由相互配合不上甚至相互抵消，走向相互配合、相互促進(jìn)。調(diào)整的重要內(nèi)容，就是根據(jù)體制創(chuàng)新的要求，重新構(gòu)造社區(qū)組織體系，尤其是變革原有的社區(qū)自治組織體系，推動(dòng)政府自身轉(zhuǎn)變職能，重新構(gòu)造政府與社區(qū)居民自治組織之間的關(guān)系，將居民自治組織從傳統(tǒng)的行政依附地位中解放出來，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自治。

二、結(jié)構(gòu)優(yōu)化：實(shí)現(xiàn)社區(qū)居委會(huì)自治功能的回歸

社區(qū)居委會(huì)是居民自治組織，它是保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事務(wù)，推進(jìn)社區(qū)民主自治建設(shè)的組織載體和保證。在社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，城市社區(qū)組織建設(shè)正在經(jīng)歷著由傳統(tǒng)的以行政為主導(dǎo)的居民委員會(huì)向以社區(qū)居民自治為主導(dǎo)的新的社區(qū)組織的轉(zhuǎn)變。這不僅有利于社區(qū)本身的發(fā)展，在更大的意義上說，也體現(xiàn)著整個(gè)社會(huì)治理模式的調(diào)整。因此，對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革和創(chuàng)新、推進(jìn)城市社區(qū)自治組織實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，具有十分深遠(yuǎn)的意義。民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》指出：“長期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，城市居民委員會(huì)不同程度地存在行政化管理的現(xiàn)象，居民參與社區(qū)建設(shè)的程度還不太高。”“發(fā)揮社區(qū)居民自治組織的作用，保證社區(qū)居民依法治理自己的事情，是解決上述問題的有效辦法。” 可見，社區(qū)建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的方向就在于讓社區(qū)的主體組織――社區(qū)居委會(huì)功能復(fù)位，這個(gè)過程既是行政權(quán)力退出社區(qū)自治事務(wù)領(lǐng)域的過程，也是社區(qū)自治的成長過程。

首先，居委會(huì)的建設(shè)與發(fā)展取決于政府的放權(quán)和居民自治意識(shí)和能力的提高。由于我國城市政府組織的體系是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”，區(qū)政府與街道辦事處承擔(dān)著基層政權(quán)的管理職能，與基層群眾及基層群眾的自治組織聯(lián)系最為直接和密切，其與居民委員會(huì)的關(guān)系直接影響和決定著自治組織自治內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。因此，在社區(qū)組織互動(dòng)關(guān)系中，政府的職能轉(zhuǎn)變，尤其是基層政府職能的轉(zhuǎn)變是非常關(guān)鍵的。推進(jìn)社區(qū)民主自治，一方面要進(jìn)一步明確政府在社區(qū)建設(shè)中的角色和職能，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，變“替民做主”為“讓民做主”。政府在社區(qū)建設(shè)中兼具組織規(guī)劃者、裁判者與執(zhí)法者的行政管理者角色，發(fā)揮著組織、指導(dǎo)、幫助、支持、調(diào)控的主導(dǎo)性作用。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，要實(shí)現(xiàn)從管理向服務(wù)、從突出權(quán)力主體向突出義務(wù)主體轉(zhuǎn)變，要進(jìn)一步簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)工作重心下移。按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的要求，實(shí)行“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，不需要政府干預(yù)的事，則減；不需要政府掌的“權(quán)”，則放給社會(huì)；不需要政府管理的事務(wù)，則轉(zhuǎn)給社會(huì)民間組織。另一方面要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和服務(wù)。要把“指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)”作為街道的重要職能和任務(wù)，幫助社區(qū)解決好社區(qū)居民自治組織建設(shè)中的各種問題。社區(qū)居委會(huì)既要堅(jiān)持社區(qū)居民的自治性質(zhì)，又要接受指導(dǎo)，積極貫徹執(zhí)行上級(jí)的方針政策。同時(shí)要進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革，使政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能落實(shí)到社區(qū)，建立政府管理功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)、行政資源與社會(huì)資源整合、政府力量與社會(huì)力量互動(dòng)的政府和社會(huì)共同參與的治理結(jié)構(gòu)。

其次，需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨委政府對(duì)社區(qū)的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照《城市居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，建設(shè)以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)居民代表會(huì)議決策、社區(qū)委員會(huì)議事、社區(qū)工作者辦事的新型城市社區(qū)居民自治組織，通過四個(gè)社區(qū)主體組織的互相配合、促進(jìn)與制約，形成科學(xué)、完善的社區(qū)工作組織體系。要把加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)與完善居民自治有機(jī)融合起來。社區(qū)黨組織要通過發(fā)揮好政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)居民自治的領(lǐng)導(dǎo)功能。要將黨組織的工作制度、加強(qiáng)自身建設(shè)的各項(xiàng)制度與居民民主自治制度有效銜接起來，使黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨員的先鋒模范作用與居民自治制度的功能和優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合起來。同時(shí)必須全面落實(shí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求，完善社區(qū)民主自治制度，夯實(shí)和諧社區(qū)建設(shè)的制度基礎(chǔ)。一是要進(jìn)一步完善社區(qū)居民自治的規(guī)章制度，健全社區(qū)居民共同遵守的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督規(guī)范，使社區(qū)建設(shè)的組織、實(shí)施有法可依，有章可循，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)逐步走上法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，以保證社區(qū)建設(shè)工作深入持久地開展下去。二是要完善社區(qū)居民自治組織，健全居民小組，通過居民小組，把居民家庭和社區(qū)自治組織密切聯(lián)系起來。還要努力培育社區(qū)居民自治組織，引導(dǎo)居民參與管理社區(qū)事務(wù)，在總結(jié)完善“社區(qū)論壇”、“社區(qū)對(duì)話”、“門棟自治”的基礎(chǔ)上，積極探索建立民情懇談會(huì)、民事協(xié)調(diào)會(huì)、民意聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)等“四會(huì)”制度，處理好社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主委員會(huì)等橫向關(guān)系，充分發(fā)揮社區(qū)居民的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社區(qū)文明程度在“四會(huì)”制度實(shí)踐中得到加強(qiáng)和提高。要進(jìn)一步加強(qiáng)居委會(huì)的規(guī)范化建設(shè)，推進(jìn)居委會(huì)直選。此外，需要認(rèn)真落實(shí)社區(qū)準(zhǔn)入制，積極開展社區(qū)服務(wù)，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)可和參與度，營造出“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍。

再次，要理順社區(qū)關(guān)系，包括部門與社區(qū)、部門與部門以及社區(qū)內(nèi)部的關(guān)系。一是要把社區(qū)居委會(huì)的自治管理與街道辦事處的行政管理、物業(yè)公司的專業(yè)管理有機(jī)結(jié)合起來，形成責(zé)權(quán)利明確、配合協(xié)調(diào)、互相制約、管理到位的新型社區(qū)管理體制。二是要盡快理順社區(qū)職能，對(duì)社區(qū)職能進(jìn)行重新界定?？梢愿鶕?jù)《城市居民委員會(huì)組織法》和省、市有關(guān)的法律、法規(guī)以及規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作職責(zé)進(jìn)行分類梳理和劃分，明確各政府部門與社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)工作職能。在基層，要強(qiáng)調(diào)改變工作方式，將工作中心下沉到社區(qū)，部門能辦的事，就不要讓社區(qū)居委會(huì)去辦，不要給居委會(huì)增加額外工作；部門和單位需要社區(qū)協(xié)助完成的其職責(zé)以外的工作，可根據(jù)難易程度、時(shí)間長短、工作量大小，從財(cái)政撥付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和行政性收費(fèi)中撥付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)，要“事費(fèi)一致，費(fèi)隨事走”。

三、體系變革：積極探索社區(qū)組織管理新模式

傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下構(gòu)筑的，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制和新的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的需要。因此，改革傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制，創(chuàng)新社區(qū)組織管理新模式，是社區(qū)工作開展的重中之重。目前，各地社區(qū)正結(jié)合自身特點(diǎn)，不斷積極探索，大膽創(chuàng)新，尋找適合自己的社區(qū)組織管理體制，已形成了諸多特色突出、有一定推廣價(jià)值的社區(qū)管理模式，如：“上海模式”、“沈陽模式”“江漢模式”、“青島模式”、“鹽田模式”等。這些探索對(duì)于社區(qū)組織自治性功能的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會(huì)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有非常深遠(yuǎn)的歷史意義與實(shí)踐價(jià)值。對(duì)于這樣的探索和創(chuàng)新，政府應(yīng)革新觀念，予以支持和鼓勵(lì)，以進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)管理體制改革的深化。

