第一篇：公共事物的責(zé)任分擔(dān)與利益分享——公共事物管理體制改革與開放的思考

一、公共事務(wù)的內(nèi)涵與特性

公共事務(wù)就是伴隨社會發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國家。集體、個人共同利益的社會性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。從廣義上理解，國家事務(wù)和階級事務(wù)也可列入公共事務(wù)的范疇，或者說它們之間有相互包含的關(guān)系。但是，我們認(rèn)為，國家事務(wù)、階級事務(wù)的目標(biāo)指向與社會公共事務(wù)是不相同的，這兩類事務(wù)的運作也有專門的規(guī)制，其承擔(dān)者也特定不二。因此，還是應(yīng)與公共事務(wù)嚴(yán)加區(qū)別，另當(dāng)別論。

公共事務(wù)的最大特性，就是它的公共性。公共事務(wù)的發(fā)生源自公共需求的變動；公共事務(wù)的承擔(dān)是政府的責(zé)任，但它不排斥任何社會組織和社會成員的參與；公共事務(wù)的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為公共事務(wù)的非排他性和不可分割性。公共事務(wù)的“公共”特性，決定了公共事務(wù)是無利可圖的，公共物品和公共服務(wù)是無法通過市場交易提供的。所以，以追求利潤為目標(biāo)的企業(yè)“不愿管”公共事務(wù)，而勢單力薄的私人又“管不了”公共事務(wù)。那么，公共事務(wù)的責(zé)任就理所當(dāng)然地落在專門的公共管理機(jī)構(gòu)——政府身上。

但是，公共需求的不斷變動，又決定了公共事務(wù)還具有另外兩個特性——多樣性和階段性。

公共事務(wù)的多樣性，表現(xiàn)出社會生活的變化發(fā)展，公眾自主選擇公共物品和服務(wù)的權(quán)力的真正實現(xiàn)。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會群體中。恰恰是公共事務(wù)的多樣性，檢驗了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點和缺點，同時，為以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營利為基本原則的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任提供了實踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機(jī)會和生長空間。

公共事務(wù)的階段性，表現(xiàn)出公共事務(wù)在社會發(fā)展的不同階段，會有不同的內(nèi)容、不同的形式和不同的標(biāo)準(zhǔn)；某些事物在某一階段會集聚增多，某些事務(wù)的范圍、對象會發(fā)生轉(zhuǎn)移變化。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社會階段，低層次的基本生存需要是公眾普遍的需求，那么，公共事務(wù)的大部分甚至全部都是圍繞著提供和保障公眾基本的吃飯穿衣展開。社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，公眾的生活品位發(fā)生分化，對生存質(zhì)量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、個性發(fā)展與享受方面的公共事務(wù)增多了。例如，現(xiàn)階段，居住環(huán)境方面的公共事務(wù)增多了，人口流動、衛(wèi)生保健、尊老愛幼方面的公共事務(wù)增多了，消除貧富差距、創(chuàng)造平等機(jī)會方面的公共事務(wù)增多了。而且，一些原來純屬經(jīng)濟(jì)事務(wù)范疇的事務(wù)，也逐漸轉(zhuǎn)化擴(kuò)大為公共事務(wù)，例如，交通、電話通訊、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等事務(wù)。顯然，此階段的公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)匾乏時代的公共事務(wù)不可同日而語。

現(xiàn)代社會，是以和平與發(fā)展為主題的社會，各國政府已注意到治理好公共事務(wù)，對國內(nèi)穩(wěn)定，提高國際競爭力，促進(jìn)和平與發(fā)展的重要意義。許多發(fā)達(dá)國家，把改革公共事務(wù)管理作為政府的優(yōu)先目標(biāo)之一。國際權(quán)威評估機(jī)構(gòu)已把公共事務(wù)管理作為衡量一國政府施政目標(biāo)和治理水平的重要指數(shù)，把公眾在公共事務(wù)中的地位和參與程度，作為衡量一個社會民主文明進(jìn)步的尺度。

二、公共事務(wù)管理的舊格局和現(xiàn)時狀態(tài)

隨著我國社會發(fā)展，社會公共生活日新月異，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，舊的公共管理模式受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，政府擔(dān)負(fù)公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來，諸如：公平與效率的矛盾；相對固定的行政程序不適應(yīng)日趨變動的公共事務(wù)的矛盾；政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無限增長、財政負(fù)擔(dān)加劇問題；官僚主義和形式主義問題；難以遏制腐敗問題等等。公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新勢在必行。

新中國50年來公共事務(wù)管理的基本狀況和格局，有四個突出的特點：

1． 管理公共事務(wù)的中心地位。主體地位幾十年牢固不變。政府包攬一切公共事務(wù)，自上而下，一統(tǒng)到底，方方面面，無所不在。社會一切公共福利來自政府；

2．各級政府行政部門重疊龐大，低效率高成本運行；

3．習(xí)慣運用行政命令。宣傳教育、群眾運動。義務(wù)勞動綜合治理的模式；

4．政府之外，沒有任何自治的承擔(dān)公共事務(wù)職能的機(jī)構(gòu)。

具體分析，公共事務(wù)管理舊格局之“特”與中國過去的國情之“特”也是相互吻合的。

首先，指導(dǎo)思想上的‘極左”和理論上的教條主義，直接導(dǎo)致體制上的僵化和管理行政的偏執(zhí)。政府在施政過程中，把遵循“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，逐漸演變成了包攬～切公共事務(wù)，全面壟斷公共權(quán)力。

其次，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會公共事務(wù)與政治、經(jīng)濟(jì)高度集中統(tǒng)一千一體，不僅政企不分，社會公共事務(wù)的運行也高度依附于政治權(quán)力的要求和政治目標(biāo)、原則及秩序的規(guī)定。政府的職能并沒有實現(xiàn)也不可能真正實現(xiàn)分化。體制決定了政府必然包攬一切公共事務(wù)。政府辦企業(yè)、政府辦社會，政府把天下的事務(wù)、天下的責(zé)任一身擔(dān)，成為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，名副其實的“全能政府”。

第三，從社會公共生活的主體——公眾的狀態(tài)看，民間缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)習(xí)慣，而政府又沒有締造民主參與、廣泛合作的制度進(jìn)行有效的利益誘導(dǎo)，那么，公共事務(wù)除政府獨家辛勞經(jīng)營之外，原本可開采利用的更深厚更廣闊的民間資源都白白流失掉了。

第四，長期以來，我國民眾的溫飽問題未解決，基本的物質(zhì)文化生活需求處于低層次，公共事務(wù)相對簡單，量少。

客觀評價，必須肯定的是，人民政府幾十年來在為最廣大的人民群眾提供最基本的公共物品和公共服務(wù)方面，是全心全意不遺余力的。不管政府組 織有多大局限性，政策措施多么僵化死板，為全體公民提供基本的公共物品和公共服務(wù)還是政府的職責(zé)。不過，面對飛速發(fā)展的社會，面對公共事務(wù)的新生長、新形態(tài)，政府獨家承擔(dān)的職責(zé)也必須向政府外延伸，分解了。

我國從1998年開始實施新一輪機(jī)構(gòu)改革，對政府機(jī)構(gòu)的整體功能和管理職能進(jìn)行重新疏理定位，這種職能定位，用朱镕基總理一句最簡潔的話說就是：政府要管市場，但不能辦市場。具體地說，政府職能主要是宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)三大塊。這反映出政府力圖實現(xiàn)其行政管理與加速構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)取向相適應(yīng)，與社會公共事務(wù)呈現(xiàn)的嶄新變化相適應(yīng)。這是一次不同于以往的帶有制度性根本轉(zhuǎn)變的改革。已經(jīng)進(jìn)行的改革，給企業(yè)乃至整個經(jīng)濟(jì)生活帶來的效益是巨大的。企業(yè)脫離了政府的行政管制，以真正獨立的經(jīng)濟(jì)主體投入市場競爭，追逐和獲取最大的商業(yè)利潤，整個社會經(jīng)濟(jì)總量迅速增長，人民群眾物質(zhì)文化生活日益充實豐富，社會公共事務(wù)也日趨膨脹，并隨之出現(xiàn)許多新領(lǐng)域、新形態(tài)、新問題。但是公共事務(wù)的變化并沒有像經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)的變化那樣引起從政府到民間強(qiáng)烈的關(guān)注。在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的許多問題，更顯示出政府目前的體制改革和職能轉(zhuǎn)變在公共事務(wù)管理方面還不到位，不配套，不銜接和不適應(yīng)。這就造成了目前我國公共事務(wù)管理總體上呈現(xiàn)“三態(tài)”：

