第一篇：關(guān)于中央與地方關(guān)系法治化學(xué)術(shù)研討會會議綜述

中央與地方關(guān)系法治化學(xué)術(shù)研討會會議綜述二

第三單元 中央與地方關(guān)系基本制度

5、中央與地方關(guān)系基本制度變遷

中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院博士生導(dǎo)師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關(guān)系就應(yīng)當(dāng)正視中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的新變化。中央與地方關(guān)系的變化體現(xiàn)在各地方發(fā)展的失衡、以及央地關(guān)系的復(fù)雜性。同時，辛教授認(rèn)為目前在央地搏弈過程中，又出現(xiàn)了許多強(qiáng)大的國有企業(yè)的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現(xiàn)在很多省經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，這些經(jīng)濟(jì)實(shí)力的變化使得中央與地方關(guān)系，尤其是中央在對地方的調(diào)控力度方面出現(xiàn)了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點(diǎn)對策：首先，以法治的力量來推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化的進(jìn)程。其次，當(dāng)下要建立事權(quán)與財權(quán)研究的評估機(jī)制。再次，區(qū)域制度化、組織化向區(qū)域法治化進(jìn)程轉(zhuǎn)化。要在區(qū)域發(fā)展的前提下，理出一條法律規(guī)制的程序與道路，形成一套法律的機(jī)制與規(guī)則。最后，要處理好幾對關(guān)系，一是財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系、二是垂直與扁平的關(guān)系、三是黨政關(guān)系、四是民主與共和的關(guān)系。在處理這些關(guān)系的問題上，國際上有一些好的經(jīng)驗(yàn)我們可以借鑒，當(dāng)前研究央地關(guān)系對推動中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也是有極大的重要意義的。

廈門大學(xué)社科處處長、博士生導(dǎo)師朱福惠教授回應(yīng)了辛教授的發(fā)言，同時結(jié)合自身廈門特區(qū)的實(shí)際，論證了央地關(guān)系的復(fù)雜性。朱教授提出政治公共管理學(xué)中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。

6、中央與地方關(guān)系立法制度

中央黨校封麗霞教授認(rèn)為地方立法的第一個價值在于拾缺補(bǔ)遺。第二個價值在于創(chuàng)新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實(shí)現(xiàn)。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復(fù)性現(xiàn)象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津?yàn)I海，這都存在一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗(yàn)就有風(fēng)險，失敗了風(fēng)險由誰承擔(dān)?封教授為這一系列問題都值得學(xué)者們?nèi)ド钏既パ芯俊?/p>

中國行政法學(xué)研究會副會長、國家行政學(xué)院法學(xué)部楊小軍教授認(rèn)為中央與地方的關(guān)系，很多方面是政治學(xué)與憲法學(xué)的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關(guān)系與我們的國情有關(guān)。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產(chǎn)生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負(fù)責(zé)，而不是對選民負(fù)責(zé)。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配問題。

7、自治區(qū)自治條例出臺難的原因分析及對策

中南民族大學(xué)法學(xué)院副院長潘弘祥教授解釋了自治區(qū)自治條例出臺難的原因。認(rèn)為自治區(qū)自治條例的出臺就涉及央地關(guān)系問題。中國是典型的行政化的分權(quán)方式。這種行政化的分權(quán)方式在中央集中壟斷之后，就會導(dǎo)致各種各樣的問題。會使得中央與地方關(guān)系很難按憲法所規(guī)定的模式來運(yùn)作。權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性的傾向，中央一旦擁有權(quán)力的話，就不會輕易再把權(quán)力下放到地方。潘教授認(rèn)為要改行政化的分權(quán)方式為立法化的分權(quán)方式，使得國務(wù)院不在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位，讓立法機(jī)關(guān)在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位。此外，還要建立起民族地區(qū)多元化的糾紛解決機(jī)制。

中央民族大學(xué)法學(xué)院田艷副教授指出自治區(qū)自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關(guān)系沒有遵循法治化的道路。自治區(qū)自治條例在出臺前法律上是沒有規(guī)定要報國務(wù)院各部委征求意見的，但是在實(shí)踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認(rèn)為現(xiàn)有自治條例的質(zhì)量不高，很大程度上都是對民族區(qū)域自治法的抄襲，自治條例的質(zhì)量低下導(dǎo)致不能有效的調(diào)動地方的積極性，最終不利于推動少數(shù)民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

8、論地方立法權(quán)

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權(quán)轉(zhuǎn)而來討論中央與地方權(quán)限劃分的問題。王教授認(rèn)為對地方立法權(quán)這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權(quán)限的劃分。

北京大學(xué)法學(xué)院博士生曹旭東認(rèn)為學(xué)者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關(guān)系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關(guān)系的角度看，中國政治架構(gòu)不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關(guān)系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產(chǎn)黨的角色沒有轉(zhuǎn)換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。

國務(wù)院法制辦青鋒司長認(rèn)為要從實(shí)際出發(fā)，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實(shí)踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴(yán)格的程序進(jìn)行控制。不能以領(lǐng)導(dǎo)人的意志說了算。行政化分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ǚ绞椒謾?quán)值得討論，尤其涉及到自治區(qū)自治條例問題。比如很多學(xué)者都提到的國務(wù)院放權(quán)問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權(quán)更應(yīng)多關(guān)注合理性。同時，青司長認(rèn)為討論立法基本制度問題，目前現(xiàn)狀需要關(guān)注，立足現(xiàn)狀更有說服力。對于，通過行政區(qū)劃的變更帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關(guān)系法治化的模型。

第四單元 中央與地方關(guān)系法治化建構(gòu)

9、民族地區(qū)財政權(quán)研究

湖北民族學(xué)院院長戴小明教授就民族自治地方(地區(qū))財政權(quán)這一問題進(jìn)行了四個層面的描述：

首先，財政權(quán)是民族自治地方的憲法權(quán)利?，F(xiàn)代憲政國家的職能是提供公共產(chǎn)品，因此財政權(quán)成為憲政重要內(nèi)容，也是限制政府的一種方式。關(guān)于民族自治地方的財政權(quán)相關(guān)法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權(quán)規(guī)定;預(yù)算法第32條;民族區(qū)域自治法62條關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定。

其次，民族自治地方財政權(quán)的層級是與我國目前實(shí)施的民族自治體制相對應(yīng)的，主要有四個層級：自治區(qū)、自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)。其中主體是前三個，最后一個是補(bǔ)充。

再次，民族自治地方財政權(quán)的現(xiàn)狀。首先，對自治地方政府的財政權(quán)利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權(quán)利不斷增強(qiáng)。這種增強(qiáng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)與轉(zhuǎn)移支付的加大。但是這種增強(qiáng)僅主要體現(xiàn)在自治區(qū)、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。

最后，民族自治地方財政權(quán)的困境。第一、從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規(guī)則與潛規(guī)則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異;第二、制度規(guī)則視角上看，財政轉(zhuǎn)移支付制度很不規(guī)范，缺少公正性、公開性、規(guī)范性這三個法治環(huán)境下財政轉(zhuǎn)移支付制度的特征;第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩(wěn)定，財政能力很有限，甚至情況比較差。

戴院長認(rèn)為對中央與地方關(guān)系的法治化建構(gòu)應(yīng)當(dāng)從地方出發(fā)進(jìn)行試點(diǎn)，同時完善現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移制度是最好的突破口。并且，政治家與學(xué)者之間在認(rèn)知上是存在差異的，不進(jìn)入實(shí)際中不能了解實(shí)際的情況，這就需要考驗(yàn)我國政治家的能力。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士生導(dǎo)師陳云生教授回應(yīng)戴院長的發(fā)言，認(rèn)為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進(jìn)行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認(rèn)為我國中央與地方關(guān)系法治建設(shè)不易展開，而民族自治地方與中央的關(guān)系則更容易展開，容易達(dá)成目標(biāo)。同時，作為解決民族自治地方財政權(quán)問題的一個思路是財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發(fā)展造成障礙，因?yàn)椤俺曰始Z”的思想并不能提升民族自治地方發(fā)展的積極性，西方國家的經(jīng)驗(yàn)即使明證。如何提高自治地方的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性與主動性是值得學(xué)者們思考的重要問題。

10、完善我國中央與地方法律沖突調(diào)節(jié)機(jī)制

中國社會科學(xué)院法學(xué)所劉海波副研究員認(rèn)為一旦不同法律之間出現(xiàn)了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調(diào)節(jié)，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發(fā)現(xiàn)抵觸，地方性法規(guī)和法律沖突，逐級報請全國人大常務(wù)會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權(quán)威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調(diào)節(jié)央地關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)法治化。

中國政法大學(xué)王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規(guī)是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因?yàn)?，如果中央法律法?guī)本身就存在問題怎么辦?王教授認(rèn)為，更重要的是法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)利根據(jù)憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規(guī)進(jìn)行審查。因?yàn)?，?shí)際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規(guī)的方式來實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)作用”，不能給予法律違憲審查權(quán)，那么中央與地方關(guān)系的法治化是無法真正實(shí)現(xiàn)的。

11、人民代表大會制度:高度地方自治與高度中央集權(quán)的困境

云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文副教授認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化的主要方式就是分權(quán)。我國當(dāng)前走了兩個極端，第一個是特別行政區(qū)的自治權(quán)，第二個是民族區(qū)域自治制度下的自治權(quán)。國際社會上的“自治權(quán)”主要體現(xiàn)是如果中央侵入地方自治范圍事項(xiàng)，地方可以訴諸裁判機(jī)構(gòu)，反之亦然。而我國的自治權(quán)是說其他地方?jīng)]有，而當(dāng)?shù)叵碛械臋?quán)利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關(guān)系，人民代表大會制度作為切入點(diǎn)是必須的，這一制度實(shí)質(zhì)是我國國家權(quán)力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設(shè)置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當(dāng)前憲法及法律規(guī)定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權(quán)組織形式的制度，這是橫向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實(shí)際上呈現(xiàn)的是一種一權(quán)獨(dú)大的體制。另一方面則是作為塑造國家結(jié)構(gòu)形式的制度，這是縱向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實(shí)際上蘊(yùn)含地方自治的內(nèi)容。所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設(shè)計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權(quán)的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。

