第一篇：符合政策生育率低的原因及對策

符合政策生育率低的原因及對策

一、符合政策生育率低的原因

當(dāng)前違法生育現(xiàn)象在我區(qū)部分地區(qū)有所抬頭，不僅給我們穩(wěn)定低生育水平工作帶來沖擊，而且給社會的發(fā)展、社會的穩(wěn)定都帶來嚴(yán)重的影響。通過實地調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)違法生育行為主要是由以下幾種情況造成的：

(一)群眾的生育意愿與生育政策存在較大距離?！度丝谂c計劃生育法》頒布實施以來，群眾實行計劃生育的法律法規(guī)和基本國策的意識不斷增強，但部分群眾“傳種接代”重男輕女、多子多福等傳統(tǒng)生育觀念依然存在，大多數(shù)家庭認(rèn)為生育二個子女比較適合，“兒女雙全”最為理想。隨著社會的發(fā)展，農(nóng)民家庭經(jīng)濟逐步富裕，人們生育二孩的意愿比較強烈，同時，在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系還不健全的情況下，養(yǎng)老主要靠家庭，尤其是老人生病的情況下，兒女多確實能夠帶來相當(dāng)?shù)谋憷?，這也助長了生兒養(yǎng)老的思想。

（二）分配不公。在農(nóng)村，歷來都是按人口分配集體收益，特別在劃分宅基地、新住房分配等利益大的項目上，多一個人就多分一份。目前，各級政府及相關(guān)部門出臺的普惠政策，如義務(wù)教育免費、“新農(nóng)合”補貼、種糧補貼、農(nóng)資補貼、良種補貼等，與計劃生育優(yōu)先優(yōu)惠政策銜接不夠，客觀上造成了“孩子多、受益多”的現(xiàn)實，違法生育戶多得了實惠，計劃生育戶卻吃了虧，由于心理不平衡，便滋生違法多生孩子的念頭和行為。

(三)制止違法生育的措施嚴(yán)重缺乏。計劃生育避孕措施知情選擇、引流產(chǎn)必須讓受術(shù)者本人簽字同意、禁止大月份引產(chǎn)等體現(xiàn)了以人為本的理念?，F(xiàn)在，如果不符合法定條件妊娠的婦女拒不同意實施終止妊娠手術(shù)，計劃生育行政管理部門不能采取強制措施制止其違法生育，在群眾中產(chǎn)生了“想生就生，誰也管不了”的不良影響。行政手段缺乏，利益引導(dǎo)不強、法律法規(guī)制約不了，使基層計劃生育工作處于被動、尷尬的境地。

(四)人戶分離成為計劃生育管理的大漏洞。隨著流動人口增多、舊城改造、房屋拆遷、多套購房不斷增多，造成了戶口空掛、人戶分離，導(dǎo)致計劃生育兩不管，使違法生育對象有空子可鉆，群眾不舉報，基層也不知道。

二、對策建議

（一）提高宣傳教育效果。深入開展婚育新風(fēng)進(jìn)萬家活動和關(guān)愛女孩行動，堅持不懈地宣傳先進(jìn)的生育文化，倡導(dǎo)科學(xué)、文明、進(jìn)步的生育行為和生活方式；把計劃生育宣傳教育作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，大力開展普法教育，讓人口計生法律法規(guī)的主要內(nèi)容和計劃生育科普知識家喻戶曉。新聞媒體宣傳要加強正面引導(dǎo)，宣傳自覺遵守計劃生育的典型，鞭撻各種違法行為，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變婚育觀念，遵紀(jì)守法，自覺實行計劃生育。

（二）完善利益導(dǎo)向機制。在提高全社會社會保障水平的同時，落實好現(xiàn)有計劃生育獎勵扶助優(yōu)惠政策，擴大計劃生育家庭獎勵扶助金享受范圍，確保實行計劃生育家庭的合法權(quán)益。要在社會保障普惠政策中體現(xiàn)對計劃生育家庭的優(yōu)先優(yōu)惠，在部門出臺的有關(guān)部門政策中體現(xiàn)對計劃生育家庭的優(yōu)先優(yōu)惠等，努力讓實行計劃生育家庭在利益分配、就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)和養(yǎng)老等方面得到更多的實惠，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念，自覺實行計劃生育。

（四）嚴(yán)肅查處違法生育行為。凡是違法生育的，一律依法足額征收社會撫養(yǎng)費；造成惡劣影響的，要通過不同途徑予以公開曝光，是黨員干部、國家公職人員的，一律依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。加大社會監(jiān)督和制約力度。實行計劃生育有獎舉報制度，在違法生育對象所在村（居）、單位公示社會撫養(yǎng)費征收情況。

（五）加強部門協(xié)作配合。進(jìn)一步明確各有關(guān)部門的職責(zé)，配合人口計劃生育部門做好違法懷孕、生育的信息通報和社會撫養(yǎng)費征收工作，實行齊抓共管。如公安部門要為人口計劃生育部門提供有關(guān)違法生育的子女的戶籍信息；衛(wèi)生部門以及醫(yī)療保健機構(gòu)要提供違法出生的信息；稅務(wù)部門要協(xié)助提供違法生育對象的收入信息等。完善出租房登記、產(chǎn)婦分娩時的計劃生育情況審核制度，探索實行新生兒落戶、戶口遷移時計劃生育情況審核制度。各有關(guān)部門要將遵守人口和計劃生育法律法規(guī)和政策作為提拔任用干部，推薦各級中國共產(chǎn)黨代表大會代表、人民代表大會代表、政協(xié)委員、青聯(lián)委員候選人、工商聯(lián)執(zhí)委，評選各類勞動模范和先進(jìn)個人的一項基本要求，并按照有關(guān)規(guī)定征求計劃生育部門意見，實行“一票否決”。

（六）夯實基層基礎(chǔ)工作。加大孕前管理力度，堅持避孕為主，加大抓源治本的力度，要運用合同約束、經(jīng)濟激勵、優(yōu)質(zhì)服務(wù)和上門動員等辦法，提高長效節(jié)育率和孕情監(jiān)測的效果，及早發(fā)現(xiàn)非意愿妊娠，及時落實補救措施。建議對查孕查環(huán)設(shè)立強制性義務(wù)，賦予人口計生部門落實引流產(chǎn)補救措施的必要行政手段。

（七）加強計劃生育部門依法行政隊伍建設(shè)，配強人員，提高素質(zhì)。配足、配強鎮(zhèn)、村兩級計生工作人員，提高工作報酬，落實村級管理責(zé)任，及時、全面掌握計生信息，強化隨訪服務(wù)，加強對外出人員和未婚男女的監(jiān)管，預(yù)防和減少違法生育行為的發(fā)生。

第二篇：外來人口與我國城市低生育率論文

1背景

最近，梁秋生（0042005)和郭志剛(2005)就京津滬大城市超低生育率中外來人口的分母效應(yīng)進(jìn)行了深入分析和討論。毫無疑問，京津滬1990年代的超低生育率的二個重要原因應(yīng)該是生育年齡的推遲和外來人口的增長。對于很多城市，恐怕都是如此。生育年齡推遲對生育率的抑制作用，近年來受到很多關(guān)注（BongaartsandFeeney,1998;丁峻峰，2003;郭志剛，2000，2004a，2004b)但是對于我國城市地區(qū)超低生育率中外來人口的作用，才剛剛得以關(guān)注和實證研究。梁秋生(2004)認(rèn)為，京津滬的超低生育率的最主要原因是外來人口的分母效應(yīng)，排除這種分母效應(yīng)，京津滬的總和生育率將由大大低于1的水平，上升到略高于1。按照他的推算京津滬三大城市在剔除外來婦女、高校在校學(xué)生人口、戶籍待定和出國學(xué)習(xí)工作的人口以后，總和生育率(TFR)將分別從原來的0.67、0.88和0.68提高到1.08、1.12和1.04。郭志剛(2005)質(zhì)疑了這一結(jié)論，并通過2000年人口普查千分之一抽樣原始數(shù)據(jù)檢驗了外來人口的分母效應(yīng)，得出了與梁秋生不同的結(jié)論。

