第一篇：關(guān)于國家構(gòu)建農(nóng)村居民社會保障體系的感受

關(guān)于國家構(gòu)建農(nóng)村居民社會保障體系的感受

摘要：社會保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展、實現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國家發(fā)展的重要目標指向，也是促進國家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。中國的根本社會問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民的根本問題是社會保障問題，因此必須了解我國農(nóng)村社會保障的主要問題和農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新的必要性，以期對當前的中國農(nóng)村社會保障制度的理論與改革實踐做出有益探索。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障，農(nóng)村社會保障制度框架，措施，思考

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，我國農(nóng)村居民的社會保障問題逐步的提上了國家的議事議程。但是由于我國農(nóng)村居民的收入較城市居民相對較低，而且面對的風險也在逐日的提高。為了更好的發(fā)展我國的市場經(jīng)濟，建立健全整個國家的社會保障體系，創(chuàng)建社會主義和諧社會，構(gòu)建和完善農(nóng)村居民社會保障體系就變得極為迫切。

一、農(nóng)村社會保障體系的含義分析

社會保障是指國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，在勞動者或全體社會成員因年老、疾病、傷殘、喪失勞動能力或喪失就業(yè) 機會以及遇到其他事故而面臨生活困難時，向其提供必不可少的基本生活保障和社會服務(wù)。覆蓋面的社會廣泛性是社會保障的重要特征。從原則和道義上講，任何一個社會成員都不應(yīng)被排斥或遺漏在這張安全網(wǎng)之外。而且社會保障的首要目的是為生活困難的人提供保障，原因在于生活困

難者無力靠自我的積累獲得保障所需的資金，并且容易遭受不利沖擊的影響。我國生活困難者主要集中于占中國人口70%的農(nóng)民之中，廣大農(nóng)民理應(yīng)享受社會保障體系帶來的利益。因此，農(nóng)村社會保障體系是整個社會保障體系的重要組成部分。農(nóng)村社會保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予扶持和幫助的制度。完整的農(nóng)村社會保障體系主要包括四方面的內(nèi)容：社會保險、社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置。

二、當前農(nóng)村社會保障存在的問題分析

由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展狀況不如城市，所以我國的社會保障體系也長期呈現(xiàn)出畸形發(fā)展的態(tài)勢。我國農(nóng)村的社會保障體系發(fā)展長期滯后，比如：在養(yǎng)老保險方面，我國農(nóng)村居民很少享受，另一個方面就是農(nóng)村的醫(yī)療保險制度還不夠健全。雖然在現(xiàn)階段，我國農(nóng)村的社會保障體系已初步建立，但從整體上來看，仍然存在著諸多問題，社會保障體系的水平普遍偏低。并且，不容忽視的是：

1、我國農(nóng)村社會保障的覆蓋面窄。家庭的收入狀況在很大程度上影響著農(nóng)村居民的參保行為。

2、我國的社會保障資源分配不均。占我國百分之八十的農(nóng)村居民卻只享受了用于社會保障支出費用的百分之二十。

3、無論是在農(nóng)村還是城市，我國的社會保障體系的管理制度還不夠健全。國家和政府并沒有出臺一套切實可行的政策保證社會保障體系相關(guān)活動的科學(xué)實施。因此我國用于社會保障的資金常常會不知去向，而且，農(nóng)村社會保障工作的專業(yè)化水平不高，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益也

就沒法兒得到保障。

4、在這一方面的法律制度仍然不完善，特別是對于外出務(wù)工人員的保障還很不到位，好多時候都是處于真空狀態(tài)，外出務(wù)工人員的合法權(quán)益也就不能得到應(yīng)有的保障。

三、加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的措施

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)責任重大，任務(wù)繁重。需要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，采取切實措施，確保有效推進。

(一)健全法律法規(guī)。社會保險法、社會救助法已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目，建議待國務(wù)院提請審議后加快這兩部法律立法進程。同時，國務(wù)院將抓緊制定救災(zāi)條例、新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例等行政法規(guī)。到2020年，力爭使農(nóng)村社會保障工作基本做到有法可依、有章可循。

(二)加大資金投入。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村居民基本生活需求、消費者物價指數(shù)、財政承受能力等因素，努力增加農(nóng)村社會保障資金投入，切實保障農(nóng)村困難群眾基本生活。當前，注意把農(nóng)村社會保障資金，作為拉動內(nèi)需、保障民生的重點來投入。堅持事權(quán)財權(quán)統(tǒng)一，更加科學(xué)地劃分事權(quán)財權(quán)，合理確定中央和地方的保障責任。加強對農(nóng)村社會保障經(jīng)費管理與監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?。

(三)加強協(xié)調(diào)協(xié)作。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，涉及部門多、政策法規(guī)多、工作環(huán)節(jié)多，需要切實加強協(xié)調(diào)協(xié)作。通過適當形式，加快形成各司其職、各負其責、分工合作、齊抓共管的工作機制，增進互聯(lián)、互動、互補，增強推進合力，確保工作責任到位、政策落實到位、措施保障到位。加強各項農(nóng)村社會保障制度之間的銜接，加強農(nóng)村社

會保障與就業(yè)再就業(yè)政策、農(nóng)村扶貧開發(fā)等之間的配套，形成梯次保障結(jié)構(gòu)，提高整體保障效能。

(四)注重統(tǒng)籌平衡。繼續(xù)認真做好農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、自然災(zāi)害生活救助、社會福利、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助等工作，切實加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民工社會保險、被征地農(nóng)民社會保障工作推進步伐。鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度。加快破除城鄉(xiāng)二元體制，更加注重發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，努力縮小城鄉(xiāng)差別。

(五)強化基層管理和服務(wù)。鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新，加強基層社會保障經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)。加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍在農(nóng)村社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，加強低保、社會保險、新農(nóng)合等信息系統(tǒng)建設(shè)，提高工作效率，強化服務(wù)功能。嚴格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機制，確保農(nóng)村社會保障政策在基層得到全面落實。

完善農(nóng)村社會保障制度是一項艱巨、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣，不可能一蹴而就。這就要求我們立足農(nóng)村實際，選擇重點，扎實推進。從當前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生(存)有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。因而，在農(nóng)村社會保障的各項制度建設(shè)中，應(yīng)重點加強養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和最低生活保障制度的建設(shè)。

現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展存在著很大的差異，貧富懸殊，地區(qū)之間的發(fā)展也很不平衡。要解決這一問題必須貫徹科學(xué)發(fā)展關(guān)，先富帶動后富得指導(dǎo)思想。在我國社會主義發(fā)展的初級階段，消滅決對的貧困現(xiàn)象是建立健全我國農(nóng)村社會保障體系的核心問題。無論是對于國家還是對于農(nóng)民自身來說，完善農(nóng)村社會保障體系都是迫在眉睫。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，要想使我國的農(nóng)村社會保障體系早日得到完善和發(fā)展，必須首先發(fā)展我國的經(jīng)濟。當然，與此同時還應(yīng)該提高我國農(nóng)村居民的參保意識。使其在有錢的同時又有積極參保的意識，這樣，才有利于我國農(nóng)村社會保障體系的早日完善，在一定程度上也會有助于我國和諧社會的構(gòu)建。

第二篇：關(guān)于國家構(gòu)建農(nóng)村居民社會保障體系的感受

關(guān)于國家構(gòu)建農(nóng)村居民社會保障體系的感受

摘要：社會保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展、實現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國家發(fā)展的重要目標指向，也是促進國家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。中國的根本社會問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民的根本問題是社會保障問題，因此必須了解我國農(nóng)村社會保障的主要問題和農(nóng)村社會保障制度創(chuàng)新的必要性，以期對當前的中國農(nóng)村社會保障制度的理論與改革實踐做出有益探索。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障，農(nóng)村社會保障制度框架，措施，思考

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，我國農(nóng)村居民的社會保障問題逐步的提上了國家的議事議程。但是由于我國農(nóng)村居民的收入較城市居民相對較低，而且面對的風險也在逐日的提高。為了更好的發(fā)展我國的市場經(jīng)濟，建立健全整個國家的社會保障體系，創(chuàng)建社會主義和諧社會，構(gòu)建和完善農(nóng)村居民社會保障體系就變得極為迫切。

一、農(nóng)村社會保障體系的含義分析

社會保障是指國家依據(jù)一定的法律和法規(guī)，在勞動者或全體社會成員因年老、疾病、傷殘、喪失勞動能力或喪失就業(yè) 機會以及遇到其他事故而面臨生活困難時，向其提供必不可少的基本生活保障和社會服務(wù)。覆蓋面的社會廣泛性是社會保障的重要特征。從原則和道義上講，任何一個社會成員都不應(yīng)被排斥或遺漏在這張安全網(wǎng)之外。而且社會保障的首要目的是為生活困難的人提供保障，原因在于生活困難者無力靠自我的積累獲得保障所需的資金，并且容易遭受不利沖擊的影響。我國生活困難者主要集中于占中國人口70%的農(nóng)民之中，廣大農(nóng)民理應(yīng)享受社會保障體系帶來的利益。因此，農(nóng)村社會保障體系是整個社會保障體系的重要組成部分。農(nóng)村社會保障是以法律為依據(jù)，以國家、集體、農(nóng)民投入為主體，對暫時或永久喪失勞動能力或因意外事故而在生活上發(fā)生困難的農(nóng)戶給予扶持和幫助的制度。

完整的農(nóng)村社會保障體系主要包括四方面的內(nèi)容：社會保險、社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置。

二、當前農(nóng)村社會保障存在的問題分析

由于農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展狀況不如城市，所以我國的社會保障體系也長期呈現(xiàn)出畸形發(fā)展的態(tài)勢。我國農(nóng)村的社會保障體系發(fā)展長期滯后，比如：在養(yǎng)老保險方面，我國農(nóng)村居民很少享受，另一個方面就是農(nóng)村的醫(yī)療保險制度還不夠健全。雖然在現(xiàn)階段，我國農(nóng)村的社會保障體系已初步建立，但從整體上來看，仍然存在著諸多問題，社會保障體系的水平普遍偏低。并且，不容忽視的是：