中國人民大學(xué)王建學(xué)博士后認(rèn)為，中央與地方關(guān)系可以分為三個層面，第一是應(yīng)然層面，第二是規(guī)范層面，第三是實(shí)然層面。法學(xué)家應(yīng)該在第一與第二層面之間，特別應(yīng)當(dāng)重視對法律文本的規(guī)范分析。王建

軍提出是否能從憲法規(guī)范層面對中央民族大學(xué)英文名稱的改變分析?同時，我國憲法在分析中央與地方關(guān)系之中所起的作用是什么，是否有指導(dǎo)作用?同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權(quán)獨(dú)大”的現(xiàn)象也是值得探討的。

12、地方治理的本土資源

蘇州大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師楊海坤教授主張解決中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)從以下四個方面著手：

一、從村委會開始把社會權(quán)利發(fā)展起來;

二、加強(qiáng)黨內(nèi)民主;

三、地方制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，不要害怕多樣化;

四、特別警惕部門、地方集團(tuán)利益的擴(kuò)張，警惕壟斷利益對中央的影響。

國家行政學(xué)院法學(xué)部楊偉東教授認(rèn)為認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化是建構(gòu)性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關(guān)系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點(diǎn)是什么?本土資源應(yīng)放在何種位置?在大的框架下，單靠地方發(fā)揮資源，作用很有限。組織部長學(xué)習(xí)發(fā)言，公推直選，問題就是，提倡地方創(chuàng)新，但整個控制權(quán)在中央。所以應(yīng)該充分給地方空間，否則永遠(yuǎn)是空盤。

中國政法大學(xué)法學(xué)院張樹義教授指出現(xiàn)在考慮央地關(guān)系，需要考慮聯(lián)邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權(quán)都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發(fā)的自焚案。這對政權(quán)一個極為危險的信號。張教授認(rèn)為大國沒有一個國家，搞集權(quán)是成功的。我國需要考慮聯(lián)邦制，經(jīng)驗(yàn)上，理論上都成立。自治、聯(lián)邦就是從人性來的。自己事自己做主?；救诵?。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎(chǔ)上，才有公共權(quán)力。從下到上，在人性基礎(chǔ)上建立起了國家。從上到下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉(zhuǎn)型，要回到原點(diǎn)，如何建立符合人性政治體制?永遠(yuǎn)要有明確戰(zhàn)略目標(biāo)，那就是奔向聯(lián)邦制，這是最為根本的指導(dǎo)。

北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師姜明安教授認(rèn)為中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)為權(quán)力配置上，包括人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的配置。姜教授指出：首先，央地關(guān)系只要有法律的規(guī)定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規(guī)定規(guī)定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)達(dá)到合理的

配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態(tài)的搏弈，最后姜教授認(rèn)為權(quán)力按一種模式配置，更要注重權(quán)力的保障機(jī)制。一種是權(quán)力機(jī)關(guān)來保障，一種是司法機(jī)關(guān)來保障，都要有完整的機(jī)制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關(guān)系法治化的問題。

自由討論

中國憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師周葉中教授認(rèn)為研究央地關(guān)系法治化，首先要明確為什么有關(guān)系，這種關(guān)系是什么，其實(shí)質(zhì)是什么?其實(shí)然是什么，應(yīng)然又是什么?這些問題都是央地關(guān)系的基礎(chǔ)。央地關(guān)系的內(nèi)涵是權(quán)力配置關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系?；A(chǔ)問題的視角應(yīng)當(dāng)是研究的基礎(chǔ)。央地關(guān)系法治化的研究應(yīng)當(dāng)以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當(dāng)前央地關(guān)系中是否起到了作用，其構(gòu)建的體系在實(shí)然中是否得到實(shí)現(xiàn)。因此，憲法文本的適用是值得研究的。

總結(jié)

陳斯喜 全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會副主任

陳主任認(rèn)為這個會議開得很有特點(diǎn)，會議很緊湊，四個單元，加上發(fā)言人、評議人、主持人的發(fā)言，效率很高。同時，也表現(xiàn)在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關(guān)系的方方面面，具體到立法權(quán)、民族區(qū)域自治制度、地方自治制度。第二個特點(diǎn)是務(wù)實(shí)理性，問題意識比較強(qiáng)，從提出問題到解決問題，環(huán)環(huán)相扣。國情意識很強(qiáng)，結(jié)合中國特點(diǎn)來談?wù)?，針對性很?qiáng)，建設(shè)性也很強(qiáng)，不是從理論到理論，空對空。第三個特點(diǎn)是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯(lián)邦制體制的問題，在討論過程中有目標(biāo)性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進(jìn)一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改善。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不改善，就不能達(dá)到科學(xué)治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉(zhuǎn)變問題。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，在這里空談央地關(guān)系就沒有意義。第三個就是我

國法治要有比較大的推進(jìn)，法治要有比較大的進(jìn)展才能推進(jìn)央地關(guān)系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題?，F(xiàn)在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關(guān)系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權(quán)體制怎樣合理化。在法制統(tǒng)一的前提下，地方可以考慮多元化的政權(quán)形式。第四個問題是權(quán)限劃分模式如何合理化。統(tǒng)一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權(quán)可以有所區(qū)別，不同的地方可以給予其不同的權(quán)力。這個問題以后要深入研究。你好哦啊，

第二篇：中央與地方關(guān)系法治化學(xué)術(shù)研討會會議綜述二方法

中央與地方關(guān)系法治化學(xué)術(shù)研討會會議綜述二

第三單元 中央與地方關(guān)系基本制度

5、中央與地方關(guān)系基本制度變遷

中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院博士生導(dǎo)師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關(guān)系就應(yīng)當(dāng)正視中央與地方關(guān)系出現(xiàn)的新變化。中央與地方關(guān)系的變化體現(xiàn)在各地方發(fā)展的失衡、以及央地關(guān)系的復(fù)雜性。同時，辛教授認(rèn)為目前在央地搏弈過程中，又出現(xiàn)了許多強(qiáng)大的國有企業(yè)的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現(xiàn)在很多省經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，這些經(jīng)濟(jì)實(shí)力的變化使得中央與地方關(guān)系，尤其是中央在對地方的調(diào)控力度方面出現(xiàn)了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點(diǎn)對策：首先，以法治的力量來推進(jìn)中央與地方關(guān)系法治化的進(jìn)程。其次，當(dāng)下要建立事權(quán)與財權(quán)研究的評估機(jī)制。再次，區(qū)域制度化、組織化向區(qū)域法治化進(jìn)程轉(zhuǎn)化。要在區(qū)域發(fā)展的前提下，理出一條法律規(guī)制的程序與道路，形成一套法律的機(jī)制與規(guī)則。最后，要處理好幾對關(guān)系，一是財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系、二是垂直與扁平的關(guān)系、三是黨政關(guān)系、四是民主與共和的關(guān)系。在處理這些關(guān)系的問題上，國際上有一些好的經(jīng)驗(yàn)我們可以借鑒，當(dāng)前研究央地關(guān)系對推動中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也是有極大的重要意義的。

廈門大學(xué)社科處處長、博士生導(dǎo)師朱?；萁淌诨貞?yīng)了辛教授的發(fā)言，同時結(jié)合自身廈門特區(qū)的實(shí)際，論證了央地關(guān)系的復(fù)雜性。朱教授提出政治公共管理學(xué)中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。

6、中央與地方關(guān)系立法制度

中央黨校封麗霞教授認(rèn)為地方立法的第一個價值在于拾缺補(bǔ)遺。第二個價值在于創(chuàng)新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實(shí)現(xiàn)。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復(fù)性現(xiàn)象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津?yàn)I海，這都存在

一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗(yàn)就有風(fēng)險，失敗了風(fēng)險由誰承擔(dān)?封教授為這一系列問題都值得學(xué)者們?nèi)ド钏既パ芯俊?/p>

中國行政法學(xué)研究會副會長、國家行政學(xué)院法學(xué)部楊小軍教授認(rèn)為中央與地方的關(guān)系，很多方面是政治學(xué)與憲法學(xué)的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關(guān)系與我們的國情有關(guān)。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產(chǎn)生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負(fù)責(zé)，而不是對選民負(fù)責(zé)。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配問題。

7、自治區(qū)自治條例出臺難的原因分析及對策

中南民族大學(xué)法學(xué)院副院長潘弘祥教授解釋了自治區(qū)自治條例出臺難的原因。認(rèn)為自治區(qū)自治條例的出臺就涉及央地關(guān)系問題。中國是典型的行政化的分權(quán)方式。這種行政化的分權(quán)方式在中央集中壟斷之后，就會導(dǎo)致各種各樣的問題。會使得中央與地方關(guān)系很難按憲法所規(guī)定的模式來運(yùn)作。權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性的傾向，中央一旦擁有權(quán)力的話，就不會輕易再把權(quán)力下放到地方。潘教授認(rèn)為要改行政化的分權(quán)方式為立法化的分權(quán)方式，使得國務(wù)院不在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位，讓立法機(jī)關(guān)在分權(quán)模式中占主導(dǎo)地位。此外，還要建立起民族地區(qū)多元化的糾紛解決機(jī)制。