郭志剛按照二種口徑計算了京津滬本市人口和外來人口的生育率。按照口徑，這三大城市中出生在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道而五普還在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的本市戶籍的家庭戶中的育齡婦女的TFR為0.70，而不屬于此類的育齡婦女的TFR為0.78。按這種口徑對三大城市的匯總結(jié)果表明，這三大城市中幾十年居住于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不變的育齡婦女生育水平不但比其他有過遷移的育齡婦女略低，而且所區(qū)分的兩類婦女的生育水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于TFR=1.0的水平。按照口徑2居住本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道土生土長的育齡婦女，加上五普五年前已經(jīng)遷入本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、且五普時擁有本市戶籍的家庭戶中的育齡婦女的TFR僅為0.57，而不屬于此類的育齡婦女的TFR為0.95。郭志剛的結(jié)果表明，京津滬超低生育率的外來人口的分母效應(yīng)并不存在。從計算的這二類人口的生育率看，外來人口的生育率還略高于本市人口。為了進(jìn)一步檢驗和分析低生育率中的外來人口分母效應(yīng)，我們利用同樣的思路與方法，分解了全國城市地區(qū)和廣東省2000年的生育率，發(fā)現(xiàn)外來人口的分母效應(yīng)與外來人口的規(guī)模和生育水平都有重要關(guān)系。

2外來人口與低生育率

我們只用一種口徑進(jìn)行計算即使用郭志剛的第二種口徑。但是與郭志剛的第二種口徑稍有不同，我們按照如下界定進(jìn)行計算:本地人口=戶口在本地（61=1或r62<8)+出生地在本地（81<3)或1995年10月31日以前遷來（9=2)，其余視為外來人口。前二項是嚴(yán)格的本地人口，第三項加上5年前遷來的外來人口。這種口徑排除了外地來本地就學(xué)的高校學(xué)生(一般他們戶口在本地但是出生在外地)和戶口不在本地的外來人口（無論他們在本地住了多久)。表1顯示了按照這一口徑，從2000年人口普查千分之一原始數(shù)據(jù)計算的京津滬合計、全國城市和廣東省的本地人口和外來人口的總和生育率。

京津滬合計的TFR為0.76本地人口為0.75，外來人口為0.79，外來人口與本地人口沒有什么差別;全國城市TFR為0.88，其中本地人口為0.92外來人口為0.75，外來人口略低于本地人口；而廣東省TFR為0.97，本地人口為1.24外來人口為0.62,外來人口的生育率只有本地人口的一半。這三種情況反映了外來人口分母效應(yīng)的三種類型。雖然京津滬的育齡婦女中外來人口占了20%,但是京津滬的外來人口分母效應(yīng)并不存在，主要是由于外來人口與本地人口的生育率沒有差別。全國城市地區(qū)存在外來人口的分母效應(yīng)，但是其效應(yīng)不大，主要原因是外來人口規(guī)模并沒有達(dá)到足夠大（占11%)而對總體生育水平產(chǎn)生明顯影響;而廣東省的外來人口分母效應(yīng)非常大，是外來人口生育率顯著低于本地人口和外來人口規(guī)模較大（占28%)二個原因共同導(dǎo)致的。圖1~3分別顯示了三個地區(qū)本地人口和外來人口的分年齡生育率，更清晰地展示了三個地區(qū)不同的本地人口與外來人口生育率差異特征。由于樣本量較小，京津滬的生育率曲線有較大波動，全國城市和廣東省的生育率曲線在高年齡組有較大波動。但是趨勢和差異特征是很明顯的。京津滬的二條生育率曲線基本上沒有差別，亦即在各年齡組上外來人口與本地人口的生育率沒有什么差別。全國城市和廣東省有著類似的差異模式，即大致在20~30歲年齡組上，外來人口的生育率明顯低于本地人口，廣東省尤為明顯。

為了進(jìn)一步檢驗本地人口與外來人口的生育率差異，我們對在普查前一年是否生育了孩子加以考察，使用logistic回歸在有統(tǒng)計控制的條件下，檢驗外來人口與本地人口的生育差異。在模型中，因變量就是在普查刖一年是否生育了孩子是二分類變量自變量為是否外來人口,以本地人口作為參

照類。我們的假設(shè)是在普查前一年里，外來人口的生育可能性要低于本地人口?？刂谱兞坑心挲g、前有子女?dāng)?shù)、受教育程度、戶口性質(zhì)、民族。實際上這些都是在已往的生育率研究中被證實對婦女生育率有顯著影響的變量。年齡是連續(xù)變量，從周歲計算。前有子女?dāng)?shù)也當(dāng)作連續(xù)變量，在中國的計劃生育政策的條件下，前有子女?dāng)?shù)對未來生育率具有直接重大的影響，這種影響表現(xiàn)為前有子女?dāng)?shù)越多，未來生育的可能性就越小。受教育年限也是連續(xù)變量，是由普查中受教育程度折算而成的，其影響當(dāng)然是受教育年限越高的婦女，生育的可能性越小。戶口性質(zhì)對生育率的影響表現(xiàn)為非農(nóng)戶口的婦女生育的可能性要低于農(nóng)業(yè)戶口，這是二分類的變量，以農(nóng)業(yè)戶口為參照類。民族對生育率也有重要影響，漢族婦女生育的可能性要低于少數(shù)民族，這也是二分類變量，以少數(shù)民族為參照類。這些在已往文獻(xiàn)中建立起來的關(guān)系或本文提出的假設(shè)，在表2展示的logistic回歸結(jié)果中都得到了證實。

三個模型證實外來人口在普查前一年生育的可能性要低于本地人口，這種差異在京津滬地區(qū)并不顯著，而在全國城市和廣東省是顯著的。在全國城市，外來人口在普查前一年生育的發(fā)生比比本地人口低30%;而在廣東省，外來人口生育的發(fā)生比要比本地人口低60%以上。這種差異要大于在總和生育率上反映出的差異，這與模型中對婦女的社會經(jīng)濟特征加以控制有關(guān)系。京津滬外來人口的總和生育率略高于本地人口（見表1)，但是模型中外來人口的生育發(fā)生比要比本地人口低20%,雖然這種差異在統(tǒng)計上并不顯著。所有控制變量除了在京津滬模型中的民族以外，對生育率的影響方向都與己往研究中確立的關(guān)系相一致，而且除了廣東省模型中的民族以夕外它們的影響都是顯著的。

3結(jié)論與討論

我國城市地區(qū)持續(xù)的低生育率，達(dá)到了世界上生育率最低國家的水平。實際上對這種低生育率原因的認(rèn)識尚不充分。除了婚育年齡推遲(生育的進(jìn)度效應(yīng)),以青壯年為主的外來人口無疑對我國城市地區(qū)的低生育率具有增強作用。最近梁秋生和郭志剛二位教授圍繞京津滬大城市超低生育率中，外來人口的分母效應(yīng)展開了討論。毫無疑問，他們的討論不是理論之爭，他們都不否認(rèn)同時存在外來人口的分母效應(yīng)和生育推遲效應(yīng);爭論的焦點是二種效應(yīng)的相對重要性，即誰大誰小的問題。這有待于利用經(jīng)驗數(shù)據(jù)進(jìn)行更細(xì)致和深入的檢驗和分析。本文利用2000年人口普查千分之一抽樣原始數(shù)據(jù)，對低生育率中的外來人口分母效應(yīng)作了進(jìn)一步的檢驗和分析，認(rèn)為外來人口的分母效應(yīng)的大小，既與外來人口的規(guī)模，也與外來人口的生育水平有關(guān)。