民政部在總結(jié)全國各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《全國社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》中指出，要“按照社區(qū)自治、議行分設(shè)的原則，以社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)作為主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層和執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式?！?[2]政社分離是我國當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與管理中亟待解決的一個(gè)重要問題。我國絕大部分的社區(qū)都承擔(dān)了多項(xiàng)政府部門的行政職能，使得社區(qū)管理人員窮于應(yīng)付這些行政任務(wù)，難以全身心地投入到社區(qū)的管理建設(shè)中來。給社區(qū)管理人員“減負(fù)”成了我國社區(qū)管理工作人員的共同心聲。要想讓社區(qū)管理工作者能夠全身心地投入到社區(qū)建設(shè)管理工作中去，政府的行政職能劃分顯得極其重要和迫切。通過政社分離工作，建立一種新的制度平臺(tái)，可以使社區(qū)管理人員擺脫行政領(lǐng)導(dǎo)的束縛，從而實(shí)現(xiàn)從政府的“腿”向社區(qū)居民的“頭”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)社區(qū)自治良性發(fā)展和資源共享目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，社區(qū)組織管理模式的創(chuàng)新就需要在培育結(jié)構(gòu)性要素的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)一種體系變革。這些結(jié)構(gòu)性要素的培育主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.促進(jìn)社區(qū)民間組織的發(fā)展。在整個(gè)社會(huì)管理體制中，國家在社會(huì)管理中起主導(dǎo)作用，民間組織和居民個(gè)人只起補(bǔ)充的、輔助的作用。在國外，政府與民間組織的關(guān)系被解釋為“伙伴合作”（partnership），即指在公共服務(wù)和社會(huì)管理領(lǐng)域，由政府與民間組織合作共同提供服務(wù)、進(jìn)行管理。“伙伴合作”不反映兩類組織地位的高低，只是反映其共同合作于發(fā)展公共服務(wù)和社會(huì)管理。在我國的社區(qū)發(fā)展中，同樣要重視民間組織的培育和發(fā)展。加快培育社區(qū)民間組織，能夠協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作、提供公益性服務(wù)、調(diào)解民間糾紛、發(fā)展慈善事業(yè)等等。國內(nèi)曾經(jīng)有研究者提出了社團(tuán)自治化程度指標(biāo)：法律框架、章程制訂、人事權(quán)歸屬、經(jīng)費(fèi)來源、日常決策權(quán)歸屬、運(yùn)行方式、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督制度、自治組織的主觀傾向等。[3]目前社區(qū)民間組織的角色定位、法律地位、運(yùn)行機(jī)制、管理制度方面都存在很多問題，急需政府和社區(qū)采取有效措施予以改進(jìn)。

首先，要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)民間組織在社區(qū)建設(shè)中的地位和作用的認(rèn)識(shí)，為社區(qū)民間組織“正名”，提高社區(qū)民間組織的認(rèn)知度。重點(diǎn)應(yīng)做好對(duì)社區(qū)民間組織的宣傳工作，使政府和廣大社區(qū)居民明確社區(qū)民間組織的職能和作用，了解其對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)居民自治、增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、服務(wù)居民群眾的重要意義。其次，要加強(qiáng)社區(qū)民間組織的指導(dǎo)建設(shè)。要重視和加強(qiáng)社區(qū)民間組織的制度建設(shè)，使社區(qū)民間組織在注冊(cè)登記、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體制、投入機(jī)制等方面都制度化。要制定激勵(lì)制度以使社區(qū)民間組織放手發(fā)揮凝聚社區(qū)各方面力量、開展廣泛深入的社區(qū)服務(wù)的作用，同時(shí)又要在發(fā)揚(yáng)社區(qū)民主的基礎(chǔ)上，制定出切實(shí)可行又各具特色的管理制度，以規(guī)范和約束社區(qū)民間組織的行為。還應(yīng)進(jìn)行配套的制度建設(shè)工作，如探索建立委托授權(quán)機(jī)制，對(duì)照行政許可法，明確政府事務(wù)移交的內(nèi)容、程序和方式。建立合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使基層民間組織與社區(qū)其他組織平等溝通、協(xié)商合作，推進(jìn)社區(qū)治理多元化。建立對(duì)基層民間組織的評(píng)估監(jiān)管體系，明確誰來監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問題；明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評(píng)估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道。使社區(qū)民間組織進(jìn)入有規(guī)可循、有制度可依、各方重視、實(shí)質(zhì)性壯大發(fā)展、發(fā)揮作用的階段。[4] 再次，要加大對(duì)社區(qū)民間組織的支持力度。對(duì)社區(qū)民間組織，政府應(yīng)在政策上、經(jīng)濟(jì)上給予必要的支持，賦予其為居民服務(wù)和協(xié)助進(jìn)行社區(qū)管理的責(zé)任。針對(duì)民間組織準(zhǔn)入門檻偏高的問題，應(yīng)在堅(jiān)持業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理體制的前提下，根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行靈活處理，可對(duì)非公募基金會(huì)、非社會(huì)意識(shí)形態(tài)和非政治敏感性的民辦非企業(yè)單位等慈善類、公益類的社會(huì)組織，減少審批關(guān)卡。具體措施是：將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，變事前審查制為事后監(jiān)督制，取消其對(duì)慈善類、公益類社會(huì)組織成立、變更、注銷的前置性審批，強(qiáng)化業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和事后監(jiān)督功能，加快慈善類、公益類社會(huì)組織的培育發(fā)展步伐。此外，在促進(jìn)民間組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用的過程中，政府要發(fā)揮“助推器”的作用，不僅要幫助其取得廣大社區(qū)居民的認(rèn)同，還要做出合理規(guī)劃，為其提供發(fā)展平臺(tái)，提供資源支持和政策支持。具體說來，應(yīng)實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把可以不再由政府部門直接承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)性和事務(wù)性工作委托給社會(huì)組織承擔(dān)?？赏ㄟ^立法或出臺(tái)文件，明確規(guī)定政府部門職能轉(zhuǎn)變的范圍、事項(xiàng)、時(shí)限和要求，推動(dòng)有關(guān)部門將行規(guī)行約制定、執(zhí)業(yè)資格和資質(zhì)認(rèn)定等前置審查、公信證明、行業(yè)核準(zhǔn)、行業(yè)評(píng)比等行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性職能，法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)等社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)性職能，業(yè)務(wù)咨詢、統(tǒng)計(jì)分析、資產(chǎn)項(xiàng)目評(píng)估等技術(shù)服務(wù)性職能委托給社會(huì)組織承擔(dān)；并規(guī)定承擔(dān)政府職能的社會(huì)組織必須達(dá)到一定的等級(jí)。同時(shí)，建立健全政府購買公共服務(wù)的機(jī)制。政府部門授權(quán)或委托社會(huì)組織承擔(dān)管理服務(wù)事項(xiàng)的，由政府各部門提出年度購買服務(wù)的事項(xiàng)及要求，納入部門預(yù)算，由同級(jí)財(cái)政支付。[5]最后，要加強(qiáng)立法來規(guī)范和引導(dǎo)社區(qū)民間組織的發(fā)展，建立民間組織健康發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，通過制定相關(guān)政策、法規(guī)，使民間組織逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。目前社區(qū)民間組織種類繁多，所屬部門不一，職能定位不清，法律地位不明確，與政府的關(guān)系也不順暢，居民對(duì)社區(qū)民間組織的了解十分有限。因此應(yīng)通過立法的形式、對(duì)政府職能部門、街道辦事處、居委會(huì)和社區(qū)民間組織的職能、地位及相互關(guān)系做出明確規(guī)定，對(duì)民間組織的性質(zhì)、組建原則、準(zhǔn)入制度進(jìn)行規(guī)范，明確其監(jiān)管和調(diào)控權(quán)限。重要的是要保證社區(qū)民間組織的獨(dú)立發(fā)展，形成政府與社區(qū)民間組織的良性互動(dòng)關(guān)系。還應(yīng)對(duì)民間組織實(shí)行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。同時(shí)，將政府向民間組織購買服務(wù)的方式予以推廣，使社區(qū)民間組織在社區(qū)自治和社區(qū)服務(wù)中真正發(fā)揮出重要載體的作用。