中央民族大學(xué)法學(xué)院田艷副教授指出自治區(qū)自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關(guān)系沒有遵循法治化的道路。自治區(qū)自治條例在出臺前法律上是沒有規(guī)定要報國務(wù)院各部委征求意見的，但是在實(shí)踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認(rèn)為現(xiàn)有自治條例的質(zhì)量不高，很大程度上都是對民族區(qū)域自治法的抄襲，自治條例的質(zhì)量低下導(dǎo)致不能有效的調(diào)動地方的積極性，最終不利于推動少數(shù)民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

8、論地方立法權(quán)

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權(quán)轉(zhuǎn)而來討論中央與地方權(quán)限劃分的問題。王教授認(rèn)為對地方立法權(quán)這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權(quán)限的劃分。

北京大學(xué)法學(xué)院博士生曹旭東認(rèn)為學(xué)者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關(guān)系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關(guān)系的角度看，中國政治架構(gòu)不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關(guān)系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產(chǎn)黨的角色沒有轉(zhuǎn)換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。

國務(wù)院法制辦青鋒司長認(rèn)為要從實(shí)際出發(fā)，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實(shí)踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴(yán)格的程序進(jìn)行控制。不能以領(lǐng)導(dǎo)人的意志說了算。行政化分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ǚ绞椒謾?quán)值得討論，尤其涉及到自治區(qū)自治條例問題。比如很多學(xué)者都提到的國務(wù)院放權(quán)問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權(quán)更應(yīng)多關(guān)注合理性。同時，青司長認(rèn)為討論立法基本制度問題，目前現(xiàn)狀需要關(guān)注，立足現(xiàn)狀更有說服力。對于，通過行政區(qū)劃的變更帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關(guān)系法治化的模型。

第四單元 中央與地方關(guān)系法治化建構(gòu)

9、民族地區(qū)財政權(quán)研究

湖北民族學(xué)院院長戴小明教授就民族自治地方(地區(qū))財政權(quán)這一問題進(jìn)行了四個層面的描述：

首先，財政權(quán)是民族自治地方的憲法權(quán)利。現(xiàn)代憲政國家的職能是提供公共產(chǎn)品，因此財政權(quán)成為憲政重要內(nèi)容，也是限制政府的一種方式。關(guān)于民族自治地方的財政權(quán)相關(guān)法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權(quán)規(guī)定;預(yù)算法第32條;民族區(qū)域自治法62條關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定。

其次，民族自治地方財政權(quán)的層級是與我國目前實(shí)施的民族自治體制相對應(yīng)的，主要有四個層級：自治區(qū)、自治州、自治縣、自治鄉(xiāng)。其中主體是前三個，最后一個是補(bǔ)充。

再次，民族自治地方財政權(quán)的現(xiàn)狀。首先，對自治地方政府的財政權(quán)利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權(quán)利不斷增強(qiáng)。這種增強(qiáng)主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)與轉(zhuǎn)移支付的加大。但是這種增強(qiáng)僅主要體現(xiàn)在自治區(qū)、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。

最后，民族自治地方財政權(quán)的困境。第一、從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規(guī)則與潛規(guī)則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異;第二、制度規(guī)則視角上看，財政轉(zhuǎn)移支付制度很不規(guī)范，缺少公正性、公開性、規(guī)范性這三個法治環(huán)境下財政轉(zhuǎn)移支付制度的特征;第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩(wěn)定，財政能力很有限，甚至情況比較差。

戴院長認(rèn)為對中央與地方關(guān)系的法治化建構(gòu)應(yīng)當(dāng)從地方出發(fā)進(jìn)行試點(diǎn)，同時完善現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移制度是最好的突破口。并且，政治家與學(xué)者之間在認(rèn)知上是存在差異的，不進(jìn)入實(shí)際中不能了解實(shí)際的情況，這就需要考驗(yàn)我國政治家的能力。

中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士生導(dǎo)師陳云生教授回應(yīng)戴院長的發(fā)言，認(rèn)為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進(jìn)行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認(rèn)為我國中央與地方關(guān)系法治建設(shè)不易展開，而民族自治地方與中央的關(guān)系則更容易展開，容易達(dá)成目標(biāo)。同時，作為解決民族自治地方財政權(quán)問題的一個思路是財政轉(zhuǎn)移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發(fā)展造成障礙，因?yàn)椤俺曰始Z”的思想并不能提升民族自治地方發(fā)展的積極性，西方國家的經(jīng)驗(yàn)即使明證。如何提高自治地方的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性與主動性是值得學(xué)者們思考的重要問題。

10、完善我國中央與地方法律沖突調(diào)節(jié)機(jī)制

中國社會科學(xué)院法學(xué)所劉海波副研究員認(rèn)為一旦不同法律之間出現(xiàn)了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調(diào)節(jié)，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發(fā)現(xiàn)抵觸，地方性法規(guī)和法律沖突，逐級報請全國人大常務(wù)會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權(quán)威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調(diào)節(jié)央地關(guān)系，才能真正實(shí)現(xiàn)法治化。

中國政法大學(xué)王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規(guī)是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因?yàn)椋绻醒敕煞ㄒ?guī)本身就存在問題怎么辦?王教授認(rèn)為，更重要的是法院應(yīng)當(dāng)有權(quán)利根據(jù)憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規(guī)進(jìn)行審查。因?yàn)?，?shí)際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規(guī)的方式來實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)作用”，不能給予法律違憲審查權(quán)，那么中央與地方關(guān)系的法治化是無法真正實(shí)現(xiàn)的。

11、人民代表大會制度:高度地方自治與高度中央集權(quán)的困境

云南大學(xué)法學(xué)院沈壽文副教授認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化的主要方式就是分權(quán)。我國當(dāng)前走了兩個極端，第一個是特別行政區(qū)的自治權(quán)，第二個是民族區(qū)域自治制度下的自治權(quán)。國際社會上的“自治權(quán)”主要體現(xiàn)是如果中央侵入地方自治范圍事項(xiàng)，地方可以訴諸裁判機(jī)構(gòu)，反之亦然。而我國的自治權(quán)是說其他地方?jīng)]有，而當(dāng)?shù)叵碛械臋?quán)利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關(guān)系，人民代表大會制度作為切入點(diǎn)是必須的，這一制度實(shí)質(zhì)是我國國家權(quán)力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設(shè)置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當(dāng)前憲法及法律規(guī)定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權(quán)組織形式的制度，這是橫向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實(shí)際上呈現(xiàn)的是一種一權(quán)獨(dú)大的體制。另一方面則是作為塑造國家結(jié)構(gòu)形式的制度，這是縱向?qū)用娴谋憩F(xiàn)，實(shí)際上蘊(yùn)含地方自治的內(nèi)容。

所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設(shè)計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權(quán)的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。

中國人民大學(xué)王建學(xué)博士后認(rèn)為，中央與地方關(guān)系可以分為三個層面，第一是應(yīng)然層面，第二是規(guī)范層面，第三是實(shí)然層面。法學(xué)家應(yīng)該在第一與第二層面之間，特別應(yīng)當(dāng)重視對法律文本的規(guī)范分析。王建軍提出是否能從憲法規(guī)范層面對中央民族大學(xué)英文名稱的改變分析?同時，我國憲法在分析中央與地方關(guān)系之中所起的作用是什么，是否有指導(dǎo)作用?同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權(quán)獨(dú)大”的現(xiàn)象也是值得探討的。

12、地方治理的本土資源

蘇州大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師楊海坤教授主張解決中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)從以下四個方面著手：

一、從村委會開始把社會權(quán)利發(fā)展起來;

二、加強(qiáng)黨內(nèi)民主;

三、地方制度應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新，不要害怕多樣化;

四、特別警惕部門、地方集團(tuán)利益的擴(kuò)張，警惕壟斷利益對中央的影響。

國家行政學(xué)院法學(xué)部楊偉東教授認(rèn)為認(rèn)為中央與地方關(guān)系法治化是建構(gòu)性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關(guān)系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點(diǎn)是什么?本土資源應(yīng)放在何種位置?在大的框架下，單靠地方發(fā)揮資源，作用很有限。組織部長學(xué)習(xí)發(fā)言，公推直選，問題就是，提倡地方創(chuàng)新，但整個控制權(quán)在中央。所以應(yīng)該充分給地方空間，否則永遠(yuǎn)是空盤。

中國政法大學(xué)法學(xué)院張樹義教授指出現(xiàn)在考慮央地關(guān)系，需要考慮聯(lián)邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權(quán)都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發(fā)的自焚案。這對政權(quán)一個極為危險的信號。張教授認(rèn)為大國沒有一個國家，搞集權(quán)是成功的。我國需要考慮聯(lián)邦制，經(jīng)驗(yàn)上，理論上都成立。自治、聯(lián)邦就是從人性來的。自己事自己做主?；救诵浴倪@里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎(chǔ)上，才有公共權(quán)力。從下到上，在人性基礎(chǔ)上建立起了國家。從上到

下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉(zhuǎn)型，要回到原點(diǎn)，如何建立符合人性政治體制?永遠(yuǎn)要有明確戰(zhàn)略目標(biāo)，那就是奔向聯(lián)邦制，這是最為根本的指導(dǎo)。

北京大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師姜明安教授認(rèn)為中央與地方的關(guān)系主要體現(xiàn)為權(quán)力配置上，包括人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的配置。姜教授指出：首先，央地關(guān)系只要有法律的規(guī)定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規(guī)定規(guī)定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)達(dá)到合理的配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態(tài)的搏弈，最后姜教授認(rèn)為權(quán)力按一種模式配置，更要注重權(quán)力的保障機(jī)制。一種是權(quán)力機(jī)關(guān)來保障，一種是司法機(jī)關(guān)來保障，都要有完整的機(jī)制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關(guān)系法治化的問題。

