第一篇：關(guān)于完善稅收征收制度和土地制度

一般來(lái)說(shuō),一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要依賴(lài)于投資、出口與內(nèi)需。因此,人們往往將投資需求、出口需求與消費(fèi)需求統(tǒng)稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三大“發(fā)動(dòng)機(jī)”。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所取得的舉世矚目的奇跡,則主要依賴(lài)于投資驅(qū)動(dòng)與出口拉動(dòng)。

投資驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)是過(guò)去從蘇聯(lián)引進(jìn)的模式,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下是非常普遍的做法,起初的動(dòng)因是國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略。確立市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革方向以后,這一模式事實(shí)上未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期的投資擴(kuò)張,在拉動(dòng)gdp高速增長(zhǎng)的同時(shí),導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)與變遷已經(jīng)形成了明顯的“工業(yè)增長(zhǎng)偏好”的路徑依賴(lài)和消費(fèi)與需求的不足。為了解決因市場(chǎng)容量約束引發(fā)的問(wèn)題,在改革開(kāi)放以后我們又向東亞國(guó)家學(xué)來(lái)了出口導(dǎo)向的增長(zhǎng)模式。即,過(guò)度投資形成的過(guò)剩產(chǎn)能,以大量出口廉價(jià)制造品的形式加以釋放,以此來(lái)維持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

于是,“資本擴(kuò)張型”和“出口導(dǎo)向型”成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩個(gè)顯著特征。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征是一系列制度安排作用的結(jié)果

上述增長(zhǎng)特征,是一系列制度安排、作用的結(jié)果:

(1)財(cái)政包干與分稅制的激勵(lì)。從1980年開(kāi)始的財(cái)政分權(quán)改革到1994年實(shí)行的財(cái)政“分灶”體制(分稅制),有著特別的制度激勵(lì)。分稅制改革之前,地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重接近80%,分稅制改革后,迅速下降到45%左右。而地方財(cái)政支出的比重則從1978年的52.6%上升到2007年的76.9%?！柏?cái)權(quán)上移”、“事權(quán)留置”,形成了地方財(cái)政收入和支出間的巨大缺口。在行政等級(jí)、政績(jī)考核、事權(quán)問(wèn)責(zé)、任期制度等政府治理制度背景下,彌補(bǔ)缺口成為了地方政府的基本沖動(dòng),于是,地方政府將經(jīng)濟(jì)目標(biāo)———財(cái)政收入放在了重要的位置。

(2)稅制本身的制度激勵(lì)。各級(jí)政府的主要預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入,大概一半以上來(lái)自生產(chǎn)型的增值稅,即稅收的多少是跟產(chǎn)值的多少直接聯(lián)系在一起的,這就使得各級(jí)政府官員通過(guò)手里掌握的配置資源的權(quán)力(對(duì)重要資源的壟斷與管制:如土地、礦藏等),大量投入資源,努力招商引資,極力追求產(chǎn)值的增長(zhǎng)。

(3)由于政績(jī)的考核及其干部的任期制度,導(dǎo)致了政府行為的短期化與預(yù)期不足,因此,追求gdp的數(shù)量擴(kuò)張與粗放的“工業(yè)增長(zhǎng)偏好”,成為其內(nèi)在沖動(dòng)。

(4)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)。由于gdp的增長(zhǎng)依賴(lài)于投資與出口,所以“招商引資”成為政府的重要工作,且成效的高低與所提供的“優(yōu)惠條件”密切相關(guān)。于是,地方政府追求gdp的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)化為優(yōu)惠條件的“區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)”,且這一競(jìng)爭(zhēng)因政府行為短期化以及對(duì)企業(yè)進(jìn)入“快見(jiàn)成效”的渴望進(jìn)一步“加劇”。

(5)“優(yōu)惠條件”引發(fā)的增長(zhǎng)路徑。優(yōu)惠條件競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了政府競(jìng)相提供廉價(jià)資源及其他低門(mén)檻準(zhǔn)入。包括:一是提供大量廉價(jià)的勞動(dòng)力,而低勞保、低工資又加劇了購(gòu)買(mǎi)力不足,鼓勵(lì)出口成為被迫選擇。二是提供廉價(jià)的原料性自然資源以及土地資源,包括“低地價(jià)”甚至“零地價(jià)”,于是“區(qū)際競(jìng)爭(zhēng)”又轉(zhuǎn)化為對(duì)農(nóng)地的侵蝕及其租金享益的“競(jìng)賽”,進(jìn)而導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)與環(huán)境的破壞。

(6)預(yù)算外財(cái)政收入則依賴(lài)于獲取“征地價(jià)格剪刀差”,從而進(jìn)一步使土地掠奪與占用在已有的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑依賴(lài)下雪上加霜。于是,“低價(jià)征用農(nóng)地———土地廉價(jià)出讓———招商引資———增加產(chǎn)值———謀求政績(jī)與財(cái)政收入”以及“壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)———拍賣(mài)優(yōu)質(zhì)土地吸引開(kāi)發(fā)商———獲取土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)稅費(fèi)”成為了兩條并行的邏輯鏈條。

增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上是個(gè)制度問(wèn)題,必須從制度創(chuàng)新上著手

中央從1995年就提出要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,但“久轉(zhuǎn)而無(wú)根本效果”。關(guān)鍵在于:政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的體制格局沒(méi)有根本性轉(zhuǎn)變。模式上表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式；體制上表現(xiàn)為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制、對(duì)要素流動(dòng)的管制、對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)多干預(yù)；產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)為數(shù)量上的粗放擴(kuò)張、對(duì)gdp的數(shù)量追求；發(fā)展格局上表現(xiàn)為對(duì)資源的掠奪、對(duì)環(huán)境的破壞,并進(jìn)一步加劇發(fā)展的不平衡。

增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上是個(gè)制度問(wèn)題,或者說(shuō)是個(gè)體制機(jī)制問(wèn)題。因此,必須從制度創(chuàng)新上著手。目前的重點(diǎn)是:

第一,建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅制度。新的分稅制度必須具備這樣的特點(diǎn):一是公平性,保證制度安排的起點(diǎn)公平、調(diào)整過(guò)程公平以及結(jié)果公平；二是對(duì)稱(chēng)性,保證財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)稱(chēng)；三是激勵(lì)相容性,既要激勵(lì)地方政府關(guān)心當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力壯大,同時(shí)也有利于整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)中央政府、地方政府、企業(yè)和民眾的共贏。

第二,堅(jiān)持和完善稅收征收制度。生產(chǎn)型增值稅的弊端是不利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級(jí),抑制了企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新的積極性,特別不利于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。新的“消費(fèi)型增值稅”已于2009年1月l日

起實(shí)施。盡管還存在進(jìn)一步完善的必要性,但其制度效應(yīng)必將推進(jìn)自主創(chuàng)新、技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

第三,完善土地制度。一方面必須實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求,立足保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展,努力轉(zhuǎn)變現(xiàn)行用地方式；另一方面必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),通過(guò)土地價(jià)格的市場(chǎng)生成,在保障農(nóng)民土地權(quán)益的同時(shí)提升用地成本,從而避免對(duì)土地資源的過(guò)度占用。前者是從管制的層面強(qiáng)化節(jié)約用地,后者是從市場(chǎng)的層面激勵(lì)有效用地,從而瓦解現(xiàn)行的粗放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式背后的邏輯鏈條。促進(jìn)土地利用方式的創(chuàng)新和土地利用效率的提高,意在加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。

第二篇：完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的思考

完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的思考

陶世祥

隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地征收過(guò)程中引發(fā)的問(wèn)題和矛盾日漸成為構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的制約性瓶頸。從土地征收補(bǔ)償制度中存在的問(wèn)題來(lái)看，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，仍將是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。因此，必須不斷探究制度供給的新思路，完善土地征收補(bǔ)償制度，強(qiáng)化法律制度的保護(hù)功能。

界定土地征用目的和范圍，明確“公共利益”范圍標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)行的立法體制是概括性規(guī)定，對(duì)公共利益的法律沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中操作困難。公共利益的標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)該嚴(yán)格界定在教育、衛(wèi)生、慈善、環(huán)境保護(hù)、國(guó)防建設(shè)、水利改造等方面，國(guó)家為了保證此類(lèi)項(xiàng)目的建設(shè)而進(jìn)行的土地征收被認(rèn)為是符合公共利益目的的。各地在進(jìn)行土地征收時(shí)，為便于執(zhí)行，也可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，以國(guó)家土地征收法規(guī)為根據(jù)，擬訂適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的法規(guī)或條例；其次，在界定公共利益時(shí)，也可以依靠法院的具體判例形成的合法性審查為“公益”觀形成司法判例性質(zhì)上的補(bǔ)充；此外，公共利益應(yīng)該以土地征收的結(jié)果能否使公共獲取公共占有的利益為標(biāo)準(zhǔn)。

征收主體重新定位，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。政府既是征地制度的供給者，又是征地制度的需求者。如果政府受利益驅(qū)使，運(yùn)用行政權(quán)力擴(kuò)大征收范圍、壓低賠償金額，侵害農(nóng)民利益，勢(shì)必會(huì)影響土地市場(chǎng)的健康發(fā)展。在我國(guó)，土地行政主管部門(mén)是唯一的征地審核及裁定機(jī)構(gòu)，征地目的的審批由政府承擔(dān)，如被征地單位或其他主體對(duì)征地目的審批不服而申訴的，裁決主體為行政機(jī)關(guān)，不利于對(duì)政府行為的監(jiān)督及相對(duì)人利益的保護(hù)。而成立專(zhuān)門(mén)的土地征收委員會(huì)，獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)，有效保證土地征收的合法性和合理性。

完善土地征收相關(guān)法律程序，體現(xiàn)征地過(guò)程民主公正。我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家和地方性法規(guī)以及政府規(guī)章，缺少完整系統(tǒng)的關(guān)于土地征收程序的規(guī)定。程序正義是保證實(shí)體權(quán)利的前提，完善的征收程序，能夠有效限制政府在土地征收過(guò)程中的自由裁量權(quán)，能使公民的合法權(quán)益得到更加充分的保護(hù)。首先，建立征地民主決策制度。被征收人有權(quán)利參與征收過(guò)程、發(fā)表意見(jiàn)，以公平、公正、公開(kāi)的原則進(jìn)行談判、協(xié)商。其次，進(jìn)一步補(bǔ)充、完善土地征收程序中的具體制度，需要制定和完善相關(guān)實(shí)施細(xì)則和地方性實(shí)施辦法，規(guī)范土地征收的主體、對(duì)象、方式和范圍以及具體步驟等，完善土地征用程序。最后，政府部門(mén)按照法定的程序批準(zhǔn)征用后，由批準(zhǔn)地的人民政府予以公告并保證實(shí)施，增加征地程序的透明度，如果被征地方對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持有爭(zhēng)議，可以申請(qǐng)上一級(jí)政府進(jìn)行行政復(fù)議，或者向人民法院提出訴訟。

完善土地征收補(bǔ)償制度，建立合理的利益分享機(jī)制。目前，征地補(bǔ)償是農(nóng)民失去土地后能獲得的最直接的經(jīng)濟(jì)利益，如何建立合理的征地補(bǔ)償制度，讓被征地農(nóng)民充分享受城市快速發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，是保障被征地農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。實(shí)踐中我們可以從以下幾方面予以完善：首先，確定農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確補(bǔ)償?shù)臍w屬和運(yùn)用，完善補(bǔ)償客體。其次，細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，靈活運(yùn)用多種征收補(bǔ)償方法。此外，要靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償方式，我國(guó)目前主要實(shí)行貨幣化安置方式，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障，可以考慮用豐富和創(chuàng)新現(xiàn)行征收補(bǔ)償方式。對(duì)于收益穩(wěn)定良好的重點(diǎn)交通事業(yè)、水利建設(shè)、生態(tài)能源等建設(shè)征地補(bǔ)償，在農(nóng)民自愿同意的前提下，用地單位與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商，可以發(fā)放一定數(shù)量的債券作為補(bǔ)償，或者以土地補(bǔ)償費(fèi)入股參與經(jīng)營(yíng)，這種方式一定程度上有利于保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活目標(biāo)；此外，也可以考慮保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞剑床话l(fā)或少發(fā)放安置費(fèi)，而是為被征地農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保險(xiǎn)，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，建立社會(huì)保障制度，使被征地農(nóng)民在失去土地之后還能獲得較為穩(wěn)定的基本生活保障，讓依靠土地生存的農(nóng)民在失地后依然沒(méi)有生活上的后顧之憂(yōu)。