1． 矛盾態(tài)。一方面政府體制改革把公共服務(wù)作為一項重要職能加強(qiáng)和改進(jìn)；一方面社會公共事務(wù)伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展豐富擴(kuò)大，大量的公共事務(wù)是前所未有的（沒見過），政府受職能和人員編制、素質(zhì)制約，既不可能投入更多行政資源來管理（管不了），又缺乏管理的經(jīng)驗和技術(shù)（管不好），若按舊的行政主體模式來管，往往出力不討好。

2． 2．真空態(tài)。長期以來，我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一直局限在第一部門（企業(yè)）與第二部門（政府）的二元化格局當(dāng)中，而對以非營利為目的，以參與公共事務(wù)、推進(jìn)社會公益為宗旨的第三部門（營利組織）構(gòu)建與發(fā)展嚴(yán)重忽視。社會公共事務(wù)責(zé)任分擔(dān)的法規(guī)、政策幾乎空白；民間合作承擔(dān)公共事務(wù)的意識淡漠，能力乏弱；有關(guān)第三部門（非營利組織）的理論研究和輿論宣傳更為少見。

3． 3．流失態(tài)。由于制度的空缺和體制轉(zhuǎn)換的不到位、不配套、不銜接，導(dǎo)致社會公共事務(wù)的“利益蛋糕”無法做大，甚至導(dǎo)致利益流失。例如，市民利益社區(qū)化后，社區(qū)服務(wù)與管理制度的空缺；企業(yè)污染公共環(huán)境并對民眾健康造成損害，這種外部不經(jīng)濟(jì)問題縷縷發(fā)生無力糾正；城鎮(zhèn)現(xiàn)有公共文體設(shè)施和福利設(shè)施長時間閑置甚至荒廢，有些轉(zhuǎn)為商業(yè)性使用；企業(yè)、私人捐贈的公益金，本來有保值增值的能量和效應(yīng)，由于機(jī)構(gòu)和制度不完善，無監(jiān)管，賬目混亂，致使大量基金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙，被拆借、挪用、流失；許多適宜政府與非營利組織攜手開發(fā)共同承擔(dān)的公益事業(yè)，未能有效地開發(fā)等等。

4． 公共事務(wù)管理的改革正隨政府體制的改革在推進(jìn)中，方向已明確，大勢趨好?，F(xiàn)在所要做的，就是加速新陳代謝，全方位實現(xiàn)公共事務(wù)管理的制度創(chuàng)新。

三、公共事務(wù)管理的新模式

考察當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家，繁多的社會公共事務(wù)，包括為國民提供各種福利，政府的作用十分有限，而無數(shù)的非營利組織卻活躍于社會公共事務(wù)的各個角落，各個層面。從育嬰到養(yǎng)老，從早餐營養(yǎng)到房屋修繕，從博物館、圖書館到著名學(xué)府、交響樂團(tuán)，公民權(quán)益、法律援助，甚至海外救援，民間的非營利組織都有擔(dān)當(dāng)著十分重要的角色。這里，固然有傳統(tǒng)原因，但更重要的原因，是對世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍推行了公共管理制度的改革，正構(gòu)建一種嶄新的公共事務(wù)管理模式。如何依據(jù)我國的國情，借鑒西方發(fā)達(dá)國家公共管理制度改革的經(jīng)驗，構(gòu)造有中國特色的社會主義公共事務(wù)管理新模式，我們認(rèn)為可以從以下幾方面考慮：

1．公共事務(wù)管理責(zé)任分擔(dān)

公共事務(wù)管理責(zé)任分擔(dān)，取決于政府職能轉(zhuǎn)換的到位，把一貫由政府直接承擔(dān)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給政府外的民間非營利組織。其動機(jī)和目標(biāo)就是打破公共事務(wù)管理政府唯一主體、包攬一切的格局，逐步實現(xiàn)公共事務(wù)管理社會化。

根據(jù)新的公共管理模式，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一機(jī)構(gòu)。在民間非營利組織能夠提供有效的、經(jīng)濟(jì)的、高質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府必須退出，這樣可以激發(fā)民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能量。政府雖然隨公共管理職能的部分轉(zhuǎn)移，也轉(zhuǎn)移了公共事務(wù)的責(zé)任，但絕不是放棄了責(zé)任。政府依然承擔(dān)著公共事務(wù)的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即政府通過公共政策。公共管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)、原則的制定和監(jiān)督執(zhí)行，保證“全心全意為人服務(wù)”的宗旨真正落實，保證公共事務(wù)管理的質(zhì)量不能降低。同時，政府有責(zé)任培養(yǎng)教育非營利組織的管理人員，提高他們的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，推動非營利組織健康、規(guī)范。持續(xù)發(fā)展；政府有責(zé)任根據(jù)公共事務(wù)的不同領(lǐng)域。性質(zhì)。類別，對承擔(dān)責(zé)任的非營利組織進(jìn)行財力支持和實行稅收優(yōu)惠。即便在一些需要政府直接參與管理的公共事務(wù)領(lǐng)域，政府也應(yīng)采取“有進(jìn)有退”“有所為，有所不為”的策略，進(jìn)而有為，退而有序，多做“雪中送炭”，少搞“錦上添花”。

政府從具體的公共事務(wù)中解脫出來，就能夠以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份審視公共管理質(zhì)量和效益，促進(jìn)公眾權(quán)益和福利的擴(kuò)大。同樣，由于政府管理公共事務(wù)權(quán)力下放，公共權(quán)力獨家壟斷的格局被打破，社會監(jiān)督制約機(jī)制加強(qiáng)，不僅有利于政府克服官僚主義傾向，減少政府官員權(quán)力腐敗的機(jī)會，而且可以監(jiān)督和糾正非營利部門可能出現(xiàn)的“第二政府化”及成員的“官僚化”傾向，當(dāng)然，也相應(yīng)降低了公共事務(wù)管理的成本。

各類非營利組織進(jìn)人公共事務(wù)領(lǐng)域，與政府分擔(dān)責(zé)任，還可以有效地醫(yī)治與市場經(jīng)濟(jì)相伴生的“淹場失靈、政府失靈’綜合癥”。“市場失靈”是指市場機(jī)制不能使資源配置達(dá)到最優(yōu)化的狀態(tài)，特別是不能按最優(yōu)化的原則提供公共物品和公共服務(wù)；而“政府失靈”是指政府作為公共事務(wù)的主要承擔(dān)者，只能按平等的原則提供一般的公共物品和公共服務(wù)，滿足普遍的需求，而不可能滿足公眾‘個性化”?！岸嘣钡男枨?。在“失靈”癥狀下，非營利組織（第三部門）就可以展現(xiàn)其自身多樣性服務(wù)和供給的優(yōu)勢，與政府形成互補(bǔ)關(guān)系。例如，我國“希望工程”、志愿者組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)及慈善團(tuán)體等非營利組織，通過實施扶貧、助殘?？祻?fù)。再就業(yè)等活動，調(diào)節(jié)社會成員的收人差距，減少貧富不均，救助社會弱勢群體，創(chuàng)造平等機(jī)會，緩和社會矛盾，營造穩(wěn)定和諧的社會發(fā)展環(huán)境；再如，一些企業(yè)為追求最大的利潤，不惜以損害公共環(huán)境為代價，隨意排放廢氣、廢水、廢渣，造成外部不經(jīng)濟(jì)，而自然（綠色）環(huán)保組織、社區(qū)自助團(tuán)體。動物保護(hù)組織等非營利組織就能夠協(xié)同政府職能部門及新聞媒體等機(jī)構(gòu)，對這類企業(yè)實施監(jiān)測、限制整改、輿論壓力、受害索賠等行動，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；還有，非營利組織資本有機(jī)構(gòu)成相對于營利組織（企業(yè)）較低，即非營利組織本身的運作成本低。這樣，它的自身容量和發(fā)展空間就很大，大量從第～產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力和第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）結(jié)構(gòu)調(diào)整技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)移出來的勞動力，都可以吸收進(jìn)入重點從事第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）的非營利組織。這正符合現(xiàn)代社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。人力資源重新配置的大趨勢。