本文將外來人口的分母效應(yīng)的檢驗擴大到全國城市地區(qū)，以在更一般的意義上探討低生育率的外來人口分母效應(yīng)問題;并對廣東省予以特別關(guān)注，因為廣東省的流動人口要占全國流動人口的1/3。從全國城市地區(qū)看，盡管在普查前一年里，外來人口生育的可能性要顯著地比本地人口低30%,但是外來人口的分母效應(yīng)不夠明顯，主要是因為外來人口的規(guī)模并不巨大。同時應(yīng)該注意到，象在京津滬這樣的大城市地區(qū)，外來人口的平均生育年齡和生育率都與本地人口相差無幾。在各年齡上，外來人口對分子和分母的貢獻(xiàn)與本地人口是一樣的。因此，京津滬大城市的低生育率中不存在外來人口的分母效應(yīng)是可以理解的。但就全國城市地區(qū)，尤其是包括了本地農(nóng)村人口的廣東省，外來人口的平均生育年齡要明顯高于本地人口，生育率要明顯低于本地人口，因而存在外來人口的分母效應(yīng)。

廣東省是最強烈體現(xiàn)外來人口分母效應(yīng)的例證。不僅外來人口的生育率只及本地人口的一半(在普查前一年外來人口生育的發(fā)生比更只有本地人口的37%)，而且育齡婦女中外來人口占近30%致使廣東省五普的總和生育率低達(dá)0.94(五普千分之一原始數(shù)據(jù)計算的結(jié)果為0.97)。如果將廣東省與全國對比的話，應(yīng)該說廣東省的生育水平相當(dāng)于全國的平均水平。根據(jù)筆者參與的對全國和廣東省2000年生育水平評估研究，廣東省的總和生育率為1.75~1.80，全國的總和生育率為1.70~1.80。全國五普直接得到的總和生育率為1.22與廣東省五普本地人口的生育率1.24相當(dāng)。所以廣東省本地人口生育率(1.24)與其全體人口生育率(0.97)的差值，就反映了外來人口的分母效應(yīng)，而對于全國而言是不存在這種分母效應(yīng)的。

本文的研究可以說是對梁秋生和郭志剛二位教授的討論的一點補充。更準(zhǔn)確和細(xì)致的檢驗與分析有待于使用更大樣本的數(shù)據(jù)和更恰當(dāng)?shù)耐鈦砣丝趧澐?。本文?yīng)該對進(jìn)一步討論與認(rèn)識城市低生育率中外來人口的分母效應(yīng)具有一定意義。

第三篇：證人出庭率低的原因及對策

證人出庭率低的原因及對策

證人出庭作證是建立具有中國特色的社會主義性質(zhì)的科學(xué)證據(jù)體系和制度前沿性問題之一。在司法實踐中很少有知情人愿意出庭作證，即使有證人證言，證人也基本不到庭。證人出庭作證率低的現(xiàn)象普遍存在，其主要有如下原因：

1、傳統(tǒng)觀念影響證人出庭作證。儒家要求“克已復(fù)禮”，崇尚“無訟，其為封建社會正統(tǒng)法律思想的核心，長期影響著封建社會的立法、司法活動。至今，還深刻影響著民眾的思想、言行。因此證人缺乏出庭作證的主動性和積極性。

2、現(xiàn)代法治理念的缺乏導(dǎo)致證人不愿出庭作證。有些民眾的法律意識還比較淡薄，缺乏崇尚法治、法律至上的思想，且有些民眾存在著“多一事不如少一事”的觀念，既使親眼目睹整個案情，也往往瞻前顧后，不愿當(dāng)庭作證。

3、證人保障機制欠缺導(dǎo)致證人不愿出庭作證。目前，我國缺乏完善的證人權(quán)利保障機制，現(xiàn)行規(guī)定又側(cè)重于事后救濟，預(yù)防功能差，不能為證人提供有效的同步保護，因此證人不愿出庭作證。

4、經(jīng)濟補償?shù)那啡庇绊懽C人出庭作證。證人出庭作證，不僅有精神壓力，還需花費一定的時間和金錢，這就需要給予證人一定的經(jīng)濟補償。我國缺乏證人經(jīng)濟補償制度，導(dǎo)致證人出于對經(jīng)濟損失的顧忌而未出庭作證。

針對證人到庭率低的現(xiàn)象，為有利于促進(jìn)審判工作，筆者結(jié)合司法實踐，建議如下：

1、在庭前對證人進(jìn)行法律釋明，使證人充分了解自己的權(quán)利和義務(wù)，消除對出庭作證的錯誤和模糊認(rèn)識，打消思想顧慮，如實出庭作證。

2、由申請證人出庭作證的一方當(dāng)事人預(yù)先支付證人的誤工費、交通費等，待判決作出或調(diào)解達(dá)成時一并作出處理，有效保障證人的合法權(quán)益，提高證人出庭作證的積極性。

3、在一些敏感性強、矛盾容易激化、證人可能遭到打擊報復(fù)的案件中，證人可以不出庭，由審判人員到證人處核實其身份，收集證人證言并制作調(diào)查筆錄。庭審時，由當(dāng)事人對證人證言進(jìn)行質(zhì)證，防止因當(dāng)庭對質(zhì)導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化，危及證人人身安全。

4、健全證人保護機制。建立專門的證人保護機構(gòu)。將我國的公安機關(guān)作為保護證人的專門機構(gòu)，以便能更有力地保護證人。實行庭前、庭中和庭后相結(jié)合的保護方式。庭前保護是在開庭審理前對證人采取的預(yù)防性保護措施。庭中保護是對證人出庭作證期間采取的預(yù)防性措施。

證人出庭率偏低的原因與對策措施

我國三大訴訟法均明確規(guī)定，證人應(yīng)當(dāng)出庭作證。但在審判實踐中，證人出庭率明顯偏低。證人不出庭，就無法使當(dāng)事人對其書面證言進(jìn)行質(zhì)證，從而難辯證據(jù)的真?zhèn)?。為此，徐州市泉山區(qū)法院對證人出庭率偏低問題進(jìn)行了一次專題調(diào)研。

一、證人出庭作證率偏低的原因分析

證人出庭作證率偏低的原因是多方面的，既有來自公民的法律意識、社會風(fēng)氣、道德評價標(biāo)準(zhǔn)、周圍環(huán)境的影響等社會方面原因，也有法律制度方面的缺陷。

（一）缺少證人出庭作證制約措施

我國《民事訴訟法》第70條規(guī)定“凡是知道案件情況的單位和個人都有義務(wù)作證”和最高人民法庭《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第55條規(guī)定“證人應(yīng)當(dāng)出庭作證接受當(dāng)事人質(zhì)詢”，但均未提及證人享有的權(quán)利，也沒有規(guī)定證人不履行作證義務(wù)的法律后果，缺乏相應(yīng)的制裁條款。這些義務(wù)與制裁的失衡造成了審判實踐中的窘境，法庭在審理這些案件時，對一些必須到庭的證人只能進(jìn)行說服教育，但最終是否出庭則由證人定奪，對拒不出庭作證的也無能為力，不能采取任何強制措施。一些證人在庭前明確表示出庭作證，但在庭審時卻突然臨時變卦，給查明案件事實帶來不便。

事實上，在一些案件中，證據(jù)不足是當(dāng)事人收集證據(jù)不主動、不及時，證據(jù)保存不力等，但在更多的情況下，并不是當(dāng)事人的過錯，而是因為證人不愿意出庭作證，不愿與當(dāng)事人、司法機關(guān)配合，結(jié)果使當(dāng)事人正當(dāng)?shù)脑V訟請求得不到法律的支持，合法的權(quán)益得不到保護,使本來并不復(fù)雜的案件得不到公正審理。因此，法律對負(fù)有出庭作證義務(wù)的證人缺乏制約，是造成證人出庭作證難的首要原因。