完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，彰顯憲法權(quán)利保障精神。在征收土地后，如何保障失地農(nóng)民未來(lái)的發(fā)展以及長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)保障，是土地征收程序中的關(guān)鍵問(wèn)題。第一，被征地農(nóng)民的子女應(yīng)該享受?chē)?guó)家義務(wù)教育賦予的權(quán)利，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)力所能及地為被征地農(nóng)民子女提供平等的上學(xué)機(jī)會(huì)，與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁。第二，建立健全被征地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，在職業(yè)技術(shù)、崗位技能等方面要加大培訓(xùn)的力度，以切實(shí)提高被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)的能力為目的，鼓勵(lì)在征用土地上建設(shè)的廠礦企業(yè)優(yōu)先招收當(dāng)?shù)氐谋徽鞯貏趧?dòng)力就業(yè)。第三，政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金用于被征地農(nóng)民的培訓(xùn)，資金來(lái)源于土地征收款項(xiàng)、集體資產(chǎn)積累以及政府的撥付。第四，建立健全失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)基金制度，從國(guó)家、地方和被征地農(nóng)民個(gè)人三個(gè)層面構(gòu)建政府主導(dǎo)型的被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系，并與城市的社會(huì)保障制度銜接起來(lái)，把實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)作為未來(lái)征地安置政策的基本目標(biāo)，形成保障水平較高、權(quán)利與利益相當(dāng)、管理科學(xué)、運(yùn)行規(guī)范的保障機(jī)制。

完善救助機(jī)制，豐富社會(huì)司法救助體系。許多國(guó)家（地區(qū)）針對(duì)補(bǔ)償糾紛的問(wèn)題都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的救助機(jī)制，除設(shè)立土地決策、咨詢(xún)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)外，還專(zhuān)門(mén)設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)裁決征地者與土地所有者之間的爭(zhēng)議。我國(guó)在這方面尚有欠缺，在土地征收立法與實(shí)踐中，對(duì)于土地征收方與被征收方就有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)額等事項(xiàng)所發(fā)生的糾紛，缺乏明確的法律解決途徑。而且，我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償也缺乏正當(dāng)程序保護(hù)，政府在決定土地規(guī)劃時(shí)，缺乏公正聽(tīng)證程序，在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，在發(fā)生糾紛時(shí)，缺乏獨(dú)立的救濟(jì)途徑。結(jié)果土地征收不能由行政問(wèn)題轉(zhuǎn)為法律問(wèn)題，就會(huì)由行政問(wèn)題演變?yōu)樯鐣?huì)問(wèn)題。因此，我國(guó)的土地糾紛處理引入法律程序尤為重要，可以考慮在現(xiàn)有的人民法院內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)

門(mén)的土地審判委員會(huì)或?qū)徟蟹ㄍ?，從私力救?jì)、社會(huì)救濟(jì)和公力救濟(jì)三個(gè)領(lǐng)域來(lái)構(gòu)建被征地農(nóng)民權(quán)利保障的多元化的救助體系。

（作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院）

第三篇：土地征收制度的改革

論我國(guó)土地征收制度的改革

土地征收簡(jiǎn)稱(chēng)為征地，是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國(guó)家所有的所有，并對(duì)被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

在我國(guó)，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級(jí)形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對(duì)土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒(méi)有區(qū)分“征收”和“征用”的不同，統(tǒng)稱(chēng)“征用”。從實(shí)際內(nèi)容看，《土地管理法》既規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地“征用”為國(guó)有土地的情形，實(shí)質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時(shí)用地的情形，實(shí)質(zhì)上是征用。2004年3月14日，十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍?，明確了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。8月28日，《土地管理法》也對(duì)相應(yīng)條款作了同樣修改，我國(guó)的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。

“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)不同的概念，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；征用的后果只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。我國(guó)的土地征收有如下特點(diǎn)。（1）強(qiáng)制性，（2）行政性,（3）公益性，（4）土地征收必須以補(bǔ)償為必備條件。

雖然自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的土地征收有明顯進(jìn)步和完善，但是土地征收存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）土地征收程序不規(guī)范。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補(bǔ)償對(duì)象不一致，部分地方截留征地補(bǔ)償。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不屬于公共利益需要。

（四）存在大量的非法占地現(xiàn)象。

對(duì)土地征收糾紛的分析和對(duì)策？

為防止土地問(wèn)題的大量出現(xiàn)國(guó)家采取了很多措施來(lái)保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，征收土地確保農(nóng)民之請(qǐng)確認(rèn)、開(kāi)展百日行動(dòng)查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價(jià)等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒(méi)有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類(lèi)問(wèn)題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒(méi)有解決問(wèn)題反而使矛盾更加的激烈。原因何在？

筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過(guò)程中存在違法性，對(duì)于農(nóng)

民屬于來(lái)講屬于程序上的問(wèn)題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問(wèn)題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來(lái)維持生活的問(wèn)題。

筆者以為解決土地問(wèn)題應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：

一、提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變以往以耕地年產(chǎn)值來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，在征地補(bǔ)償中要充分農(nóng)民集體對(duì)集體土地的所有權(quán)。

二、限制征收土地的條件，建設(shè)項(xiàng)目使用土地的應(yīng)通過(guò)政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時(shí)方可采取征收這種國(guó)家強(qiáng)制手段。

三、對(duì)地方政府征地進(jìn)行有效的監(jiān)管，嚴(yán)格履行征收土地審批制度，對(duì)征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應(yīng)上繳國(guó)家財(cái)政，以減少地方搞土地財(cái)政的源頭，由國(guó)家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。