1、我國農(nóng)村社會保障的覆蓋面窄。家庭的收入狀況在很大程度上影響著農(nóng)村居民的參保行為。

2、我國的社會保障資源分配不均。占我國百分之八十的農(nóng)村居民卻只享受了用于社會保障支出費用的百分之二十。

3、無論是在農(nóng)村還是城市，我國的社會保障體系的管理制度還不夠健全。國家和政府并沒有出臺一套切實可行的政策保證社會保障體系相關(guān)活動的科學(xué)實施。因此我國用于社會保障的資金常常會不知去向，而且，農(nóng)村社會保障工作的專業(yè)化水平不高，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益也就沒法兒得到保障。

4、在這一方面的法律制度仍然不完善，特別是對于外出務(wù)工人員的保障還很不到位，好多時候都是處于真空狀態(tài)，外出務(wù)工人員的合法權(quán)益也就不能得到應(yīng)有的保障。

三、加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的措施

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)責任重大，任務(wù)繁重。需要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，采取切實措施，確保有效推進。

(一)健全法律法規(guī)。社會保險法、社會救助法已列入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃一類項目，建議待國務(wù)院提請審議后加快這兩部法律立法進程。同時，國務(wù)院將抓緊制定救災(zāi)條例、新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例等行政法規(guī)。到2020年，力爭使農(nóng)村社會保障工作基本做到有法可依、有章可循。

(二)加大資金投入。統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)村居民基本生活需求、消費者物價指數(shù)、財政承受能力等因素，努力增加農(nóng)村社會保障資金投入，切實保障農(nóng)村困難群眾基本生活。當前，注意把農(nóng)村社會保障資金，作為拉動內(nèi)需、保障民生的重點來投入。堅持事權(quán)財權(quán)統(tǒng)一，更加科學(xué)地劃分事權(quán)財權(quán)，合理確定中央和地方的保障責任。加強對農(nóng)村社會保障經(jīng)費管理與監(jiān)督，確保?？顚Ｓ谩?/p>

(三)加強協(xié)調(diào)協(xié)作。農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，涉及部門多、政策法規(guī)多、工作環(huán)節(jié)多，需要切實加強協(xié)調(diào)協(xié)作。通過適當形式，加快形成各司其職、各負其責、分工合作、齊抓共管的工作機制，增進互聯(lián)、互動、互補，增強推進合力，確保工作責任到位、政策落實到位、措施保障到位。加強各項農(nóng)村社會保障制度之間的銜接，加強農(nóng)村社會保障與就業(yè)再就業(yè)政策、農(nóng)村扶貧開發(fā)等之間的配套，形成梯次保障結(jié)構(gòu)，提高整體保障效能。

(四)注重統(tǒng)籌平衡。繼續(xù)認真做好農(nóng)村低保、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、自然災(zāi)害生活救助、社會福利、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村醫(yī)療救助等工作，切實加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)民工社會保險、被征地農(nóng)民社會保障工作推進步伐。鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度。加快破除城鄉(xiāng)二元體制，更加注重發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)，努力縮小城鄉(xiāng)差別。

(五)強化基層管理和服務(wù)。鼓勵地方結(jié)合實際改革創(chuàng)新，加強基層社會保障經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)。加快政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮村委會、社會組織、社會工作人才隊伍、志愿者隊伍在農(nóng)村社會保障工作中的作用。改善基層工作條件，加強低保、社會保險、新農(nóng)合等信息系統(tǒng)建設(shè)，提高工作效率，強化服務(wù)功能。嚴格規(guī)范申請、核查、審批、公示和備案等各個環(huán)節(jié)，完善公開透明機制，確保農(nóng)村社會保障政策在基層得到全面落實。

完善農(nóng)村社會保障制度是一項艱巨、復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，涉及面廣，不可能一蹴而就。這就要求我們立足農(nóng)村實際，選擇重點，扎實推進。從當前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生(存)有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。因而，在農(nóng)村社會保障的各項制度建設(shè)中，應(yīng)重點加強養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度和最低生活保障制度的建設(shè)。

現(xiàn)在我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展存在著很大的差異，貧富懸殊，地區(qū)之間的發(fā)展也很不平衡。要解決這一問題必須貫徹科學(xué)發(fā)展關(guān)，先富帶動后富得指導(dǎo)思想。在我國社會主義發(fā)展的初級階段，消滅決對的貧困現(xiàn)象是建立健全我國農(nóng)村社會保障體系的核心問題。無論是對于國家還是對于農(nóng)民自身來說，完善農(nóng)村社會保障體系都是迫在眉睫。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，要想使我國的農(nóng)村社會保障體系早日得到完善和發(fā)展，必須首先發(fā)展我國的經(jīng)濟。當然，與此同時還應(yīng)該提高我國農(nóng)村居民的參保意識。使其在有錢的同時又有積極參保的意識，這樣，才有利于我國農(nóng)村社會保障體系的早日完善，在一定程度上也會有助于我國和諧社會的構(gòu)建。

第三篇：農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)與發(fā)展

社會保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展、實現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國家發(fā)展的重要目標指向，也是促進國家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。

黨的十七大把改善民生問題作為重點闡述，把完善和推進社會保障體系建設(shè)作為解決民生問題的主要切入點之一。隨著城市化進程的加快，城鄉(xiāng)居民的收入差距卻逐漸拉大，一些制度性的不平等更加劇了城鄉(xiāng)差距，其中城鄉(xiāng)社會保障的差距是不容忽視的重要因素。城鄉(xiāng)差距的擴大不利于城市化的健康發(fā)展，更不利于和諧社會的構(gòu)建。建設(shè)與現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障體系是縮小城鄉(xiāng)差距、加大對農(nóng)村“反哺”力度的有效途徑。

我們黨和國家歷來高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院作出了一系列重大決策部署，著力推進農(nóng)村居民社會保障工作。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會保障體系初步形成，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險開始試點，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。

一、我國農(nóng)村居民社會保障體系的現(xiàn)狀

1、農(nóng)村最低生活保障制度基本建立。農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國家財政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國社會保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標是：通過在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請，經(jīng)過受理、審核后，對符合條件的申請者給予救助。

2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)全面建立。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會保障體系重要組成部分。它是一項由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。進入21世紀后，我國農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責，并輔之大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。自2003年起，中央政府逐年加大對合作醫(yī)療的扶持力度，覆蓋面迅速擴大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國農(nóng)村。到2009年底，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達到8.33億人，參加率達94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補償金額達到1200元，最高支付金額達到當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，實際住院補償比從25%提高到

了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個百分點。2010年全國衛(wèi)生工作會議指出，今年我國將從確保參合人數(shù)、提高籌資標準、提高補償比例等八個方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標準。各級政府的補助水平達到每人每年120元，并適當提高個人繳費水平。（2009年，中央和地方各級財政共落實補助資金627億元，4.9億人次獲得補償，1560萬人得到健康體檢。）第三，提高補償比例，力爭使政策性住院費用報銷比例達到60％左右，較2009年再提高５個百分點。第四，保持管理體制穩(wěn)定，鼓勵經(jīng)辦機構(gòu)利用自身資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢，面向其他人群提供保障服務(wù)。第五，加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作，為促進新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第六，要鞏固門診統(tǒng)籌工作，認真總結(jié)經(jīng)驗和模式。第七，加強經(jīng)辦機構(gòu)的能力建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測，加強資金監(jiān)管，確保基金安全。第八，探索總額預(yù)付和病種付費等支付方式改革，激勵定點醫(yī)療機構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量。

在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時，國家還加大了對農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入根據(jù)國務(wù)院《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009—2011）》，中央將重點支持2000所左右的縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設(shè)，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠地區(qū)村衛(wèi)生室建設(shè)，三年內(nèi)實現(xiàn)全國每個行政村都有衛(wèi)生室。從2009年起，用三年時間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬人次和137萬人次。在國家大力增加對農(nóng)村醫(yī)療保障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問題正在得到緩解。

3、探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的建立，不僅是農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)中的重大事件，也是我國社會保障體系建設(shè)中的標志性事件，它意味著我國農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評價新農(nóng)保：“從今年開始試行的農(nóng)民養(yǎng)老保險，試點地區(qū)年滿60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢。這個錢并不多，但它跨越了一個時代?！?/p>

新農(nóng)保有兩個制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同。新農(nóng)保采用個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的三方籌資模式。二是支付結(jié)構(gòu)不同。老農(nóng)保只有個人賬戶，按照個人賬戶基金積累總額計發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，其中基養(yǎng)老金是由國家財政全部保證支付的。新農(nóng)保堅持的基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體來說，一是從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個人（家庭）、集體、政府合理分擔責任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對參保居民實行屬地管理。可以看出，這比老農(nóng)保要科學(xué)合理得多，特別是有了政府補貼這一項，就使得制度建設(shè)與發(fā)展具有較強的可行性。

4、農(nóng)村社會福利事業(yè)逐步發(fā)展。

5、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善。2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項制度實現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國家財政預(yù)算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責任承擔者。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。

據(jù)統(tǒng)計，截至2009年9月，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象達到552.2萬人，其中：集中供養(yǎng)159.2萬人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過了原來保障的內(nèi)容，不僅生活標準有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機等現(xiàn)代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過這一制度分享著國家經(jīng)濟發(fā)展的成果。

6、農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)順利推進。

7、被征地農(nóng)民社會保障工作扎實推進。隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴大。他們“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”，既喪失了作為生活保障來源的土地，又無法享受城鎮(zhèn)居民的社會保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門開始探索失地農(nóng)民社會保障辦法。2009年，國務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對國際金融危機政策措施和擴大內(nèi)需一攬子計劃的實施，按照“社會保障資金不落實不得批準征地”和“先保后征”的要求，進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平。截至2009年9月底，全國29個省出臺了被征地農(nóng)民社會保障實施辦法，1200多個縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會保障工作，1300多萬被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。

8、農(nóng)民工社會保障工作取得長足進展。農(nóng)民工是我國改革開放后出現(xiàn)的特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動關(guān)系的約7000多萬人。有關(guān)調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊伍正在快速地實現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換，80%以上的農(nóng)民工是改革開放以后出生的，他們從未當過農(nóng)民，同時又接受過一定的國民教育，事實上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，他們的社會保障成為我國社會保障體系建設(shè)中的一個重大而又異常復(fù)雜的問題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市化，一部分只是農(nóng)閑時出來務(wù)工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動狀態(tài)。因此，對農(nóng)民工的社會保障制度安排，絕對不是一個制度便可以解決問題的。