（二）缺乏證人出庭作證保障機制

目前，我國證人出庭作證率偏低，一個極為重要的原因是證人的權(quán)利保障機制不夠健全所造成的。證人的權(quán)利保障機制主要表現(xiàn)為兩個方面，一是經(jīng)濟補償權(quán)，二是證人及其親屬的人身安全保障權(quán)。最高人民法庭在《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》中對證人的經(jīng)濟補償作出了規(guī)定，但缺乏具體的可操作措施。目前，《訴訟費用交納辦法》第六條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向人民法庭交納的訴訟費用包括“證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法庭指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼”，第十一條規(guī)定“證人、鑒定人、翻譯人員、理算人員在人民法庭指定日期出庭發(fā)生的交通費、住宿費、生活費和誤工補貼，由人民法庭按照國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)代為收取”，但以上兩條規(guī)定過于原則，在審判實踐中很難落實。

與此同時，證人及其近親屬的人身安全方面缺乏相關(guān)保障機制。我國目前對證人的保護不完善，且基本上都是事后保護，缺乏預(yù)防性保護措施。證人不愿出庭往往是害怕遭受報復(fù)、打擊，或受到當(dāng)事人及親友的威脅產(chǎn)生畏懼心理。在現(xiàn)實生活中，確實存在有許多證人因作證而受到威脅或恫嚇，受到人身傷害或財產(chǎn)侵害，有的證人因作證而使其親屬受到牽連。如果侵害者不能得到及時的懲處，就會造成相當(dāng)惡劣的社會影響，從而導(dǎo)致證人出庭作證時瞻前顧后，步履艱難。

（三）采納證人書面證言過于寬泛

目前，我國法律及相關(guān)司法解釋一方面規(guī)定以“證人應(yīng)當(dāng)出庭作證，接受當(dāng)事人詢問”，另一方面對證人不出庭采取寬容態(tài)度，規(guī)定了證人可以不出庭作證的例外情形，允許證人提交書面證言，最高人民法庭制訂的《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》規(guī)定了證人可以不出庭作證的幾種情形，但這些規(guī)定過于寬松，缺乏限制性，實踐中往往可以利用這些情形隨便編造理由搪塞不出庭作證，而法庭對此又不做細(xì)致審查，造成在審判實踐中大量證人不出庭，而只提交書面證言。

書面證言的濫用，就勢必導(dǎo)致證人出庭作證率的下降。在審判實踐中，還存在地有一種情況不容易忽視，那就是以申請法庭調(diào)查取證的方式代替證人出庭作證，一些證人心存疑慮等種種原因不愿出庭，因法庭缺乏強制力，而這些證人又掌握著案件的事實真相，不向其詢問又無法查明案件事實，在這種情況下，法官想把案件辦成鐵案又受證據(jù)規(guī)則的束縛，這時往往就會采取一種妥協(xié)的辦法，即由當(dāng)事人寫出申請，申請法庭對證人進(jìn)行調(diào)查，而后將調(diào)查筆錄在庭審中質(zhì)證，這實際上是一種變相的書面證人證言，亦同樣剝奪了當(dāng)事人對證人進(jìn)行質(zhì)證的權(quán)利，同樣也為證人不出庭作證開啟了方便之門。

二、完善證人出庭作證制度的對策措施

證人出庭作證率偏低，已是目前圍繞法庭審判工作的一個主要難題，必須采取相應(yīng)的對策，完善證人出庭作證制度，及時加以解決。

（一）出臺證人拒絕出庭的制裁性條款

證人出庭接受質(zhì)詢是一項義務(wù)，是義務(wù)就應(yīng)當(dāng)是強制性法律規(guī)范，拒不出庭作證就應(yīng)有相應(yīng)的法律制裁，現(xiàn)行立法對義務(wù)與制裁的失衡亟需修改，明確規(guī)定證人無正當(dāng)理由拒絕出庭必須承擔(dān)的法律責(zé)任，確立起證人必須向法庭作證的義務(wù)觀念和作證以法庭為中心的觀念，用國家強制力強制證人出庭作證。

強制性措施應(yīng)視具體情況而定，證人負(fù)有作證義務(wù)而無正當(dāng)理由拒不出庭的，實質(zhì)上是屬于妨礙訴訟活動的行為，對于經(jīng)法庭通知拒不到庭情節(jié)輕微，可采取拘傳措施，強制將其拘傳到庭，對于拒不出庭情節(jié)嚴(yán)重的，可予以拘留或罰款，并責(zé)令他們承擔(dān)相關(guān)的訴訟費用，情節(jié)特別嚴(yán)重的可依法追究刑事責(zé)任。

（二）完善證人經(jīng)濟補償和人身保障機制

出庭作證雖然是證人的法定義務(wù)，但卻沒有任何理由要求證人承擔(dān)出庭作證所造成的誤工損失以及交通、食宿費。經(jīng)濟補償制度應(yīng)包括工資或因誤工而減少的收入，生活費、住宿費、交通費。上述合理費用及支付方式均要有明確規(guī)定和實施細(xì)則，以利于審判實踐操作，在刑事訴訟中，應(yīng)由國家設(shè)立證人出庭作證的專項補償基金，納入國家財政預(yù)算，統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ谩ＷC人證言被法庭全部采用的，相關(guān)費用由敗訴方承擔(dān)，部分被采用的，由當(dāng)事人分擔(dān)，未被采信的，則由申請人承擔(dān)。

在賦予證人經(jīng)濟補償權(quán)的同時，應(yīng)完善證人及其近親屬的人身保障制度。為證人自愿出庭作證提供良好的法制環(huán)境，消除證人擔(dān)心遭受打擊報復(fù)的心理障礙。對證人的保護應(yīng)擴展到事前保護，防患于未然，明確規(guī)定法庭在審理前負(fù)有責(zé)任采取切實有效的措施，以防范各種對證人不利情況的發(fā)生。

與此同時，應(yīng)強化對證人的保護措施：一是證人的身份保密制度，主要是指較大爭議和矛盾沖突較大的案件；二是證人的安全保護制度；三是證人出庭作證的妨礙排除制度，要免除證人出庭作證的后顧之憂，這是保證證人能夠心無旁騭提供證言的關(guān)鍵。對于發(fā)生任何打擊報復(fù)證人的行為必須及時予以制止并給予嚴(yán)厲打擊，對于證人申請保護時，應(yīng)采取切實有效的措施，且對證人的保護不應(yīng)僅限于其本人，還應(yīng)擴展到其近親屬，從立法上完善起安全保障制度。

（三）嚴(yán)格限制證人書面證言的采用

證人出庭作證是樹立現(xiàn)代司法理念的基本原則，強調(diào)證人出庭作證嚴(yán)格限制其排除條件，否則就會造成書面證言的濫用，影響庭審功能的發(fā)揮?；谖覈壳暗膶嶋H情況，由于各方面的限制和制約，要求一切證人出庭作證不切實際，但應(yīng)設(shè)定一個嚴(yán)格的限度標(biāo)準(zhǔn)，除不得已采用書面證言外，應(yīng)一律排除書面證人證言的使用，即除存在有無法對提供原始證言進(jìn)行了反詢問的客觀情況外，同樣也無法找到具有同等證明價值的其他證據(jù)資料代替，不得不使用書面證言，如臨終遺言、已故者在執(zhí)行職務(wù)時所作的陳述、證人出國或下落不明等，其余書面證言應(yīng)視為非法證據(jù)，不得進(jìn)行質(zhì)證。另外，證人如確有客觀情況無法出庭作證，可由當(dāng)事人申請法庭予以證據(jù)保全，但應(yīng)對此提供相關(guān)證據(jù)，并允許對方當(dāng)事人質(zhì)疑，否則該書面證言則不予采用。

證人出庭作證率偏低除上訴多方面原因外，還應(yīng)加強法制宣傳教育，提高公民的法制意識，健全證人出庭作證的輿論環(huán)境，形成一種全社會保證證人作證、支持證人作證的良好氛圍，從而從根本上徹底轉(zhuǎn)變證人出庭作證率偏低的現(xiàn)狀，最終達(dá)到實現(xiàn)社會公平、正義與和諧的目的。