第四篇：稅收管理員制度現(xiàn)狀及完善建議

國(guó)家稅務(wù)總局2005年下發(fā)了《稅收管理員制度（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)新的稅收管理員制度正式建立和實(shí)施。由于經(jīng)營(yíng)形式的多元化、稅源管理日趨復(fù)雜、以及受傳統(tǒng)管理理念、稅收管理員年齡和結(jié)構(gòu)、行政管理體制等諸多因素的影響，現(xiàn)行稅收管理員制度還存在一些問(wèn)題，不能很好地適應(yīng)當(dāng)前稅收征管工作實(shí)際。

主要表現(xiàn)在：一是管理理念同現(xiàn)代化的稅收征管方式不相適應(yīng)。一些人，特別是一些基層領(lǐng)導(dǎo)，在管理理念上同現(xiàn)代化的稅收管理方式不相適應(yīng)，產(chǎn)生了手工論、專(zhuān)管論等思想。

二是稅收管理員的素質(zhì)不能夠完全適應(yīng)當(dāng)前稅收征管工作的要求，特別是信息化發(fā)展的要求，有的稅收管理員至今不能夠獨(dú)立操作綜合征管軟件和稅收管理員系統(tǒng)等相關(guān)應(yīng)用系統(tǒng)，需要靠手工的方式統(tǒng)計(jì)各種數(shù)據(jù)、查看紙質(zhì)報(bào)表等。

三是稅收管理員職責(zé)界定不盡合理，重復(fù)工作較多。

四是稅收管理員工作量不平衡，畸輕畸重，缺乏激勵(lì)機(jī)制。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的稅收管理員管理二三百戶(hù)，有的僅管理十幾戶(hù)；有的稅收管理員月份最高調(diào)查核實(shí)、巡查、評(píng)估等任務(wù)數(shù)達(dá)到120戶(hù)次，有的稅收管理員月份任務(wù)僅為幾戶(hù)次，這種工作量上的畸輕畸重挫傷了部分稅收管理員的工作積極性，同時(shí)由于缺乏績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制，造成部分稅收管理員缺乏責(zé)任感，影響了工作的質(zhì)量和效率。

五是稅收管理員存在很大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。由于稅收管理員是稅收征管的重要抓手和載體，人數(shù)眾多，并且有相關(guān)的管戶(hù)責(zé)任，必然會(huì)帶來(lái)“管戶(hù)責(zé)任”的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。而一些行政執(zhí)法的監(jiān)督部門(mén)在監(jiān)督稅收行政執(zhí)法過(guò)程中，也以此為依據(jù)，追究稅收管理員的行政執(zhí)法責(zé)任。

筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善稅收管理員制度。

一、對(duì)稅收管理員的職責(zé)進(jìn)行梳理，進(jìn)一步明確稅收管理員的職責(zé)。

根據(jù)“管戶(hù)與管事相結(jié)合”的原則，將稅收管理員由“管戶(hù)”為主的管理方式，向“管戶(hù)”和“管事”相結(jié)合轉(zhuǎn)變?！肮軕?hù)”要了解納稅人的動(dòng)態(tài)信息，掌握企業(yè)的“活情況”。具體的職責(zé)包括日常巡查及采集涉稅信息資料、責(zé)令納稅人依法辦理各類(lèi)涉稅事項(xiàng)，進(jìn)行違法違章行政處罰的調(diào)查和執(zhí)行、送達(dá)有關(guān)稅務(wù)文書(shū)、稅收保全或強(qiáng)制執(zhí)行等稅收管理措施的執(zhí)行等。結(jié)合稅收管理員管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用，細(xì)化日常巡查、調(diào)查等內(nèi)容?！肮苁隆币芾硪话阈允聞?wù)工作，具體職責(zé)主要包括納稅人申請(qǐng)的涉稅事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)和稅務(wù)機(jī)關(guān)安排事項(xiàng)的調(diào)查、日常檢查、上級(jí)交辦的其他工作任務(wù)等。

二、明確劃分稅收管理員與辦稅服務(wù)廳人員、綜合管理人員、稽查人員的職責(zé)。

以“納稅人找稅務(wù)機(jī)關(guān)的事項(xiàng)到辦稅服務(wù)廳辦理，稅務(wù)機(jī)關(guān)找納稅人的事項(xiàng)由稅收管理員辦理”為原則，將稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政行為分成依申請(qǐng)的行為和依職權(quán)的行為，納稅人申請(qǐng)事項(xiàng)的受理或辦理由辦稅服務(wù)廳人員負(fù)責(zé)，稅務(wù)機(jī)關(guān)依照職權(quán)進(jìn)行主動(dòng)管理的行為由稅收管理員負(fù)責(zé)；明確劃分稅收管理員與基層綜合管理部門(mén)的職責(zé)，稅收管理員根據(jù)基層法規(guī)、稅政、征管等綜合部門(mén)的安排，到納稅人實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)等直接面向納稅人的管理工作，綜合管理部門(mén)根據(jù)稅收管理員的調(diào)查結(jié)果作出審批決定或加強(qiáng)管理的措施；明確劃分稅收管理員與稅務(wù)稽查人員的職責(zé)，闡明日常檢查和稽查的關(guān)系，明確征管移交的條件、環(huán)節(jié)和反饋方式等。

三、梳理重復(fù)、存在稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)等工作事項(xiàng)。

在明確劃分職責(zé)的基礎(chǔ)上，對(duì)稅收管理員職責(zé)進(jìn)行梳理，取消稅收管理員不必做的、重復(fù)做的工作，如受理文書(shū)、重復(fù)調(diào)查等；對(duì)稅收管理員存在執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的工作，如申報(bào)表簽字、發(fā)票驗(yàn)舊等，進(jìn)行梳理和規(guī)范；對(duì)多數(shù)稅收管理員不會(huì)做的，也就是稅收管理員能力不及的工作，如納稅評(píng)估、匯算清繳檢查等，將其從稅收管理員職責(zé)中剝離出來(lái)，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化管理。