而我們要繼續(xù)推進農(nóng)村居民的社會保障體系建設(shè)，就要遵循一些必要的社會保障體系建設(shè)的原則：首先，要堅持政府主導(dǎo)；其次，堅持法律規(guī)范和道德規(guī)范相統(tǒng)一；再次，堅持社會保障與家庭保障相結(jié)合；還有，堅持商業(yè)性保險與社會性保險相結(jié)合；最后，堅持整體推進與分類實施相結(jié)合。

二、我國農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)存在的問題

1、體系殘缺漏洞大。一方面，現(xiàn)行社會保障制度還未能夠全面覆蓋到村居民身上。如農(nóng)民社會養(yǎng)老保險剛剛進入試點階段，2009年全國僅有左右的縣（市）納入試點范圍，按照現(xiàn)在確定的計劃時間表，到2020年基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，也就是說，一些地方年齡頗大的老農(nóng)可能在去世之前，也來不及享受政府的養(yǎng)老金了，只能依靠自己或兒女養(yǎng)老。農(nóng)村婦女還缺乏相應(yīng)的生育保障，既不被生育保險制度覆蓋，也缺乏工業(yè)化國家中普遍建立的生育津貼制度。換言之，現(xiàn)行的社會保障制度還未能夠?qū)崿F(xiàn)讓農(nóng)村居民普遍受惠。另一方面，農(nóng)村已經(jīng)進入老年型社會，尤其是伴隨著農(nóng)村年輕人口的大規(guī)模進城，農(nóng)村人口老化現(xiàn)象日益嚴重，但國家還沒有考慮為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會服務(wù)系統(tǒng)，即老年人福利事業(yè)并未真正提到發(fā)展日程，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業(yè)等也未真正起步，從而嚴重地滯后于農(nóng)村居民的需要。

2、制度建設(shè)尚滯后。目前農(nóng)村社會保障制度建設(shè)幾乎都處于試驗狀態(tài)，均未做到定型、穩(wěn)定、成熟發(fā)展。新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然在近幾年發(fā)展很快，但還需要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上加以完善，包括制度模式、經(jīng)辦機制等方面存在的缺陷更是急切需要改進；農(nóng)村最低生保障制度尚處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，既缺乏專業(yè)的經(jīng)辦機構(gòu)，也缺少其他相互配合的專項助措施，農(nóng)村居民遭遇生活困難時的救助需求不能得到滿足。因此，農(nóng)村社會保障體的制度化建設(shè)任務(wù)繁重。

3、城鄉(xiāng)分割有差距?，F(xiàn)行社會保障制度仍處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，不僅養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障制度未能實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合，面向困難家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，實質(zhì)上都是政府與個人分擔繳費責任，待遇水平雖然有差異，制度責任分擔機制卻具有一致性，況且疾病醫(yī)療風險需要更大人群中分散才能實現(xiàn)財務(wù)穩(wěn)定。但在現(xiàn)行格局下，農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負責進，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險由人力資源和社會保障部門推進，各自為政，各行其是，造成了資源浪費，又影響了風險分散與社會公平。在這種狀態(tài)下，城鄉(xiāng)之間的社會保待遇差距巨大，短期內(nèi)難以改變。如以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)之間的待遇距為4∶1，即城鎮(zhèn)享受最低生活保障待遇的居民所獲得的平均低保待遇標準相當于農(nóng)的4倍。

4、投入不足水平低。盡管近幾年國家對農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的投入在持續(xù)加大，但與城鎮(zhèn)居民相比，投向農(nóng)村地區(qū)的社會保障資源仍然非常有限，導(dǎo)致的直接后果是農(nóng)村居民社會保障待遇水平明顯偏低。如在醫(yī)療保障方面，2007年覆蓋1億多人口的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險支出人均達1500多元，而農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政府補貼人均不足100元；城鎮(zhèn)職工醫(yī)療費用報銷比例達80%左右，而農(nóng)村合作醫(yī)療報銷比例直到2009年才從以往的25%左右上升到40%左右，看病貴仍然是農(nóng)村居民的沉重負擔。因此，在國家加速建立農(nóng)村居民社會保障體系進程中，普惠性增強了，但投入不足、水平偏低的狀態(tài)未能夠從根本上加以改變。

5、社會組織待完善。除了依靠國家投入并依托現(xiàn)有的鄉(xiāng)村基層組織外，農(nóng)村社會組織欠缺，公共服務(wù)發(fā)展嚴重滯后。以各項社會服務(wù)為例，在城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量的社會公益慈善組織與社區(qū)服務(wù)組織，而農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏相應(yīng)的組織。在社會組織缺乏的情形下，農(nóng)村居民不僅社會服務(wù)需求無法得到滿足，即使是有財政支撐的社會福利事業(yè)也處于組織基礎(chǔ)不穩(wěn)甚至在實踐中變形的狀態(tài)。

6、基層管理偏薄弱。受諸多因素制約，農(nóng)村基層社會保障管理機構(gòu)不健全、工作力量薄弱、設(shè)施條件簡陋等問題比較突出。綜上，要真正解除農(nóng)村居民的后顧之憂，必須加快建立健全社會保障體而我國人口眾多，長期處于社會主義初級階段，地區(qū)間差別巨大，特殊的國 情決定了農(nóng)村社保體系的完善還需要努力。

三、我國農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)的前景展望

目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時期，人民生活到小康水平，但我國仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨七大確立了到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體要求，但農(nóng)村社會保障工作基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設(shè)小康社會的進程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，不僅必要，而且緊迫。

一是國家已經(jīng)將建立一個覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會保障體系列為國家發(fā)展重要目標，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)將會一道向前邁進；

二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國社會的主流價值，社會保障不再是城鎮(zhèn)居民的專利，在城鎮(zhèn)居民越來越多地享受社會保障制度的好處時，農(nóng)村居民也不會例外；

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展一項重要原則，城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展；

四是改革開放以來國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，為建立健全社會保障體系奠定了雄厚物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應(yīng)的財力來支持農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)；

五是農(nóng)村居民對社會保障的迫切需要，決定了國家必須高度重視農(nóng)村社會保障體的建設(shè)，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒有相應(yīng)的社會保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風與權(quán)益缺失；

六是以往的城鄉(xiāng)社會保障改革試驗，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會保體系提供了經(jīng)驗與教訓(xùn)。

在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會保障制度應(yīng)當能夠覆蓋到所有農(nóng)村居民，并盡可能地滿足他們的社會保障需求，以通過這一制度安排實現(xiàn)共享國家發(fā)展成果。二是公平的原則。即消除社會保障制度中的歧視性，代之以公正地對待農(nóng)村居民的社會保障需求，在實現(xiàn)農(nóng)村居民內(nèi)部公平的前提下，再追求全體國民社會保障權(quán)益的公平。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。即消除城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，通過制度整合，將城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會保障體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障權(quán)益的平等。四是循序漸進的原則。由于城鄉(xiāng)差距巨大，長期分割而治所形成的路徑依賴，以及地區(qū)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)戶籍制度、土地制度等因素的束縛，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)不可能一蹴而就，而是需要一個過程，將隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而加快進行。

第四篇：農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村社會保障制度包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、社會互助、優(yōu)撫安置等等，是因農(nóng)民年老、疾病、失業(yè)、喪失勞動能力和遇到其它困難時，國家、社會給予幫助和救濟的一種社會制度。黨的十七大報告指出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活?！钡谝淮伟呀⑥r(nóng)村社會保障體系提到了城市社會保障體系一樣的高度。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家對農(nóng)村政策的調(diào)整，我國新世紀農(nóng)村社會保障制度建設(shè)有了一定發(fā)展。

我國新世紀農(nóng)村社會保障制度建設(shè)朝著良好局勢的發(fā)展是不可否認的，但在現(xiàn)行的體系機制中同樣存在一些問題?，F(xiàn)行社會保障制度未能全面覆蓋農(nóng)村居民，農(nóng)村已進入老年型社會，國家還沒有為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會服務(wù)系統(tǒng)，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利等事業(yè)未真正起步，嚴重滯后于農(nóng)村居民的需要。制度建設(shè)尚滯后。城鄉(xiāng)分割有差距?，F(xiàn)行社會保障制度仍處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，最低生活保障制度、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障制度未實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合。城鄉(xiāng)之間的社會保障待遇差距巨大，短期不能改變。以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)待遇差距為4﹕1。社會組織待完善。投入不足水平低。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)主要由縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村三級經(jīng)辦，這三級經(jīng)辦機構(gòu)力量十分薄弱，經(jīng)辦手段比較落后，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一。農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系的重要組成部分。新的社會保障制度應(yīng)立足農(nóng)村，以農(nóng)民為利益主體，適應(yīng)我國國情，符合我國經(jīng)濟現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，通盤考慮，逐步建立起滿足農(nóng)民要求、體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性的農(nóng)村社會保障制度。真正意義的農(nóng)村居民社會保障制度建設(shè)，是進入本世紀以后才開始的。它主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國家財政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國社會保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標是：通過在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請，經(jīng)過受理、審核后，對符合條件的申請者給予救助。

（2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會保障體系重要組成部分。它是一項由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。進入21世紀后，我國農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

（3）探索建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度

目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過1億，農(nóng)村人口進入了老齡化階段。過去，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村流行“養(yǎng)兒防老”、“多子多?！钡挠^念。20世紀70年代末以來，由于農(nóng)村普遍實行了計劃生育政策，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能了。而且，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會公平，阻礙了和諧社會的建設(shè)。在這種背景下，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度呼之欲出。

（4）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善

2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項制度實現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國家財政預(yù)算，即政府替代農(nóng)民成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責任承擔者。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。

（5）失地農(nóng)民社會保障扎實推進

隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的特殊群體，數(shù)量迅速擴大。他們“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”，既喪失了作為生活保障來源的土地，又無法享受城鎮(zhèn)居民的社會保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門開始探索失地農(nóng)民社會保障辦法。2009年，國務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對國際金融危機政策措施和擴大內(nèi)需一攬子計劃的實施，按照“社會保障資金不落實不得批準征地”和“先保后征”的要求，進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平。