其實，非營利組織釋放能量的空間還很大，遠(yuǎn)不止這些。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多事務(wù)政府不直直接插手干預(yù)，或者干預(yù)以致成本過高，而交給民間非營利組織去做，會收到事半功倍的效果。近幾年，頻頻舉行的國際性、區(qū)域性的“非政府組織”論壇，對中國及世界范圍的現(xiàn)實問題和未來發(fā)展進(jìn)行研討、預(yù)測和技術(shù)咨詢，它所形成的“軟科學(xué)”成果，無疑對政府決策和企業(yè)拓展起到非同一般的效果。非營利組織承接了政府的某些公共事務(wù)管理職能，又非政府權(quán)力的延伸和擴(kuò)張，這種政府與社會之間的中介地位和角色，使得它可以保持中立，靈活自主地參與社會公共生活。

當(dāng)然，列舉非營利組織的種種優(yōu)勢，并非想證明它完美無缺，是包醫(yī)社會‘下病”的“靈丹妙藥”，也無意將它理想化。相反，對于中國的非營利組織來說，要與政府分擔(dān)責(zé)任，要將潛在的能量。優(yōu)勢和長處變?yōu)楝F(xiàn)實，還有很多艱苦的。基礎(chǔ)性工作要做。至少，以下三項建設(shè)應(yīng)予優(yōu)先考慮：第一，培養(yǎng)一批境界高、素質(zhì)優(yōu)的專業(yè)人才隊伍。這又分兩個方面：一方面，非營利組織除吸引大量志愿人員參與工作外，專職管理人員的人格魅力和綜合素質(zhì)對推動組織的運作至關(guān)重要；另一方面，任何非營利組織都要有自己的“專業(yè)”定位。優(yōu)秀的專業(yè)素質(zhì)和豐富的經(jīng)驗無疑有利于提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，而專業(yè)素質(zhì)差或定位不清不僅不利于吸引支持者捐助，而且會降低組織的公信度。第二，非營利組織必須學(xué)會以最好的方式管理。僅僅有一批具無私愛心和良好意愿的仁人還不夠，還必須高效地運作，并追求最低成本最優(yōu)結(jié)果。非營利組織必須是“效率組織”。第三，非營利組織必須學(xué)會籌資募捐。非營利組織必須拿出物品和服務(wù)成果吸引公眾捐獻(xiàn)，要善用媒體宣傳自己，還要建立嚴(yán)格的財務(wù)審核和準(zhǔn)確的信息披露制度。非營利組織必須是“廉潔組織”。

公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)，不僅僅是擴(kuò)大了社會責(zé)任的覆蓋面，實質(zhì)上是開發(fā)利用了高品質(zhì)的社會資源，大大增加了公共物品和公共服務(wù)的有效供給量，給飛速發(fā)展變化的社會添加了新的生機(jī)和活力。

2．公共事務(wù)管理引入競爭

市場競爭，可以帶來資源的優(yōu)化配置，帶來公共物品和公共服務(wù)的多樣化。但是，公共事務(wù)不像經(jīng)濟(jì)事務(wù)可以直接通過市場競爭，實現(xiàn)最優(yōu)化目標(biāo)。因為，公共物品和公共服務(wù)所具有的特性，使得花錢購買的人和不花錢購買的人，都能得到同樣的享受。如果大多數(shù)社會成員都希望別人出錢出力，自己“免費占光”，公共物品和公共服務(wù)便無人提供。由此可見，公共事務(wù)不可能通過市場體系，即由個別消費者與生產(chǎn)者之間的交易來解決。而在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府是將公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)成純消費領(lǐng)域，由行政職能部門或稱為“事業(yè)單位”的政府附屬機(jī)構(gòu)，靠有限且固定的撥款來經(jīng)營運作，這便在很大程度上限制了公共物品和公共服務(wù)的開發(fā)、生產(chǎn)及供給。實踐證明，政府獨家壟斷公共事務(wù)，無論從質(zhì)或量方面衡量，都有無法滿足公眾的普遍需求和特殊需求。

但是，政府是市場原則的永恒禁區(qū)，公共權(quán)力不可交換。也就是說，由政府壟斷公共事務(wù)，公共事務(wù)領(lǐng)域就不可能按市場原則引入競爭機(jī)制。現(xiàn)在，推進(jìn)公共事務(wù)管理社會化，承擔(dān)公共事務(wù)的非政府的非營利組織就可以打破禁區(qū)，合情合理合法地實現(xiàn)公共管理與市場競爭的“稼接”。

首先，營利組織的“效益第一、優(yōu)勝劣汰、用戶是上帝”的管理理念和管理方式可以引入公共管理過程。在公共權(quán)力社會化環(huán)境中，公眾掌握有選擇公共管理組織的絕對權(quán)力。公眾的滿意程度是評價服務(wù)組織的基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，哪個組織要在市場競爭中謀求和爭取自己的機(jī)會。份額和地位，就必須拿出自己的物品和服務(wù)接受公眾的選擇。原來政府壟斷公共事務(wù)時的一切弊端和局限，在公平競爭中，在公眾的選擇中將會減少、弱化甚至被消解。

其次，承擔(dān)公共事務(wù)的非營利組織以政府的經(jīng)費和社會捐款作為業(yè)務(wù)運作的資本，那么，就必須自覺接受政府和社會捐助人的監(jiān)督，搞好行業(yè)自律，建立規(guī)范的財會制度，對產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)項目進(jìn)行成本核算，以求獲得最優(yōu)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。這樣，從制度上克服政府壟斷時只投入，不管效益，追求“公平”，犧牲“效率”的弊端，實現(xiàn)公共事務(wù)管理的“公平、效率、成本”三者兼得，均衡發(fā)展。

第三，承擔(dān)公共事務(wù)的非營利組織為爭取產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。多樣化、個性化，可以憑自身優(yōu)勢與營利企業(yè)合作，進(jìn)行項目的技術(shù)研究和開發(fā)，在不影響服務(wù)質(zhì)量和公眾接受的原則下，甚至可以給予營利組織相應(yīng)的商業(yè)機(jī)會和商業(yè)利益。需要指出的是，非營利組織的宗旨和根本性質(zhì)是非營利性的，并不意味著這些組織不會盈利。它不以營利為目的，它依法合理的服務(wù)性收費及運作中獲得的利潤，再投入繼續(xù)運作，可以增強(qiáng)服務(wù)能力，提高產(chǎn)品素質(zhì)?？傊补芾硪敫偁?，可以使公共產(chǎn)品公共服務(wù)更加多樣化。優(yōu)質(zhì)化和低成本，直接受益的必然是公共事務(wù)的主體——公眾。

3．公共事務(wù)的利益共享

“共享”，是一個含義豐富的概念。1995年，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e行的社會發(fā)展問題世界首腦會議，把“人人共享的社會”作為主題。在會議通過的《行動綱領(lǐng)》中對其含義作了闡述：一個人人共享的社會，是一個包容的社會，其基礎(chǔ)是尊重所有人的人權(quán)和基本自由，文化和宗教多樣化，社會正義、民主參與和法制。人人共享的社會，是一個根據(jù)所有人的需要和能力，調(diào)整自身結(jié)構(gòu)和動作，并調(diào)整自己政策和計劃的社會，從而發(fā)揮全體社會成員的潛能，并為所有人謀取福利。因此，可以理解，“共享”，是人類生存資源的共享，是發(fā)展機(jī)會的共享，是社會成果的共享。共享的社會，將進(jìn)一步使人能夠在互惠和公平的原則指導(dǎo)下，彼此投資，并分享此種投資的成果。

我們認(rèn)為，把“利益共享”作為中國特色社會主義公共管理改革的終極目標(biāo)最恰當(dāng)不過了。公共事務(wù)，實質(zhì)上體現(xiàn)的是公共利益。過去，我們在公共事務(wù)管理中，強(qiáng)調(diào)國家利益、集體利益、個人利益三者的統(tǒng)一。無疑，這是正確的。只有三者統(tǒng)一，才能實現(xiàn)共同利益，才能“共享”。遺憾的是，實踐中卻總是將個人利益從“統(tǒng)一”中剝離出來，又總是以公共利益的“理由”限制、削弱甚至“犧牲”個人利益，而且，這種“犧牲”長期得不到“補(bǔ)償”。久而久之，人們參與公共事務(wù)的真誠與熱望受到傷害，人們對待公共事務(wù)就變得冷淡、虛假應(yīng)付。消極抵觸，而作為社會公共利益的“蛋糕”遲遲做不大，甚至萎縮。實際上，這已經(jīng)造成了公共事務(wù)領(lǐng)域的惡性循環(huán)。