自由討論

中國憲法學(xué)研究會副會長、武漢大學(xué)法學(xué)院博士生導(dǎo)師周葉中教授認(rèn)為研究央地關(guān)系法治化，首先要明確為什么有關(guān)系，這種關(guān)系是什么，其實(shí)質(zhì)是什么?其實(shí)然是什么，應(yīng)然又是什么?這些問題都是央地關(guān)系的基礎(chǔ)。央地關(guān)系的內(nèi)涵是權(quán)力配置關(guān)系，其實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系。基礎(chǔ)問題的視角應(yīng)當(dāng)是研究的基礎(chǔ)。央地關(guān)系法治化的研究應(yīng)當(dāng)以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當(dāng)前央地關(guān)系中是否起到了作用，其構(gòu)建的體系在實(shí)然中是否得到實(shí)現(xiàn)。因此，憲法文本的適用是值得研究的。

總結(jié)

陳斯喜 全國人大常委會內(nèi)務(wù)司法委員會副主任

陳主任認(rèn)為這個會議開得很有特點(diǎn)，會議很緊湊，四個單元，加上發(fā)言人、評議人、主持人的發(fā)言，效率很高。同時，也表現(xiàn)在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關(guān)系的方方面面，具體到立法權(quán)、民族區(qū)域自治制度、地方自治制度。第二個特點(diǎn)是務(wù)實(shí)理性，問題意識比

較強(qiáng)，從提出問題到解決問題，環(huán)環(huán)相扣。國情意識很強(qiáng)，結(jié)合中國特點(diǎn)來談?wù)?，針對性很?qiáng)，建設(shè)性也很強(qiáng)，不是從理論到理論，空對空。第三個特點(diǎn)是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯(lián)邦制體制的問題，在討論過程中有目標(biāo)性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進(jìn)一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改善。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不改善，就不能達(dá)到科學(xué)治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉(zhuǎn)變問題。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，在這里空談央地關(guān)系就沒有意義。第三個就是我國法治要有比較大的推進(jìn)，法治要有比較大的進(jìn)展才能推進(jìn)央地關(guān)系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題?，F(xiàn)在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關(guān)系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權(quán)體制怎樣合理化。在法制統(tǒng)一的前提下，地方可以考慮多元化的政權(quán)形式。第四個問題是權(quán)限劃分模式如何合理化。統(tǒng)一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權(quán)可以有所區(qū)別，不同的地方可以給予其不同的權(quán)力。這個問題以后要深入研究。我愛你 @@

第三篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當(dāng)前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責(zé)和權(quán)限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運(yùn)用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進(jìn)地方治理法治化，進(jìn)而推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系

黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠(yuǎn)矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊(yùn)含的良法之治、法律至上、分權(quán)制衡、司法獨(dú)立等思想，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權(quán)利以及安全等價值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權(quán)威引導(dǎo)、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可缺少的關(guān)鍵因素，由此可見，治理內(nèi)在地與法治關(guān)聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補(bǔ)的，形式上是共生的。”①

從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結(jié)構(gòu)、多功能的有機(jī)系統(tǒng)?！雹谧鳛橐环N制度化的治理架構(gòu)，國家治理體系既要有科學(xué)的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運(yùn)行的機(jī)制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進(jìn)國家法治體系建設(shè)。

從運(yùn)行機(jī)制看，法治是國家治理體系運(yùn)行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權(quán)力體系運(yùn)行的現(xiàn)代化，實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟(jì)體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運(yùn)轉(zhuǎn)所必須的制度化機(jī)制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關(guān)系或保障各要素運(yùn)轉(zhuǎn)的制度化，法治是關(guān)鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗(yàn)。

從治理目標(biāo)看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨?xì)w的國家治理過程和治理活動。根據(jù)俞可平教授的觀點(diǎn)，要達(dá)到善治，需要有良法?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國是關(guān)乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實(shí)質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動規(guī)則及其相互關(guān)系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴(yán)格實(shí)施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進(jìn)地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運(yùn)用完善的制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領(lǐng)導(dǎo)人的意志隨意改變。法治強(qiáng)調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權(quán)力的行使制定了嚴(yán)格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復(fù)雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權(quán)力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復(fù)雜多變的地方實(shí)踐要求作出積極、有效和靈活的回應(yīng)；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機(jī)制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實(shí)踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)?，F(xiàn)代社會的重要特征就是高度復(fù)雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復(fù)雜的規(guī)范體系，它的運(yùn)轉(zhuǎn)離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)范和明細(xì)，在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟(jì)、社會共同事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設(shè)是法治中國建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設(shè)水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領(lǐng)導(dǎo)在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和績效，不惜動用一切手段，善于運(yùn)用權(quán)力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)仍有殘余。不少領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習(xí)慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學(xué)法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權(quán)意識缺乏。在自身合法權(quán)利被侵害時，不善于運(yùn)用法律武器維權(quán)，“信訪不信法”、“違法維權(quán)”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進(jìn)程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。

地方治理中治理主體職能定位和權(quán)限不清。首先是央地關(guān)系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關(guān)系要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實(shí)踐中難免會出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預(yù)地方事務(wù)，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關(guān)系。長久以來，政府對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多，甚至直接配置資源；嚴(yán)格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立，嚴(yán)重影響了市場應(yīng)有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程。從根本上說，問題的產(chǎn)生就是政府與市場的關(guān)系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關(guān)系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實(shí)行嚴(yán)格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關(guān)黨政部門，這又導(dǎo)致社會組織失去獨(dú)立的法人地位，結(jié)果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務(wù)來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權(quán)，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權(quán)益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法；三是強(qiáng)制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機(jī)關(guān)往往打著“公共利益”旗號強(qiáng)調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強(qiáng)權(quán)強(qiáng)制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。

推進(jìn)地方治理法治化的路徑選擇

一個現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個權(quán)力邊界清晰、職能定位準(zhǔn)確的科學(xué)治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴(yán)格按照法治原則運(yùn)行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實(shí)質(zhì)就是運(yùn)用法治精神引領(lǐng)國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理。提高領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中運(yùn)用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的邏輯化的思維方式，或者說是運(yùn)用法律語詞或法治要求認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，實(shí)質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該自覺轉(zhuǎn)變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認(rèn)知判斷上，要自覺運(yùn)用法治原理初步認(rèn)識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學(xué)會運(yùn)用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進(jìn)行分析、判斷、推理，并得出結(jié)論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎(chǔ)上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該善于總結(jié)和提升，在認(rèn)知判斷、綜合推理、解決問題的實(shí)踐中加強(qiáng)制度建構(gòu)或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠(yuǎn)的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認(rèn)同和尊崇，必然會內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運(yùn)用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺樹立法律思維，轉(zhuǎn)變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進(jìn)方式。運(yùn)用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運(yùn)用。一是樹立科學(xué)的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部要避免把權(quán)力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點(diǎn)，正確處理權(quán)力和法治的關(guān)系，自覺“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權(quán)利絕對化”，不能打著當(dāng)家作主的旗幟，只享受權(quán)利不履行義務(wù)，甚至逃避責(zé)任。三是各治理主體自覺同關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運(yùn)動式執(zhí)法、運(yùn)動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導(dǎo)致法治權(quán)威受損。

明確治理主體的職責(zé)和權(quán)限，推進(jìn)治理合作。一是要理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)動地方治理積極性。關(guān)于央地關(guān)系的改革，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強(qiáng)化宏觀管理，減少微觀干預(yù)、加強(qiáng)地方監(jiān)管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護(hù)中央權(quán)威。實(shí)質(zhì)就是用法律的形式科學(xué)確立中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權(quán)、哪些屬于共同事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)。二是財稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點(diǎn)?？偟囊笫窃诒３脂F(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔(dān)一部分地方事權(quán)的支出責(zé)任，亦可通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)部分事權(quán)，調(diào)動地方治理的積極性，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

二是正確處理政府與市場的關(guān)系，釋放市場活力。關(guān)于政府與市場的關(guān)系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準(zhǔn)確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”，增強(qiáng)政府基本公共服務(wù)職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護(hù)，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學(xué)推進(jìn)社會建設(shè)，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現(xiàn)代社會和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進(jìn)社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設(shè)。其次，政府要加快政府職能轉(zhuǎn)移，把社會組織打造成為社會建設(shè)的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領(lǐng)公民參與的優(yōu)勢和作用④。加強(qiáng)行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護(hù)和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是地方治理法治化的關(guān)鍵。一是推進(jìn)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進(jìn)行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準(zhǔn)從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。三是積極推進(jìn)綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制、建立責(zé)任倒查機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

（作者為中共濟(jì)南市委黨校（濟(jì)南行政學(xué)院、濟(jì)南市社會主義學(xué)院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會治理共同體建構(gòu)理路探析”，《山東大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第3期。

責(zé)編/張曉

第四篇：改革開放以來中央與地方關(guān)系的變化

改革開放以來中央與地方關(guān)系的重大變遷

中央與地方關(guān)系是一個多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系乃至文化關(guān)系。