證人出庭率低的原因分析

我國司法實踐中證人出庭率低的現(xiàn)象普遍存在，不論是民事訴訟還是刑事訴訟都是一樣，相較而言刑事訴訟中證人的出庭率可能就低上加低了。以下從立法、司法、社會三個方面分析其原因。

（一）立法上的原因

首先，我國刑事訴訟法沒有從根本上確立證人應(yīng)當(dāng)出庭作證制度，而且各種規(guī)定存在矛盾，致使證人對是否出庭作證問題具有“法定的選擇性”。

其次，法律沒有確立“傳聞證據(jù)排除規(guī)則”，對書面證言的使用未作任何限制，致使根據(jù)傳聞證據(jù)定案的做法大行其道。刑訴法第157條規(guī)定：“公訴人、辯護人??對未到庭的證人的證言筆錄??，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭宣讀?！币簿褪钦f，不到庭證人的證言筆錄經(jīng)過當(dāng)庭宣讀，可以成為定案依據(jù)。這種不加限制地使用書面證言的情況，違背了現(xiàn)代訴訟制度最基本要求?，F(xiàn)代各國審判制度的通例是，在法庭審判中必須最大限度地實行直接言詞原則，排除不能經(jīng)過

法庭質(zhì)證的“傳聞證據(jù)”，包括庭前獲取的書面證言。排除傳聞證據(jù)，是英美證據(jù)法中最重要的規(guī)則。

第三，證人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任在法律規(guī)定上不平衡，證人權(quán)利保護制度、不出庭作證的責(zé)任追究制度均沒有真正確立，致使證人出庭制度的推行困難重重。權(quán)利義務(wù)相一致是我國憲法的原則，公民不能只享有權(quán)利而不盡義務(wù)，也不應(yīng)只盡義務(wù)而不享有權(quán)利，違反義務(wù)必須承擔(dān)一定的責(zé)任。刑事訴訟中證人履行法律規(guī)定的作證義務(wù)，承擔(dān)因作偽證或隱匿罪證所應(yīng)負(fù)的責(zé)任，他們當(dāng)然應(yīng)享有一定權(quán)利。但1996刑訴法和98《解釋》中，證人的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任均嚴(yán)重失衡。

第四，證人證言效力具有不確定性。1996 刑訴法規(guī)定，證人證言的固定，在不同的訴訟階段可采取“書面證言、詢問筆錄、法庭筆錄”三種形式，但是對哪一個階段的證言效力優(yōu)先卻沒有明確規(guī)定。因此，在司法實踐中，當(dāng)出庭作證的證人證言出現(xiàn)反復(fù)時，司法人員由于不清楚哪一種證言的效力應(yīng)優(yōu)先，在審查判斷證據(jù)時往往無所適從，從而增加了審理的難度。

第五，證人出庭作證的程序性規(guī)則不完善。（1）由誰傳喚證人，如何傳喚，法律無明確規(guī)定。《刑事訴訟法》第151條第4款規(guī)定，人民法院在決定開庭后，應(yīng)在開庭3日前將出庭通知書送達(dá)有關(guān)證人?？墒?，如果證人無法定理由拒不出庭，那么，應(yīng)由哪個部門、以何種方式將其傳喚到庭，法律卻無明確規(guī)定。司法實踐中，法院認(rèn)為自己已將傳票發(fā)出去了，證人到不到庭是檢察院的事；而檢察院則認(rèn)為，傳票是法院發(fā)出的，證人是否能按時到庭作證當(dāng)然是法院的事，法院有義務(wù)以合適的方式將證人傳喚到庭。因此，在證人出庭作證問題上，法院和檢察院之間存在互相推諉的現(xiàn)象。（2）對特殊證人的出庭缺乏可操作的法律依據(jù)。特殊證人主要是指未成年人、有生理缺陷者及其他特殊情形之證人。這些證人由于其某一方面的特殊性，在被要求必須出庭作證的情況下，法律理應(yīng)給予不同于一般證人的特殊關(guān)照。但在目前我國的訴訟制度中，有關(guān)這方面的規(guī)定可以說少之又少，很不利于調(diào)動證人出庭作證的積極性，只好用書面證言來代替。

（二）司法上的原因

第一，控訴方原因。抗辯式審判方式的引入，對公訴人出庭支持公訴提出了更高的要求。與其他證據(jù)相比，言詞證據(jù)具有可變性、易失真等特點，對言詞證據(jù)的認(rèn)定難度相對較大，需要有較高的綜合分析判斷能力。有些公訴人擔(dān)心證人出庭作證會改變以前的證言，打亂支持公訴的計劃，且難以及時應(yīng)變，易處于被動境地，甚至?xí)纱烁淖儼讣男再|(zhì)。而當(dāng)庭宣讀證言筆錄則較為穩(wěn)妥，可以避免出現(xiàn)翻證的復(fù)雜局面。因此對證人出庭作證持消極態(tài)度，不提出申請甚至不希望關(guān)鍵證人出庭，更不會采取積極措施保證證人到庭。

第二，辯護方原因。一方面辯護人與公訴人一樣，對證人出庭作證存有顧慮，另一方面辯護人由于業(yè)務(wù)水平等多種原因?qū)?yīng)當(dāng)出庭作證的證人所做的工作不到位或力不從心，有時由于疏忽大意甚至未向法院提供出庭作證的證人名單。同時也有部分辯護人職業(yè)道德低下，受經(jīng)濟利益驅(qū)動而唆使證人不出庭作證，也是導(dǎo)致證人不出庭的原因之一。

第三，審判方原因。雖然法律規(guī)定出庭通知書至遲在開庭三日前送達(dá)證人，但在司法實踐中，由于法官對證人出庭作證的認(rèn)識不夠充分，經(jīng)常是在控方或辯方提出申請證人到庭作證時，論刑事證人出庭作證被動地傳喚證人到庭，加之由于證人公出、搬遷或系流動人員，致使短時間內(nèi)難以查找。即使人民法院已向證人送達(dá)了出庭通知書，但據(jù)此人民法院往往認(rèn)為自身已履行了法律規(guī)定的職責(zé)，至于證人是否出庭，則應(yīng)該是人民檢察院或律師的事情，因為證人所擔(dān)當(dāng)?shù)氖强胤交蜣q方的證人，由此造成了在保證證人出庭問題上兩個機關(guān)相互推諉的現(xiàn)象。對雖已通知，但無正當(dāng)理由明確表示不出庭的證人，人民法院則顯得束手無策。此外，由于結(jié)案指標(biāo)的壓力過大，證人出庭會提高訴訟成本，且程序復(fù)雜、工作難做，一些證人甚至還要求提供人身保護等等，因此法官往往容易采取直接采用書面證言的簡化做法，而對敦促證人出庭作證的積極性不高。

（三）社會上的原因

首先，中國人情社會千年積淀下來的巨大世俗力量阻礙證人出庭作證的積極性。費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》一書中曾論述過，生活在中國社會里的每一個人都不是孤立存在的，他的關(guān)系網(wǎng)就像是往平靜的水面上扔了一顆石子后激起的一圈圈漣漪，最中心的位置是自己，離自己最近的一圈是父母兄弟，再往后是親戚朋友，??人們更多的是依靠人際關(guān)系而非法律制度的保障生活著。若為出庭作證而破壞了這種美妙的和諧，后果往往是證人與原有的生活關(guān)系決裂。傳統(tǒng)文化中的封建意識、中庸之道、隱忍退讓等因素造成的“厭訴”心理，像一只無形的手，在阻礙證人出庭作證的行為。

其次，法律意識淡薄是證人不愿出庭作證的另一原因。我國民主和法治的啟蒙階段過短，公民沒有親歷百年法治環(huán)境的生活積累，沒有先天形成對法律的虔信，造成整個社會法律意識淡薄，公民法治觀念普遍不強，對我國的法治建設(shè)產(chǎn)生重大沖擊，欲消弭這一負(fù)面影響并非一朝一夕的事，而是需要幾代人幾十年的努力。