2.加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)工作是一項(xiàng)融組織、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)于一身的社會(huì)工作，對(duì)社區(qū)工作者的素質(zhì)要求較高。社區(qū)工作者是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵因素，所以應(yīng)大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。社區(qū)工作者應(yīng)經(jīng)公開招聘、擇優(yōu)錄取、民主推薦、依法選舉產(chǎn)生，并對(duì)他們進(jìn)行必要的培訓(xùn)。同時(shí)應(yīng)逐步在社區(qū)建設(shè)中引入社會(huì)工作制度，變粗放管理為精細(xì)管理，變經(jīng)驗(yàn)管理為專業(yè)管理，變傳統(tǒng)管理為現(xiàn)代管理，以提高社區(qū)管理效能。一是通過向社會(huì)公開招聘、民主選舉、競爭上崗、集中培訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察等辦法，逐步推行社區(qū)工作者持證上崗制度，把一些具有開拓創(chuàng)新意識(shí)、年富力強(qiáng)、專業(yè)過硬的人才充實(shí)到社區(qū)居委會(huì)中來，讓他們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)中承擔(dān)骨干作用。并建立社區(qū)工作者崗位補(bǔ)貼和養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)制度，切實(shí)穩(wěn)定社區(qū)工作者隊(duì)伍。大力引進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才，為社區(qū)工作者隊(duì)伍補(bǔ)充新鮮血液。二是建立社區(qū)工作人員定期在崗教育培訓(xùn)制度，為社區(qū)工作者不斷“充電”。要對(duì)居委會(huì)干部、社區(qū)工作者實(shí)行層級(jí)培訓(xùn)，定期邀請(qǐng)專家學(xué)者給他們講授社區(qū)建設(shè)的相關(guān)知識(shí)，組織他們到先進(jìn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)，不斷提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，不斷提高他們運(yùn)用理論指導(dǎo)實(shí)踐、解決實(shí)際問題的能力，不斷提高他們協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾的能力，不斷提高他們?yōu)榫用褶k好事、辦實(shí)事的能力，使他們?cè)谏鐓^(qū)工作中發(fā)揮出更大的作用。另外，還要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)各種群眾性組織、志愿者隊(duì)伍的培育力度。繼續(xù)發(fā)揮現(xiàn)有的社區(qū)志愿者的作用，推行志愿者注冊(cè)制度，建立志愿者服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，支持和鼓勵(lì)工、青、婦、殘、老等群團(tuán)組織的志愿者進(jìn)入社區(qū)開展活動(dòng)，培養(yǎng)一大批熱心于社區(qū)建設(shè)、在居民中有影響力的社區(qū)群眾性組織的帶頭人，壯大社區(qū)居民自治和社區(qū)建設(shè)隊(duì)伍，為建設(shè)和諧社區(qū)、和諧社會(huì)服務(wù)。

3.完善社區(qū)組織立法工作。目前街道工作所依據(jù)的法律規(guī)范是1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》，居委會(huì)所依據(jù)的法律規(guī)范則是1989年頒布實(shí)施的《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》。目前，國家也只下發(fā)了一個(gè)《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，各地也都依據(jù)這一《意見》來開展社區(qū)建設(shè)與發(fā)展工作，并制定了相應(yīng)的地區(qū)性的規(guī)定?！渡鐓^(qū)自治法》這一社區(qū)自治的基本法還未出臺(tái)，各專項(xiàng)法律如《社區(qū)服務(wù)法》、《社會(huì)保障法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救濟(jì)法》也沒有出臺(tái)。隨著社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型加速，法律、法規(guī)建設(shè)滯后與快速發(fā)展的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐不相適應(yīng)。社區(qū)建設(shè)與發(fā)展缺乏法律上的規(guī)范，無法可依、無章可循的現(xiàn)象嚴(yán)重，這在很大程度上制約了依法推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程，也影響了協(xié)調(diào)、高效的城市管理機(jī)制的形成。

要建立一套行之有效的社區(qū)建設(shè)方面的法律、法規(guī)、行政規(guī)章和有關(guān)工作制度。一是確定社區(qū)組織的法律定位，以法律形式確立各組織的法人地位，賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；二是以法律或規(guī)章等形式，明晰各組織相互之間的職能定位和職權(quán)范圍，明確社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)，特別是要依法劃定其與政府行為的邊界，以防再次變?yōu)樾姓块T的“腿”；三是通過立法的途徑，制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，賦予社區(qū)各類執(zhí)行機(jī)構(gòu)以一定的權(quán)力，如《社區(qū)自治法》、《社區(qū)服務(wù)法》、《社會(huì)保障法》、《醫(yī)療保險(xiǎn)法》、《社會(huì)救濟(jì)法》等；四是在國家層面的法律法規(guī)沒有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，明確社區(qū)自治的法律地位、自治章程或規(guī)定的效力、產(chǎn)生程序，以及自治組織的權(quán)限、工作程序等。

參考文獻(xiàn)：

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第二篇：城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新路徑選擇

<摘要> 隨著社會(huì)的加速轉(zhuǎn)型，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，城市社區(qū)管理體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實(shí)，迫切需要政府之外的志愿團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、民間協(xié)會(huì)、自治組織等社會(huì)支持介入。由此以推進(jìn)行政體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府為契機(jī)，以加強(qiáng)和培育社會(huì)支持為切入點(diǎn)，通過大力培養(yǎng)發(fā)展社會(huì)組織、建立企事業(yè)法人支持體系、確保社區(qū)成員的廣泛參與，就成為城市社區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇。

在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。隨著新舊體制的交替、價(jià)值取向多元化、文化觀念碰撞加劇、制度體系和運(yùn)作方式都不能得到有效的銜接，使得社會(huì)變動(dòng)因素拉大、矛盾和問題增多，整個(gè)社會(huì)的制度體系、群體結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)、人口要素、意識(shí)形態(tài)等都面臨著新的分化和重組，在這個(gè)過程中，城市社區(qū)傳統(tǒng)垂直型的管理體制面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，政府失靈、管理效能低下等問題日益突出，社區(qū)居民自治沒有有效落實(shí)，城市社區(qū)管理體制面臨著新的變化發(fā)展，迫切需要政府之外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、民間協(xié)會(huì)、自治組織等社會(huì)支持介入。

黨的十七大報(bào)告指出：“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”?！耙涌煨姓芾眢w制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。所謂服務(wù)型政府就是指以民本位、社會(huì)本位為理念，以市場化、社會(huì)化改革為導(dǎo)向，為社會(huì)和公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的新型政府管理模式。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)親市場化、親民化，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)其他主體共同合作，旨在實(shí)現(xiàn)政府的良治與善治。公共服務(wù)型政府模式，就是由政府來創(chuàng)建一種公共服務(wù)的供給體系，由政府或社會(huì)來有效地滿足人民群眾日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求。在這種模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來。公共服務(wù)職能的社會(huì)化是以顧客為中心的管理模式（顧客導(dǎo)向），即公共服務(wù)的提供不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，政府不再是管理公共事務(wù)的惟一機(jī)構(gòu)，許多NGO（非政府組織）可加入到公共服務(wù)的產(chǎn)品提供隊(duì)伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化。

一、城市社區(qū)管理體制中社會(huì)支持介入的必要性和可能性

（一）城市社區(qū)管理存在的問題

受整個(gè)社會(huì)體制的約束，我國城市社區(qū)管理體制實(shí)行的是一種行政直線型的機(jī)制，而基層則實(shí)行居民自治制度。政府通過街道辦事處對(duì)社區(qū)實(shí)行綜合管理，居民委員會(huì)在街道辦事處的指導(dǎo)下實(shí)行自治。在這種垂直型的管理體制下，政府單位具有絕對(duì)控制力，扮演著一個(gè)集合指揮、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)、服務(wù)等職能的角色。由于制度體制、管理模式以及行為實(shí)施的不當(dāng)，使得政府在管理過程中出現(xiàn)了相應(yīng)的角色失誤和目標(biāo)偏差，對(duì)我國城市社區(qū)管理造成不良影響，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期，管理缺位、管理越位、管理失效等政府失效現(xiàn)象日益嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在：

1、管理缺位。即政府在城市社區(qū)管理操作過程中，沒有充分發(fā)揮自身的管理功能，對(duì)屬于自己職能范圍的事情棄之不管。這必然造成社區(qū)資源的空置和浪費(fèi)，特別是對(duì)人力資源所造成的損失最為嚴(yán)重。

2、管理越位。也就是不該管的卻介入，即政府在社區(qū)目標(biāo)的管理、執(zhí)行過程中，超出了職能范圍，這就導(dǎo)致了資源的消耗性浪費(fèi)。以理論上講，政府對(duì)社區(qū)的行為，除了體現(xiàn)在監(jiān)督、指揮上，還應(yīng)控制各項(xiàng)投入、進(jìn)行資源分配和信息的供給等，這其中由這種管理越位、監(jiān)管失靈、信息誤導(dǎo)、指揮偏差以及體制混亂所造成的管理偏向和資源浪費(fèi)是無法估量的，這必然要引以更多的關(guān)注和改善。

3、管理失效。也就是管了的沒管到位，在某種程度上講，政府在操作的過程中雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市社區(qū)管理的預(yù)期目標(biāo)，但投入和產(chǎn)出的比例嚴(yán)重失調(diào)，以至造成社區(qū)系統(tǒng)資源浪費(fèi)，不能實(shí)現(xiàn)有效的計(jì)劃調(diào)控和管理的優(yōu)化。

（二）社會(huì)支持介入的必要性和可能性

所謂社區(qū)管理中的社會(huì)支持，在概念上具有很強(qiáng)的包容性，它包括政府組織以外的一切志愿團(tuán)體、社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體、民間協(xié)會(huì)、自治組織等。在城市社區(qū)管理體系中，這種社會(huì)支持因素作為一種社會(huì)中介實(shí)體，發(fā)揮著不同于政府的社會(huì)事物管理功能，它已經(jīng)成為構(gòu)建社區(qū)良性運(yùn)作機(jī)制和維護(hù)社區(qū)發(fā)展的一股重要力量，它打破了社區(qū)原有的“政府－社區(qū)”的二元結(jié)構(gòu)，形成了一種新的“政府－社區(qū)－社會(huì)”相互支配的三元結(jié)構(gòu)，在這種三元結(jié)構(gòu)體系中，社會(huì)便是這種非政府性質(zhì)的社區(qū)支持因素，在某種程度上，它反映了城市社區(qū)群體追求維護(hù)公共利益的共同價(jià)值取向，是一種政府引導(dǎo)、社會(huì)共同行動(dòng)進(jìn)而對(duì)社區(qū)進(jìn)行有效管理的結(jié)合體。這種非政府的社會(huì)支持因素，比擁有權(quán)力、過于依賴行政手段易導(dǎo)致腐敗的政府更具有公正性，對(duì)社區(qū)居民的需求反映更敏銳、工作效率更高，除了在解決社區(qū)內(nèi)部的具體問題和生活需求方面發(fā)揮著獨(dú)到功能之外，還能增進(jìn)社區(qū)資源的整合，特別是可以通過社區(qū)內(nèi)群體自發(fā)互助式的參與使民主機(jī)制得以真正建立。