改革開放以來，我國中央與地方關(guān)系的最大變化，表現(xiàn)為中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化。經(jīng)濟(jì)體制改革每向前跨進(jìn)一步，都使中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出新的發(fā)展態(tài)勢，并打上受經(jīng)濟(jì)體制改革影響的烙印。我國中央與地方政治關(guān)系的改革，一般都是經(jīng)濟(jì)關(guān)系變化的延伸和發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)體制改革在上層建筑領(lǐng)域的表現(xiàn)。而“均衡、和諧地協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，不管是對經(jīng)濟(jì)體制改革還是對政治體制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。對于經(jīng)濟(jì)體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到我國的市場經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)還是互相封鎖的市場經(jīng)濟(jì)。對于政治體制改革而言，能否處理好中央與地方的關(guān)系，直接影響到地方和基層組織積極性的發(fā)揮，甚至影響到國家的統(tǒng)一和社會的穩(wěn)定”。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)體制改革大體經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，中央與地方的關(guān)系也隨之劃分為與經(jīng)濟(jì)體制改革相對應(yīng)的兩個階段。

一、以放權(quán)為主導(dǎo)的中央與地方關(guān)系(1992 年以前)

中央與地方關(guān)系根植于一個國家的社會體制之中，一國的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制狀況直接決定了中央與地方關(guān)系的形態(tài)特征和發(fā)展變化。

1949 年取得全國政權(quán)的中國共產(chǎn)黨在新中國國家結(jié)構(gòu)形式上選擇的是單一制的中央集權(quán)模式，這是基于當(dāng)時中國所面臨的最重要問題所作出的決定。表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制上則是一種高度集中的資源再分配——利益滿足體制，中央政府通過這樣一個完整的網(wǎng)絡(luò)決定地方政府的行為。這種利益滿足體制奠定了中央與地方政府關(guān)系的模式——高度中央集權(quán)型，中央對地方政府具有強(qiáng)制性的指揮權(quán)，決策大多由中央一級作出，地方政府的基本職能僅在于實(shí)現(xiàn)全社會利益的一部分。這種高度的中央集權(quán)模式造成我國經(jīng)濟(jì)管理中機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、手續(xù)繁雜、效率極低，不利于地方積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮?！艾F(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)管理體制的一個嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)業(yè)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的指導(dǎo)下有更多的經(jīng)營管理自主權(quán)；應(yīng)該著手大力精簡各級經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，把它們的大部分職權(quán)轉(zhuǎn)交給企業(yè)性的專業(yè)公司或聯(lián)合公司……采取這些措施，才能充分發(fā)揮中央部門、地方、企業(yè)和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創(chuàng)造性，使社會主義經(jīng)濟(jì)的各個部門各個環(huán)節(jié)普遍地蓬蓬勃勃地發(fā)展起來?！?/p>

十一屆三中全會確立的經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村取得巨大成就。在巨大成功的推動下，改革從農(nóng)村發(fā)展到城市。1984 年，十二屆三中全會正式提出，“社會主義經(jīng)濟(jì)必須自覺依據(jù)和運(yùn)用價值規(guī)律，是在公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”。它突破了把計劃經(jīng)濟(jì)同商品經(jīng)濟(jì)對立起來的傳統(tǒng)觀念，為全國經(jīng)濟(jì)體制改革提供了新的理論指導(dǎo)。但長期以來形成的高度中央集權(quán)的管理體制已很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，甚至在某種程度上阻礙了其進(jìn)程。鄧小平分析說：“機(jī)構(gòu)龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，你這邊往下放權(quán)，他那邊往上收權(quán)，必然會阻礙經(jīng)濟(jì)體制改革，拖經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。”只有改變這種高度集中的管理體制，調(diào)動各方面的積極性，中央與地方的關(guān)系才能趨于合理。而要改變這種高度集中的管理體制，最為關(guān)鍵的就是權(quán)力下放。因此，他強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以權(quán)力下放為中心環(huán)節(jié)。同時，鄧小平也十分重視政治體制改革，認(rèn)為“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)相互依賴，相互配合”。政治體制改革的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”。即下放權(quán)力，發(fā)揮地方積極性，是經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的迫切需要。

因此，1978 年以來，在總結(jié)新中國歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的認(rèn)識是：要正確處理中央和地方關(guān)系，就必須分權(quán)、放權(quán)，要通過“精兵簡政，真正下放權(quán)力，擴(kuò)大社會主義民主，把人民群眾和基層民主的積極性調(diào)動起來”。在這一認(rèn)識的基礎(chǔ)上，我國堅持“兩個積極性”的總體原則，實(shí)行的是以“下放權(quán)力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報告確認(rèn)：“凡是宜于下面辦的事情，都應(yīng)由下面決定和執(zhí)行。這是一個總的原則。在中央和地方的關(guān)系上，要在保證全國政令的統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是指出大政方針和進(jìn)行監(jiān)督。” 在這一時期，權(quán)力下放的理論與實(shí)踐交錯產(chǎn)生與進(jìn)行，互相促動。這一時期的權(quán)力下放包括1980 年的財稅權(quán)下放、1982 年的立法權(quán)下放以及1984 年的投資決策權(quán)下放。然而，在這一過程中，開始出現(xiàn)了令人不安的地方和部門保護(hù)主義問題?！坝械牡胤胶筒块T的保護(hù)主義，已發(fā)展到了嚴(yán)重的程度，為了他那一點(diǎn)個人和局部利益甚至連犯罪的問題都敢加以保護(hù)?！蓖瑫r，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權(quán)格局，即東南沿海一帶，權(quán)力下放較大；而中西部地區(qū)，則權(quán)力下放較小。權(quán)力下放不均等，不僅進(jìn)一步擴(kuò)大了東西部的差距，而且導(dǎo)致地方與地方之間、企業(yè)與企業(yè)之間的不公平、不平等競爭，權(quán)力下放使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產(chǎn)生了壟斷意識，形成了“諸侯經(jīng)濟(jì)”。早在1988 年就有人尖銳地指出全國已有20 多個“獨(dú)立王國”、2000 多個“諸侯”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭投資、上項(xiàng)目，利用自身權(quán)力加劇地方割據(jù)和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，并引發(fā)了一系列資源大戰(zhàn)。

概括來看，這一階段的總體特征是：在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個積極性，其結(jié)果是以權(quán)力下放、地方分權(quán)為主，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調(diào)控能力。這一點(diǎn)江澤民同志給予了明確闡述：“改革開放以來，實(shí)行權(quán)力下放，地方積極性得到充分發(fā)揮，有力地推動了改革與發(fā)展。這是一條重要經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)充分加以肯定。但在這個過程中，也出現(xiàn)了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力，甚至出現(xiàn)了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現(xiàn)象；應(yīng)當(dāng)由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現(xiàn)象。我們既不允許存在損害國家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國家全局利益的部門利益?！?/p>

二、不斷磨合的中央與地方關(guān)系(1992年以來)

從歷史來看，最理想的中央與地方關(guān)系應(yīng)該是平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系。在權(quán)力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權(quán)力建設(shè)好地方。任何一方的權(quán)力過大或過小，都將破壞權(quán)力的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中央的權(quán)力過大，影響地方的建設(shè)與發(fā)展；地方的權(quán)力過大，則威脅中央的治理。這是1992 年以來我國力圖達(dá)到的理想狀態(tài)中的中央和地方關(guān)系。

1992 年，十四大把建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確定為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是商品經(jīng)濟(jì)的高級形式，這種形式下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制既不同于傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)形式下的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制，也有別于改革開放以來實(shí)行的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)形式下的運(yùn)行模式和運(yùn)行機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)要求尊重市場的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。從此，我國的整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行快速地向市場化方向轉(zhuǎn)變，進(jìn)入一個急劇向市場經(jīng)濟(jì)過渡的全面改革的歷史時期。與此同時，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中，政治體制的功能也必然要發(fā)生變革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會、經(jīng)濟(jì)生活方式的變化。可以說，從對物質(zhì)資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質(zhì)資源為主到管理非物質(zhì)資源為主，是政治體系在市場經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)生的重要變革。中央與地方關(guān)系作為整個政治體系中的子系統(tǒng)，也必然要發(fā)生適應(yīng)性變化。與這樣一種經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的中央與地方的權(quán)力結(jié)構(gòu)，既要求有必要的中央集權(quán)，又要求有在中央有效控制下的地方適度分權(quán)。從一定意義上說，沒有中央集權(quán)條件下的地方分權(quán)，必然會造成“諸侯林立”的分裂局面；而沒有在地方分權(quán)基礎(chǔ)上的中央集權(quán)，又會復(fù)歸于僵化的“大一統(tǒng)”模式。只有實(shí)現(xiàn)二者的結(jié)合，才能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要，實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的合理化。

為了改變改革開放以來由于實(shí)行行政放權(quán)而帶來的中央宏觀調(diào)控能力削弱和地方保護(hù)主義盛行的狀況，1994 年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實(shí)行，使中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革以市場經(jīng)濟(jì)為取向，標(biāo)志著建立新型中央與地方關(guān)系的改革進(jìn)入了一個新的階段。分稅制的一個明顯特點(diǎn)，就是擴(kuò)大了地方固定收入的范圍。這有利于促進(jìn)地方合理地組織經(jīng)濟(jì)，有效地利用資源，提高經(jīng)濟(jì)效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實(shí)現(xiàn)財政、稅收上的“兩個積極性”。實(shí)踐表明，分稅制的實(shí)施開始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。因此，早在五年前甚至更早，就有經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱其為“中國式的聯(lián)邦制”或“財政聯(lián)邦制”。?