加強(qiáng)稅源管理，充分發(fā)揮稅收管理員的能動(dòng)作用，只靠稅收管理員制度是不夠的，需要建立與稅收管理員制度相銜接的管理機(jī)制以及信息化的支撐，來(lái)保障稅收管理員制度的實(shí)施。

一是建立與稅收管理員制度相銜接的管理機(jī)制，做到管理、服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)并重。

從控制執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的角度，對(duì)管理制度進(jìn)行梳理。對(duì)現(xiàn)行的各項(xiàng)管理制度進(jìn)行梳理，從管理、服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)方面進(jìn)行審查，將不利于加強(qiáng)管理、不利于為納稅人服務(wù)、稅務(wù)人員執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)性較高的制度進(jìn)行修改和完善。從管理的角度，理順各種涉稅事項(xiàng)的流轉(zhuǎn)過(guò)程，強(qiáng)化各個(gè)環(huán)節(jié)的管理責(zé)任；從服務(wù)的角度，減少納稅人報(bào)送的涉稅資料，統(tǒng)一各種涉稅事項(xiàng)的受理部門(mén)，實(shí)行統(tǒng)一受理，內(nèi)部流轉(zhuǎn)；從風(fēng)險(xiǎn)的角度，減少不必要的調(diào)查、簽字。在清理審查的基礎(chǔ)上，建立制度出臺(tái)的辦法，對(duì)單項(xiàng)制度，由法規(guī)、服務(wù)、管理、監(jiān)察等相關(guān)部門(mén)，從管理、服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)等幾個(gè)方面，對(duì)將出臺(tái)的制度進(jìn)行會(huì)審，規(guī)定會(huì)審后才能夠下發(fā)執(zhí)行。

建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)下派制度。在各級(jí)稅

務(wù)機(jī)關(guān)建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)任務(wù)下派制度，對(duì)需要稅收管理員集中辦理或臨時(shí)辦理的任務(wù)，由一個(gè)綜合業(yè)務(wù)部門(mén)進(jìn)行整合，統(tǒng)一下派，防止形成各個(gè)部門(mén)、各個(gè)層級(jí)下派任務(wù)過(guò)多，稅收管理員疲于應(yīng)付、工作質(zhì)量不高的局面。同時(shí)基層機(jī)關(guān)要淡化個(gè)人“管戶(hù)”概念，統(tǒng)籌布置工作，實(shí)事求是地合理分配工作量，實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，團(tuán)隊(duì)式管理，交叉進(jìn)行檢查和核實(shí)相關(guān)事項(xiàng)。

平衡稅收管理員的工作量差異。根據(jù)各地實(shí)際情況，對(duì)稅源管理科所（分局）的職責(zé)進(jìn)行理順和規(guī)范，合理分配稅收管理員的轄區(qū)和數(shù)量，避免稅收管理員之間的工作量苦樂(lè)不均，調(diào)動(dòng)稅收管理員的工作積極性和能動(dòng)性。

二是完善和規(guī)范稅收征管流程，減輕稅收管理員不必要的工作負(fù)擔(dān)。

完善和規(guī)范征管規(guī)程，明確稅收管理員責(zé)任。根據(jù)稅制改革、征管體制改革和稅收信息化的發(fā)展，制定和完善征管規(guī)程，明晰稅收管理員、辦稅服務(wù)廳人員、綜合管理部門(mén)人員的崗位職責(zé)，優(yōu)化工作流程，減少業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，建立各個(gè)稅收崗位之間相互銜接和相互監(jiān)督的征管工作機(jī)制，明確稅收管理員崗位責(zé)任。

簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，減輕稅收管理員負(fù)擔(dān)。在制定規(guī)程過(guò)程中，可以根據(jù)實(shí)際情況，將納稅人辦理的涉稅事項(xiàng)能夠即時(shí)辦結(jié)的即時(shí)辦結(jié)，將一些事前調(diào)查的事項(xiàng)轉(zhuǎn)為事后調(diào)查或者日常巡查的方式進(jìn)行，如備案文書(shū)、停業(yè)登記等，提高工作效率，減少調(diào)查環(huán)節(jié)，減輕稅收管理員的工作壓力。

三是加強(qiáng)信息化的建設(shè)和應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“人機(jī)結(jié)合”。

建立有任務(wù)管理、工作記錄、考核等功能的稅收管理員系統(tǒng)，通過(guò)稅收管理員平臺(tái)分配任務(wù)，在稅收管理員平臺(tái)中記錄稅收管理員的工作軌跡，進(jìn)行系統(tǒng)自動(dòng)考核，進(jìn)一步規(guī)范稅收管理員的執(zhí)法行為。

提高稅收管理員的信息化應(yīng)用水平，提高數(shù)據(jù)的采集質(zhì)量和應(yīng)用能力，全面開(kāi)展稅收管理員的崗位技能培訓(xùn)。

充分應(yīng)用信息化手段，減輕稅收管理員負(fù)擔(dān)。加快金稅三期建設(shè)，建立數(shù)據(jù)平臺(tái)等相關(guān)管理部門(mén)需要的應(yīng)用系統(tǒng)，滿(mǎn)足各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)分析、管理的要求，使各級(jí)管理機(jī)關(guān)不再采取層層報(bào)送的辦法采集數(shù)據(jù)和分析數(shù)據(jù)；強(qiáng)化系統(tǒng)的應(yīng)用，對(duì)現(xiàn)有征管系統(tǒng)中已有的數(shù)據(jù)，不得要求層層報(bào)送；對(duì)現(xiàn)有應(yīng)用系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)還不能完全滿(mǎn)足管理要求，需要到企業(yè)采集數(shù)據(jù)，可以通過(guò)一定的形式固化下來(lái)，以企業(yè)網(wǎng)上申報(bào)附報(bào)資料的形式，由納稅人進(jìn)行報(bào)送，減輕稅收管理員采集數(shù)據(jù)的負(fù)擔(dān)；強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量的管理，做好數(shù)據(jù)檢測(cè)，提高數(shù)據(jù)的管理和增值應(yīng)用能力，保證信息化的應(yīng)用成果。