就我國而言，這種非政府的社會(huì)支持因素得到了一定的發(fā)展空間。

首先，社區(qū)管理體制改革釋放了蘊(yùn)涵在政府外部的社會(huì)各層面的巨大能量和多樣化的需求，原有的政治化、行政化的社區(qū)結(jié)構(gòu)日益走向市場化、多元化，這對(duì)社區(qū)的自我管理、自我監(jiān)督的需求不斷提高，為整個(gè)社區(qū)走向自我服務(wù)、自我管理的多元治理機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

其次，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，大量公共管理職能從政府部門轉(zhuǎn)移出來，回歸社會(huì)，一些原來由政府直接承擔(dān)的職能逐步社會(huì)化，走向政企分開、政事分開、政社分開的道路，而這些分化出來的職能必然要求社會(huì)來支撐，需要社區(qū)居民有組織的自我管理、自我服務(wù)的體系來承接，從而實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)資源的優(yōu)化配置。

再次，在社會(huì)的轉(zhuǎn)型加速期，我國的層次化結(jié)構(gòu)在一定程度上日益明顯，這種社會(huì)結(jié)構(gòu)斷裂現(xiàn)象必然導(dǎo)致社會(huì)不公平因素的凸現(xiàn)，尤其是對(duì)于弱勢群體而言，其利益的維護(hù)僅僅依靠政府的行政措施是不可能顧及和解決的，這必然需要

形成一種新的社會(huì)力量來提供社會(huì)服務(wù)、促進(jìn)社區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這給非政府社會(huì)支持因素的發(fā)展提供了實(shí)質(zhì)性的可能。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)市場化、社會(huì)多元化的加強(qiáng)，社區(qū)居民的參與熱情得到提高，自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識(shí)逐漸覺醒并得到一定的培養(yǎng)，這也為城市社區(qū)管理主體走向多元化奠定了文化基礎(chǔ)。

二、城市社區(qū)管理體系中社會(huì)支持現(xiàn)狀和存在問題

在我國城市社區(qū)的發(fā)展過程中，由于傳統(tǒng)管理模式的影響，這種非政府性的社會(huì)支持因素大多數(shù)是通過一種自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，這些組織，其資源主要來源于政府，在觀念上、組織上、職能上、運(yùn)作方式上、管理體制上等，在很大程度上對(duì)政府還存在一定的依賴性，甚至是作為政府的附屬物在城市社區(qū)管理操作中發(fā)揮作用，即便是一些自發(fā)性的中介組織，在業(yè)務(wù)管理方面也受到政府各方面的牽制和干涉，這在一定程度上使這些社會(huì)組織部分行政化，發(fā)展受阻?！伴T檻高、限制多、管理差”成為了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)管理體系中社會(huì)組織的弊端，而現(xiàn)行的社區(qū)管理模式和相關(guān)的管理制度、管理法規(guī)在某種程度上也給社會(huì)支持系統(tǒng)帶來了很大的壓力。

從社會(huì)組織的自身特征和運(yùn)行機(jī)制而言，由于資源不足、能力有限、缺乏自治，相當(dāng)一部分非政府社會(huì)組織在資金、人才方面嚴(yán)重缺乏，這種資源的貧瘠導(dǎo)致了管理能力的低下、組織協(xié)調(diào)不力，進(jìn)而導(dǎo)致管理機(jī)制的惡性循環(huán)。同時(shí)，由于政府職能轉(zhuǎn)變的不到位，許多應(yīng)當(dāng)回歸社會(huì)的職能都沒有真正轉(zhuǎn)讓到社會(huì)組織體系中，導(dǎo)致社會(huì)組織與政府或事業(yè)單位等爭奪資源和服務(wù)領(lǐng)域，從而造成了低水平的重復(fù)設(shè)置、職能的交叉、規(guī)模的不足。

加強(qiáng)和培育城市社區(qū)管理中社會(huì)支持的路徑選擇

（一）大力培養(yǎng)發(fā)展社會(huì)組織

改革開放以來，我國社會(huì)組織得到了較快的發(fā)展，但在城市社區(qū)的管理體系中，其功能結(jié)構(gòu)和服務(wù)體系還不盡明確、不夠合理，作用范圍也非常有限。同時(shí)，相應(yīng)的制度也不夠健全，這些都在一定程度上限制了社會(huì)組織在城市社區(qū)管理中的地位和作用?，F(xiàn)階段，隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型加速，要建立一個(gè)由政府引導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的新型社區(qū)管理格局，就必須大力發(fā)展社會(huì)組織（包括：社團(tuán)、行業(yè)組織、社會(huì)中介組織、志愿團(tuán)等），建立起一個(gè)規(guī)范發(fā)展的社區(qū)管理制度體系，以順應(yīng)社區(qū)發(fā)展的要求、整合社區(qū)資源，表達(dá)不同群體多元化的需求，培育社區(qū)成員的民主生活方式，提高社區(qū)的自主、自律能力，以達(dá)到發(fā)揮他們?cè)趨⑴c社區(qū)管理、監(jiān)督方面的作用。

同時(shí)，在發(fā)展社會(huì)組織的過程中，可以拓寬社區(qū)管理的資金來源渠道，擴(kuò)大社區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)、公共需求的選擇空間，為建立社區(qū)互助、自治、自主機(jī)制奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，進(jìn)而達(dá)到加強(qiáng)社區(qū)融洽度、自覺維護(hù)社區(qū)安定團(tuán)結(jié)、優(yōu)化社區(qū)組織功能、規(guī)范引導(dǎo)和監(jiān)督體系的狀態(tài)，確保社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建立企事業(yè)法人支持體系

企事業(yè)法人，指街道社區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位，例如公司、工廠、學(xué)校、店鋪等，在城市社區(qū)的管理過程中，它們承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。隨著企事業(yè)改革的深化，企事業(yè)辦社會(huì)的許多職能正在分離給社會(huì)，但這種分離并不意味著企業(yè)事業(yè)將脫離社區(qū)，只代表了企事業(yè)單位與社區(qū)關(guān)系的轉(zhuǎn)變和重組，從原來的企

事業(yè)“辦社會(huì)”轉(zhuǎn)變到“依托、參與、支持社會(huì)”，在這種新型關(guān)系中，企事業(yè)單位解脫了原來社會(huì)義務(wù)的負(fù)擔(dān)，必然要積極參加到必要的社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理工作中來，為建立一個(gè)高效運(yùn)作、管理協(xié)調(diào)、發(fā)展持續(xù)的社區(qū)制度體系提供必要的條件。

（三）確保社區(qū)成員的廣泛參與

社區(qū)的建設(shè)和管理，歸根到底要依靠廣大社區(qū)成員，他們的廣泛參與是創(chuàng)建文明社區(qū)的直接動(dòng)力，如果社區(qū)成員缺乏參與意識(shí)，不能自覺、有效、堅(jiān)持對(duì)社區(qū)管理的參與意識(shí)和熱情，整個(gè)社區(qū)建設(shè)和管理體系就會(huì)落空。社區(qū)成員對(duì)社區(qū)管理的參與，既是社區(qū)內(nèi)每一個(gè)成員對(duì)社區(qū)政策的制定和社區(qū)事物的介入所具有的職能，也意味著社區(qū)成員對(duì)社區(qū)責(zé)任所需盡的義務(wù)，通過這種參與以尋求利益的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社區(qū)長遠(yuǎn)的自助互助。

這種參與模式是與社區(qū)滿意度相掛鉤的，即社區(qū)成員的需求取向與社區(qū)需求滿足直接掛鉤，人們并不被動(dòng)地對(duì)參與結(jié)果做出反應(yīng)，可以通過積極的認(rèn)識(shí)過程，結(jié)合參與結(jié)果和獲得的需求代價(jià)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)，并可以根據(jù)自身不同的需求和各種主觀因素，做出參與社區(qū)建設(shè)和管理的選擇，也就是不同對(duì)象的群體可以做出不同側(cè)面的參與選擇，以形成一種“各有側(cè)面、共同參與”的社區(qū)成員參與格局。在參與形式中，可以建立例如“社區(qū)成員代表大會(huì)”等，對(duì)社區(qū)實(shí)行民主議事、民主管理、民主監(jiān)督、民主決策，定期召開會(huì)議對(duì)社區(qū)的重大問題進(jìn)行研討、決定，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的民主化和規(guī)范化。