分稅制是一次重大的制度創(chuàng)新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度，明顯強(qiáng)化和改善了中央宏觀調(diào)控能力。但是，分稅制并非萬能，雖然加大了中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，但對于地區(qū)差距問題，不僅未能加以解決，反而進(jìn)一步擴(kuò)大。由于分稅制改革主要是“中央主導(dǎo)型”模式，自實(shí)行以來，中央和地方的經(jīng)濟(jì)分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的需要，隨意調(diào)整中央和地方的分配關(guān)系，地方政府只能被動接受，從而導(dǎo)致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權(quán)劃分得不明確，雙方都會采取一些機(jī)會主義行為來實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過度重視地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競爭導(dǎo)致大量低水平重復(fù)建設(shè)，由此又形成地方保護(hù)主義，并進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗問題。而地方由于承擔(dān)了從中央轉(zhuǎn)移而來的財政壓力，又必須考慮另外開辟財源，因而往往集中注意力于土地開發(fā)，通過“經(jīng)營城市”來增加收入、緩解財政壓力，這就導(dǎo)致了房地產(chǎn)過熱和房價猛漲以及大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“政績工程”。?瑏瑥這樣一些問題的存在，既威脅到中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又往往使得中央的調(diào)控措施失去應(yīng)有的力度與效果，甚至影響到其權(quán)威與合法性。

總之，這一階段的總體特征是：在發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮兩個積極性，它意味著中央要加強(qiáng)屬于自己的宏觀調(diào)控權(quán)，同時把屬于地方的權(quán)力劃歸地方。因此，1992 年以后我國在中央與地方關(guān)系的磨合上出臺了不少有針對性的政策，增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力，同時也出現(xiàn)了新的地方保護(hù)主義。如此看來，要想達(dá)到理想狀態(tài)的中央與地方關(guān)系任重道遠(yuǎn)。

三、權(quán)衡中央與地方關(guān)系的理論思路

如前所述，改革開放以來我國既經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌階段，又步入了發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時期。雖然兩個時期中央與地方關(guān)系的權(quán)衡重點(diǎn)和最終取向不盡相同，但都植根于建設(shè)中國特色社會主義的大環(huán)境中，都是基于對歷史上所犯錯誤的規(guī)避。在這其中，我國的社會體制發(fā)生了深刻變化，高度一體化的官僚集權(quán)體制被打破，政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力開始走向分離，社會逐步趨于多元化。中央與地方關(guān)系也不例外，傳統(tǒng)單一的中央高度集權(quán)模式讓位于多元化的、中央集權(quán)與地方分權(quán)并存的新格局。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立、分稅制的實(shí)行、政府機(jī)構(gòu)與職能的改革等，我國中央與地方的關(guān)系有了實(shí)質(zhì)性變化，初步建立起政治運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相對獨(dú)立的政經(jīng)二元化體制。?瑏瑦但是，當(dāng)改革進(jìn)入深水區(qū)以后，以分權(quán)為路徑解決我國的中央與地方關(guān)系遇到了難以突破的瓶頸。因此，我國在中央與地方關(guān)系的權(quán)衡上有著理論拓展的空間。

中共三代領(lǐng)導(dǎo)集體在不同時期處理中央和地方關(guān)系上均形成了極具智慧性的理論。概括來看，1956 年毛澤東在《論十大關(guān)系》一文中關(guān)于中央和地方關(guān)系的理論直接指導(dǎo)了計劃經(jīng)濟(jì)條件下我國處理中央和地方關(guān)系的實(shí)踐，同時也具有不容低估的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價值；在20 世紀(jì)80 年代中期，以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體針對改革開放中出現(xiàn)的實(shí)際問題，系統(tǒng)提出了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期處理中央和地方關(guān)系的原則，并在隨后的改革開放進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用；1995 年江澤民在十四屆五中全會上發(fā)表《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話，系統(tǒng)闡述了第三代領(lǐng)導(dǎo)集體處理中央和地方關(guān)系的原則和構(gòu)想，這直接指導(dǎo)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中中央和地方關(guān)系的權(quán)衡。從理論上來看，中共三代領(lǐng)導(dǎo)人都在不同時期堅守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時這些理論思路也是現(xiàn)今發(fā)展中央與地方關(guān)系的準(zhǔn)繩。

一是要發(fā)揮中央和地方兩個積極性。1995年，中共十四屆五中全會全面系統(tǒng)地論述了發(fā)揮中央與地方兩個積極性對于我們的意義?！俺浞职l(fā)揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個重要原則問題，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國國家大、人口多，情況復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。賦予地方必要權(quán)力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和創(chuàng)造性，有利于增強(qiáng)整個經(jīng)濟(jì)的生機(jī)和活力。同時，全國經(jīng)濟(jì)是一個有機(jī)的整體，中央必須制定和實(shí)施全國性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，維護(hù)全國市場的統(tǒng)一，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展?！?瑏瑧充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，這是《論十大關(guān)系》中提出的一個重要思想，成為后來我國處理中央與地方關(guān)系的重要原則，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在改革開放的新形勢下堅持了這一思想。這說明三代領(lǐng)導(dǎo)集體的思想是一脈相承的，這也是我們權(quán)衡中央與地方關(guān)系時必須堅持的基本原則。

二是要維護(hù)中央權(quán)威。1996 年3 月11 日，江澤民在八屆全國人大四次會議解放軍代表團(tuán)討論會上的講話中指出：“中央領(lǐng)導(dǎo)和中央政令的權(quán)威必須維護(hù)，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀(jì)律?！睂φ战▏詠淼陌l(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，維護(hù)中央權(quán)威是中華民族生存和發(fā)展的基本條件，是確保國家安全、社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是深化改革、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，也是擴(kuò)大對外開放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權(quán)力要劃歸地方。十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“發(fā)揮中央和地方的積極性，實(shí)行投資的合理分工。中央掌握的建設(shè)資金集中用于全國性或跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)工程，以及科技、教育、國防等方面的重點(diǎn)項(xiàng)目。地方政府投資主要用于本地區(qū)公益性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目。”這就確定了屬于地方政府的一項(xiàng)重要權(quán)力：投資管理權(quán)。這樣，按照三代領(lǐng)導(dǎo)集體的主要思路，就是賦予地方必要的權(quán)力，特別是與其權(quán)力、職能、責(zé)任相一致的地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)要劃歸地方，應(yīng)充分尊重地方利益。

四、拓展中央與地方關(guān)系的實(shí)踐途徑

從實(shí)踐角度來看，中央和地方關(guān)系有著較大的拓展空間。

其一，權(quán)力下放的思路不能放棄，尤其是對于中國這樣疆域遼闊、人口眾多的大國而言更是如此。從新中國中央和地方關(guān)系幾十年的發(fā)展歷程中可以看出，中央和地方的關(guān)系始終處于一種集權(quán)、分權(quán)的循環(huán)往復(fù)中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權(quán)威。改革開放初期實(shí)行的以行政放權(quán)為主要特點(diǎn)的中央與地方關(guān)系改革所帶來的后果是：地方保護(hù)主義盛行和中央宏觀調(diào)控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權(quán)就聯(lián)想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權(quán)，另一方面又出臺不同的政策對所放權(quán)力進(jìn)行約束，直接帶來現(xiàn)今地區(qū)梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內(nèi)地之間差距愈益拉大，導(dǎo)致地方政府更多的抱怨和新的地方保護(hù)主義的出現(xiàn)。

權(quán)力下放本身沒有錯。歐美國家三百多年來都遵循給予地方更多的積極性和自主權(quán)的原則，也未見那些國家的統(tǒng)一地位發(fā)生過改變。那為什么我國出現(xiàn)了大量的低水平重復(fù)建設(shè)和政績工程？ 原因就在于在權(quán)力下放過程中沒有給予地方更多的監(jiān)管權(quán)。如果我們能更好地發(fā)揮民間力量、非政府組織以及公共領(lǐng)域的監(jiān)督作用，那么地方政府在一些宏觀規(guī)劃和大的城市建設(shè)上就必須做到透明化，同時采用一定范圍的聽證制度，在保證地方利益的同時，考慮國家的整體利益和長遠(yuǎn)效益。

其二，尋求通過制度化、法律化的途徑來達(dá)到中央與地方之間的平衡。我國是單一制國家，中央政府代表了國家的所有主權(quán)，地方政府只是中央政府的分支，有義務(wù)服從中央的命令，中央政府可以隨時通過法律或命令超越并取消地方規(guī)定。自1994 年實(shí)行“分稅制”以來，地方政府逐步具備了自己穩(wěn)定的稅種和財政收入來源，作為獨(dú)立的利益主體地位凸顯，甚至有人說，加上中央對地方的稅收返還以及大量歸于地方支配的預(yù)算外和制度外收入，地方政府以各種形式實(shí)際支配的公共財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央政府。?瑏瑨獨(dú)立的利益主體使地方政府具備了經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，這也是中國地方保護(hù)主義的根源。但是，不論人權(quán)、財權(quán)還是事權(quán)，地方政府與中央實(shí)質(zhì)上很難“平等對話”。在單一制的大背景下，地方政府只能謀求一些制度外措施如“跑部錢進(jìn)”和“上有政策、下有對策”等，謀求自身作為“經(jīng)濟(jì)人”的利益最大化。因此，我國中央與地方關(guān)系種種問題的實(shí)質(zhì)是，單一制下不具有明確法律地位的地方政府，為了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺類似“州際貿(mào)易條款”的有效調(diào)控機(jī)制，在中央與地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優(yōu)勢地位，尤其是在經(jīng)濟(jì)方面。這使得中央對地方權(quán)力的收放猶豫不決，也直接導(dǎo)致建國以來我國中央與地方的關(guān)系始終徘徊于“集權(quán)—放權(quán)”的循環(huán)之中、“放—亂—統(tǒng)—死”的怪圈轉(zhuǎn)個不停。所以，通過法律約定中央和地方的關(guān)系成為一個刻不容緩的話題。