公共事務(wù)管理的改革與創(chuàng)新，勢必要在制度上和宏觀環(huán)境上創(chuàng)造“利益共享”的局面。使更多的人走出私人生活的領(lǐng)域，樂于與他人合作交往；更多的人樂于投資于社會公共事務(wù)，承擔(dān)社會公共事務(wù)。在公共事務(wù)中，個人的權(quán)利、非政府的社會組織的權(quán)利與政府的權(quán)利是平等的，待遇是互惠的，利益是共享的。這樣，社會主義公共利益的“蛋糕”才能越做越大，人人共享的資源才能越來越豐富，社會發(fā)展和個性發(fā)展的空間才能越來越廣闊。這方面，大連。上海、南京等地社區(qū)建設(shè)的成果，深圳市志愿者組織“義工聯(lián)”的活動，都是成功的范例。今年，國家將要實施的“志愿者注冊登記制度和志愿者服務(wù)時間儲蓄制度”（據(jù)2000年12月 6日《中央電視臺》報道），為推動公共事務(wù)管理的改革，實現(xiàn)“利益共享”開創(chuàng)了制度先例。

中國改革開放的設(shè)計師鄧小平曾提出：發(fā)展才是硬道理。還提出，要把人民滿意不滿意，人民擁護(hù)不擁護(hù)，作為黨和政府制定政策和推進(jìn)工作的出發(fā)點?？梢哉f，只有實現(xiàn)公共事務(wù)管理制度的改革開放，才能促(本文權(quán)屬文秘之音所有，更多文章請登陸004km.cn查看)進(jìn)公共事物豐富和發(fā)展，公共利益充實和擴(kuò)大，而能不能夠?qū)崿F(xiàn)“利益共享”，是檢驗以勤政。廉潔、務(wù)實、高效為目標(biāo)的政府體制改革成功與否的標(biāo)志，是檢驗政府新的公共事務(wù)的管理制度成功與否的標(biāo)志，是檢驗政府是否真正貫徹落實“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的標(biāo)志。

中國人口眾多，地域廣闊，社會又處在大變革大轉(zhuǎn)折大發(fā)展的過程。因此，任何～項改革與創(chuàng)新的舉措都將是一個漸進(jìn)的過程，都將有一個實驗推廣的階段，都應(yīng)當(dāng)是實事求是，因地制宜，因“事”制宜的。我們堅信，公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新，必將推動我國社會生產(chǎn)力的發(fā)展，推動社會文化的全面進(jìn)步，極大地增進(jìn)廣大人民群眾的根本利益。

第二篇：公共項目管理與評估

名詞解釋

項目：項目是指一系列獨特的、復(fù)雜的并相互關(guān)聯(lián)的活動，這些活動有著一個明確的目標(biāo)或目的，必須在特定的時間、預(yù)算、資源限定內(nèi)依據(jù)規(guī)范完成，包括項目范圍、質(zhì)量、成本、時間、資源等。

項目管理：就是將各種知識、技能、手段、技術(shù)應(yīng)用到項目中，以滿足或超過項目相關(guān)者的要求和期望，是指導(dǎo)項目從開始、執(zhí)行，直至終止的過程，目的是使項目效益最大化。公共項目管理：是指為了社會公共利益，由財政或社會出資的項目管理活動。

公共項目：是指直接或間接向社會提供公共消費品，主要是從使用者以及投資渠道兩個方面來界定的。公共項目的使用者是大眾，所以公共項目不是以盈利為目的的，投資渠道主要依靠政府，用納稅人的錢為納稅人建設(shè)。

九大管理領(lǐng)域：綜合管理、范圍管理、時間管理、成本管理、質(zhì)量管理、人力資源、溝通管理、風(fēng)險管理、采購管理。

時間管理：也叫進(jìn)度管理或項目周期管理，指在項目的進(jìn)展過程中，為了確保項目能夠在規(guī)定的時間內(nèi)完成，對項目活動進(jìn)度和日程進(jìn)行的管理過程。它和項目成本管理、質(zhì)量管理合稱為項目管理的三大支柱.(內(nèi)容：順序管理、長度管理、進(jìn)度管理..方式：臺帳式、表格式、協(xié)議式等等..原則：優(yōu)先工作法、帕累托原則（重視關(guān)鍵事情）、精簡表述原則、作業(yè)輪換等)

項目成本管理：項目執(zhí)行過程中對各項成本進(jìn)行核算、分析、決策和控制等一系列管理行為的總稱。一般包括成本的預(yù)測、決策、計劃、核算、控制、分析、考核等職能。

為保證項目實際發(fā)生的成本不超過項目預(yù)算成本所進(jìn)行的項目資源計劃編制、項目成本估算、項目成本預(yù)算和項目成本控制等方面的管理過程和活動。

項目風(fēng)險：在項目管理活動或事件中消極的、項目管理人員不希望的后果發(fā)生的潛在可能性 風(fēng)險管理：是指通過風(fēng)險識別、風(fēng)險評估去認(rèn)識項目的風(fēng)險，并以此為基礎(chǔ)合理的使用各種管理辦法、技術(shù)和手段對項目風(fēng)險實行有效的控制，妥善處理風(fēng)險事件所造成的不利后果，以最少的成本保證項目總體目標(biāo)實現(xiàn)的過程。

項目經(jīng)理：從職業(yè)角度，是指企業(yè)建立以項目經(jīng)理責(zé)任制為核心，對建設(shè)工程實行質(zhì)量、安全、進(jìn)度、成本、環(huán)保管理的責(zé)任保證體系和全面提高工程項目管理水平設(shè)立的重要管理崗位；從從業(yè)角度，指受企業(yè)法人代表人委托對工程項目施工過程全面負(fù)責(zé)的項目管理者，是企業(yè)法定代表在工程項目上的代表人。項目經(jīng)理必須取得《建設(shè)工程施工項目經(jīng)理資格證書》才能上崗

三個項目形式：

PMBOK是Project Management Body Of Knowledge的縮寫，即項目管理知識體系，是美國項目管理協(xié)會（PMI）對項目管理所需的知識、技能和工具進(jìn)行的概括性描述。在這個知識體系指南中，把項目管理劃分為9個知識領(lǐng)域，即：范圍管理，時間管理，成本管理，質(zhì)量管理，人力資源管理，溝通管理，采購管理，風(fēng)險管理和集成管理。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織以該文件為框架，制訂了ISO10006關(guān)于項目管理的標(biāo)準(zhǔn)。

PERT（Program/Project Evaluation and Review Technique）即計劃評審技術(shù)，簡單地說，PERT是利用網(wǎng)絡(luò)分析制定計劃以及對計劃予以評價的技術(shù)。它能協(xié)調(diào)整個計劃的各道工序，合理安排人力、物力、時間、資金，加速計劃的完成。在現(xiàn)代計劃的編制和分析手段上，PERT被廣泛的使用，是現(xiàn)代項目管理的重要手段和方法。

構(gòu)造PERT圖，需要明確三個概念：事件、活動和關(guān)鍵路線。

1、事件（Events）表示主要活動結(jié)束的那一點；

2、活動（Activities）表示從一個事件到另一個事件之間的過程；

3、關(guān)鍵路線（Critical Path）是PERT網(wǎng)絡(luò)中花費時間最長的事件和活動的序列

關(guān)鍵路徑法（CPM）：運用特定的、有順序的網(wǎng)絡(luò)邏輯來預(yù)測總體項目歷時的項目網(wǎng)絡(luò)分析技術(shù)，它可以確定項目各項活動最早、最晚的開始和完成時間.(計算步驟1項目的開始時間和完成時間 最早開始時間+活動工期=最早完成時間

2、最遲完成時間和最遲開始時間 最遲開始時間+活動工期=最遲完成時間

3、時差

4、確定關(guān)鍵路徑)