第三篇：轉(zhuǎn)型期公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇

轉(zhuǎn)型期公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇

尚珂

岳公正

摘要：

本文在分析公立醫(yī)院存在的主要問題及原因的基礎(chǔ)上，指出醫(yī)院應(yīng)成為一個(gè)市場經(jīng)營主體，取得法人地位，成為合格的市場主體。實(shí)行股份制改革可以做到這一點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)先選擇一些縣級(jí)以上衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)審批的社區(qū)醫(yī)院或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為試點(diǎn)。通過對(duì) 社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等末端醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行體制的改造，從中發(fā)現(xiàn)問題，并不斷完善，最終探索出一條適合我國醫(yī)院體制改革的路子。關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院； 產(chǎn)權(quán)制度

醫(yī)療行業(yè)是一個(gè)專業(yè)性強(qiáng)、具有高度責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的特殊服務(wù)行業(yè)，它能綜合體現(xiàn)一個(gè)國家的國民生活水平和社會(huì)福利。在我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，其他行業(yè)進(jìn)行體制改革，發(fā)展多樣化的所有制形式已經(jīng)非常普遍，但是醫(yī)療行業(yè)由于其職業(yè)功能的特殊性，醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程比較緩慢，延續(xù)了半個(gè)多世紀(jì)的、與社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的醫(yī)療體制至今仍然扮演者主要角色。醫(yī)療機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的體制要不要改革？ 這個(gè)問題被廣泛關(guān)注，回答應(yīng)該是肯定的。作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)的主體—醫(yī)院的管理制度改革已經(jīng)是迫在眉睫的事情了。

一、公立醫(yī)院存在的主要問題及原因

1、公立醫(yī)院存在的主要問題

隨著市場經(jīng)濟(jì)深入，各方面的影響也同樣波及醫(yī)療行業(yè)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出各種問題。在一些大中型的醫(yī)院，國家財(cái)政投入大，但是浪費(fèi)大，管理水平及經(jīng)濟(jì)效益低，管理方面有很多的漏洞。很多醫(yī)院處于粗放經(jīng)營狀態(tài)，沒有成本核算，沒有正常的激勵(lì)機(jī)制，報(bào)酬機(jī)制，做不到獎(jiǎng)罰分明。由于我國醫(yī)院的管理者有很多是從醫(yī)生--出色的醫(yī)療專家--成長起來的，他們?cè)跇I(yè)務(wù)上精通，但是不具備行政、人事、政策等綜合素質(zhì)和管理知識(shí)，很難恰當(dāng)?shù)男惺构芾砺毮?。重業(yè)務(wù)，輕管理現(xiàn)象在醫(yī)療機(jī)構(gòu)中是普遍存在的。管理機(jī)制的不健全使得醫(yī)院普遍缺少活力和競爭力。存在著一線人員與后勤人員的比例不合理，醫(yī)務(wù)人員工作積極性低，服務(wù)不到位，服務(wù)質(zhì)量差，人浮于事等現(xiàn)象。另外，政府對(duì)醫(yī)院的撥款逐漸減少，醫(yī)院僅依靠財(cái)政撥款和業(yè)務(wù)收入已經(jīng)不能滿足其生存和發(fā)展的需要，資金的缺乏是普遍存在的問題，需要尋找新的融資渠道和經(jīng)營方式。

在一些小醫(yī)院中也存在著很多問題。醫(yī)療資源不足，醫(yī)療設(shè)備落后、陳舊，留不住業(yè)務(wù)水平高的醫(yī)生。資金不足，醫(yī)院發(fā)展困難。尤其是農(nóng)村、衛(wèi)生事業(yè)投入不足、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)施條件比較差、醫(yī)療服務(wù)水平低，公共衛(wèi)生和預(yù)防保健服務(wù)得不到保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的樞紐、是社會(huì)公益性事業(yè)單位。集體經(jīng)濟(jì)力量削弱后，現(xiàn)在有很多已經(jīng)名存實(shí)亡了。農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)落后、資源不足的問題比較普遍。

大醫(yī)院和小醫(yī)院雖然表現(xiàn)的問題不同，但是造成這些問題的根本原因是一樣的，主要是體制的問題，即醫(yī)療機(jī)構(gòu)體制與市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)。適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)體制、衛(wèi)生服務(wù)體系還沒有建立起來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的利益格局沒有突破，缺少調(diào)動(dòng)人們積極性的因素。醫(yī)院的管理體制陳舊，缺少科學(xué)的管理方法，從而造成醫(yī)院發(fā)展困難。不進(jìn)行全面的體制改革，就不能從根本上解決這些問題。

2、公立醫(yī)院改革遲緩的原因

目前醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改革落后于其他行業(yè)，最主要的原因是認(rèn)識(shí)上的問題。首先是要不要用市場機(jī)制對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，在認(rèn)識(shí)上還不能統(tǒng)一。1 一般認(rèn)為，我國的社會(huì)基本醫(yī)療的實(shí)現(xiàn)主要是靠公立醫(yī)院，是非盈利性質(zhì)。如果進(jìn)行以市場機(jī)制為目標(biāo)的改革，追求利潤，雖然可以使醫(yī)療資源運(yùn)用達(dá)到最大化，群眾的基本醫(yī)療需求的保障是否還能實(shí)現(xiàn)？基于這種認(rèn)識(shí)，使得醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改革落后于其他國有企業(yè)的改革。但是從客觀現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)看到，不將市場機(jī)制引入醫(yī)療體系，在管理體制上、在經(jīng)營模式上，在利益關(guān)系上，樹立新觀念，破除不合時(shí)宜的思想觀念、體制和做法，就不能解決現(xiàn)在醫(yī)療機(jī)構(gòu)存在的主要問題。要使醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系展現(xiàn)新的面貌，增強(qiáng)醫(yī)療市場的活力，保證社會(huì)的多種醫(yī)療需求。就需要改革。

另外一個(gè)問題是如何維持醫(yī)院的公有制性質(zhì)。歷史形成的狀況是醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)由國家辦，醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)是國家投資形成的。醫(yī)院進(jìn)行體制改革，容許其他經(jīng)營主體的參與，如何保持它的公有制性質(zhì)，如何保證醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本滿足人民大眾的健康需求，這也是一方面的顧慮?，F(xiàn)實(shí)已經(jīng)看到，市場經(jīng)濟(jì)下，完全靠國家辦醫(yī)療是不能滿足市場需要的。對(duì)于公立醫(yī)院，政府也不可能包辦一切，不可能完全靠國家財(cái)政支持人民群眾的全部醫(yī)療需求，單靠國家財(cái)政不可能滿足所有公立醫(yī)院發(fā)展所需資金的要求。因此，推進(jìn)市場取向的改革，吸引多種市場主體參與醫(yī)療事業(yè)，這是醫(yī)院體制改革必將采取的方向。

二、關(guān)于公立醫(yī)院改革模式的探討

目前，公立醫(yī)院是我國醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)的主體，90%以上是全民所有制和集體所有制。公立醫(yī)院的搞活、創(chuàng)新，能夠帶動(dòng)我國整個(gè)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展。

對(duì)龐大的國有醫(yī)療主體進(jìn)行改革，怎么改？不是一件容易的事情。如果把醫(yī)療體制改革這樣一個(gè)對(duì)社會(huì)、群眾影響很大的事情簡單化處理則可能引起強(qiáng)烈的社會(huì)反映。但是延續(xù)舊的醫(yī)療體制，醫(yī)療行業(yè)與市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的反差會(huì)越來越大。社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的所有矛盾將在醫(yī)療行業(yè)充分體現(xiàn)。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，北京的職工醫(yī)院走在了醫(yī)療機(jī)構(gòu)改革的前列。例如，首鋼醫(yī)院采取了不涉及產(chǎn)權(quán)交由北京大學(xué)管理的改革方式，郵電總醫(yī)院與北京協(xié)和醫(yī)院合并重組、北京建工醫(yī)院實(shí)行了股份制改造。職工醫(yī)院能夠率先嘗試改革，分析原因主要是受企業(yè)體制改革的影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)辦醫(yī)院，作為對(duì)職工的福利，形成了企業(yè)辦社會(huì)的局面。在市場經(jīng)濟(jì)下，企業(yè)作為獨(dú)立的市場經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，職工醫(yī)院就成為沉重的包袱，成為企業(yè)體制改革中要解決的問題。醫(yī)院必須從企業(yè)中剝離出去，不能再依靠企業(yè)的投入，必須尋找其他出路。在這種壓力下，職工醫(yī)院進(jìn)入了市場，先“吃了螃蟹”。實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。

公立醫(yī)院也面臨許多與職工醫(yī)院同樣的問題，要適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，建立起新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。鑒于存在的問題，一些公立醫(yī)院也在嘗試著改革的可能性。已經(jīng)進(jìn)行的改革中，運(yùn)營模式多種多樣，較多采用了醫(yī)院托管制、承包制、不動(dòng)產(chǎn)租賃制、管理層收購、股份制等方式。這幾種運(yùn)營方式在一定程度上都實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使醫(yī)院能實(shí)現(xiàn)企業(yè)化運(yùn)作，達(dá)到自主經(jīng)營。究竟哪一種更適合醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改革呢？