從現(xiàn)實(shí)來看，雖然我國現(xiàn)行憲法、地方組織法中對于中央與地方政府的職權(quán)劃分有一些規(guī)定，但這些規(guī)定是原則性的、粗線條的，過于籠統(tǒng)，缺乏嚴(yán)格、準(zhǔn)確的界定和區(qū)分。這樣，中央根據(jù)需要，可以隨時收權(quán)和放權(quán)；地方為了自身利益也可以向中央討價還價。因此，如一些學(xué)者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關(guān)系法，規(guī)定中央與地方的權(quán)力劃分。當(dāng)然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過立法方式確定中央和地方的權(quán)限，二是應(yīng)該通過法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

其三，可以從歷史和他國尋求政治智慧。從歷史來看，世界上的大國所采用的幾乎都是聯(lián)邦制國家結(jié)構(gòu)形式。在當(dāng)今世界約200 個國家中，雖然只有28 個聯(lián)邦制國家，但它們占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈現(xiàn)出豐富的多樣性。對于大國而言，這些國家由于疆域面積龐大、人口眾多，勢必存在各種不同的要求，無論是政治上的還是經(jīng)濟(jì)上的，這些帶有地方特色的要求如果全部交由一個中央集權(quán)的國家進(jìn)行權(quán)衡，就不會強(qiáng)調(diào)每一個地方的各自特色和利益。美國、德國的聯(lián)邦制在長期的歷史發(fā)展過程中，形成了比較規(guī)范的中央與地方關(guān)系。顯然，謀求政治文明的發(fā)展是沒有國界的，他國的歷史經(jīng)驗(yàn)可以為我國處理中央和地方的關(guān)系提供政治智慧。

總之，任何一個大國的有效治理，都必然依賴良好的中央與地方分權(quán)。通過中央與地方的分權(quán)，中央政府能夠更加有效地收集和處理實(shí)施治理所必需的信息，將自己的權(quán)力更加深入地貫徹到社會的末梢，并合理控制政府規(guī)模，建立一個更有效率的政府；而地方政府能夠更加了解民眾的偏好，從而更加有效地回應(yīng)居民對地方性公共物品的需求，同時各個不同的地方政府之間的競爭也有助于居民通過“用腳投票”獲得更好的公共服務(wù)，地方政府也會由此產(chǎn)生制度創(chuàng)新。

第五篇：中央與地方財政關(guān)系

我國自1994年起實(shí)施的分稅制財政體制改革，是中央與地方政府間財政關(guān)改革史上一次重大制度創(chuàng)新。

經(jīng)過九年多的實(shí)踐與探索，分稅財政管理體制運(yùn)行平穩(wěn)、成效顯，中央與地方政府間財政關(guān)逐步規(guī)范。尤其是$%%$年中央功實(shí)施所得稅分享改革，進(jìn)一理順了中央與地方的利益分配系，政府間財政關(guān)系日趨完善。是在分稅制改革實(shí)踐中也存在些問題，如政府間財政支出職劃分不夠明晰，收入分享還不科學(xué)合理，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠化等。所有這些問題，都直接涉到中央與地方政府間財政關(guān)系深化改革，需要在實(shí)踐中加以究解決。筆者擬結(jié)合地方實(shí)際，中央與地方政府間財政關(guān)系相問題加以分析。

一、關(guān)于中央與地方財政出職責(zé)劃分問題目前，我國各級政府間的財政出責(zé)任劃分缺乏明確的法律依，從而導(dǎo)致政府間支出職責(zé)不、上級政府隨意下放支出責(zé)任、方基本公共服務(wù)不能有效供應(yīng)諸多問題。1994年實(shí)施的分稅制政體制改革，基本上是在政府事和支出范圍未作調(diào)整的情況下行的，盡管在財政體制文件中對政支出責(zé)任作了劃分，但劃分比籠統(tǒng)，并沒有大的突破?？傮w上，分稅制財政體制改革以來，中央和地方政府在財政支出職責(zé)上互有“越位”與“缺位”，職責(zé)劃分并不穩(wěn)定。概括起來，主要包括以下三種情況：

（一）地方承擔(dān)中央支出職責(zé)。實(shí)踐中比較明顯的事例有：

1、三峽移民搬遷工程，以及對口支援西藏、新疆，以及黃淮海綜合開發(fā)等受益范圍大規(guī)模外溢、關(guān)系到全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的項(xiàng)目，中央要求地方給予資金配套。

2、由中央財政垂直管理的部門經(jīng)費(fèi)，如氣象部門經(jīng)費(fèi)、地震部門經(jīng)費(fèi)、武警系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)等，要求地方負(fù)擔(dān)一部分。

3、由中央負(fù)擔(dān)的部屬高校建設(shè)，要求地方給予共建資金配套。

中央企業(yè)分離辦社會職能向地方轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。出于改革需要，中央企事業(yè)單位頻繁下劃，將中央支出責(zé)任下移，對地方財政支出格局以及收支平衡也產(chǎn)生很大影響等等。

（二）中央承擔(dān)地方支出職責(zé)。目前，中央對地方的專項(xiàng)補(bǔ)助相對于一般轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助而言，規(guī)模要大得多。中央專項(xiàng)補(bǔ)助中，有許多是對地方性項(xiàng)目的補(bǔ)助，如地方企業(yè)技術(shù)改造、中小城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方旅游事業(yè)發(fā)展等等，事實(shí)上這等于中央介入地方事務(wù)。

（三）中央頻繁出臺法律法規(guī)，要求地方保證的“硬性”支出過多。

中央通過許多部門法律或法規(guī)，規(guī)定地方對于農(nóng)業(yè)、教育、科技、計劃生育、社會保障、體育、衛(wèi)生等支出增長要超過財政收入增長，或者規(guī)定占財政支出的比重必須達(dá)到某個水平。特別需要說明的是，目前地方財政支出中有許多是近幾年新增加的事權(quán)，在原來的體制規(guī)定中并沒有包含相應(yīng)的財權(quán)。比如，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制改革步伐的加快，企業(yè)下崗職工、低收入人群有所增加，相應(yīng)要求地方財政負(fù)擔(dān)的下崗職工基本生活保障、城鎮(zhèn)居民最低生活保障等支出；因城鎮(zhèn)住房制度改革而帶來的行政事業(yè)單位職工住房補(bǔ)貼支出等。地方支出職責(zé)的不斷擴(kuò)大與財權(quán)范圍的固化，最終造成地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政困難的加劇。

造成上述局面的根本原因，在于我國政府間職責(zé)劃分，長期以來缺乏科學(xué)合理的、具有約束力的法律規(guī)范，以致在實(shí)踐中很容易造成經(jīng)常性的相互“越位”行為。反過來講，由于政府間事權(quán)的劃分長期未能有效解決，又在很大程度上損害了分稅制財政體制的整體功能。下一步需要著力解決的問題是：首先大力促進(jìn)地方政府退出競爭性領(lǐng)域，按照公共財政的要求，逐步明確各級政府在農(nóng)業(yè)、教育、科技以及地方基礎(chǔ)設(shè)施等方面的事權(quán)責(zé)任。其次，在進(jìn)一步理順了政府間職責(zé)以后，有必要借鑒國際通行做法，以法律形式規(guī)范政府間事權(quán)和支出劃分，使各級政府在履行其事權(quán)和支出責(zé)任方面真正有法可依，有章可循。

二、關(guān)于中央與地方政府間財權(quán)劃分問題根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，我國現(xiàn)行分稅制財政體制實(shí)行按稅種劃分中央與地方收入。將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅,將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅!

將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

分稅制之初確定了中央與地方財政收入范圍后，2002年起又實(shí)施了所得稅分享改革，初步打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的作法。

總體上講，經(jīng)過多年的改革與完善，目前中央與地方收入劃分的規(guī)范化程度有所提高，但近幾年出現(xiàn)了財力進(jìn)一步向中央集中的趨勢，一定程度上削弱了地方財政職能的發(fā)揮。比較突出的問題有以下幾個方面：

（一）“兩稅”稅收返還計算辦法不利于地方財政良性發(fā)展?，F(xiàn)行體制規(guī)定，“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還比上年增長0.3%，這造成稅收返還增量占“兩稅”增量的比重逐年降低。以山東為例，按照目前方法計算，1:0.3稅收返還占上劃“兩稅”增量的比重，1994年以來平均每年下降2個多百分點(diǎn)，到2002年已下降到10.69%，比全國平均水平低3個多百分點(diǎn)。實(shí)踐證明，經(jīng)過近幾年的運(yùn)行，分稅制改革已經(jīng)達(dá)到了中央集中財力的目的，中央財政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，但同時地方各級財政卻越來越困難，中央與地方分配關(guān)系不盡合理已經(jīng)成為一個不容忽視的共性問題。

（二）地方收入中缺乏主體稅種。我國稅收主要來自于第二產(chǎn)業(yè)，而這部分稅收大部分為中央收入。

2002年所得稅分享改革后，地方稅種主要是營業(yè)稅、城建稅以及農(nóng)業(yè)稅收等，地方財政沒有“當(dāng)家”稅種，或者說缺少主體稅種，因而就不可能真正成為一級獨(dú)立的財政。在地方財政收入中，“死面多，活面少”，城建稅、農(nóng)業(yè)稅收、資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)等基本上都是不增長或增長潛力不大的稅種。近年來，地方政府為了維持財政收入的增長水平，只能“稅不夠，費(fèi)來補(bǔ)”，導(dǎo)致地方收入中非稅收入比重越來越高。非稅收入中的行政性收費(fèi)收入又多是由預(yù)算外轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)的，因此盡管地方財政收入連年高幅增長，但可用財力并未同步增長。