再次，特殊職業(yè)的證人不出庭作證給了普通大眾強烈的心理暗示效應(yīng)。實踐中，在遇到重大案件時，部分領(lǐng)導(dǎo)干部更有義務(wù)、有責(zé)任出庭作證，給普通大眾做示范、表率作用。但在瀆職等腐敗案件中，卻鮮有領(lǐng)導(dǎo)出庭作證。這些行為對普通大眾具有強烈的心理暗示效應(yīng)。連受保護相對較好、素有人民公仆之稱的黨員干部都會有所顧忌而沒有出庭作證，更何況普通大眾呢？因此在法律不能提供給社會大眾一致有效的法律保障時，個人最好的對策是明哲保身，少染是非。同時，偵查人員作為執(zhí)行職務(wù)過程中知悉案件事實的特殊證人，其不出庭作證也給一般證人以仿效。

最后，也是最為直接的是害怕打擊報復(fù)、不愿承擔(dān)責(zé)任促成證人拒絕出庭作證。證人出庭作證與書面形式的作證不同，他要直面被告人證實或揭露被告人的犯罪事實，在表達(dá)方式上更顯直接，感覺更像是自己在庭上作證“加害”于被告人，加重了被告人的刑罰，因此擔(dān)心事后會遭到被告人及其親屬的打擊報復(fù)。特別是一些帶有暴力、團伙性質(zhì)的犯罪，有的人甚至到公安機關(guān)報案的勇氣都沒有，更何況面對面出庭作證。此外，一些證人有輕微違法行為，介乎一般證人和犯罪嫌疑人之間，隨著案情的深入，他的身份可能發(fā)生變化，因此這類證人通常拒絕出庭作證，害怕自己的污點被公之于眾。還有，個別證人在偵查階段作證時說了謊話或者假話，害怕對質(zhì)公堂被揭穿后要承擔(dān)法律責(zé)任而逃避出庭作證。

縱觀上述總結(jié)的司法實踐中證人出庭率低的三大方面原因，筆者認(rèn)為其中有貨真價實的，也有濫竽充數(shù)的。應(yīng)該被歸為濫竽充數(shù)者首當(dāng)其沖的是上述第三個方面的原因即社會上的四點原因，它們根本不能稱其為原因，在司法改革的歷史長河中，諸如控辯審三方關(guān)系、證據(jù)制度的引進(jìn)等問題在改革之初無不遇到了思想文化傳統(tǒng)等所謂社會上的原因，但最終這些社會上的原因并沒有成為改革的多大阻力。筆者認(rèn)為，能夠影響一項制度存廢的根本原因在于該項制度所涉及的利益各方的力量對比，而該項制度最終是存是廢也只不過是利益各方相互妥協(xié)的產(chǎn)物。同樣，關(guān)于證人是否應(yīng)該出庭的制度設(shè)置問題也應(yīng)該是相關(guān)利益主體之間相互妥協(xié)的產(chǎn)物。在證人是否應(yīng)該出庭的制度設(shè)置這一問題中所涉及的利益方包括：證人、控方（檢察院）、辯方、審方（法院），如何處理好這四方的權(quán)利義務(wù)分配才是設(shè)計好證人出庭制度的關(guān)鍵所在。上述的第二方面原因即司法上的原因也不能稱為證人出庭率低的原因，其充其量只能算是證人出庭制度設(shè)計缺陷在司法實踐中的具體表現(xiàn)。因此，存在證人出庭率低現(xiàn)象應(yīng)歸咎于立法上的原因，要想真正的解決司法實踐中證人出庭率低的問題也只能從立法上制定的建立著手。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)特別注意的是在證人出庭制度的設(shè)置問題上立法者不僅要考慮實體方面的權(quán)利義務(wù)的設(shè)置，也不能忽視其程序方面的權(quán)利義務(wù)分配。

第四篇：原因?qū)Σ呷f能

原因分析法（14條）

一、內(nèi)外因分析：

1、黨性不強；

2、錯誤的世界觀、權(quán)力觀、事業(yè)觀；

3、官僚主義嚴(yán)重，工作作風(fēng)漂??；

4、決策不科學(xué)，不民主；

5、工作藝術(shù)欠缺，工作方法不當(dāng)；

6、推進(jìn)科學(xué)發(fā)展的能力有限;

7、對什么問題認(rèn)識不到位。

8、體制機制不科學(xué)、不合理。主要是政績考評機制和干部考核機制不科學(xué)、不合理；

9、投入不到位；

10、科技創(chuàng)新滯后；

11、不健康的政治生態(tài)環(huán)境；比如“官出數(shù)字，數(shù)字出官”、“跑官要官、買官賣官”、政績工程、形象工程、拉“小圈子”、搞“小山頭”、貪污腐敗等。

12、監(jiān)管不到位；比如食品市場監(jiān)管，“八個大蓋帽管不住一個月餅。”政府職能交叉，嚴(yán)格監(jiān)管缺位等。

13、問責(zé)不力；比如出現(xiàn)問題之后，問責(zé)時失之于寬、失之與軟。

14、制度不健全。

主體分析法。

個人；單位；政府；社會；國際。多角度分析

對于宏觀的社會問題要分析其政治原因、經(jīng)濟原因、文化原因和社會原因；要分析現(xiàn)實原因，還要分析歷史原因；要分析內(nèi)在原因【主觀原因】，還要分析外在原因【客觀原因】等等。對于微觀的具體社會問題要分析其思想層面、制度制定和執(zhí)行層面以及人的素質(zhì)方面的原因。總之是要全面地、多方位地看待問題產(chǎn)生的原因。需要補充的是，我們這里所說的多維度的原因分析，并不是指一對矛盾中必須涉及上述的所有方面，而是提醒各位考生對問題的分析應(yīng)盡可能地全面到位。

例如造成當(dāng)前社會不公正的原因就是多方面的、復(fù)雜的。既有改革不完善和體制不健全的原因，又有政策執(zhí)行不到位的原因；既有現(xiàn)實因素，又有歷史因素；既有政治方面的原因，也有經(jīng)濟方面的原因，更有社會方面的原因。所以，要維護社會公正就必須根據(jù)以上原因提出一整套對策措施。

提出對策的“鉆石十三條”

“鉆石十三條是內(nèi)外因分析和多角度分析的寫照，更是所有主觀題關(guān)于“怎么辦”這一部分答題的萬能鑰匙：

一是著眼長遠(yuǎn)，科學(xué)規(guī)劃。規(guī)劃就是財富，結(jié)構(gòu)就是效率。規(guī)劃管長遠(yuǎn)、管全局、管根本。

二是領(lǐng)導(dǎo)重視，轉(zhuǎn)變觀念?！伴W電總在雷雨之前，觀念總在行動之前?！?/p>

具體措施：

要嚴(yán)格實行各地各單位一把手負(fù)責(zé)制；

要把??納入重要議事日程；

要進(jìn)一步建立和完善引咎辭職制度；

要進(jìn)一步建立健全領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度；

要進(jìn)一步加強對問題的調(diào)查研究，從源頭上理清??問題的來龍去脈；

要進(jìn)一步增強??的意識；

要進(jìn)一步倡導(dǎo)??的理念；

各級領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視，樹立正確的政績觀，密切關(guān)注??問題。

三是加強宣傳，營造氛圍。

具體措施比如。電視、電臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體要通過各種形式宣傳??，提高廣大人民群眾對??的認(rèn)識；