總之，經(jīng)過近幾年的努力，我國農(nóng)村居民的社會保障體系建設(shè)進展較快，一個以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會養(yǎng)老保險三大制度為支架，輔之以其他社會保障制度或政策措施的農(nóng)村社會保障體系正在加速形成。

第五篇：農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)與發(fā)展

農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)與發(fā)展

鄭功成（中國人民大學(xué)教授）

社會保障是保障城鄉(xiāng)居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展、實現(xiàn)共享發(fā)展成果的重大制度保障，既是國家發(fā)展的重要目標指向，也是促進國家可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展的必要手段。

我們黨和國家歷來高度重視農(nóng)村群眾的生產(chǎn)生活。改革開放特別是黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院作出了一系列重大決策部署，著力推進農(nóng)村居民社會保障工作。目前，以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、五保供養(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會保障體系初步形成，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險開始試點，初步保障了農(nóng)村群眾基本生活。

一、我國農(nóng)村居民社會保障的制度變遷與發(fā)展現(xiàn)狀

30余年的改革開放，是從農(nóng)村承包責任制開始的。農(nóng)村承包責任制的推行，實質(zhì)上直接影響著計劃經(jīng)濟時代依托在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的農(nóng)村社會保障。例如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度便因喪失了傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟保障而迅速在全國崩潰；農(nóng)村五保供養(yǎng)制度也一度因從集體經(jīng)濟供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)戶分散供養(yǎng)而出現(xiàn)過危機。在這樣的情形下，如果面向農(nóng)村居民的社會保障制度不隨之改革并加以完善，農(nóng)村居民的生活風險便會持續(xù)增長。因此，自20世紀80年代中期開始，政府有關(guān)部門便開始在農(nóng)村開展相應(yīng)的社會保障改革試點。

1．上個世紀80—90年代的農(nóng)村社會保障改革

1）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度?！?956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應(yīng)當統(tǒng)一 籌劃??在生活上給予適當照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠?！睆拇?，人們便將吃、穿、燒、教、葬，這五項保障簡稱“五?！保瑢⑾硎堋拔灞！钡募彝シQ為“五保戶”，形成了獨具中國特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。

20世紀80年代初，隨著農(nóng)村土地包干到戶，五保供養(yǎng)方式從集體經(jīng)濟統(tǒng)一負擔供養(yǎng)成本，到一家一戶分別承擔五保戶的供養(yǎng)模式，再到通過鄉(xiāng)村統(tǒng)籌的辦法來實施五保制度，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。1994年1月，國務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”，供養(yǎng)標準為當?shù)卮迕褚话闵钏?，所需?jīng)費和實物，從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。這兩項法規(guī)規(guī)章的出臺，標志著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。不管怎樣的供養(yǎng)模式，實質(zhì)上仍然是農(nóng)民在承擔著供養(yǎng)五保戶的責任，這種方式一直延續(xù)到2005年。

2）農(nóng)村救災(zāi)保險。新中國成立后，農(nóng)村自然災(zāi)害救濟一直由國家財政負擔，災(zāi)民找政府，地方找中央，不僅救災(zāi)周期長，而且因救災(zāi)資金緊張而只能提供較低的災(zāi)害補償，通常只能解決災(zāi)民遭遇災(zāi)害時的緊急救濟，一般包括糧食、衣被和十分有限的房屋救助。鑒于傳統(tǒng)救災(zāi)體制單純依靠國家財政撥款，救災(zāi)水平極低，自1987年起，民政部在全國選擇102個縣開展救災(zāi)保險改革試點，試圖引入保險機制、聚集社會資源來擴充救災(zāi)財力并提高救災(zāi)水平。當時的做法是，農(nóng)民自愿參加救災(zāi)保險，繳納一定額度的保險費，遭災(zāi)時可以申請補償。救災(zāi)保險基金來源于參保農(nóng)戶繳納的救災(zāi)保險費、政府的補貼與集體經(jīng)濟的補助，保障水平有了較大幅度提高。然而，由于這項改革在分割試點的條件下無法自我實現(xiàn)財務(wù)平衡等原因，最終以失敗告終。3）農(nóng)民養(yǎng)老保險。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)民的養(yǎng)老問題都是依靠家庭解決的，養(yǎng)兒防老的歷史傳統(tǒng)一直在延續(xù)。改革開放后，民政部于上世紀80年代后期選擇山東等省的部分地區(qū)開展農(nóng)民養(yǎng)老保險試點。1992年，由民政部門主導(dǎo)，以縣級為統(tǒng)籌單位，實行完全的個人賬戶，以農(nóng)民交費為主，以村集體經(jīng)濟組織補助為輔，有的縣鄉(xiāng)政府還給予農(nóng)民參保補貼，開始建立農(nóng)民退休養(yǎng)老制度。但由于缺乏政府投入，只按照商業(yè)保險模式實行“多投多保、少投少保、不投不?！?，不僅水平極低，而且制度亦非社會保險，實質(zhì)上成了農(nóng)民的自我儲蓄。而廣大農(nóng)民由于收入水平低，現(xiàn)實中的生產(chǎn)生活可能還面臨著很多的困難，自然無力拿出錢來為很多年后的老年生活買保險。何況，大多數(shù)農(nóng)民也缺乏保險的意識，即使有錢也不一定愿意參加。農(nóng)民與地方政府都普遍缺乏積極性，到1998年國家整頓保險業(yè)，農(nóng)村養(yǎng)老保險總體上陷入了停滯不前的狀態(tài)，只有個別經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，在地方財政的支持下，還能夠往前推進。

4）農(nóng)村合作醫(yī)療。傳統(tǒng)的合作醫(yī)療制度是有中國特色的農(nóng)村醫(yī)療保障制度，它建立于上世紀50年代后期，以農(nóng)村集體經(jīng)濟為物質(zhì)基礎(chǔ)，以計劃經(jīng)濟時代的人民公社與生產(chǎn)大隊為組織依托，實質(zhì)上是農(nóng)村居民互助合作式的初級醫(yī)療保障機制。但因基本覆蓋了全體農(nóng)村居民，到了70年代末覆蓋面達到90%以上，并使鄉(xiāng)村衛(wèi)生事業(yè)有了較大發(fā)展，被世界衛(wèi)生組織譽為發(fā)展中國家的典范。

但80年代初實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，生產(chǎn)隊和公社不復(fù)存在，農(nóng)村合作醫(yī)療一時失去了存在的基礎(chǔ)，開始逐步解體。各級政府又未能適時地增加投入，一些農(nóng)村基層衛(wèi)生組織只得走向市場化、商業(yè)化，因而導(dǎo)致70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院陷入困境，50%左右的村衛(wèi)生室變成了靠看病賣藥賺錢的私人診所。農(nóng)民再次成為無醫(yī)療保障的人群。于是，一些地區(qū)自發(fā)開展了合作醫(yī)療改革試驗。如東部發(fā)達地區(qū)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險范圍，一些地區(qū)則建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)辦的合作醫(yī)療，還有的地方嘗試合作醫(yī)療與商業(yè)保險相結(jié)合。但總體而言，由于缺乏 政府公共投入，統(tǒng)籌層次太低導(dǎo)致疾病醫(yī)療風險無法在相當?shù)姆秶鷥?nèi)分散，以及鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系發(fā)展滯后等原因，這些試驗并不理想，也不具有普遍意義。

5）農(nóng)村其他社會保障試驗。除上述的幾個方面外，在一些農(nóng)村地區(qū)還自發(fā)出現(xiàn)過其他社會保障試驗，如建立農(nóng)村老年人集體福利設(shè)施、興建農(nóng)村幼兒園，以及為農(nóng)村子女教育提供補貼，等等。農(nóng)村扶貧雖然難以納入農(nóng)村社會保障體系，但確實取得了良好的減貧效果。

總之，20世紀80—90年代的農(nóng)村社會保障制度改革，雖然為建立新型的農(nóng)村居民社會保障體系起到了一定的先行試驗作用，卻不能成為新型農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

2．新世紀農(nóng)村社會保障制度建設(shè)

真正意義的農(nóng)村居民社會保障制度建設(shè)，是進入本世紀以后才開始的。它主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1）農(nóng)村居民最低生活保障制度基本建立

農(nóng)村居民最低生活保障制度，是面向農(nóng)村低收入家庭特別是困難家庭的一種生活救助制度，它以國家財政為物質(zhì)基礎(chǔ)，以農(nóng)村居民最低生活保障線為救助依據(jù)，是我國社會保障體系中的基礎(chǔ)性保障制度安排。其目標是：通過在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在農(nóng)村居民最低生活保障制度下，各地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展情況以及居民最低生活保障需要，確立最低生活保障線，凡低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)村居民家庭，均可以申請，經(jīng)過受理、審核（必要的家計調(diào)查）后，對符合條件的申請者給予救助。

這項制度最早出現(xiàn)于20世紀90年代，開始僅是在一些經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)進行小規(guī)模的探索和試驗。2002年黨的十六大提出“有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村低保制度”后，特別是黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以后，農(nóng)村居 民最低生活保障制度迅速在全國各地推廣開來。2007年中央１號文件（即《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》）又明確提出，要在全國范圍建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，并強調(diào)指出，鼓勵已建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當補助。從而給這項制度在全國的普及提供了強大推動力。

2007年7月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，加快了這項制度的建設(shè)步伐。僅僅用了一年多的時間，這項制度就在全國廣大農(nóng)村建立起來了。由于中央政府和地方政府的高度重視，農(nóng)村居民最低生活保障的標準在不斷提高。到2008年年底，全國農(nóng)村平均低保標準是人均988元/年，農(nóng)村低保金按照低保對象家庭年人均純收入與當?shù)氐捅藴实牟铑~進行發(fā)放，月人均補差是49元?，F(xiàn)在農(nóng)村因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的家庭，基本上得到了保障。