醫(yī)院實(shí)行承包制，是指在不觸動(dòng)醫(yī)院所有權(quán)的前提下進(jìn)行承包經(jīng)營，它是在生產(chǎn)經(jīng)營形式上發(fā)生變化。承包制改變的是分配關(guān)系，是把醫(yī)院作為經(jīng)營實(shí)體，并使全體職工的勞動(dòng)報(bào)酬與醫(yī)院經(jīng)營成果直接掛鉤。承包制下，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)仍是屬于國家所有的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。醫(yī)院在經(jīng)營上擁有一定的自主權(quán)，但是不能自負(fù)盈虧。在利益機(jī)制的作用下，醫(yī)院只限于承擔(dān)“收入風(fēng)險(xiǎn)”，只有多得少得的差別，而不承擔(dān)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

托管制下，是醫(yī)院的社會(huì)屬性不變，實(shí)行經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的適度分離，以實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營委托管理目標(biāo)責(zé)任的運(yùn)行機(jī)制的改革。和承包制一樣，它不能承擔(dān)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

租賃制，即國家作為所有者將醫(yī)院的經(jīng)營權(quán)租給作為經(jīng)營者的承租人，經(jīng)營權(quán)歸醫(yī)院自主支配。國家不予干預(yù)。租賃制醫(yī)院擁有完全的經(jīng)營自主權(quán)。租賃制度下，只存在出租人占2 有生產(chǎn)資料的單一所有制結(jié)構(gòu)。

從以上幾種改革的方式中可以看到，其共同特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，但是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不發(fā)生改變，只是經(jīng)營方式發(fā)生改變。這種改革使得醫(yī)院有了一定的經(jīng)營自主權(quán)，在一定程度上能解決醫(yī)院面臨的一些問題，如，醫(yī)院內(nèi)部的管理問題、收入的改善，并在一定程度上調(diào)動(dòng)職工的工作積極性等。但是，由于醫(yī)院不承擔(dān)經(jīng)營資產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)，不能自負(fù)盈虧，就不能形成市場主體必須具備的自我約束、自我調(diào)節(jié)、自我組合、自我改造的內(nèi)在機(jī)制，由此產(chǎn)生企業(yè)行為短期化等現(xiàn)象。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，首先要求醫(yī)院應(yīng)成為一個(gè)市場經(jīng)營主體，取得法人地位，能夠?qū)崿F(xiàn)自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。醫(yī)院必須自負(fù)盈虧，才能成為合格的市場主體。無論是盈還是虧都是對(duì)所有者的要求，必須以擁有對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)為基礎(chǔ)。因此要把醫(yī)院放在所有者的位置上，實(shí)現(xiàn)法人制度，使醫(yī)院在法人資產(chǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。實(shí)行股份制改革可以做到這一點(diǎn)。

三、公立醫(yī)院的股份制改革

股份制改革是產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改變。它實(shí)現(xiàn)的是兩個(gè)層次的兩權(quán)分離，即第一層次的資產(chǎn)所有權(quán)和法人所有權(quán)的兩權(quán)分離和第二層次的法人所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離。這與承包制和租賃制不同。股份制形成的是多元經(jīng)濟(jì)成分，多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。股份制可以容納許多的所有者，把不同所有者的資金融為一體，實(shí)現(xiàn)投資和企業(yè)資產(chǎn)的社會(huì)化。在這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，醫(yī)院以法人所有者的身份出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，承擔(dān)資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。在管理體制上，實(shí)行董事會(huì)管理體制，真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。在兩權(quán)分離和董事會(huì)制度的基礎(chǔ)上，醫(yī)院與政府的行政隸屬關(guān)系宣告結(jié)束，醫(yī)院成為自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自我發(fā)展、充滿活力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府因其職能不同，轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚吆彤a(chǎn)權(quán)代表者，以不同的方式行使職權(quán)，形成新型的政企關(guān)系。

1、實(shí)行股份制改革的積極作用

第一、市場經(jīng)濟(jì)下，醫(yī)療需要的增加和多樣化，僅靠國家的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需要，造成醫(yī)療資源不足，醫(yī)療設(shè)備落后、陳舊，在許多醫(yī)院，資金問題成為醫(yī)院發(fā)展的阻力。通過股份制改革，引入多種投資主體，有利于籌集資金，開辟一條新的融資渠道。

第二、改制為股份醫(yī)院，產(chǎn)權(quán)的約束成為一種切實(shí)的壓力，實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)管理方式，提高醫(yī)院的運(yùn)營效率，成為經(jīng)營的目標(biāo)。股份制改革有利于實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，提高國有資產(chǎn)的使用效率。

第三、實(shí)行股份制，建立以公有制經(jīng)濟(jì)成分為主體的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，有利于協(xié)調(diào)利益關(guān)系，解決機(jī)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化問題。在調(diào)動(dòng)國家、醫(yī)院、職工個(gè)人等方面的積極性、克服短期行為、促進(jìn)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，股份制有明顯的優(yōu)越性和巨大的生命力。

實(shí)行股份制，是使醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革的一種形式，不是改革的唯一形式。股份制和托管制、承包制、租賃制是可以同時(shí)并存、互相結(jié)合、互為補(bǔ)充的。股份制的作用是改變投入機(jī)制、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從而改進(jìn)國有資產(chǎn)的運(yùn)行機(jī)制。托管制、租賃制、承包制的作用是改進(jìn)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制、管理機(jī)制，運(yùn)行機(jī)制各有不同，互相補(bǔ)充，互相結(jié)合，做到機(jī)制互補(bǔ)。

2、股份制改革的實(shí)踐

實(shí)行股份制，面臨的較大困難是如何改組。由于歷史和體制的原因，現(xiàn)在醫(yī)院的普遍狀況是固定資產(chǎn)規(guī)模比較大、資產(chǎn)評(píng)估難度高，增加了醫(yī)院股份制改革的難度。

建議可以先選擇一些縣級(jí)以上衛(wèi)生行政機(jī)構(gòu)審批的社區(qū)醫(yī)院或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為試點(diǎn)。通過對(duì)社區(qū)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等末端醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行體制的改造，從中發(fā)現(xiàn)問題，并不斷完善，最終探索出一條適合我國醫(yī)院體制改革的路子。在這類醫(yī)院中存在著公有制醫(yī)療機(jī)構(gòu)普遍性3 的問題，可以說具有“小而全”的特點(diǎn)，通過對(duì)這類醫(yī)院“解刨麻雀”，從而為大中型醫(yī)院的改革，尋找到更恰當(dāng)?shù)母闹品绞剑档透母锍杀?，減少失誤造成的損失。

日前，我們對(duì)北京市朝陽區(qū)孫和鄉(xiāng)衛(wèi)生院的體制改革進(jìn)行了調(diào)查采訪。孫和鄉(xiāng)衛(wèi)生院是北京市朝陽區(qū)衛(wèi)生局所屬的鄉(xiāng)一級(jí)衛(wèi)生院。其形成的背景是：由國家投資80多萬元人民幣，計(jì)劃在孫和鄉(xiāng)辦一個(gè)衛(wèi)生院。但是，這項(xiàng)投資一直未形成有效的資產(chǎn)，以至周圍2萬多農(nóng)民沒有可利用的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施。2002年5月由筑美房地產(chǎn)公司投資400萬元人民幣，實(shí)行股份制改造。在原有的鄉(xiāng)衛(wèi)生院的土地上整理、重建，形成了現(xiàn)在的孫和鄉(xiāng)衛(wèi)生院。該醫(yī)院為股份合作制，三方產(chǎn)權(quán)主體是朝陽區(qū)衛(wèi)生局、孫和鄉(xiāng)政府和筑美房地產(chǎn)公司?？紤]到農(nóng)村的生活水平和醫(yī)療條件，孫和鄉(xiāng)衛(wèi)生院在改革中，采取了非營利醫(yī)療機(jī)構(gòu)的性質(zhì)。衛(wèi)生院實(shí)行法人制度管理，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，內(nèi)部勞動(dòng)制度和人事制度的改革采取多種用工形式，實(shí)行聘任制，合同制等。通過實(shí)行有效的管理措施，提高醫(yī)護(hù)人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。衛(wèi)生院現(xiàn)有職工40余人，自收自支，政府不再撥款。改革的第一年，衛(wèi)生院實(shí)現(xiàn)了收支平衡，還準(zhǔn)備投資辦敬老院等公益事業(yè)。改革的結(jié)果是社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益良好，群眾、醫(yī)院、政府三方受益。