輿論關(guān)注；

典型示范；

社會示范；

要進(jìn)一步在全社會營造關(guān)于??良好的文化氛圍

四是教育培訓(xùn)，提高素質(zhì)。

具體措施比如：

通過??教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部的??素質(zhì)；

通過??教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高廣大工作人員的??素質(zhì)；

通過??教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提高廣大人民群眾的??素質(zhì)；等等。

五是完善制度，出臺政策?！爸贫仁堑谝簧a(chǎn)力”，制度至關(guān)重要。規(guī)則問題至關(guān)緊要，它比技術(shù)更重要。

具體措施比如：

要進(jìn)一步建立健全各項制度（法律），做到有法可依；

激勵制度；

利益相關(guān)制度；

監(jiān)管制度；

分工制度；

規(guī)則制度；

懲罰制度；

干部考評制度；

決策制度：包括社情民意反映制度、社會公示制度、官員問責(zé)制度、社會聽證制度、專家咨詢制度、決策前的論證制、決策中的票決制、決策后的責(zé)任制。

六是創(chuàng)新機制，激活隊伍。

在解決社會問題時，我們不但需要組織協(xié)調(diào)，更加需要形成機制。我們常說的與“機制”相近的含義是指做事情的方式、方法等，但又不等同于這個意思。簡單地說，機制就是制度加方法或者制度化了的方法。為什么要形成良好的解決問題和提高工作效率的機制呢？

首先，機制是經(jīng)過實踐檢驗證明有效的、較為固定的方法。所謂有章可循，機制具有較大的穩(wěn)定性。例如，黨建的工作機制，不因黨組織負(fù)責(zé)人的變動而隨意變動，而單純的工作方式、方法是可以根據(jù)個人主觀意愿隨意改變的。

其次，機制本身含有制度的因素，并且要求所有相關(guān)人員遵守，而單純的工作方式、方法往往體現(xiàn)為個人做事的一種偏好或經(jīng)驗。所謂萬眾之法，機制具有較大的普遍性。例如監(jiān)督機制，它既指人人必須遵守的制度，也應(yīng)該包括各種監(jiān)督的手段和方法，只有二者結(jié)合起來才能發(fā)揮作用。

第三，機制是在各種有效方式、方法的基礎(chǔ)上總結(jié)和提煉的，而方式、方法往往只是做事的一種形式和思路。機制一定是經(jīng)過實踐檢驗有效的方式方法，并進(jìn)行一定的加工，使之系統(tǒng)化、理論化，這樣才能有效地指導(dǎo)實踐。而單純的工作方式和方法則因人而異，并不要求上升到理論高度。

第四，機制一般是依靠多種方式、方法來起作用的，而方式、方法可以是單一起作用的。

例如，建立起各種工作機制的同時，還應(yīng)有相應(yīng)的激勵機制、動力機制和監(jiān)督機制來保證工作的落實、推動、糾錯、評價等。建立完善的機制，才能使黨的建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，保持長久的活力。

具體措施比如：

要進(jìn)一步完善符合科學(xué)發(fā)展觀的政績考評機制；

要進(jìn)一步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的科學(xué)決策機制；

要進(jìn)一步建立健全預(yù)防應(yīng)急機制（編制應(yīng)急預(yù)案，增加人力、物力、財力儲備）和保障機制；

要進(jìn)一步建立健全組織機制、協(xié)調(diào)機制：包括派工作組／成立專門機構(gòu)／增加人員等等；

要進(jìn)一步建立健全建立完善各種監(jiān)督機制；形成信息的反饋機制；

要進(jìn)一步建立健全建立和完善獎懲機制。七是組織協(xié)調(diào)，齊抓共管。

政府的管理就是要通過組織協(xié)調(diào)，對各種資源進(jìn)行分配與整合，使各個職能部門能夠相互配合，相互協(xié)調(diào)，進(jìn)而推動工作的順利開展。比如解決好“八個大蓋帽管不住一頭豬”的問題怎么辦？比如當(dāng)前的城管工作需要依靠公安、工商、稅務(wù)、城管、市政等部門的聯(lián)合執(zhí)法，文明辦網(wǎng)工作則需要依靠公安、文化、通信、工商等部門的齊抓共管。

八是科技創(chuàng)新，提升實力?？萍际堑谝簧a(chǎn)力。十八大指出，我們要建設(shè)創(chuàng)新型國家。

九是多方融資，加大投入。“打勝仗沒有子彈是不行的。”

馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)生產(chǎn)實踐是人類社會存在發(fā)展的基本前提。子曰：“足食，足兵，民信之。”可見，物質(zhì)上的滿足是民心和社會秩序得到保證的基礎(chǔ)。

具體措施比如：

在??方面，適度增加財政投入；

加強對??的財政和金融支持；

要創(chuàng)新??技術(shù)，推進(jìn)中國制造向中國創(chuàng)造的轉(zhuǎn)變。

十是強化監(jiān)管，防范未然。

盧梭說過：“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。權(quán)力之所以走向腐敗就是因為缺乏必要的監(jiān)督。

具體措施比如：

加強社會監(jiān)督（群眾監(jiān)督），設(shè)立舉報熱線（舉報信箱）；媒體監(jiān)督（輿論監(jiān)督）；

領(lǐng)導(dǎo)（上級）監(jiān)管；建立完善系統(tǒng)嚴(yán)格的評價、考核的指標(biāo)體系；

加大整頓力度；違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)：嚴(yán)厲查處和懲處責(zé)任人；

發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對頂風(fēng)違紀(jì)的行為從嚴(yán)查處，絕不姑息；

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究（強調(diào)權(quán)力制衡、官員問責(zé)）。

十一是轉(zhuǎn)變作風(fēng)，全面落實。“千忙萬忙，不抓落實就是瞎忙?！?/p>

十二是舉一反三，總結(jié)反思。毛主席說過：“我們黨就是靠總結(jié)起家的?！?/p>

十三是借鑒經(jīng)驗，發(fā)展自己。

借鑒外面的經(jīng)驗“要精要管用”。取其精華去其糟粕。正所謂人“不遷怒，不二過?！薄臼遣贿w怒于人,不重復(fù)自己的過錯】理性的人總是具有反思和憂患意識的，通過不斷的試錯積累最終獲得成功；來自外部的經(jīng)驗就是借鑒他人長處，正所謂“他山之石，可以攻玉”。

第五篇：上有政策下有對策的原因及對策

“上有政策、下有對策”從本質(zhì)來說是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現(xiàn)狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實質(zhì)上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。

第一，“上有政策、下有對策”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的錯誤政績觀。一些地方搞“上有政策、下有對策”，說到底是扭曲的政績觀在作怪。他們有的重近輕遠(yuǎn)，注重多出政績、快出政績，對長遠(yuǎn)發(fā)展缺少統(tǒng)籌謀劃；有的重顯輕潛，熱衷于干看得見、摸得著的工作，忽視短時間內(nèi)無法顯現(xiàn)成效的工作；有的重硬輕軟，喜歡追求硬指標(biāo)，輕視不易量化的工作；有的重物輕人，一味追求經(jīng)濟增長速度，較少顧及人民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量；有的重局部輕全局，只從局部利益出發(fā)，不從全局考慮問題，甚至為了追求局部利益不惜犧牲全局利益；有的重投入輕收益，只看國內(nèi)生產(chǎn)總值增加了多少，招商引資了多少，不看施政成本，不考慮投入與產(chǎn)出比。正是在這樣政績觀的支配下，有些地方領(lǐng)導(dǎo)，為獲取眼前產(chǎn)值、稅收和利潤，通過行政干預(yù)開“綠燈”，上馬與國家宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策相違背的項目。

第二，“上有政策、下有對策”源于地方政府本位主義。政策執(zhí)行主體的自身利益需求和行為傾向影響著公共政策的有效執(zhí)行。作為一個相對獨立的利益主體，一些地方政府本位主義嚴(yán)重，大搞地方保護主義，以違背中央、國家政策法規(guī)的方式濫用或消極行使手中的權(quán)力，以達(dá)到維護或擴大地方局部利益的目的。不聽中央的話才能獲得經(jīng)濟增長的利益，這在一些地方政府官員中很有市場。市場地方保護主義、執(zhí)法地方保護主義甚至司法地方保護主義，不僅損害了法制統(tǒng)一和市場統(tǒng)一，而且削弱了中央的調(diào)控能力。少數(shù)地方政府行為企業(yè)化，過多地介入經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，妨礙了市場資源的有效配置，而對于那些具有負(fù)“外部性”的問題，如環(huán)境污染、安全生產(chǎn)常常是得過且過；對于具有正“外部性”的問題，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生，則是能放手則放手，甚至把一些公共服務(wù)甩給了市場。