PDCA循環(huán)的概念最早是由美國質(zhì)量管理專家戴明提出來的，所以又稱為“戴明環(huán)”。它是全面質(zhì)量管理所應(yīng)遵循的科學(xué)程序。全面質(zhì)量管理活動的全部過程，就是質(zhì)量計劃的制訂和組織實現(xiàn)的過程，這個過程就是按照PDCA循環(huán)，不停頓地周而復(fù)始地運轉(zhuǎn)的。P（Plan）--計劃，確定方針和目標(biāo)，確定活動計劃；

2、D（Do）--執(zhí)行，實地去做，實現(xiàn)計劃中的內(nèi)容；

3、C（Check）--檢查，總結(jié)執(zhí)行計劃的結(jié)果，注意效果，找出問題；

4、A（Action）--行動，對總結(jié)檢查的結(jié)果進(jìn)行處理，成功的經(jīng)驗加以肯定并適當(dāng)推廣、標(biāo)準(zhǔn)化；失敗的教訓(xùn)加以總結(jié)，以免重現(xiàn)，未解決的問題放到下一個PDCA循環(huán)。

PDCA循環(huán)實際上是有效進(jìn)行任何一項工作的合乎邏輯的工作程序。在質(zhì)量管理中，PDCA循環(huán)得到了廣泛的應(yīng)用，并取得了很好的效果，因此有人稱PDCA循環(huán)是質(zhì)量管理的基本方法。之所以將其稱之為PDCA循環(huán)，是因為這四個過程不是運行一次就完結(jié)，而是要周而復(fù)始地進(jìn)行。一個循環(huán)完了，解決了一部分的問題，可能還有其它問題尚未解決，或者又出現(xiàn)了新的問題，再進(jìn)行下一次循環(huán)

任務(wù)分解法（WBS）：又稱工作分解結(jié)構(gòu)，是指以可交付成果為導(dǎo)向?qū)椖恳剡M(jìn)行的分組，它歸納和定義了項目的整個工作范圍每下降一層代表對項目工作的更詳細(xì)定義。分解原則：橫向到邊（即百分百原則）；縱向到底（指分解要足夠細(xì)）。

論述題： WBS有幾個原則

1）應(yīng)讓共公告項目團(tuán)隊成員積極參與WBS的編制，以確保WBS的一致性；

2）一個WBS元素只能由一個人負(fù)責(zé)，即使許多人都可能在其上工作，也只能由一個人負(fù)責(zé)，其他人只能是參與者；

3)每個WBS元素都代表一個獨立的、有形或無形的可交付成果；

4）可交付成果中包括最終的可交付成果也包括為實現(xiàn)最終結(jié)果所需要的中間可交付成果；

5）可交付成果也包括無形事項，如信息/交流、集成、行政管理、培訓(xùn)、過程管理和采購；

6）所有可交付成果都被清除地包括在WBS中；

7）可交付成果具有唯一性和獨特性；

8）所有重要的報告機(jī)制，如會議總結(jié)、月報告和試驗報告等，都應(yīng)在WBS中明確；

9）明確定義公共項目可交付成果，保證每個可交付成果都是唯一的，在公共項目成果或者生產(chǎn)最終產(chǎn)品而實現(xiàn)的工作內(nèi)容中將不會發(fā)生重復(fù)的現(xiàn)象；

10）每個工作包都應(yīng)可以分配給一個公共項目團(tuán)隊成員或一家分包商單位獨負(fù)責(zé)，如果做不到這一點，那么就要重新考慮是否這個工作包可以進(jìn)一步分解；

11）每一個代表包或外供的可交付成果的WBS元素必須和分包商的WBS中的對應(yīng)元素相一致；

12）可交付成果被合理地分解到不同層次，代表著將如何對他們進(jìn)行生產(chǎn)機(jī)管理（如設(shè)計、采購、分包或制造等）；

13）所有WBS元素都應(yīng)符合組織結(jié)構(gòu)和財務(wù)結(jié)構(gòu)。

團(tuán)隊合作怎么有效地在項目管理中去實現(xiàn)？

團(tuán)隊合作的四個資格

以人性脆弱為基礎(chǔ)的信任。要建設(shè)一個具有凝聚力并且高效的團(tuán)隊，第一個且最為重要的一個步驟，就是建立信任。這不是任何種類的信任，而是堅實的以人性脆弱為基礎(chǔ)的信任。這意味著一個有凝聚力的、高效的團(tuán)隊成員必須學(xué)會自如地、迅速地、心平氣和地承認(rèn)自己的錯誤、弱點、失敗、求助。他們還要樂于認(rèn)可別人的長處，即使這些長處超過了自己。在理論上，或在幼兒園里，這并不很困難。但當(dāng)一個領(lǐng)導(dǎo)面對著一群有成就的、驕傲的、有才干的下屬時，讓他們解除戒備、甘冒喪失職務(wù)權(quán)力的風(fēng)險，是一個極其困難的挑戰(zhàn)。而唯一能夠發(fā)動他們的辦法，就是領(lǐng)導(dǎo)本人率先做出榜樣。對于很多領(lǐng)導(dǎo)來說，表現(xiàn)自己的脆弱是很難受的事情，因為他們養(yǎng)成了在困難面前展現(xiàn)力量和信心的習(xí)慣。在很多情況下這當(dāng)然是一種高尚的行為，但當(dāng)猶疑的團(tuán)隊成員需要他們的領(lǐng)導(dǎo)率先脫光衣服、跳進(jìn)冷水中展示以人性脆弱為基礎(chǔ)的信任時，這些高尚行為就必須弱化。其實這反而需要領(lǐng)導(dǎo)具有足夠的自信來承認(rèn)自己的弱點，以便讓別人仿效。有這樣的一位領(lǐng)導(dǎo)者，由于沒能在團(tuán)隊中建立信任，結(jié)果目睹著自己的團(tuán)隊衰落。其中一個重要原因就是他沒能帶頭塑造以人性脆弱為基礎(chǔ)的信任。就像他曾經(jīng)的一位直接下屬后來所說的：“團(tuán)隊中沒有人被允許在任何方面超過他，因為他是領(lǐng)導(dǎo)人?！逼浜蠊簣F(tuán)隊成員彼此之間也不會敞開心扉，坦率承認(rèn)自己的弱點或錯誤。

以人性脆弱為基礎(chǔ)的信任在實際行為中到底是什么樣的？像團(tuán)隊成員之間彼此說出“我辦砸了”、“我錯了”、“我需要幫助”、“我很抱歉”、“你在這方面比我強(qiáng)”這樣的話，就是明顯的特征。以人性脆弱為基礎(chǔ)的信任是不可或缺的。離開它，一個團(tuán)隊不能、或許也不應(yīng)該，產(chǎn)生直率的建設(shè)性沖突。

良性的沖突

團(tuán)隊合作一個最大的阻礙，就是對于沖突的畏懼。這來自于兩種不同的擔(dān)憂：一方面，很多管理者采取各種措施避免團(tuán)隊中的沖突，因為他們擔(dān)心喪失對團(tuán)隊的控制，以及有些人的自尊會在沖突過程中受到傷害；另外一些人則是把沖突當(dāng)作浪費時間。他們更愿意縮短會議和討論時間，果斷做出自己看來早晚會被采納的決定，留出更多時間來實施決策，以及其它他們認(rèn)為是“真正的”工作。無論是上述哪一種情況，；領(lǐng)導(dǎo)們都相信：他們在通過避免破壞性的意見分歧來鞏固自己的團(tuán)隊。這很可笑，因為他們的做法其實是扼殺建設(shè)性的沖突，將需要解決的重大問題掩蓋起來。久而久之，這些未解決的問題會變得更加棘手，而領(lǐng)導(dǎo)者也會因為這些不斷重復(fù)發(fā)生的問題而越來越惱火。

上級領(lǐng)導(dǎo)者和他的團(tuán)隊需要做的，是學(xué)會識別虛假的和諧，引導(dǎo)和鼓勵適當(dāng)?shù)?、建設(shè)性的沖突。這是一個雜亂的、費時的過程，但這是不能避免的。否則，一個團(tuán)隊建立真正的承諾就是不可能完成的任務(wù)。堅定不移地行動