四是建立科學(xué)、合理的考評(píng)機(jī)制。

完善稅收管理員考評(píng)體系，建立以工作量、工作效率、工作質(zhì)量為內(nèi)容的考核體系，嚴(yán)格區(qū)分納稅人責(zé)任和稅務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)任，稅收管理員責(zé)任和其他崗位人員責(zé)任，以公平、公正、效率為原則，制訂責(zé)任分明、獎(jiǎng)懲結(jié)合的績(jī)效考核辦法，增強(qiáng)稅收管理員的責(zé)任感。

探索建立激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行能級(jí)管理。探索實(shí)行稅收管理員能級(jí)管理激勵(lì)機(jī)制，按照屬地管理及分類(lèi)管理的具體情況，區(qū)分工作量大小和工作難易程度，考慮稅收管理員的個(gè)體差異，合理分配稅源管理任務(wù)，做到以能定級(jí)、按級(jí)定崗、以崗定責(zé)、權(quán)責(zé)結(jié)合。

第五篇：國(guó)內(nèi)外土地征收制度比較研究

包括三個(gè)部分，第一部分是總的來(lái)看國(guó)內(nèi)外的土地征收制度，以加拿大、日本、美國(guó)三個(gè)國(guó)家為代表；第二部分是對(duì)美國(guó)征地制度的具體介紹及中美對(duì)比；第三部分是介紹臺(tái)灣地區(qū)的土地征收制度。三部分都是從法律支撐、征收目的與范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收程序和對(duì)我國(guó)的借鑒意義五個(gè)部分來(lái)展開(kāi)的，其中臺(tái)灣部分有一個(gè)比較獨(dú)特的“區(qū)段征收”。

中外土地征收制度比較研究

1.1土地征收制度的法律支撐體系

大多數(shù)國(guó)家的土地征收，一般都能在憲法中找到權(quán)力的來(lái)源，即便在憲法中找不到權(quán)力來(lái)源，在民法中也可找到。當(dāng)前，世界主要國(guó)家土地征收制度涉及的立法形式主要有兩種。一是獨(dú)立式，即土地征收法獨(dú)立于土地法之外。二是單節(jié)式，即土地征收法作為土地法的一個(gè)章節(jié)存在，是土地法的一個(gè)組成部分。土地征收不僅有其獨(dú)立的憲法基礎(chǔ)，而且土地征收法與土地法在其性質(zhì)上也有所不同。前者是公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，是國(guó)家以強(qiáng)制性手段取得財(cái)產(chǎn)的方式。土地法則屬于物權(quán)法(或財(cái)產(chǎn)權(quán)法)的范疇，狹義的土地管理法，從字面上講更具有大量的行政法內(nèi)容。因此，多數(shù)國(guó)家均獨(dú)立制定土地征收法。

加拿大所有土地在名義上屬于皇室所有，實(shí)際上大部分土地歸私人所有，聯(lián)邦政府、省及市政府都擁有自己的土地。各級(jí)政府對(duì)所轄范圍的土地?fù)碛刑幹脵?quán)。但聯(lián)邦政府為全國(guó)辦事需要用地，有權(quán)征收省公有土地，但必須是有償?shù)摹?duì)于土地征收，聯(lián)邦和各省都制定有相應(yīng)的土地征收法。例如，聯(lián)邦和安大略制定有《聯(lián)邦及安大略土地征收法》，阿爾伯達(dá)省制定有《阿爾伯達(dá)省土地征收法》。

英國(guó)的立法也有獨(dú)立的土地征收法，《1965年強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)法》(Compulsory Purchase Act 1965), 《1981年上地征收法》(Acquisition of Iand Act 1981)。

日本1951年就頒布了《土地征收法》(Japan Iand Acquisition Act 1951)。美國(guó)作為一個(gè)判例法系的國(guó)家，雖沒(méi)有獨(dú)立的土地征收法，但將1970年的“土地征收政策法”提升為法律，也具有獨(dú)立的法律地位。

1.2國(guó)外土地征收的目的和范圍

世界各國(guó)都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情況卜，國(guó)家(政府)才有可能發(fā)動(dòng)土地征收權(quán)。這也是防止公共權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大而損害私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種關(guān)鍵措施。但不同國(guó)家，由于社會(huì)制度、歷史和文化背景不同，對(duì)“公共利益”形成了不同的認(rèn)識(shí)?！肮怖妗钡亩喾N定義體現(xiàn)了每個(gè)社會(huì)的私有土地?fù)碛姓叩臋?quán)利與公共土地需求兩者之間的平衡關(guān)系。總的看，在大多數(shù)國(guó)家，上地征收的主要“公共利益”通常包括交通建設(shè)，公共建筑，軍用目的，上地改革，公共輔助設(shè)施，公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)建設(shè)等6個(gè)方面的用途。

美國(guó)對(duì)公共利益的內(nèi)涵有廣義理解。首先公共使用排除政府利用權(quán)力損害某人利益使另一人獲利，但公共利益也不意味著政府征收的財(cái)產(chǎn)只能用以公用或給一般公眾使用。政府征收財(cái)產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)給多數(shù)私人使用，同樣可以構(gòu)成公共使用。（但是在2005年的凱洛案的判決引發(fā)了政治漩渦之后，美國(guó)聯(lián)邦和州兩級(jí)的參議院和眾議院的議員聽(tīng)取了學(xué)者對(duì)案件判決的批評(píng)和公眾的強(qiáng)烈抗議后，急忙提出各種法案，旨在限制政府利用征收以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)力。截至2008年底，除阿肯色州、夏威夷州、馬薩諸塞州、密西西比州、新澤西州、紐約州和俄克拉荷馬州沒(méi)有通過(guò)修正案之外，其他43個(gè)州都通過(guò)了限制土地征收權(quán)運(yùn)用的法律或者憲法修正案。修改內(nèi)容主要體現(xiàn)在四個(gè)方而:縮小了征收目的范圍、調(diào)整了征收審批機(jī)關(guān)、增加了征收補(bǔ)償額和完善了征收程序。其中縮小征收目的范圍包括六個(gè)方面：1.重新界定公用的含義；2.禁止為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行征收；3.禁止將被征收財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給私人（和上面藍(lán)體字對(duì)比，是美國(guó)土地征收制度的發(fā)展）；4.改變了衰敗狀態(tài)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；5.禁止征收衰敗地區(qū)的非衰敗財(cái)產(chǎn)；6.禁止利用征收消除衰敗狀態(tài)）