截至2008年底，全國農(nóng)村享受最低生活保障的人數(shù)為4284.3萬，占全國農(nóng)業(yè)人口的4.9%。還有63.2萬農(nóng)村人口享受傳統(tǒng)的農(nóng)村社會救濟，686.5萬人次享受農(nóng)村臨時生活救助。2009年，國家又督促各地根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、人均消費支出等因素，適時調(diào)整了農(nóng)村居民最低生活保障標準，低保水平有了新的提高。據(jù)統(tǒng)計，2009年1-9月，中央和地方財政農(nóng)村低保支出237.6億元。全國農(nóng)村低保平均標準為每人每年1148元，其中：東部地區(qū)農(nóng)村低保平均標準為每人每年1699元，低保對象月人均99元；中部地區(qū)農(nóng)村低保平均標準為每人每年986元，低保對象月人均補助56元；西部地區(qū)農(nóng)村低保平均標準為每人每年831元，低保對象月人均補助54元。

農(nóng)村居民最低生活保障制度的建立，從制度上解除了農(nóng)村困難居民的生存危機問題。

2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面建立 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是我國醫(yī)療衛(wèi)生制度改革的重要組成部分，也是農(nóng)村社會保障體系重要組成部分。它是一項由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。

進入21世紀后，我國農(nóng)民的生活水平大大提高，但城鄉(xiāng)居民收入、衛(wèi)生資源配置及社會保障水平等方面的差距卻在逐步拉大，農(nóng)民看病難、看病貴，因病致貧、返貧的現(xiàn)象十分突出。這不僅嚴重威脅廣大農(nóng)民的身體健康，而且也制約了農(nóng)村發(fā)展。因而，建立新型農(nóng)村醫(yī)療保障制度，成為黨和政府面臨的一件大事、急事。

從2001年起，我國開始探索新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2001年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦等五部委聯(lián)合提出的《關(guān)于農(nóng)村衛(wèi)生改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該《意見》要求：“地方各級人民政府要加強對合作醫(yī)療的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則，繼續(xù)完善與發(fā)展合作醫(yī)療制度。合作醫(yī)療籌資以個人投入為主，集體扶持，政府適當支持，堅持財務(wù)公開和民主管理。提倡以縣（市）為單位實行大病統(tǒng)籌，幫助農(nóng)民抵御個人和家庭難以承擔的大病風險。” 中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”和“到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民”的目標，要求“各級政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不低于同期財政經(jīng)常性支出的增長幅度”。隨后，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部等部委制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療打破了只由農(nóng)民互助和集體扶持的慣例，而是代之以中央政府、地方政府直接分擔農(nóng)民疾病醫(yī)療的籌資之責，并輔之以大規(guī)模的基層公共衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)。自2003年起，中央政府逐年加大對合作醫(yī)療的扶持力度，覆蓋面迅速擴大，保障水平也不斷提高。目前已基本覆蓋全國農(nóng)村。到2009年底，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)村居民達到8.33億人，參加率達94%，人均籌資100元以上，農(nóng)民次均住院補償金額達到1200元，最高支付金額達到當?shù)剞r(nóng)民人均純收入的6倍以上，實際住院補償比從25%提高到了41%，50%的地區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療住院補償比在2008年基礎(chǔ)上提高了5個百分點。

2010年全國衛(wèi)生工作會議指出，2010年我國將從確保參合人數(shù)、提高籌資標準、提高補償比例等８個方面鞏固完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。第一，要確保參合人數(shù)穩(wěn)定在高位，參合率保持在90％以上。第二，提高籌資標準。各級政府的補助水平達到每人每年120元，并適當提高個人繳費水平。2009年，中央和地方各級財政共落實補助資金627億元，4.9億人次獲得補償，1560萬人得到健康體檢。第三，提高補償比例，力爭使政策性住院費用報銷比例達到60％左右，較2009年再提高５個百分點。2009年，50％的地區(qū)的住院費用補償比例提高幅度達到５個百分點以上。第四，保持管理體制穩(wěn)定，鼓勵經(jīng)辦機構(gòu)利用自身資源和管理及技術(shù)優(yōu)勢，面向其他人群提供保障服務(wù)。第五，加快《新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例》制定工作，為促進新農(nóng)合持續(xù)發(fā)展提供法律保障。第六，要鞏固門診統(tǒng)籌工作，認真總結(jié)經(jīng)驗和模式。第七，加強經(jīng)辦機構(gòu)的能力建設(shè)和信息化建設(shè)，規(guī)范管理、考核和監(jiān)測，加強資金監(jiān)管，確?；鸢踩５诎?，探索總額預(yù)付和病種付費等支付方式改革，激勵定點醫(yī)療機構(gòu)改善服務(wù)，提高效率，保證質(zhì)量。

在建立農(nóng)村居民醫(yī)療保障制度的同時，國家還加大了對農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的投入。根據(jù)國務(wù)院《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009—2011）》，中央將重點支持2000所左右的縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院）建設(shè)，2009年全面完成中央規(guī)劃支持的2.9萬所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)任務(wù)，再支持改擴建5000所中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，支持邊遠地區(qū)村衛(wèi)生室建設(shè)，三年內(nèi)實現(xiàn)全國每個行政村都有衛(wèi)生室。從2009 年起，用三年時間分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室培訓(xùn)醫(yī)療衛(wèi)生人員36萬人次和137萬人次。在國家大力增加對農(nóng)村醫(yī)療保障投入后，農(nóng)民看病貴、看不起病的問題正在得到緩解。

3）探索建立農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度

目前農(nóng)村60歲以上老人數(shù)量已經(jīng)超過1億，農(nóng)村人口進入了老齡化階段。過去，農(nóng)民主要依靠家庭養(yǎng)老，農(nóng)村中流行的是“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”的觀念。20世紀70年代末以來，由于農(nóng)村普遍實行了計劃生育政策，家庭結(jié)構(gòu)日益小型化，“多子”已經(jīng)不可能了。而且，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村中的“孝”文化受到了不小的沖擊，已經(jīng)大不如前，這就使得以家庭為主的養(yǎng)老模式變得不再可靠。而且，在養(yǎng)老保障上存在的巨大城鄉(xiāng)差距，直接損害了社會公平，阻礙了和諧社會的建設(shè)。在這種背景下，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度呼之欲出。

2009年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)［2009］32號），決定在全國10%的縣（市、區(qū)、旗）進行農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，以后逐步擴大試點范圍，在全國普遍實施。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度的建立，不僅是農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)中的重大事件，也是我國社會保障體系建設(shè)中的標志性事件，它意味著我國農(nóng)民從此也有了退休制度。溫家寶總理這樣評價新農(nóng)保：“從今年開始試行的農(nóng)民養(yǎng)老保險，試點地區(qū)年滿60歲的農(nóng)民，每月可以拿到55塊錢。這個錢并不多，但它跨越了一個時代。”

較老農(nóng)保而言，新農(nóng)保有兩個制度創(chuàng)新：一是籌資結(jié)構(gòu)不同。新農(nóng)保采用個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的三方籌資模式。二是支付結(jié)構(gòu)不同。老農(nóng)保只有個人賬戶，按照個人賬戶基金積累總額計發(fā)養(yǎng)老金；而新農(nóng)保由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由國家財政全部保證支付的。

新農(nóng)保堅持的一個基本原則是“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。具體 來說，一是從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準要與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應(yīng)；二是個人（家庭）、集體、政府合理分擔責任，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)；三是政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保；四是中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對參保居民實行屬地管理?？梢钥闯?，這比老農(nóng)保要科學(xué)合理得多，特別是有了政府補貼這一項，就使得制度建設(shè)與發(fā)展具有較強的可行性。

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，新農(nóng)保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。也就是60歲以上的中國農(nóng)民都將享受到國家這種普惠制養(yǎng)老金，而不論其以前是否繳費、就業(yè)歷史和收入現(xiàn)狀。由于受益對象識別簡單，易于管理和操作，很適合廣大農(nóng)村推行。

根據(jù)計劃，第一批試點將在全國10%的地區(qū)進行，到2020年時將覆蓋到全體農(nóng)村居民。但這一計劃可能提前完成。因為各級政府對建立這一制度的積極性很高，農(nóng)民參保積極性高漲，日益增長的國家財力也為其奠定了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。事實上，根據(jù)各地的試點情況，第一批參與試點的地區(qū)就大大超過了中央的計劃，經(jīng)過國務(wù)院批準的試點縣區(qū)達320個，占全國縣（市）總數(shù)的11.6%。而在中央批準試點的縣區(qū)之外，一些地方政府自主擴展了試點范圍，如江蘇、浙江兩省全面推開了農(nóng)民養(yǎng)老保險試點，北京、上海、天津、重慶四大直轄市亦進入全面試點階段，處于中部地區(qū)的山西省也首批啟動了40個縣的試點，等等，因此，預(yù)計2015年前這一制度將覆蓋到全體農(nóng)村勞動者身上。

4）農(nóng)村五保供養(yǎng)制度繼續(xù)完善

2006年是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的一個轉(zhuǎn)折性年份。該年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，使這項制度實現(xiàn)了從農(nóng)民互助共濟向政府財政保障為主的重大轉(zhuǎn)變。由于從這一年起全國取消農(nóng)業(yè)稅，五保供養(yǎng)被全部納入國家財政預(yù)算，即政 府替代農(nóng)民而成為供養(yǎng)農(nóng)村五保戶的責任承擔者，從而是促進社會公平并使五保供養(yǎng)制度更為可靠的標志。近幾年，各地加快建設(shè)農(nóng)村五保集中供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施，努力提高五保戶的集中供養(yǎng)率。

據(jù)統(tǒng)計，截至2009年9月，全國農(nóng)村五保供養(yǎng)對象達到552.2萬人，其中：集中供養(yǎng)159.2萬人，集中供養(yǎng)率為28.9%，集中供養(yǎng)月人均支出水平為181元。

各地還不斷提高農(nóng)村五保供養(yǎng)的待遇水平，大多早已經(jīng)超過了原來保障的內(nèi)容，不僅生活標準有了較大幅度的提高，而且在集中供養(yǎng)中還較普遍地配置了彩色電視機等現(xiàn)代家用電器，農(nóng)村孤寡老人正在通過這一制度分享著國家經(jīng)濟發(fā)展的成果。