要成為一個具有凝聚力的團(tuán)隊，領(lǐng)導(dǎo)必須學(xué)會在沒有完善的信息、沒有統(tǒng)一的意見時做出決策。而正因為完善的信息和絕對的一致非常罕見，決策能力就成為一個團(tuán)隊最為關(guān)鍵的行為之一。但如果一個團(tuán)隊沒有鼓勵建設(shè)性的和沒有戒備的沖突，就不可能學(xué)會決策。這是因為只有當(dāng)團(tuán)隊成員彼此之間熱烈地、不設(shè)防地爭論，直率地說出自己的想法，領(lǐng)導(dǎo)才可能有信心做出充分集中集體智慧的決策。不能就不同意見而爭論、交換未經(jīng)過濾的坦率意見的團(tuán)隊，往往會發(fā)現(xiàn)自己總是在一遍遍地面對同樣的問題。實際上，在外人看來機(jī)制不良、總是爭論不休的團(tuán)隊，往往是能夠做出和堅守艱難決策的團(tuán)隊。需要再次強(qiáng)調(diào)的是：如果沒有信任，行動和沖突都不可能存在。如果團(tuán)隊成員總是想要在同伴面前保護(hù)自己，他們就不可能彼此爭論。這又會造成其它問題，如：不愿意對彼此負(fù)責(zé)。

無怨無悔才有彼此負(fù)責(zé)

卓越的團(tuán)隊不需要領(lǐng)導(dǎo)提醒團(tuán)隊成員竭盡全力工作，因為他們很清楚需要做什么，他們會彼此提醒注意那些無助于成功的行為和活動。而不夠優(yōu)秀的團(tuán)隊一般對于不可接受的行為采取向領(lǐng)導(dǎo)匯報的方式，甚至更惡劣：在背后說閑話。這些行為不僅破壞團(tuán)隊的士氣，而且讓那些本來容易解決的問題遲遲得不到辦理。承擔(dān)責(zé)任看似簡單，但實施起來則很困難。教會領(lǐng)導(dǎo)如何就損害團(tuán)隊的行為批評自己的伙伴是一件不容易的事情。但是，如果有清晰的團(tuán)隊目標(biāo)，有損這些目標(biāo)的行為就能夠輕易地糾正。團(tuán)隊合作并非是難以理解的理念，但當(dāng)所涉及的人是具有堅強(qiáng)意志、自身已經(jīng)成功的領(lǐng)導(dǎo)時，它極其難以實現(xiàn)。團(tuán)隊合作并非不值

得經(jīng)歷這些艱辛，但其回報鮮見且又代價高昂。如果領(lǐng)導(dǎo)沒有勇氣強(qiáng)迫團(tuán)隊成員去實現(xiàn)團(tuán)隊合作所需的條件，還不如徹底遠(yuǎn)離這個理念。不過，這又需要另一種勇氣——不要團(tuán)隊的勇氣。

項目管理傳統(tǒng)與現(xiàn)代的區(qū)別有哪些？

傳統(tǒng)的項目管理可以推到華羅庚數(shù)學(xué)家，那時就有了項目管理，還有古代的金字塔，傳統(tǒng)的項目管理主要運用于建筑領(lǐng)域，而現(xiàn)代項目管理運用更為廣泛，除了建筑類，還運用到工程類，科研類，制造業(yè)，IT業(yè)等等，曾經(jīng)的項目成功主要是滿足時間，質(zhì)量和費用就可以了，現(xiàn)在成功的項目管理要滿足利益相關(guān)方的需要才算真正的成功。

公共項目怎樣去平衡、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、進(jìn)度、成本和質(zhì)量？

第三篇：公共管理與社會工作基礎(chǔ)知識

一、公共管理與社會工作基礎(chǔ)知識

（一）公共管理概述

1.公共管理——以政府為核心的公共部門整合社

會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福利與公共利益。

2.公共管理的基本特征——1）主體是多元。2)客

體、社會公共事務(wù)、不斷擴(kuò)展的趨勢。3）目的—推進(jìn)社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進(jìn)社會公共利益實現(xiàn)。4）職能—調(diào)節(jié)和控制。5）體制和手段面臨創(chuàng)新。

3.公共管理的性質(zhì)和特點

4.公共管理的主體和對象——1）公共資源：公共

設(shè)施、產(chǎn)品；公共信息資源；人力資源；自然資源 2）公共項目 3）社會問題。5.公共管理的目的——實現(xiàn)公共利益。

（二）社會工作的含義、目標(biāo)與功能

1.社會工作的含義——是一種助人的實踐活動。以

幫助他人為目的；以科學(xué)知識為基礎(chǔ)；是科學(xué)的助人服務(wù)活動；職業(yè)化的助人服務(wù)活動。2.社會工作的目標(biāo)——

服務(wù)對象層面：解救危難；緩解困難；促進(jìn)發(fā)展 社會層面：解決社會問題；促進(jìn)社會公正。3.社會工作的功能——

對服務(wù)對象的功能： 促進(jìn)服務(wù)對象正常生活；促進(jìn)人與社會環(huán)境的相互適應(yīng)。

對社會的功能：維持社會秩序；促進(jìn)社會和諧。

（三）社會工作的構(gòu)成要素、1.服務(wù)對象、社會工作者、社會工作價值觀、專

業(yè)助人方法、助人活動

（四）社會工作價值觀的內(nèi)涵和體系

1.社會工作專業(yè)價值觀——我國社會工作 專業(yè)

實踐 體現(xiàn)的價值觀是： 以人為本、回應(yīng)需要；注重和諧、促進(jìn)發(fā)展；平等待人、注重參與；道德與責(zé)任并舉；個人潛能提升與社會發(fā)展想結(jié)合。

2.社會工作價值觀的操作原則——

社會工作者從以下幾方面實踐專業(yè)價值觀：1）對服務(wù)對象的接納；2）對服務(wù)對象的尊重與包容；3）注重個別化原則；4）自我決定與知情同意；5）強(qiáng)調(diào)為服務(wù)對象保密。

3.社會工作價值觀的內(nèi)容——社會工作價值觀通

過以下幾個方面來體現(xiàn)： 對服務(wù)對象的看法；對專業(yè)實踐……；對服務(wù)機(jī)構(gòu)……；對公共福利發(fā)展……；對社會發(fā)展與進(jìn)步的……。

（五）社會工作直接方法

1.個案工作方法——

模式：心理社會治療模式——把服務(wù)過程

分為研究、診斷、治療階段。

危機(jī)介入模式——需要遵循原則：

及時處理、限定目標(biāo)、輸入希望、提供支持、恢復(fù)自尊、培養(yǎng)自主能力。

行為治療模式——特點：注重服務(wù)

對象行為評估；關(guān)注服務(wù)對象行為修正；側(cè)重修正行為效果的評估。

人本治療模式——特點：注重社會

工作者自身的品格和態(tài)度； 強(qiáng)調(diào)個案輔導(dǎo)關(guān)系； 關(guān)注個案輔導(dǎo)過程。

2.小組工作方法 3.社區(qū)工作方法

社區(qū)——從社會工作的角度，可以認(rèn)為社區(qū)是居住于某一地理區(qū)域、具有共同關(guān)系、社會互動及服務(wù)體系的一個人群。

社區(qū)工作的目標(biāo)——推動社區(qū)居民參與；提高社區(qū)居民的社會意識；善用社區(qū)資源，滿足社區(qū)需求；培養(yǎng)相互關(guān)懷和社區(qū)照顧的美德。社區(qū)工作的主要模式——

地區(qū)發(fā)展模式：特點——較多關(guān)注社區(qū)共同性問題。注意通過簡歷社區(qū)自主能力來實現(xiàn)社區(qū)的重新整合。過程目標(biāo)的重要性和地位超過任務(wù)目標(biāo)。特別注重居民的參與。

社會策劃模式：注重任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)運用理性原則處理問題。體現(xiàn)的是一種由上而下的改變?？刂坪椭笇?dǎo)著社區(qū)未來。

社會照顧模式：協(xié)助服務(wù)對象正常的融入社區(qū)。強(qiáng)調(diào)社區(qū)責(zé)任。非正規(guī)照顧是重要因素。提倡建立相互關(guān)懷的社區(qū)。

第四篇：社會管理與公共服務(wù)

社會管理與公共服務(wù)