（三）稅權(quán)高度集中在中央。目前，我國的稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只是在城鎮(zhèn)土地使用稅和車船使用稅兩個稅種上有稅額決定權(quán)，對營業(yè)稅中的娛樂業(yè)稅率和資源稅中的“資源等級表”中未列舉稅目的納稅人的稅額有決定權(quán)，所有這些權(quán)力在中央制定的有關(guān)稅收法規(guī)中都作了明確規(guī)定，地方政府在實(shí)際操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制過嚴(yán)的情況下，地方政府為了促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，平衡地方預(yù)算，滿足基本支出，在正常的稅收之外，則開征了不少收費(fèi)項(xiàng)目、基金、集資等，這些“準(zhǔn)稅收政策”的制定和實(shí)施大部分都不規(guī)范。

（四）中央政策性減免對地方財政造成較大沖擊。近年來，中央陸續(xù)出臺了一些稅收減免和先征后返、列收列支等不規(guī)范的政策，這些政策的出臺直接造成地方財力減少。雖然從長遠(yuǎn)來看實(shí)行這些稅收政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，但對地方財政確實(shí)造成減收增支的困難。

（五）中央部門在財政體制規(guī)定之外集中地方財力。比較典型的例子有：2003年7月1日起，排污費(fèi)收入的10%上交中央；2002年7月1日起，無線電頻率占用費(fèi)全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前還有一部分中央部門在系統(tǒng)內(nèi)集中省以下部門的收入，由此而產(chǎn)生的地方部門經(jīng)費(fèi)不足，最終還要反映到地方財政上來，從而間接加大了地方財政負(fù)擔(dān)

外，中央政策調(diào)整中還存在一個利益轉(zhuǎn)移問題。比如，中央撥付用于地方企業(yè)技改的國債轉(zhuǎn)貸資金，本來地方財政可以用因技改投入新增的地方財政收入償還貸款，但實(shí)行所得稅分享改革后，中央又集中了地方企業(yè)所得稅增量的大頭，從而造成地方政府無力還貸。

針對上述問題，目前在財權(quán)劃分方面應(yīng)當(dāng)著力解決的問題主要是：

在稅制設(shè)計上，最為科學(xué)的選擇是實(shí)施稅基分享制，即不同層級的政府分別按不同稅率對同一稅基征稅，這樣做符合國際通行做法，也有利于進(jìn)一步完善地方稅體系。據(jù)此，建議取消現(xiàn)行$：#&’稅收返還辦法，對“兩稅”實(shí)行“**”

分成辦法，即增值稅和消費(fèi)稅由中央分享60%，地方分享40%。與現(xiàn)行彈性系數(shù)辦法相比，“**”分成辦法的優(yōu)點(diǎn)：一是清除了對地方財政增收的負(fù)面激勵機(jī)制；二是操作簡便，相對于原辦法而言，便于各級政府年初安排收入預(yù)算，也簡化了上下級財政年終結(jié)算手續(xù)；三是由于其相對于原辦法提高了地方分享“兩稅”增量的比例,地方政府將樂于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在實(shí)施這一辦法時，可以要求各省以下政府將該辦法不打折扣地落實(shí)至縣鄉(xiāng)一級，這樣不但可以統(tǒng)一省以下稅收返還體制，進(jìn)一步推動省以下財政體制的完善與規(guī)范，也有利于解決當(dāng)前突出存在的縣鄉(xiāng)財政困難問題。

首先，國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方權(quán)利意識的強(qiáng)化，地方政府在社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，特別是在向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧枰墓卜?wù)中，日益扮演著一個中央政府無法取代的重要角色，客觀上要求賦予其在自行組織收入方面的充分靈活性。在國外，地方政府至少控制一種地方稅的立法權(quán)，能夠決定是否值得付出更多的稅收來得到更好的公共服務(wù)。其次，目前地方缺乏必要的稅收立法權(quán)，是造成各地亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款的重要原因之一。再次，在中國這樣一個幅員遼闊、各地情況千差萬別的國家里，由中央政府統(tǒng)一劃定各地的稅基范圍，會使相當(dāng)一部分未納入規(guī)定征收范圍的稅基和潛在的收入流失掉。最后，在分稅制財政體制運(yùn)行告一段落后，賦予地方以必要的稅收立法權(quán)是水到渠成、順理成章的事情。

要加快地方稅改革步伐，盡快建立起科學(xué)合理的地方稅稅制結(jié)構(gòu)。比如，中央可以研究開征社會保障稅、遺產(chǎn)稅等新稅種，以及改革城建稅和教育費(fèi)附加的可行性。國家出于對宏觀考慮，制定出臺一些稅收減免政策是完全有必要的，但從體制規(guī)范的角度，應(yīng)適時研究對因執(zhí)行中央減免政策而造成的地方財力減少給予一定補(bǔ)償?shù)暮侠頇C(jī)制，并以法律法規(guī)的形式固定下來。近年來，盡管中央通過體制結(jié)算對部分政策減收給予了補(bǔ)償，但這些補(bǔ)償主要是針對中西部地區(qū)，其中仍然存在一個政策的公平統(tǒng)一問題，有待進(jìn)一步規(guī)范。

三、關(guān)于中央對地方轉(zhuǎn)移支付問題中央對地方轉(zhuǎn)移支付作為財政體制的重要內(nèi)容，其直接涉及與政府間事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)配置問題。

從某種意義上說，目前預(yù)算管理中存在的原體制補(bǔ)助、稅收返還收入、專項(xiàng)撥款、通過公式計算的規(guī)范辦法分配的資金以及部分決算補(bǔ)助資金等，都可以稱之為轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付。但是，真正科學(xué)規(guī)范的、打破既得利益格局的，具有公開、公平、公正性并對受補(bǔ)地區(qū)財政平衡最具作用的，仍是規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付。

分析近幾年中央對地方轉(zhuǎn)移支付，突出存在以下兩個方面的問題：

一是結(jié)構(gòu)不合理。專項(xiàng)撥款比重偏大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小。2002年，中央下達(dá)地方專項(xiàng)撥款約為2500億元，而一般性轉(zhuǎn)移支付僅為259億元，專項(xiàng)撥款是一般轉(zhuǎn)移支付近9倍。二是一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小。1995年中央安排過渡期轉(zhuǎn)移支付20多億元，到2001年達(dá)到138億元，2002年加上中央集中的所得稅增量，一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模僅為279億元，占中央本級財政收入的比重不足3%。

一般轉(zhuǎn)移支付既要力求規(guī)范，又要考慮到我國的實(shí)際情況，對人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、成本差異等因素應(yīng)給予足夠重視。主要政策建議如下：

（一）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大。目前，中央對地方一般轉(zhuǎn)移支付力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，資金數(shù)量極其有限，基本上屬于“扶貧”的性質(zhì)。擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的資金來源，有兩個途徑：

一是從每年中央集中的稅收增量中固定一定比例用于轉(zhuǎn)移支付。二是在專款上做文章。目前，各級對下?？疃急容^多，這種資金分配方式不符合規(guī)范的分稅制要求，一些?？畹姆峙湓诤艽蟪潭壬洗嬖陔S意性和“撒芝麻鹽”的問題，實(shí)際上是專款不專，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。有必要打破部門既得利益，對現(xiàn)有?？钸M(jìn)行徹底的清理和改革。改革后的專項(xiàng)撥款應(yīng)主要用于一些特殊項(xiàng)目，如救災(zāi)、扶貧、國土整治、環(huán)境保護(hù)，并與一般轉(zhuǎn)移支付等均衡撥款協(xié)調(diào)起來。

（二）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮結(jié)構(gòu)因素。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、GDP構(gòu)成不同，對財政收入會產(chǎn)生直接影響。中央設(shè)計轉(zhuǎn)移支付方案時應(yīng)充分考慮產(chǎn)值結(jié)構(gòu)不同對標(biāo)準(zhǔn)財政收入測算造成的影響。例如，中央目前確立的一般轉(zhuǎn)移支付辦法是按照工業(yè)、批發(fā)零售貿(mào)易業(yè)增加值和全國平均有效稅率計算的地方增值稅標(biāo)準(zhǔn)收入，這其中沒有考慮到地方計稅產(chǎn)值中有相當(dāng)一部分為零稅率、低稅率產(chǎn)值，象黃金、白銀、食用植物油、飼料、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜等。由于各省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，其產(chǎn)值對財政的貢獻(xiàn)能力便有差別，不考慮GDP的構(gòu)成，全國使用同一個看似公平的公式計算出來的標(biāo)準(zhǔn)收入，肯定與實(shí)際情況有很大差距，從而造成事實(shí)上的不公平。

（三）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮不同地區(qū)的成本差異問題。中央設(shè)計轉(zhuǎn)移支付方案時，在標(biāo)準(zhǔn)支出計算上要充分考慮不同地區(qū)支出成本的差異。例如山東是農(nóng)業(yè)大省，也是全國貧水地區(qū)之一農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)業(yè)支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全國實(shí)際支出數(shù)與耕地面積等相關(guān)指標(biāo)的比重簡單計算的小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助支出等標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)支出會低于實(shí)際水平，一定程度上脫離現(xiàn)實(shí)，不能夠真實(shí)反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、電等基本生活成本相對于內(nèi)陸省份要高，而這些都最終反映到財政對行政事業(yè)單位的正常經(jīng)費(fèi)支出上。因此，轉(zhuǎn)移支付方案還是應(yīng)適當(dāng)考慮基本服務(wù)成本的差異，區(qū)別不同省份制定不同的人員、公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)，然后測算基本支出需求。

（四）轉(zhuǎn)移支付應(yīng)對中央政策性減收增支有所考慮。對取消征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革、改造農(nóng)村中小學(xué)危房等中央統(tǒng)一政策要求，應(yīng)分別在計算標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)支出時予以統(tǒng)籌考慮，以增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付方案解決問題的針對性和整體合理性。