第三，“上有政策、下有對策”源于政策本身的設(shè)計缺陷。政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策設(shè)計本身的缺陷為“上有政策、下有對策”預(yù)留了誘發(fā)因素，這主要包括三個方面的缺陷：一是政策規(guī)定的各項內(nèi)容沒有反映客觀存在的現(xiàn)實情況，政策規(guī)定的各項行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，在執(zhí)行中政策規(guī)范與客觀實際產(chǎn)生了強烈沖突，使政策執(zhí)行失去了實踐基礎(chǔ)；二是政策目標(biāo)錯誤或者模糊不清、政策內(nèi)容混亂、政策活動主體的職權(quán)責(zé)任與活動期限界定不科學(xué)，這就給執(zhí)行者扭曲或曲解政策提供了可乘之機；三是政策體系不配套，新舊政策缺乏連續(xù)性，政策層次相互脫節(jié)，政策間目標(biāo)、內(nèi)容和效應(yīng)相互沖突等等。這一方面給政策執(zhí)行帶來了困難，同時也給執(zhí)行者尋找“對策”打開了方便之門。

第四，“上有政策、下有對策”源于政績考核體系的偏差。隨著干部制度改革的深化，干部政績考核體系也正在逐步完善，但目前仍存在三個方面的偏差，一是考核指標(biāo)設(shè)計過于偏重經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)容，政績考核只看GDP增長、招商引資的完成數(shù)額、財稅報表的上繳數(shù)據(jù)，而其他如教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等等，都要為之讓路；二是考核內(nèi)容比較隨意，對下級官員的政績考核缺乏科學(xué)依據(jù)，往往是上級領(lǐng)導(dǎo)一張口，就把某項工作作為干部考核的內(nèi)容，沒有解決以誰為本的問題，使干部大部分工作，都是圍繞著上級領(lǐng)導(dǎo)的注意力在轉(zhuǎn)；三是考核體系包含項目過于繁雜，面面俱到，表面上很全面，其實不科學(xué)，也與政府職能轉(zhuǎn)變的大趨勢不相適應(yīng)。在這樣的政績考核體系下，政府追求經(jīng)濟增長、企業(yè)追求經(jīng)濟效益、個人追求物質(zhì)財富，對政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)統(tǒng)籌不足現(xiàn)象在所難免。

第五，“上有政策、下有對策”源于政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。對政策執(zhí)行的監(jiān)控效果決定于監(jiān)控組織的權(quán)威性大小，也取決于監(jiān)控資源、監(jiān)控信息、監(jiān)控體制的完備情況。在行政監(jiān)督實踐中，由于政府機關(guān)內(nèi)外各種監(jiān)督之間的關(guān)系不夠順暢，各種監(jiān)督主體程度不同地存在監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍不夠明確、具體等問題，彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體，這就給“上有政策、下有對策”行為的產(chǎn)生提供了條件。比如，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門存在監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源嚴(yán)重不足問題，造成實際工作中幾個工作人員監(jiān)督幾十甚至幾百個煤礦，信息缺乏、檢測設(shè)備落后，安全生產(chǎn)監(jiān)控政策執(zhí)行起來十分困難。在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實質(zhì)約束性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞“對策”行為。

第一，樹立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀要求的正確政績觀是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的基本前提。貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，必須牢固樹立正確政績觀。樹立正確政績觀，首先要解決好“政績?yōu)檎l創(chuàng)”的問題，始終把群眾的情緒作為第一信號，把群眾的需要作為第一選擇，切實解決農(nóng)民增收、企業(yè)改制、勞動就業(yè)、征地拆遷以及教育、醫(yī)療等群眾關(guān)注的熱點問題，用解決關(guān)系群眾切身利益問題的實際成效創(chuàng)政績。其次要解決好“創(chuàng)什么樣政績”的問題，始終堅持以人為本，用全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展來創(chuàng)造政績。再次要解決好“靠什么創(chuàng)政績”的問題，想問題、做決策、辦事情，必須實事求是，一切從實際出發(fā)，在科學(xué)把握本地區(qū)本單位發(fā)展基礎(chǔ)、優(yōu)勢條件和制約因素的基礎(chǔ)上，形成切實可行的發(fā)展思路，并在具體工作中加以貫徹。

第二，健全科學(xué)民主的決策制度是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的關(guān)鍵所在。合理的公共政策需要科學(xué)民主的決策制度來保證，而民主決策和科學(xué)政策評估是保證政策科學(xué)性的前提條件。民主化決策要求在政策制定過程中，既要發(fā)揮學(xué)術(shù)性團體、專業(yè)性咨詢機構(gòu)的作用，更要整合政府不同機構(gòu)內(nèi)部各種“智囊團”的作用，使不同部門制定的政策通過“智囊團”這一橋梁得到相互協(xié)調(diào)、配套，增加政策執(zhí)行的預(yù)期性和穩(wěn)定性。完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。只有通過科學(xué)決策形成合理完備的公共政策，減少政策執(zhí)行主體投機行為的可能性，減少違反政策所帶來的違規(guī)收益，加大政策違規(guī)的心理成本和被發(fā)現(xiàn)幾率，才能使“上有政策、下有對策”所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負(fù)，消除“對策行為”產(chǎn)生的收益動機。

第三，完善科學(xué)的政績考核機制是遏制“上有政策、下有對策”的核心內(nèi)容。探索建立干部政績的科學(xué)考核機制，是推動各地方、各部門落實科學(xué)發(fā)展觀的重要抓手。要抓緊建立內(nèi)涵更豐富、指標(biāo)更科學(xué)、設(shè)計更完善的政績考核體系，包括勞動就業(yè)、社會保障、教育衛(wèi)生、環(huán)境保護等內(nèi)容都要納入考核體系。對干部考核評價不僅要關(guān)注經(jīng)濟增長的速度，財政收入的多寡，還要注重黨的路線、方針、政策的執(zhí)行力度以及國家有關(guān)法律法規(guī)的遵守程度。要在政績考核中增加群眾評價的比重，改變自上而下的單一政績評價體系，融入企業(yè)、社會團體特別是人民群眾的評價意見，使政績評價主體多元化，彰顯企業(yè)、社會團體和群眾意見在官員政績評價當(dāng)中的重要作用，使地方官員在注重政績和升遷的同時，更加注重可持續(xù)發(fā)展，更多考慮公眾需要和公眾利益。

第四，完善政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)是遏制“上有政策、下有對策”現(xiàn)象的重要保證。政策執(zhí)行者之所以敢于挑戰(zhàn)上級政策的權(quán)威性，一個重要原因就是政策執(zhí)行監(jiān)控機構(gòu)法律地位低，權(quán)威性不夠。有的監(jiān)控機構(gòu)隸屬于地方政府，受權(quán)力干擾大，獨立性不強，造成下級監(jiān)控上級、部門監(jiān)控政府的問題，機構(gòu)設(shè)計的先天缺陷致使監(jiān)控效率遞減，監(jiān)控行為流于形式。要通過立法，以法律保障監(jiān)控部門的獨立地位，賦予其更大的監(jiān)控權(quán)力，增強權(quán)威性，使監(jiān)控做到“有法可依”、“有權(quán)可依”；要利用現(xiàn)代信息技術(shù)建立政策執(zhí)行的監(jiān)控系統(tǒng)，收集處理政策執(zhí)行的完整信息，建立信息控制系統(tǒng)；要加大對監(jiān)控部門的資金、技術(shù)設(shè)備、人員編制方面的政策傾斜，資金、技術(shù)設(shè)備、人員是監(jiān)控行動得以開展的前提條件，必須改變現(xiàn)在監(jiān)控部門資源不足的情況，使政策執(zhí)行得到充分的資源支持，避免由于資源不足而導(dǎo)致“下有對策”現(xiàn)象泛濫。