5）失地農(nóng)民社會保障扎實推進

隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個特殊群體，數(shù)量迅速擴大。他們“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”，既喪失了作為生活保障來源的土地，又無法享受城鎮(zhèn)居民的社會保障。在這樣的條件下，有關(guān)部門開始探索失地農(nóng)民社會保障辦法。2009年，國務(wù)院有關(guān)部門結(jié)合中央應(yīng)對國際金融危機政策措施和擴大內(nèi)需一攬子計劃的實施，按照“社會保障資金不落實不得批準征地”和“先保后征”的要求，進一步規(guī)范了被征地農(nóng)民社會保障的對象范圍、資金來源和待遇水平。截至2009年9月底，全國29個省出臺了被征地農(nóng)民社會保障實施辦法，1200多個縣（市、區(qū)）開展了被征地農(nóng)民社會保障工作，1300多萬被征地農(nóng)民納入了養(yǎng)老保障或基本生活保障體系。

各地結(jié)合實際，都在努力做好被征地農(nóng)民的社會保障工作。重慶市采取有效措施，解決了1982年以來已征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的養(yǎng)老保險問題。廈門市將被征地農(nóng)民納入全市基本養(yǎng)老保險管理體系，月人均可領(lǐng)取養(yǎng)老金650元，較好解決了被征地人員的生活來源問題。江蘇省積極籌集被征地農(nóng)民基本生活保障資金，除 從當?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)民的土地補償費中統(tǒng)一安排外，還從目前土地有償使用收入中解決，這部分占各地全部保障資金的22％―28％，全省共有約140萬被征地農(nóng)民納入基本生活保障體系。

6）農(nóng)民工參與社會保險取得新進展

農(nóng)民工是我國改革開放后出現(xiàn)的一個特殊群體，他們有著農(nóng)村居民的戶籍身份，從事的卻是第二、第三產(chǎn)業(yè)。目前，我國農(nóng)民工總數(shù)約為2.3億人，其中在城市就業(yè)的約1.4億人，與用人單位有勞動關(guān)系的約7000多萬人。有關(guān)調(diào)查資料顯示，農(nóng)民工隊伍正在快速地實現(xiàn)代際轉(zhuǎn)換，80%以上的農(nóng)民工是改革開放以后出生的，他們從未當過農(nóng)民，同時又接受過一定的國民教育，事實上已經(jīng)走上了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路。

然而，在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度下，他們的社會保障成為我國社會保障體系建設(shè)中的一個重大而又異常復(fù)雜的問題。而且，農(nóng)民工一直在分化之中，一部分已經(jīng)被城市化，一部分只是農(nóng)閑時出來務(wù)工，大多數(shù)農(nóng)民工則處于流動狀態(tài)。因此，對農(nóng)民工的社會保障制度安排，絕對不是一個制度便可以解決問題的。

近幾年，國家高度重視農(nóng)民工的社會保險，如將農(nóng)民工納入工傷保險、城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險范圍，取得了相應(yīng)的成效。截至2009年9月底，農(nóng)民工參加工傷保險的人數(shù)達5200多萬人，參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的人數(shù)為2464萬人，參加失業(yè)保險的人數(shù)為1563萬人，參加醫(yī)療保險的人數(shù)為4292萬人。但總體而言，農(nóng)民工參加社會保險的比率還很低，絕大多數(shù)農(nóng)民工缺乏相應(yīng)的社會保險。

值得一提的是，近幾年各地農(nóng)民工的“退?！爆F(xiàn)象較為普遍。農(nóng)民工往往在不同城市就業(yè)，或往返于城鄉(xiāng)導(dǎo)致間斷性在城市就業(yè)。他們在不同地區(qū)和多個時段參保繳費，而基本養(yǎng)老保險關(guān)系不能順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，致使他們的繳費年限不能累計計算，降低了這些人參保的積極性。農(nóng)民工在離開一個城市時不得不選擇“退 保”，而且只能領(lǐng)取個人賬戶儲存額，單位繳費的權(quán)益沒有體現(xiàn)出來，這實際損害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益。針對跨地區(qū)流動就業(yè)者尤其是農(nóng)民工的“退?！爆F(xiàn)象，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，并于2010年1月1日起開始實施?！稌盒修k法》中規(guī)定，未達到領(lǐng)取待遇年齡時，不得提前終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)；在省內(nèi)流動就業(yè)的，也要按照這一原則處理；參保人員流動就業(yè)，其基本養(yǎng)老保險可以轉(zhuǎn)移接續(xù)。這就真正實現(xiàn)了“無論你在哪里干，養(yǎng)老保險接著算”，從制度上解決了參保人員因就業(yè)地的變換而喪失養(yǎng)老保險權(quán)益的問題，維護了農(nóng)民工的切身利益。

除了通用性的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定之外，《暫行辦法》還對切實保障農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益，規(guī)定了專門的政策措施：第一，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)期間中斷繳費時，由參保地社保經(jīng)辦機構(gòu)繼續(xù)保留他們基本養(yǎng)老保險關(guān)系，保存其全部參保繳費記錄及個人賬戶，開具參保繳費憑證，而不再辦理退保手續(xù)。第二，對農(nóng)民工返回城鎮(zhèn)就業(yè)并繼續(xù)參保繳費的，無論是回到原參保地還是到其他城鎮(zhèn)就業(yè)，都要轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系，并累計計算繳費年限，合并計算個人賬戶儲存額；符合領(lǐng)取條件，累計繳費年限滿15年或以上的，可以同城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。第三，對農(nóng)民工不再返回城鎮(zhèn)就業(yè)的，且沒有滿足領(lǐng)取條件，也可以把城鎮(zhèn)參保的相關(guān)權(quán)益記錄和資金轉(zhuǎn)入新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度。《暫行辦法》的制定實施，無疑是一件利民生、順民意的實事。不過，在制度沒有實現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，這一轉(zhuǎn)移辦法還不能真正解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益問題，它只是一個過渡性辦法，因此，我國養(yǎng)老保險制度的既定目標是建立全國統(tǒng)一的制度，盡快實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。

7）農(nóng)村救災(zāi)能力不斷提高

我國是自然災(zāi)害多發(fā)的國家，根據(jù)國務(wù)院辦公廳2007年印發(fā)的《國家綜合減災(zāi)“十一五”規(guī)劃》，中國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)和海洋等自然災(zāi)害嚴重的地區(qū)。近15年來，中國平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人（次）受災(zāi)，倒塌房屋約300萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口約800萬，直接經(jīng)濟損失2000億元以上。2008年的四川汶川大地震造成的直接經(jīng)濟損失高達8000多億元。一直以來，由于商業(yè)保險的不發(fā)達，社會資源支撐的慈善公益事業(yè)發(fā)展滯后，在我國的災(zāi)害救助中政府扮演著主導(dǎo)者的角色。

從災(zāi)害救助的內(nèi)容來看，包括救濟災(zāi)民的生活物資、臨時居住處所、公共衛(wèi)生防疫，以及其他急需物資。目前，中國財政通過撫恤和福利費中的救災(zāi)支出進行專項資金救助，也通過農(nóng)業(yè)支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災(zāi)害時，還通過中央和地方專項儲備基金進行補助。這些救助共同構(gòu)成了中國財政的自然災(zāi)害救助體系。財政專項救災(zāi)支出在總量上呈現(xiàn)上升趨勢，但很不穩(wěn)定，因為自然災(zāi)害的發(fā)生及其損害后果在之間往往是不平衡的，尤其是特大自然災(zāi)害發(fā)生后，政府的救災(zāi)撥款便會隨之擴大。例如，1991 年我國的救災(zāi)支出為22.51億元，2005年為62.97億元，2008年則因春節(jié)期間南方的冰雪災(zāi)害和5月汶川特大地震而達到了700多億元。

不過，相對于巨額的自然災(zāi)害損失而言，政府救災(zāi)所能解決的僅僅是災(zāi)區(qū)與災(zāi)民的“臨時性”和“緊急性”救助，受災(zāi)單位和個人往往承擔了主要的損失，國家救災(zāi)對損失的彌補往往只是“杯水車薪”。而在發(fā)達國家商業(yè)保險的賠款往往要占到災(zāi)害損失的40%以上。因此，我國對農(nóng)村自然災(zāi)害的救災(zāi)投入不僅仍然偏少，而且未能充分利用市場機制即商業(yè)保險的災(zāi)害補償作用。在政府針對農(nóng)村地區(qū)的自然災(zāi)害救助中，由于農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施落后，財政用于自然災(zāi)害的救助支出主要用在災(zāi)民的生活救濟上，而對預(yù)警和防治的投入較少，這就造成了在遭受同樣自然災(zāi)害的條件下，農(nóng)村受害情況往往比城市要嚴重得多，災(zāi)后重建工作也要難于城市。8）其他社會保障

除了上述外，面向農(nóng)村居民的社會保障制度安排與政策措施還有醫(yī)療救助、教育救助等。

醫(yī)療救助是面向困難農(nóng)民因無力承受疾病醫(yī)療費用而給予援助的一種專項救助政策，它是在醫(yī)療保障制度不健全和報銷比例較低的條件下實行的一種補救性措施。我國農(nóng)村的醫(yī)療救助從國家財政開支，其功能主要包括二項：一是為享受最低生活保障的農(nóng)村困難家庭參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療繳費，以確保困難農(nóng)民能夠享受相應(yīng)的合作醫(yī)療待遇；二是直接救助身陷嚴重疾病中除合作醫(yī)療報銷外無力承擔自負費用的部分困難農(nóng)民。2009年前9個月，農(nóng)村醫(yī)療共救助3500多萬人次，補助3200多萬農(nóng)村困難群眾參加了新農(nóng)合。不過，這一制度的救助范圍有限。隨著我國醫(yī)療保障制度的日益健全和保障水平的提高，醫(yī)療救助的作用會相對下降，農(nóng)村居民將主要依靠正式醫(yī)療保障制度來解決疾病醫(yī)療后顧之憂。

黨和國家一直高度重視農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2002年全國財政預(yù)算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達到990億元，占當年義務(wù)教育經(jīng)費總投入的78.2％，從“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”到“農(nóng)村教育政府辦”的根本性變革初步實現(xiàn)。2003年，國務(wù)院召開了新中國成立以來第一次全國農(nóng)村教育工作會議，作出進一步加強農(nóng)村教育工作的決定，明確了農(nóng)村教育在教育工作中重中之重的戰(zhàn)略地位，決定新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村，用更大的精力和更多的財力，重點加強農(nóng)村義務(wù)教育。2005年，國務(wù)院決定建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入國家財政保障范圍。2007年，國家全面推行農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生“兩免一補”政策：對農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，全部免費提供教科書，對家庭經(jīng)濟困難寄宿學(xué)生補助生活費，使1.5億名農(nóng)村學(xué)生和780萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿學(xué)生受益，農(nóng)民負擔得到切實減輕。