加拿大把公共利益范圍嚴(yán)格限制在為公共服務(wù)的交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)、文物遺跡保護(hù)、學(xué)校、醫(yī)院以及社會(huì)福利等方面。日本規(guī)定符合公共利益是指與國(guó)家社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究等基木公共利益相關(guān)的各種用地包括公路建設(shè)、路外停車(chē)場(chǎng)建設(shè)、消防設(shè)施、博物館、圖書(shū)館、中央批發(fā)市場(chǎng)、地方批發(fā)市場(chǎng)等35種公益事業(yè)項(xiàng)目。

1.3國(guó)外土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的土地征收法或相關(guān)法律均有這樣的規(guī)定:所有的土地所有人、承租人和占用者因土地被征收都有得到賠償?shù)臋?quán)利。但各國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同程度的差異。

程序合法在美國(guó)法律體系中非常重要。如果政府征地程序不合法，將可能直接導(dǎo)致法院判決其征地?zé)o效。盡管聯(lián)邦和州政府在具體程序上不盡相同，但大體上包含以下環(huán)節(jié)：一是滿(mǎn)足時(shí)限要求的預(yù)先通告；二是政府評(píng)估被征收土地，向被征收人送交評(píng)估報(bào)告，提出補(bǔ)償金額；三是政府召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，闡述征收必要性和合理性，如被征收人有異議，可進(jìn)行司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收；四是如在補(bǔ)償金額上無(wú)法達(dá)成一致，通常由政府上訴至法院處理；五是法院通常要求雙方分別聘請(qǐng)?jiān)u估師進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行最后一次平等協(xié)商；六是如雙方仍不能達(dá)成一致，則由普通公民組成的民事陪審團(tuán)確定補(bǔ)償金額，最后由法院判決生效。

加拿大的土地征收制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，加拿大對(duì)土地征收的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場(chǎng)價(jià)格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。具體來(lái)說(shuō)包括四個(gè)部分：A被征收部分的補(bǔ)償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償；B有害或不良影響補(bǔ)償，主要針對(duì)被征收地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對(duì)剩余部分造成的損害；C干擾損失補(bǔ)償，被征地所有者或承租人因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)全部或基本被征收，因混亂而造成成本或開(kāi)支補(bǔ)償；D重新安置的困難補(bǔ)償。

日本的土地征收補(bǔ)償有：A征收損失補(bǔ)償；B通損補(bǔ)償(對(duì)權(quán)利人因征地而受到的附帶性損失進(jìn)行補(bǔ)償)，如搬遷補(bǔ)償、歇業(yè)、營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小等賠償；C少數(shù)殘存者補(bǔ)償，對(duì)因征地使得人們脫離開(kāi)生活共同體而造成的損失的賠償；D離職者的賠償，對(duì)土地權(quán)利人的雇傭人員因土地被征收而失業(yè)時(shí)生的損失進(jìn)行的賠償；E事業(yè)損失賠償，對(duì)公共事業(yè)完成后造成的噪聲、廢氣、水污染等損失的賠償。

1.4國(guó)外上地征收制度的程序

除去申請(qǐng)、調(diào)查等活動(dòng)外，國(guó)外土地征收程序大致包括三個(gè)步驟：A征收土地的公告或通知；B被征收土地權(quán)利人參與土地過(guò)程的透明程序；C申訴程序。

加拿大通常的征地程序包括:征地者向征地審批機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng);征地者通知被征收地的所有者;在當(dāng)?shù)孛襟w上發(fā)布公告;審批機(jī)構(gòu)派調(diào)查員調(diào)查;發(fā)送審批證明;土地所有者申請(qǐng)補(bǔ)償;與征地者達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議;征地者進(jìn)入土地等。

美國(guó)征地程序是:具有審核資格的正式審核員審查審核員在征得土地所有者同意后進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、匯總并提交審核報(bào)告給負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)→高級(jí)督察員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格→征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)，若產(chǎn)權(quán)人與政府機(jī)關(guān)間有分歧則進(jìn)行談判→達(dá)到新的補(bǔ)償價(jià)格→若仍不能達(dá)成一致意見(jiàn)，政府及有關(guān)機(jī)關(guān)可實(shí)施強(qiáng)制征收。

2.1我國(guó)土地征收制度的法律支撐體系

我國(guó)的土地征收也有其憲法基礎(chǔ)，我國(guó)憲法第十條:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。而我國(guó)的土地立法體系主要是以《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》為核心，由系列單行法規(guī)組成的法律框架，沒(méi)有獨(dú)立的土地法，更沒(méi)有獨(dú)立的土地征收法。我國(guó)的土地立法存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在:其一，土地立法層次低，由人大常委通過(guò)的法律諸如《土地管理法》、《土市房地產(chǎn)管理法》等很少，大批量的則是部門(mén)規(guī)章，如“報(bào)告”、“意見(jiàn)”、“暫行規(guī)定”或者司法解釋等。其二，土地立法主體多元化，受傳統(tǒng)立法習(xí)慣的影響，不論是土地法律、行政法規(guī)還是地方土地法規(guī)，表面上看，由全國(guó)人大或常委會(huì)、國(guó)務(wù)院或地方人大常委會(huì)通過(guò)，實(shí)際上通常均由相應(yīng)的職能部門(mén)負(fù)責(zé)起草。多元化的立法造成法律法規(guī)之間的不統(tǒng)一、欠協(xié)調(diào)，同層次的法律規(guī)范在內(nèi)容上標(biāo)準(zhǔn)不

一、寬嚴(yán)失調(diào)。其三，我國(guó)立法過(guò)分注重公權(quán)的立法，而忽視私權(quán)的立法，致使公權(quán)擴(kuò)張，而私權(quán)得不到應(yīng)有的保護(hù)和尊重。