另外，建工集團(tuán)的職工醫(yī)院—北京建工醫(yī)院由國有企業(yè)醫(yī)院改制為股份制醫(yī)院也是一個(gè)成功的改革事例。

北京建工醫(yī)院的改革是采取向社會(huì)公開招標(biāo)的方式選擇合作伙伴。由遼寧機(jī)械進(jìn)出口公司和鳳凰醫(yī)院參與，對(duì)醫(yī)院實(shí)行股份制改造。改革協(xié)議確定醫(yī)院的性質(zhì)為營利性，由遼寧機(jī)械進(jìn)出口公司和鳳凰醫(yī)院聯(lián)合控股，對(duì)醫(yī)院的資產(chǎn)進(jìn)行股權(quán)劃分，進(jìn)行企業(yè)化管理，醫(yī)院的領(lǐng)導(dǎo)層由董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)組成，實(shí)行適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的現(xiàn)代化醫(yī)院管理運(yùn)作模式。改革后，醫(yī)院的注冊(cè)資金由原來的2800萬元增加到8000萬元，實(shí)行控股經(jīng)營，法人治理。合并重疊機(jī)構(gòu)，減裁了80多名富余人員，引入競爭機(jī)制，樹立現(xiàn)代服務(wù)意識(shí)，將以往的等病人上門轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)找病人。在分配制度上拉開檔次，將職工貢獻(xiàn)大小與收入多少直接掛鉤。改變職工不分貢獻(xiàn)吃大鍋飯的現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)了多勞多得，調(diào)動(dòng)了職工的積極性，增強(qiáng)了醫(yī)院的活力。

改革要因地制宜，鼓勵(lì)創(chuàng)新，不求單一的模式。醫(yī)院機(jī)構(gòu)的情況差異較大，在推進(jìn)醫(yī)院改革中，不可能搞成一種模式，即使是股份制也有多種形式的。要鼓勵(lì)試點(diǎn)和探索，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)成敗得失，走出醫(yī)療機(jī)構(gòu)的改革之路。

四、醫(yī)院股份制改革應(yīng)注意的相關(guān)方面

1、醫(yī)院內(nèi)部配套制度的改革

股份制固然為醫(yī)院轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制打下了基礎(chǔ)，但并非一改就靈。股份制醫(yī)院多元的資金關(guān)系，形成了多元的利益關(guān)系。新的復(fù)雜的利益關(guān)系要求在領(lǐng)導(dǎo)制度、組織形式、分配制度、勞動(dòng)制度等方面進(jìn)行相應(yīng)的改革。必須建立適應(yīng)股份制企業(yè)的資金制度、財(cái)產(chǎn)制度、和經(jīng)營管理制度、監(jiān)控等相關(guān)配套制度；對(duì)股份制醫(yī)院的組織和運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范化管理。調(diào)動(dòng)各方面的積極性，提高經(jīng)濟(jì)效益。

2、正確處理政府主管部門與醫(yī)療機(jī)構(gòu)關(guān)系的變化

在醫(yī)院的股份制改造中，主管衛(wèi)生醫(yī)療的政府部門地位發(fā)生了變化。它既是管理者，也是所有權(quán)的代表。要嚴(yán)格區(qū)分管理職能和產(chǎn)權(quán)職能。政府作為社會(huì)管理者的行政職能，與作為所有者代表的產(chǎn)權(quán)職能，必須徹底分開，并要以不同的方式來行使。

作為社會(huì)管理者，追求的目標(biāo)是社會(huì)的安定和有序。要保證公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療保障的投入；并通過法律、行政、財(cái)政、稅收和價(jià)格等手段，從宏觀上加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理，制定市場準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)監(jiān)管措施，規(guī)范醫(yī)療服務(wù)行為。4 作為產(chǎn)權(quán)代表，其職能主要是管理和經(jīng)營國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。通過控制產(chǎn)權(quán)、以股東的身份從內(nèi)部去影響企業(yè)的決策，貫徹自己的意圖。

3、保證國有資產(chǎn)的完整

股份制改造中，要嚴(yán)格對(duì)醫(yī)院的資產(chǎn)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)評(píng)估，劃分股權(quán)，并合理的處置剩余資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)的流失。國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代表者應(yīng)正確行使股東的權(quán)利，建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)通過改制達(dá)到國有資產(chǎn)的保值、增值的目的。

4、醫(yī)療行業(yè)的特殊性

醫(yī)院實(shí)行分類管理，分為營利和非營利醫(yī)院兩大類。因此在醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度的改革中，不能完全照搬企業(yè)的改革模式，要考慮醫(yī)院的特殊性質(zhì)，將醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度的改革與醫(yī)院的分類管理結(jié)合起來。摸索醫(yī)院改革的新路。

另外，國家明確規(guī)定衛(wèi)生事業(yè)是具有一定福利性的公益事業(yè)，改革中應(yīng)堅(jiān)持醫(yī)院的社會(huì)功能，繼續(xù)承擔(dān)基礎(chǔ)醫(yī)療、預(yù)防、保健和公共衛(wèi)生管理等各項(xiàng)社會(huì)任務(wù)。改制的目的是提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的效率和效益，更好的滿足人民群眾對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求。因此在公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)醫(yī)療、突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)等方面的工作不能削弱。

醫(yī)療機(jī)構(gòu)由非經(jīng)濟(jì)化向事業(yè)化與經(jīng)濟(jì)化結(jié)合的轉(zhuǎn)變，由單一國有制向多種所有制并存的轉(zhuǎn)變；資金投入由國家單一供給向多方共同出資模式轉(zhuǎn)變過程中，會(huì)遇到各種各樣的實(shí)際問題，借鑒國有企業(yè)改制過程中的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合醫(yī)療行業(yè)的特殊性，尋找新的突破口，努力創(chuàng)造醫(yī)療事業(yè)的新局面。

作者簡介

尚珂：北京物資學(xué)院法學(xué)副教授，碩士學(xué)位。

岳公正 ：清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后。

通訊地址： 北京 清華大學(xué)公共管理學(xué)院（伍舜德樓）110辦公室

郵政編碼：100084 TEL:

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第四篇：街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇【摘要】長期以來，我國城市基層社會(huì)實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制。街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著“準(zhǔn)政府”的職能作用。隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)建設(shè)的深化，這種體制越來越顯示出諸多弊端。因此，街道辦事處改革勢在必行。

【關(guān)鍵詞】街道辦事處 社區(qū)建設(shè) 社區(qū)自治 路徑選擇

街道辦事處于城市所有管理職能的末端。社區(qū)建設(shè)、勞動(dòng)保障等三十多項(xiàng)工作，都是街道辦事處工作的重點(diǎn)。街道辦事處不僅自身承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，還對(duì)同樣負(fù)有社區(qū)建設(shè)責(zé)任的居委會(huì)起指導(dǎo)作用。因此，街道辦事處的改革對(duì)居委會(huì)工作和社區(qū)建設(shè)都有重要意義。同時(shí)，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷完善，居民自治組織的作用不斷增強(qiáng)，社區(qū)居民自治水平不斷提高，將會(huì)對(duì)行政體制改革形成一種“倒逼”機(jī)制，迫使政府更快地進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變職能，加快行政體制改革的步伐，從而推動(dòng)街道辦事處的改革。

街道辦事處改革對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響

將街道辦事處建成一級(jí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響。由于城市管理的事務(wù)繁多復(fù)雜，市轄區(qū)政府紛紛向街道辦事處下放權(quán)力，使街道辦事處承擔(dān)了越來越多的政府職能，僅僅作為市轄區(qū)人民政府和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的需要。而將其建成一級(jí)政府，能使現(xiàn)在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理模式切實(shí)轉(zhuǎn)變成“三級(jí)政府，三級(jí)管理”。

首先，有利于加強(qiáng)社區(qū)管理。當(dāng)前，我國的自治組織和市場機(jī)制都不成熟，社會(huì)力量弱于國家力量，有限的社會(huì)組織還不足以承擔(dān)如此眾多的社區(qū)管理職責(zé)。因此，城市基層“街區(qū)”政府仍不可或缺。而在我國“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”模式中，街道辦事處作為一級(jí)管理機(jī)構(gòu)而無同級(jí)人大授權(quán)其管理權(quán)力是與我國根本政治制度不符的。①相反，街道辦事處成為一級(jí)政府后，擁有合法的權(quán)力對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理，從而理順“條塊關(guān)系”，將經(jīng)濟(jì)職能與管理職能分離，擁有很多的獨(dú)立權(quán)和自由權(quán)。

其次，有效解決社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)問題。從社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)到活動(dòng)的開展，無不需要大量的經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)不足是社區(qū)建設(shè)中的一個(gè)突出問題。街道辦事處配備的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)有限，不足部分需要社區(qū)自籌，因此自籌能力較差的社區(qū)只能通過向街道辦事處借款的方式來應(yīng)付。這種狀況客觀上促使街道把相當(dāng)一部分精力放在發(fā)展街道經(jīng)濟(jì)上，沒有足夠的精力去抓社區(qū)建設(shè)，制約了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。而將街道辦事處作為一級(jí)政府，稅收來源可以作為財(cái)政收入，進(jìn)行獨(dú)立預(yù)算、合理規(guī)劃，并投入到社區(qū)建設(shè)中，從而改變?cè)瓉矶愂辗殖傻慕?jīng)費(fèi)來源狀況。撤銷街道辦事處對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，目前深化行政管理體制改革，特別是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是要減少政府行政層級(jí)。雖然街道辦事處不是一級(jí)行政層級(jí)，但是實(shí)際運(yùn)作中街道辦事處自身派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能強(qiáng)化之間的矛盾，造成街道辦事處存在著角色的“越位”和“缺位”，成為實(shí)質(zhì)上的一級(jí)政府。街道辦事處的職能不清會(huì)導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)過程中政府與社會(huì)關(guān)系的混亂。