作者：金德萬

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各種各樣的社會矛盾、社會問題日益增多。如何適應(yīng)新形勢新要求，提升公共服務(wù)水平，加強(qiáng)社會管理職能，已成為各級政府共同面臨的一項重大課題。所謂公共服務(wù)，指的是政府為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障，包括政府為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)提供的服務(wù)。提升公共服務(wù)水平是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念。所謂社會管理，就是通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)，化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序與社會穩(wěn)定。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利；社會管理則以行政強(qiáng)制為基礎(chǔ)，以法律為保障，對社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整與約束，政府在其中起主導(dǎo)作用。這些年來，我國各級政府在加強(qiáng)社會管理與公共服務(wù)實踐中進(jìn)行了積極的探索，但總的來看，政府社會管理和公共服務(wù)職能仍比較薄弱，還面臨許多亟待解決的突出問題。就社會管理言之，我國傳統(tǒng)社會管理模式是政府與社會高度合一的集中管理模式，它導(dǎo)致社會缺乏自我管理和自我發(fā)展的能力，最終影響到社會的協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。同時，這種管理模式還使政府部門機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊、人浮于事、效率低下、管理成本高。就公共服務(wù)言之，政府承擔(dān)了過多的公共服務(wù)職能，控制公共服務(wù)的范圍仍嫌過寬，難以滿足社會投資多元化與消費多元化需求，另則政府過于重視投入而輕視服務(wù)的效果，為公眾服務(wù)的觀念還未完全確立，再則政府提供的公共服務(wù)存在著城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡等問題。

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，切實履行政府社會管理和公共服務(wù)職能，亟待解決下述問題：其一是創(chuàng)新社會管理和公共服務(wù)機(jī)制。由于社會事務(wù)具有復(fù)雜性，社會公眾需求具有多樣性，因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府、社會組織、公民等多方面的積極性，形成政府調(diào)控、社會組織和公民協(xié)同參與的社會管理和公共服務(wù)新機(jī)制。其二要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。通過建立健全統(tǒng)一、公正、透明的法律制度和公共政策體系，創(chuàng)造一個良好的制度與政策環(huán)境，不斷提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量。其三要加快建立健全各種突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制。加強(qiáng)各種社會管理機(jī)制的整合，最終形成有效覆蓋全社會的應(yīng)急管理系統(tǒng)，這是當(dāng)前社會管理中亟待解決的一個難題。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)完善應(yīng)對突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的同時，也不能忽視社會常態(tài)管理機(jī)制的進(jìn)一步健全和完善。

二OO四年八月二十日

第五篇：關(guān)于我國公共危機(jī)管理的回顧與思考

關(guān)于我國公共危機(jī)管理的回顧與思考

摘要：我國公共危機(jī)管理從20世紀(jì)90年代初至今，經(jīng)歷了從無到有，不斷完善的過程。本文圍繞危機(jī)意識、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)警機(jī)制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，回顧了我國公共危機(jī)管理的主要歷程和取得的成就，分析六個方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理;回顧;問題;建議

20世紀(jì)末，我國開始現(xiàn)代政治學(xué)研究，其中包括對政治危機(jī)的研究。我國有關(guān)公共危機(jī)管理的研究是從20世紀(jì)90年代初起步，對該領(lǐng)域最初的研究也始于政治尤其是國際政治方面的研究，如臺海問題、東突問題等。2000年左右，我國公共危機(jī)管理研究的重心逐漸從國際危機(jī)轉(zhuǎn)向國內(nèi)危機(jī)，包括從SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全問題、群體性集體事件等。盡管由于中國公共危機(jī)管理理論研究起步晚，在接連不斷的突發(fā)性、復(fù)合型危機(jī)面前顯得經(jīng)驗不足，一些理論上的困境與實踐中的難題一時難以解決，但恩格斯曾經(jīng)說過，“一個聰明的民族,從災(zāi)難中學(xué)到的東西會比平時多得多”，這也是我們研究公共危機(jī)管理的意義所在。

我國的公共危機(jī)管理主要內(nèi)容大致可以分為危機(jī)意識、機(jī)構(gòu)設(shè)置、預(yù)警機(jī)制、信息溝通、法制建設(shè)和管理結(jié)構(gòu)六方面，我將圍繞這六個方面回顧改革開放以來我國公共危機(jī)管理的主要歷程和取得的成就，分析上述六個方面存在的問題，并提出相應(yīng)的改革建議。

一、危機(jī)意識

危機(jī)意識是危機(jī)預(yù)防的起點。過去由于種種原因，我們一直不能把“危機(jī)”與社會主義國家聯(lián)到一起，甚至不敢直面現(xiàn)實生活中各種潛在的和顯現(xiàn)的社會危機(jī)，常常用“假語言”談?wù)撜鎸嵉奈C(jī)問題，導(dǎo)致我國從政府到社會、從群體到個人，嚴(yán)重缺乏危機(jī)和危機(jī)管理意識。改革開放以來，我國基本上保持著和平穩(wěn)定的發(fā)展勢頭，各級政府部門將主要精力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，忽視了危機(jī)意識的培養(yǎng),缺乏敏銳的危機(jī)判斷能力。2003年SARS疫情出現(xiàn)后，“公共危機(jī)”成為政府的重要管理對象。我國逐漸以責(zé)任政府為價值取向，并通過制度安排保證了政府某些責(zé)任的實現(xiàn)，且加強(qiáng)了對危機(jī)的重視。目前，政府和政府人員已經(jīng)對潛在和已暴露的公共危機(jī)普遍具備了基本的警覺性和應(yīng)變力。

但由于深受傳統(tǒng)行政文化的影響，我國政府責(zé)任意識及危機(jī)意識仍然不夠，導(dǎo)致某些管理環(huán)節(jié)責(zé)任缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。這就需要繼續(xù)深入開展政府人員危機(jī)管理培訓(xùn)和全民危機(jī)管理意識教育，從而增強(qiáng)全社會特別是政府人的危機(jī)管理意識和技能。

二、機(jī)構(gòu)設(shè)置

改革開放至今，我國逐步建立起五大類公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，包括：預(yù)防和處置自然災(zāi)害的管理機(jī)構(gòu)，如抗震救災(zāi)指揮部、防汛指揮部；預(yù)防和處置災(zāi)難事故的管理機(jī)構(gòu)，如防火總指揮部、淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組；預(yù)防和處置公共衛(wèi)生突發(fā)公共事件的管理機(jī)構(gòu)，如政府衛(wèi)生行政部門、全國突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮部；預(yù)防和處置社會危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，如國家公安部；預(yù)防和處置經(jīng)濟(jì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)，如中國人民銀行、國務(wù)院銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

回顧我國政府近年來應(yīng)對幾次特大突發(fā)公共事件的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)每當(dāng)突發(fā)公共危機(jī)發(fā)生并造成一定的災(zāi)難后，國家最高決策機(jī)關(guān)就根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定緊急宣布成立一個臨時性的指揮部。該指揮部在中央國家機(jī)關(guān)層面一般由國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊有關(guān)部門組成，國務(wù)院主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮；在地方國家機(jī)關(guān)層面則由省、自治區(qū)和直轄市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任總指揮。指揮部根據(jù)國家法律法規(guī)或政策的授權(quán)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和處置突發(fā)公共事件。待突發(fā)公共事件處置完畢，就撤銷解散，相關(guān)人員各自回歸原單位。可見，我國尚未建立全國性的公共危機(jī)管理的常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，全國性的公共機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)也尚未形成。這種臨時成立的管理機(jī)構(gòu)暴露了以下不足。

1.不利于突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的經(jīng)驗積累。

2.人治色彩、實用主義取向濃厚，規(guī)則意識淡薄，導(dǎo)致管理成本增加且矛盾繁雜。

3.容易產(chǎn)生法律責(zé)任的承擔(dān)主體缺位問題，無法嚴(yán)格實現(xiàn)行政問責(zé)制。

因此，當(dāng)務(wù)之急是設(shè)立綜合協(xié)調(diào)的中央和地方各級公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。綜合協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)的重要功能在于突破傳統(tǒng)管理機(jī)構(gòu)分散和分割的局限性，同時整合不同職能部門的專業(yè)優(yōu)勢。并且，這些管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)分別設(shè)有相應(yīng)的辦公室，既承擔(dān)公共危機(jī)預(yù)防和預(yù)警階段的職權(quán)與職責(zé)，也承擔(dān)公共危機(jī)處理階段的職權(quán)與職責(zé)。