總之，經(jīng)過近幾年的努力，我國農(nóng)村居民的社會保障體系建設(shè)進展較快，一 個以最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民社會養(yǎng)老保險三大制度為支架，輔之以其他社會保障制度或政策措施的農(nóng)村社會保障體系正在加速形成。

二、我國農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)存在的問題

在計劃經(jīng)濟時代，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)決定了我國農(nóng)村不可能實行與城鎮(zhèn)一樣的社會保障制度，它只能是在農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、實質(zhì)上由農(nóng)民互助的一種低層次的社會保障。改革開放后，伴隨著農(nóng)村改革的推進，原有的低層次的社會保障難以為繼，進入本世紀以后，隨著國家財政尤其是中央財政對農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)的投入持續(xù)加大，我國農(nóng)村居民的社會保障體系建設(shè)進展才不斷加快。然而，由于城鄉(xiāng)分割、地區(qū)發(fā)展不平衡、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進程的加快，以及農(nóng)村人口的大規(guī)模非農(nóng)化流動，當前我國農(nóng)村社會保障體系還不夠健全，存在著一些嚴重的問題與不足，主要有幾個方面：

1．體系殘缺漏洞大。一方面，現(xiàn)行社會保障制度還未能夠全面覆蓋到農(nóng)村居民身上。如農(nóng)民社會養(yǎng)老保險剛剛進入試點階段，2009年全國僅有10%以上的縣（市）納入試點范圍，按照現(xiàn)在確定的計劃時間表，到2020年基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，也就是說，一些地方年齡頗大的老農(nóng)可能在去世之前，也來不及享受政府的養(yǎng)老金了，只能依靠自己或兒女養(yǎng)老。農(nóng)村婦女還缺乏相應(yīng)的生育保障，既不被生育保險制度覆蓋，也缺乏工業(yè)化國家中普遍建立的生育津貼制度。換言之，現(xiàn)行的社會保障制度還未能夠?qū)崿F(xiàn)讓農(nóng)村居民普遍受惠。另一方面，農(nóng)村已經(jīng)進入老年型社會，尤其是伴隨著農(nóng)村年輕人口的大規(guī)模進城，農(nóng)村人口老化現(xiàn)象日益嚴重，但國家還沒有考慮為農(nóng)村老年人建立相應(yīng)的社會服務(wù)系統(tǒng)，即老年人福利事業(yè)并未真正提到發(fā)展日程，殘疾人福利、婦女福利、兒童福利事業(yè)等也未真正起步，從而嚴重地滯后于農(nóng)村居民的需要。

2．制度建設(shè)尚滯后。目前農(nóng)村社會保障制度建設(shè)幾乎都處于試驗狀態(tài)，均還未做到定型、穩(wěn)定、成熟發(fā)展。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險自2009年才確定開展試點，真正要形成定型的制度安排還需要時間，例如，“新”、“老”農(nóng)保制度的銜接和轉(zhuǎn)換并軌問題，按照《指導(dǎo)意見》的解釋，那些參加了老農(nóng)保并且已過60周歲的農(nóng)民，在領(lǐng)取新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的同時，可以繼續(xù)領(lǐng)取參與老農(nóng)保所應(yīng)得的養(yǎng)老金。但對于那些參加了老農(nóng)保而未到60周歲的農(nóng)民，如何確保其取得合理的收益，還需要做出明確規(guī)定。新農(nóng)保與農(nóng)村低保的銜接也是一個現(xiàn)實問題。目前我國已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了農(nóng)村低保制度，覆蓋了4000多萬的農(nóng)民。實行新農(nóng)保后，這部分人是否還享受低保亦還需要研究。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然在近幾年發(fā)展很快，但還需要在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上加以完善，包括制度模式、經(jīng)辦機制等方面存在的缺陷更是急切需要改進；農(nóng)村最低生活保障制度還處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，既缺乏專業(yè)的經(jīng)辦機構(gòu)，也缺少其他相互配合的專項救助措施，農(nóng)村居民遭遇生活困難時的救助需求還不能得到滿足。因此，農(nóng)村社會保障體系的制度化建設(shè)任務(wù)繁重。

3．城鄉(xiāng)分割有差距?，F(xiàn)行社會保障制度仍然處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，不僅養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障制度未能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度整合，即使是面向困難家庭的最低生活保障制度也是如此。例如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，實質(zhì)上都是政府與個人分擔繳費責任，待遇水平雖然有差異，制度責任分擔機制卻具有一致性，況且疾病醫(yī)療風險需要在更大人群中分散才能實現(xiàn)財務(wù)穩(wěn)定。但在現(xiàn)行格局下，農(nóng)村合作醫(yī)療由衛(wèi)生部門負責推進，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險由人力資源和社會保障部門推進，各自為政，各行其是，既造成了資源浪費，又影響了風險分散與社會公平。在這種狀態(tài)下，城鄉(xiāng)之間的社會保障待遇差距巨大，并且非短期內(nèi)可以改變。如以最低生活保障制度為例，目前城鄉(xiāng)之間的待遇差距為4：1，即城鎮(zhèn)享受最低生活保障待遇的居民所獲得的平均低保待遇標準相當于農(nóng) 村的4倍。

4．社會組織待完善。除了依靠國家投入并依托現(xiàn)有的鄉(xiāng)村基層組織外，農(nóng)村社會組織欠缺，公共服務(wù)發(fā)展嚴重滯后。以各項社會服務(wù)為例，在城鎮(zhèn)出現(xiàn)了大量的社會公益慈善組織與社區(qū)服務(wù)組織，而農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏相應(yīng)的組織。在社會組織缺乏的情形下，農(nóng)村居民不僅社會服務(wù)需求無法得到滿足，即使是有財政支撐的社會福利事業(yè)也處于組織基礎(chǔ)不穩(wěn)甚至在實踐中變形的狀態(tài)。

5．投入不足水平低。盡管近幾年國家對農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的投入在持續(xù)加大，但與城鎮(zhèn)居民相比，投向農(nóng)村地區(qū)的社會保障資源仍然非常有限，導(dǎo)致的直接后果即是農(nóng)村居民社會保障待遇水平明顯偏低。如在醫(yī)療保障方面，2007年覆蓋1億多人口的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險支出達1500多億元，而農(nóng)村居民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的政府補貼人均不足100元；城鎮(zhèn)職工醫(yī)療費用報銷比例達80%左右，而農(nóng)村合作醫(yī)療報銷比例直到2009年才從以往的25%左右上升到40%左右，看病貴仍然是農(nóng)村居民的沉重負擔。因此，在國家加快速建立農(nóng)村居民社會保障體系進程中，普惠性增強了，但投入不足、水平偏低的狀態(tài)仍然未能夠從根本上加以改變。

6．基層管理偏薄弱。受諸多因素制約，農(nóng)村基層社會保障管理機構(gòu)不健全、工作力量薄弱、設(shè)施條件簡陋等問題比較突出。比如，全國平均每名縣級新農(nóng)合經(jīng)辦人員要負責3萬名左右農(nóng)民的參合經(jīng)辦工作，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的社會保障機構(gòu)，負責多項社會保障工作的民政崗位僅配備1名助理員，有的還是兼職。在資格審核、資金發(fā)放等方面存在不夠規(guī)范、隨意性較大的問題。又如，在新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的推進中，機構(gòu)設(shè)置和人員配備，在制度運行初期已顯現(xiàn)出難以滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的實際需要。對全國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)隊伍建設(shè)情況的調(diào)查顯示，2209個縣級市中有1267個建立了經(jīng)辦機構(gòu)，占57.4%；29378個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，共有4137個建立了經(jīng)辦機構(gòu)，占14.1%。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)主要由縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村三級經(jīng)辦，而恰恰這三級經(jīng)辦機構(gòu)力量十分薄弱。而且，經(jīng)辦手段比較落后，業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一。不少地方經(jīng)辦工作還以手工操作為主，經(jīng)辦成本高、效率低。目前全國沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃。一些地區(qū)為解燃眉之急，開發(fā)了過渡性應(yīng)用軟件，但在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)模塊、數(shù)據(jù)接口、指標體系等方面均存在不同程度的差異。各地的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理模式不統(tǒng)一，操作流程差別較大，增加了管理成本和難度，也為未來統(tǒng)一標準與制度安排埋下了隱患。

綜上，在充分肯定我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)取得重要進展與成就的同時，不容諱言，要真正解除農(nóng)村居民的后顧之憂，必須加快建立健全社會保障體系。而我國人口眾多，長期處于社會主義初級階段，地區(qū)之間存在著巨大差別，特殊的國情決定了農(nóng)村社保體系的完善需要一定的時間。

三、我國農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)的前景展望

目前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的重要時期，人民生活總體上達到小康水平，但我國仍有數(shù)量龐大的農(nóng)業(yè)人口，他們生活較為貧困。黨的十七大確立了到2020年絕對貧困現(xiàn)象基本消除、人人享有基本生活保障的目標，提出了著力保障和改善民生、加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，但農(nóng)村社會保障工作基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民群眾生活困難問題仍然比較突出，最需要加快解決。在全面建設(shè)小康社會的進程中，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要階段，特別是在當前遭受國際金融危機沖擊、部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)、農(nóng)村居民收入增長放緩的形勢下，切實加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，不僅必要，而且緊迫。

1．雖然農(nóng)村社會保障體系建設(shè)面臨種種困難，存在諸多問題，但我們?nèi)杂欣碛蓪ξ磥斫ㄔO(shè)充滿信心

一是國家已經(jīng)將建立一個覆蓋全民、惠及城鄉(xiāng)居民的社會保障體系列為國家發(fā)展的重要目標，農(nóng)村居民不可能被忽略，城鎮(zhèn)、農(nóng)村社會保障體系建設(shè)將會一道向前邁進；