首先，從制度上理解，由于法律沒有賦予街道辦事處一級(jí)政府的權(quán)力和地位，其履行政府職能和行使公共權(quán)力是不合法的。因此街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時(shí)必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。撤銷街道辦事處有利于形成“小政府、大社會(huì)”的格局，有利于減少行政層次和機(jī)構(gòu)設(shè)置以降低管理成本，建設(shè)精簡、統(tǒng)一、高效的政府，從而為社區(qū)建設(shè)提供有利的政治環(huán)境。

其次，從發(fā)展社區(qū)自治的角度考慮，撤銷街道辦事處，主要是解放街道辦事處施加于社區(qū)居委會(huì)的壓力，解除街道辦事處在人、財(cái)、物方面對(duì)社區(qū)居委會(huì)的束縛。放松對(duì)居委會(huì)的控制，激發(fā)社區(qū)自治的主動(dòng)性，使居委會(huì)能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

理順街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中，街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。街道辦事處作為社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)主體，其職能是通過規(guī)劃、宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)建設(shè)的實(shí)施主體，它的職能是代表當(dāng)?shù)鼐用窭?，在轄區(qū)范圍內(nèi)行使管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。因此，推動(dòng)街道辦事處改革，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，就要求街道辦事處與居委會(huì)擺正自己的位置，要求政府部門和街道不再對(duì)社區(qū)進(jìn)行各種考核評(píng)比，由行政指令變?yōu)榉?wù)指導(dǎo)，使部門和街道的工作由社區(qū)評(píng)議，社區(qū)居委會(huì)工作由所在社區(qū)成員評(píng)議。按照社會(huì)管理的運(yùn)行規(guī)則，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)共進(jìn)，避免職能交叉、越權(quán)缺位等不合理現(xiàn)象，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

合理轉(zhuǎn)變街道辦事處的職能及運(yùn)行機(jī)制。街道辦事處的主要職能是社會(huì)管理，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是區(qū)級(jí)政府的職責(zé)。因此，要弱化街道辦事處的經(jīng)濟(jì)工作職能，進(jìn)一步完善其公共服務(wù)職能。

首先，科學(xué)合理地劃分社區(qū)地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當(dāng)擴(kuò)大街道辦事處管理社區(qū)的數(shù)量，分流街道辦事處超編人員?？梢詫⑸鐓^(qū)分為三大類：一類是純住宅區(qū)社區(qū)，居民以移民為主;二類是農(nóng)轉(zhuǎn)城(股份公司)社區(qū)，居民以本地人為主;三類是混合型社區(qū)，特點(diǎn)是移民與本地居民相結(jié)合。②對(duì)不同的社區(qū)采取不同的管理規(guī)模設(shè)置，根據(jù)規(guī)模，指導(dǎo)社區(qū)居民委員會(huì)定員，人員采取聘任形式。合理劃分區(qū)域有利于街道辦事處根據(jù)管理對(duì)象進(jìn)行管理工作，發(fā)揮各區(qū)域不同優(yōu)勢，共同進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。

其次，積極鼓勵(lì)培育各類組織、企業(yè)和個(gè)人開展經(jīng)營性社區(qū)服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。通過向社會(huì)開放社區(qū)服務(wù)市場，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，健全社區(qū)服務(wù)中介組織，完善社會(huì)化管理的工作體系。各街道可分別建立社區(qū)事務(wù)服務(wù)所(站)，將社區(qū)公共環(huán)境整治、各類

代收代訂、統(tǒng)計(jì)調(diào)查等社區(qū)公共事務(wù)交由社區(qū)服務(wù)組織去承擔(dān)。同時(shí)，加快政府辦非營利組織改制的步伐，實(shí)行政社分開，將社會(huì)事務(wù)、社會(huì)福利歸還社會(huì)運(yùn)作管理，將政府辦福利機(jī)構(gòu)推向市場。還可以依靠社區(qū)志愿服務(wù)、大學(xué)生實(shí)習(xí)基地等社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)群眾組織積極參與社會(huì)性事務(wù)、承擔(dān)部分社會(huì)性職能，充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)和管理的社會(huì)性功能。

再次，運(yùn)用行政手段，彌補(bǔ)居委會(huì)工作的不足。在社區(qū)內(nèi)部，安裝天然氣管道影響其他住戶安全、自家的水管破裂使樓下住戶房屋滲水等均屬于“外部性”問題。但解決這類問題，有時(shí)僅由居委會(huì)做思想工作和調(diào)解工作是不夠的。因此，清晰的產(chǎn)權(quán)是必要的。這就需要具有行政權(quán)力的街道辦事處充分發(fā)揮職能作用，對(duì)各種可能產(chǎn)生外部性問題的資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，在房產(chǎn)出售、物業(yè)管理等合約安排中給予損失者一定的價(jià)格補(bǔ)償，通過市場的、物質(zhì)的手段制約人的行為，保證社區(qū)建設(shè)的和諧進(jìn)行。

此外，在街道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和過渡時(shí)期，要轉(zhuǎn)變財(cái)力支撐體系，讓公共財(cái)力向街道傾斜，把街道辦事處納入公共財(cái)政框架下運(yùn)作并逐漸加大財(cái)政支出比重。因此必須進(jìn)一步理順區(qū)級(jí)財(cái)稅關(guān)系，充分發(fā)揮財(cái)政、稅務(wù)部門的職能作用。稅務(wù)部門要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，完善區(qū)對(duì)街道的財(cái)政管理體制，健全街道財(cái)力保障機(jī)制;財(cái)政部門應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一分配用于街道辦事處層面的公共財(cái)政，以避免由于各個(gè)地區(qū)財(cái)力不均而造成街道辦事處財(cái)政經(jīng)費(fèi)差異。同時(shí)，稅收返還比例也要降低，保持適當(dāng)?shù)姆蓊~和街道辦事處掛鉤，既要與各街道辦事處具體的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，也要保持街道辦事處較高的積極性。

循序漸進(jìn)推動(dòng)行政層級(jí)扁平化改革。加快社區(qū)建設(shè)需要體制上的支持，街道辦事處改革是順應(yīng)社區(qū)建設(shè)的行政體制改革。但是，改革街道辦事處是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治體制、經(jīng)濟(jì)體制，具有很強(qiáng)的前瞻性、綜合性、復(fù)雜性和首創(chuàng)性，沒有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇裳楸ＷC改革的順利進(jìn)行，不出現(xiàn)較大的波動(dòng)，不影響正常工作，一定要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，邊摸索邊總結(jié)，循序漸進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大成果。

根據(jù)組織學(xué)原則，政府層級(jí)與成本正相關(guān)，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處改革首先要考慮減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);按照管理學(xué)原理，管理環(huán)節(jié)與效率負(fù)相關(guān)，市、區(qū)、街、居四級(jí)組織的機(jī)構(gòu)層次多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，減少行政層級(jí)可以使許多事項(xiàng)不會(huì)再浪費(fèi)在請(qǐng)示、協(xié)調(diào)過程中。對(duì)照先進(jìn)發(fā)達(dá)國家的社區(qū)管理模式來看，街道辦事處是中國特有的一層政府組織結(jié)構(gòu)，隨著現(xiàn)代城市管理的逐步國際化，這一個(gè)層面的組織已經(jīng)與現(xiàn)代管理不相適應(yīng);根據(jù)社區(qū)建設(shè)要“以人為本”的原則，社區(qū)建設(shè)的最終目的是實(shí)行社區(qū)自治，讓居民有更大的自主權(quán)，積極參與社區(qū)建設(shè)，享受安居樂業(yè)的生活。

因此，撤銷街道辦事處是街道辦事處改革的方向，是發(fā)揮社區(qū)居民建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路。改革街道辦事處應(yīng)從試點(diǎn)開始推進(jìn)行政層級(jí)扁平化，一方面堅(jiān)持綜合配套，上下聯(lián)動(dòng)，整體推進(jìn)，選取合適的社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn);另一方面要堅(jiān)持加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，建立適應(yīng)新體制框架的運(yùn)行機(jī)制，加快社區(qū)行政事務(wù)受理中心、社會(huì)工作站與社區(qū)服務(wù)中心等機(jī)

構(gòu)的建設(shè)。待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處，使社區(qū)建設(shè)最終由社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)居民共同完成。(作者單位：湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

注釋

①李榮娟，朱光喜：“將街道辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)和構(gòu)想”，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》，2004年第6期，第10頁。

②李雷鳴：“街道辦事處機(jī)構(gòu)改革探討”，《特區(qū)理論與實(shí)踐》，2002年第1期，第51頁。

第五篇：社區(qū)黨建促進(jìn)城市基層社會(huì)管理改革研究

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