三、預(yù)警機(jī)制

戴維?奧斯本指出，政府管理的目的是“花少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療”。危機(jī)管理的首要環(huán)節(jié)為危機(jī)的預(yù)測，建立預(yù)警機(jī)制的根本目的就在于通過完善的預(yù)警體系使危機(jī)的損失降到最低。

在全國應(yīng)急預(yù)案框架體系逐步建立的同時，我們必須看到一些問題。公共部門對應(yīng)急預(yù)案的理解和認(rèn)識不到位, 預(yù)案質(zhì)量不高；國內(nèi)預(yù)警機(jī)制的建立和運作缺乏情報學(xué)基礎(chǔ)，缺乏系統(tǒng)性、可操作性和協(xié)調(diào)性；在應(yīng)急預(yù)案評價過程中難免不存在隨機(jī)性、專家主觀上的偏好和認(rèn)識上的模糊性等問題。

要解決這些問題，首先要提高各地政府和各部門制訂的相關(guān)應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，不僅要在原則層面加以規(guī)定的，更要在實施層面加以具體化。其次，在跨地區(qū)、跨部門的大范圍危機(jī)的預(yù)警上要制定特別專項的、具體的應(yīng)急方案，堅持公共危機(jī)管理的基本原理，避免各自為政現(xiàn)象,把應(yīng)急預(yù)案從政府報告帶入市民的現(xiàn)實生活中去，將效應(yīng)發(fā)揮到最大化。另外，要繼續(xù)深入對社會公共事件應(yīng)急預(yù)案綜合評價方面的研究，運用更科學(xué)的能歸納專家評價意見的方法，并盡可能有效地消除評價中隨機(jī)偏差和系統(tǒng)偏差的評價方法來提高綜合評價精度。

四、信息溝通

我國公共危機(jī)管理的信息溝通狀況以2003年SARS事件為轉(zhuǎn)折點。事件之前，為了有效控制危機(jī)信息的傳播范圍和影響力度，政府常采取“內(nèi)緊外松”、“內(nèi)外有別”的媒體政策。如1989年1月，國務(wù)院、中宣部發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)突發(fā)事件報道工作的通知》，規(guī)定發(fā)生重大突發(fā)事件時，要請示國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，一般由中央新聞單位報道，必要時由新華社統(tǒng)一發(fā)布。SARS爆發(fā)前期,政府消極地壓住了信息，結(jié)果是在社會中造成了不必要的恐慌，也給我國的國際形象帶來了巨大的負(fù)面影響。經(jīng)過不斷調(diào)整，特別是2008年“5?12”汶川大地震期間，政府以新聞發(fā)言人制度為主的一整套及時信息公開措施逐步成熟并發(fā)揮了積極作用，真正做到了取信于民，成功地消除恐慌和凝聚人心，維護(hù)了社會秩序的穩(wěn)定，同時也挽回了我國政府的國際聲譽(yù)，樹立了負(fù)責(zé)任的政府形象。

面對諸多現(xiàn)實危機(jī)，政府積極做了許多危機(jī)管理工作，取得了一定的成績，在很大程度上保護(hù)了人民的利益，促進(jìn)了社會的發(fā)展。但是，我國政府在危機(jī)信息溝通上仍然存在著一些不足之處，例如：政府內(nèi)部信息流動不暢；對外信息公開程度低、傳播渠道狹窄；信息傳播制度不完善等。

要強(qiáng)化公共危機(jī)管理中的信息溝通，除了應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息溝通,提高政府公信力，建立有效的信息傳播系統(tǒng)，做好危機(jī)發(fā)生時的溝通外，還要正確處理政府媒體關(guān)系，完善媒體策略。特別應(yīng)當(dāng)從制度上保障政府的信息溝通略，建立和完善新聞發(fā)布制度。政府可以定期以口頭或書面公告的形式，向新聞界和公眾提供官方正式認(rèn)可的權(quán)威信息，從而在公眾面前以一個統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)的形象出現(xiàn),避免信息傳播失真、失控, 有效理順政府的公共關(guān)系。

五、法制建設(shè)

改革開放來，我國相繼頒布了《特別重大事故調(diào)查程序暫行規(guī)定》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等公共危機(jī)相關(guān)法律制度，公共危機(jī)管理法律體系建設(shè)迅速且成果顯著。

盡管我國有獨立的危機(jī)管理法律法規(guī)，但由于缺乏統(tǒng)一的危機(jī)應(yīng)對規(guī)范，職能職責(zé)不清，建設(shè)不標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)案不完備，對危機(jī)的響應(yīng)緩慢、管理脫節(jié)等問題一直存在，亟待解決。

建立完善的公共危機(jī)管理制度，應(yīng)當(dāng)在憲法中更明確地規(guī)定緊急狀態(tài)制度，確立應(yīng)急機(jī)制的憲法基礎(chǔ)，為危機(jī)法制建設(shè)提供憲法保障；其次，應(yīng)迅速補(bǔ)充相關(guān)空白領(lǐng)域的應(yīng)急法律，賦予相關(guān)危機(jī)事件管理部門以必要的緊急處置權(quán)力，保證應(yīng)急處理效果;再次,要對現(xiàn)行的危機(jī)管理法律規(guī)范進(jìn)行清理。對相互矛盾的法律進(jìn)行修改，對概念模糊的進(jìn)行法律解釋，廢止不適時的法律規(guī)定，減少部門法之間的沖突，破除部門法的局限性，建立統(tǒng)一的法律規(guī)范體系。當(dāng)然，在司法過程中還應(yīng)完善應(yīng)急程序，明確規(guī)定應(yīng)急措施的適用范圍、程序、原則，以及建立約束機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制等。

六、管理結(jié)構(gòu)

改革開放至今，基于全能政府的理念，我國公共危機(jī)管理體系于政府行政管理系統(tǒng)之中不斷構(gòu)建和完善。這種一元性的危機(jī)管理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是政府及其相關(guān)部門對抗擊公共危機(jī)進(jìn)行全面的安排，各類社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、公眾以及輿論成為政府動員和安排的對象，從而使得抗擊公共危機(jī)實際上完全變成了政府的內(nèi)部事務(wù)。

然而實踐證明不存在全能的政府，國外公共危機(jī)管理經(jīng)驗和公共危機(jī)管理的發(fā)展趨勢表明，政府在公共危機(jī)管理中作用的同時, 必須最大可能地調(diào)動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，形成以政府為核心，專家、公眾、媒體、社團(tuán)以及國際社會緊密聯(lián)系的多元反應(yīng)結(jié)構(gòu)。政府和非政府組織、企業(yè)、家庭、公民個人共同參與公共危機(jī)管理，通過協(xié)商對話、相互合作等方式建立伙伴關(guān)系來共同治理公共危機(jī)，構(gòu)建社會整體的公共危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，有效地預(yù)防、處理和消弭公共危機(jī)，最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益，實現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理。社會生活中表現(xiàn)為“信任、互惠規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)”等特征的社會資本的狀況決定了公民社會的精神面貌，從而也最終決定了協(xié)同治理能否順利實現(xiàn)。而觀照轉(zhuǎn)型期中國現(xiàn)實可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國社會資本總體上呈現(xiàn)出“多元并存、分布不均、發(fā)育不良”的狀況，這一狀況顯然不利于公共危機(jī)協(xié)同治理在中國的實現(xiàn)。因此，就當(dāng)前中國來說,實現(xiàn)公共危機(jī)協(xié)同治理，大力培育和發(fā)展社會資本，特別是培育和發(fā)展公共危機(jī)治理方面的社會資本，需要提高政府行為透明度，營造信任氛圍；強(qiáng)化培育公民的現(xiàn)代公民意識和公共精神；精心培育和發(fā)展非政府公共組織；關(guān)注弱勢群體, 營造更多的社會共同利益；健全公共危機(jī)治理相關(guān)法律及制度。

總而言之，我國改革開放的過程是實現(xiàn)中國特色社會主義現(xiàn)代化的過程，是一個包括經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會變遷過程。同時，根據(jù)世界發(fā)展進(jìn)程的規(guī)律，當(dāng)一個國家或地區(qū)的人均GDP處于1000―3000美元的發(fā)展階段，往往是經(jīng)濟(jì)容易失調(diào)、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調(diào)整重建的關(guān)鍵時期，也是危機(jī)頻發(fā)的時期。處于這樣一個特殊發(fā)展階段，我國公共危機(jī)管理任重而道遠(yuǎn)。

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