二是公平、正義與共享已經(jīng)成為我國社會的主流價值，社會保障不再是城鎮(zhèn)居民的專利，在城鎮(zhèn)居民越來越多地享受社會保障制度的好處時，農(nóng)村居民也不會例外；

三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的一項重要原則，城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)作為其中的重要內(nèi)容，必然要被納入其中并得到統(tǒng)籌發(fā)展；

四是改革開放以來國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，為建立健全社會保障體系奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟落后不再成為阻滯或者延緩為農(nóng)村居民建立社會保障體系的理由，中央政府與地方政府均日益具備相應(yīng)的財力來支持農(nóng)村居民社會保障體系建設(shè)；

五是農(nóng)村居民對社會保障的迫切需要，決定了國家必須高度重視農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，如農(nóng)村人口在加速老齡化，農(nóng)村計劃生育使家庭保障功能持續(xù)弱化，加之土地保障功能也在持續(xù)減弱，如果沒有相應(yīng)的社會保障，農(nóng)村居民將出現(xiàn)普遍性的生活風險與權(quán)益缺失；

六是以往進行的城鄉(xiāng)社會保障改革試驗，均為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、適合農(nóng)村居民的社會保障體系提供了豐富的經(jīng)驗與教訓(xùn)。

2．我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)已經(jīng)全面啟動，即將進入制度建設(shè)的快車道 《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略：理念、目標與行動方案》中指出，“中國社會保障制度發(fā)展的戰(zhàn)略目標，是從彌補制度缺失、構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質(zhì)量并增進 人民的幸福感，切實維護個人的自由、平等與尊嚴，在本世紀40年代末邁向中國特色社會主義福利社會”。然而，從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從制度殘缺到體系完整，從差距巨大到公平普惠，還只能循序漸進。

在農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中，需要遵循的原則包括：一是普惠的原則。即社會保障制度應(yīng)當能夠覆蓋到所有農(nóng)村居民，并盡可能地滿足他們的社會保障需求，以通過這一制度安排實現(xiàn)共享國家發(fā)展成果。二是公平的原則。即消除社會保障制度中的歧視性，代之以公正地對待農(nóng)村居民的社會保障需求，在實現(xiàn)農(nóng)村居民內(nèi)部公平的前提下，再追求全體國民社會保障權(quán)益的公平。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則。即消除城鄉(xiāng)分割現(xiàn)象，通過制度整合，將城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的社會保障體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障權(quán)益的平等。四是循序漸進的原則。由于城鄉(xiāng)差距巨大，長期分割而治所形成的路徑依賴，以及地區(qū)發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)戶籍制度、土地制度等因素的束縛，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)不可能一蹴而就，而是需要一個過程，但這一過程將隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而加快進行。

在確立了總體目標與基本原則后，農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的具體方向包括： 1）根據(jù)綜合援助的要求，以最低生活保障為核心，建立城鄉(xiāng)一體的綜合型社會救助體系。從社會保障體系各子系統(tǒng)的功能來看，綜合型的社會救助體系是我國社會保障體系的基礎(chǔ)性工程，因為它面向的是低收入群體尤其是其中的困難家庭。一方面，低收入群體的生活困難不僅僅表現(xiàn)在生活資料匱乏上，僅僅依靠最低生活保障是無法真正全面解除農(nóng)村困難居民的生活危機的，還需要有其他的救助制度安排加以配合，包括教育、醫(yī)療、住房等方面均需要有相應(yīng)的救助制度。因此，在目前正在探索的醫(yī)療救助、教育救助與住房救助基礎(chǔ)上，進一步加大投入，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的條件下完善制度，它將確保每一個農(nóng)村居民不再因生活困難而陷入絕望的境地。

2）根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險并 軌，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度，并最終向全民健康保險制度邁進?，F(xiàn)行農(nóng)村合作醫(yī)療實質(zhì)上是建立在政府與農(nóng)民個人分擔責任基礎(chǔ)之上的一種疾病醫(yī)療保險制度，它與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度相分割，這種狀態(tài)不僅不能有效地整合資源，分散疾病醫(yī)療風險，而且阻礙著城鄉(xiāng)居民的流動，直接影響著醫(yī)療保障制度的公平，從而是一種必須整合的制度安排。事實上，已經(jīng)有一部分地區(qū)根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，對城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與新型農(nóng)村合作醫(yī)療進行了制度整合，如浙江杭州、四川成都等市均不再分為城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，而是實行統(tǒng)一的居民醫(yī)療保險，統(tǒng)一經(jīng)辦。這是新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展的方向，它將有利于消除城鄉(xiāng)分割的格局，縮小城鄉(xiāng)居民在疾病醫(yī)療保障方面的待遇差距。目前，不僅城鎮(zhèn)居民醫(yī)療費用報銷比例要比農(nóng)村居民醫(yī)療費用報銷比例要高得多，而且國家對城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險補貼也比農(nóng)村居民的高，制度的分割實質(zhì)上體現(xiàn)為投入的多寡和待遇的高低上。因此，根據(jù)醫(yī)療保障制度統(tǒng)一化的取向，中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究核心成果提出，全國的醫(yī)療保障制度發(fā)展目標與方向是盡快整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險與農(nóng)村居民新型合作醫(yī)療，使之成為一種制度安排；同時逐漸促使疾病醫(yī)療保險向健康保險邁進，經(jīng)過縣市、地市級統(tǒng)籌，最終向全國統(tǒng)籌的方向邁進，讓全體人民公平地享受到醫(yī)療保障。

3）根據(jù)老有所養(yǎng)的民生目標，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)。農(nóng)民社會養(yǎng)老保險是一項惠及農(nóng)民的偉大事業(yè)，它不僅改變了農(nóng)民世世代代依靠養(yǎng)兒防老的千年傳統(tǒng)，也讓農(nóng)村老年人從此進入了可以退休養(yǎng)老并享有體面、尊嚴新生活的時代，因而受到廣大農(nóng)民的歡迎，地方政府也普遍具有積極性。按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，2009年全國有10%的縣（市）納入新農(nóng)保的試點范圍。但據(jù)悉，目前各地政府對加入首批試點的積極性非常高，申請者遠遠超出了10%的試點指標。也就是說，在今后幾年，中央政府可以根據(jù)試點工作情況和國家財政增長情況，適當擴大新農(nóng)保的試點范圍，加快新農(nóng)保的推進 速度，滿足廣大農(nóng)民的參保愿望。當然，這一制度在試點實踐中還需要擴大投入、完善經(jīng)辦機制與管理體制。2009年中央財政為參保農(nóng)民提供每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方政府每人每年補貼30元。這個標準，盡管可以在一定程度上改善貧困地區(qū)農(nóng)民的生活，甚至幫助其解決燃眉之急，但總體上水平仍然偏低，與城鎮(zhèn)居民相比差距甚大。2010年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金會再次提高，全國月人均增加120元左右。兩者比較，更說明新農(nóng)保的保障水平還較低。2003年開展新農(nóng)合試點工作時，每個農(nóng)民的保障水平只有50元（中央政府20元、地方政府20元，農(nóng)民自己繳10元），水平也不高，但隨著財政實力的加強，很快就提高了100元的水平，翻了一番。目前，北京市參加新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民，在地方財政的大力支持下，每月每人可以領(lǐng)取280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。隨著中央財政的增加和地方經(jīng)濟的發(fā)展，各地新型農(nóng)民社會養(yǎng)老保險的水平也會水漲船高，給農(nóng)民提供更高水平的養(yǎng)老保障。但無論如何，農(nóng)民社會養(yǎng)老保險將作為一個單獨的制度安排，為農(nóng)民年老后提供適度的經(jīng)濟保障。

4）適應(yīng)人口老齡化的需求，積極發(fā)展老年福利事業(yè)，以及其他福利事業(yè)。人均壽命的不斷延長使農(nóng)村老年人口不斷增長，而農(nóng)村結(jié)構(gòu)的小型化與農(nóng)村年輕人口大規(guī)模進城，又使農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老服務(wù)功能大幅度削弱，農(nóng)村老年人對社會福利事業(yè)的需求日益高漲。因此，在農(nóng)村地區(qū)大力發(fā)展老年福利設(shè)施、建立老年福利津貼等制度十分必要，它將是未來農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的重要方面。此外，農(nóng)村殘疾人也需要發(fā)展殘疾人福利事業(yè)，婦女福利事業(yè)與兒童福利事業(yè)都同樣需要發(fā)展。只有這樣，才能真正滿足農(nóng)村居民的社會保障需求，確保農(nóng)村居民的生活有安全保障，并隨著國家發(fā)展進步而不斷提升其生活質(zhì)量。

5）完善農(nóng)村災(zāi)害救助制度。我國是一個多災(zāi)國家，自然災(zāi)害一直是影響農(nóng)村居民生計的重要因素，而傳統(tǒng)的政府救災(zāi)又日益表現(xiàn)出與災(zāi)害發(fā)生的時空分布的不適應(yīng)性。因此，改革農(nóng)村救災(zāi)體制將是一項重要任務(wù)。在這方面，需要重視 如下工作：①需要確立政府主導(dǎo)下的多維救災(zāi)體制，即政府仍然應(yīng)當承擔起救災(zāi)的主導(dǎo)任務(wù)，并直接承擔著緊急救災(zāi)任務(wù)，但未來的救災(zāi)體制中還需要充分利用和發(fā)揮商業(yè)保險等市場機制的作用和慈善公益事業(yè)等社會機制的作用。②需要確立分級負責的體制，即中央政府與地方政府在救災(zāi)事務(wù)方面應(yīng)當有相應(yīng)的職責劃分，并承擔相應(yīng)的財政責任；全國性的或大范圍的自然災(zāi)害應(yīng)該堅持以中央財政支出為主、地方財政支出為輔的支出結(jié)構(gòu)，而對于局部性的、地方性的自然災(zāi)害應(yīng)該堅持以地方財政為主、中央財政為輔的支出結(jié)構(gòu)，中央財政與地方財政應(yīng)當共同承擔起自然災(zāi)害預(yù)防支出的責任。③需要完善災(zāi)害救助管理體制。包括建立專事災(zāi)害管理的機構(gòu)，嚴格監(jiān)管救災(zāi)資金的使用，提高救災(zāi)資金使用的及時性、安全性、規(guī)范性。