2.2我國(guó)土地征收制度的征收目的和范圍

我國(guó)的土地征收范圍與國(guó)外相比要寬泛的多。根據(jù)1986年土地管理法的規(guī)定:“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及舉辦社會(huì)公共事業(yè)，需要征用集體土地或使用國(guó)有土地的，按照本章規(guī)定辦理?！绷硗猓律系毓芾矸ǖ?3條也規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！睆倪@些條文可以看出，我國(guó)的土地征收本身就存在法律上的矛盾與漏洞，因?yàn)閲?guó)家對(duì)土地出讓一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行壟斷，農(nóng)地要進(jìn)入市場(chǎng)，必然要經(jīng)過(guò)國(guó)家土地征收，同時(shí)，任何單位與個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，也只能依法申請(qǐng)國(guó)家土地，這就是說(shuō)，實(shí)際上我國(guó)的土地征收范圍己經(jīng)從公共利益需要擴(kuò)展到一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。

2.3我國(guó)土地征收制度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)土地征收補(bǔ)償是按照“產(chǎn)值倍數(shù)法”來(lái)確定補(bǔ)償?shù)?，補(bǔ)償原則是“維護(hù)農(nóng)民原有的生活水平”。土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是征收耕地的補(bǔ)償為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)之和不得超過(guò)該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。對(duì)比國(guó)外的“市場(chǎng)定價(jià)”為核心的土地征收補(bǔ)償制度，可以看出，我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低的多。首先，以“產(chǎn)值”為依據(jù)來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償本身就是不合理的，按“產(chǎn)值”進(jìn)行補(bǔ)償，具有濃郁的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，既不符合價(jià)值規(guī)律和定價(jià)原則，也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律?！锻恋毓芾矸ā分嗅槍?duì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定為，“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”?！氨徽饔猛恋氐脑猛尽奔词侵皋r(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。與二、三產(chǎn)業(yè)相比農(nóng)業(yè)收益明顯偏低。故對(duì)農(nóng)民支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)必然要低得多，這對(duì)農(nóng)民是不公平的，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民的一種低價(jià)掠奪。其次，“維護(hù)農(nóng)民原有生活水平”的補(bǔ)償原則也是不合理的。因?yàn)?，?duì)農(nóng)民而言，土地是他們借以長(zhǎng)期發(fā)展的生產(chǎn)資料，一旦失去土地，就失去了作為農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)，即由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為了市民，城鄉(xiāng)生活差異和就業(yè)形式的改變使他們的生活方式發(fā)生了根本改變，故“維護(hù)其原有生活水平’，根本就無(wú)從談起。最后，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償根本就沒(méi)有涉及到諸如殘余損失補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償、遷移補(bǔ)償、生活方式改變帶來(lái)的精神補(bǔ)償?shù)?，因此是最低層次的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的一種土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.4我國(guó)土地征收制度的征地程序

我國(guó)土地征收大致有六個(gè)步驟:申請(qǐng)土地→受理申請(qǐng)并審查有關(guān)文件→擬訂征地補(bǔ)償安置方案→審批土地→組織實(shí)施并公告→登記發(fā)證。對(duì)比國(guó)外大多數(shù)國(guó)家的土地征收程序，可以看出，我國(guó)的土地征收缺失了兩個(gè)部分，其一是被征收土地權(quán)利人參與土地征收過(guò)程，其二是申訴程序。在我國(guó)，土地征收是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，主要在政府部門(mén)和作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行政府在征地過(guò)程中占有主導(dǎo)地位，而被征地農(nóng)民由于只擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因而無(wú)法在事關(guān)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的土征收過(guò)程中施加實(shí)質(zhì)性的影響力。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于和政府部門(mén)天然的行政隸屬關(guān)系使得其在忠實(shí)地維護(hù)農(nóng)民利益上顯得力不從心。在征地的程序上農(nóng)民沒(méi)有參與權(quán)、知情權(quán)和申訴權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致征地過(guò)程中農(nóng)民合法權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。

3.國(guó)外土地征收制度對(duì)我國(guó)的借鑒

針對(duì)我國(guó)土地征收制度上存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)際上比較成熟完善的土地征收制度，廣西大學(xué)沈曉敏、張娟、賀雪梅在論文《中外土地征收制度的比較與借鑒》中指出應(yīng)從三個(gè)方面對(duì)我國(guó)上地征收制度加以完善。1.加強(qiáng)圖地征收制度的立法工作

首先，完善土地制度的法律體系，對(duì)一些矛盾及有漏的地方及時(shí)進(jìn)行修訂。盡快制定《土地法》和獨(dú)立的《土地征收法》，以規(guī)范土地征收行為。從法律角度上對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確界定，嚴(yán)格限定用地范圍的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，應(yīng)在法律的框架內(nèi)由用地人和土地所有人進(jìn)行協(xié)商按市場(chǎng)價(jià)格執(zhí)行。

其次，改變多部門(mén)各自立法的模式，建立統(tǒng)一的中性立法機(jī)構(gòu)，避免職能部門(mén)立法時(shí)的自我利益傾向，最大限度地體現(xiàn)法律的內(nèi)外協(xié)調(diào)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、全局性、公正性和公開(kāi)性。

最后，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護(hù)原則。將公權(quán)的行使嚴(yán)格限定在法定范圍之內(nèi)，防止其任意擴(kuò)張侵犯私權(quán)領(lǐng)域。2.完善上地征收補(bǔ)償

首先，土地征收補(bǔ)償應(yīng)遵循“公平市場(chǎng)價(jià)格”原則，從理論上講，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍應(yīng)以失地農(nóng)民的損失而不是以征收者的所得為基準(zhǔn)，同時(shí)還要綜合考慮土地對(duì)失地農(nóng)民的特殊價(jià)值、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件 下，征地中不同利益主體對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或成本的預(yù)期，取決于使用者對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格的認(rèn)知程度，而合理、公平的補(bǔ)償無(wú)論在買(mǎi)方還是賣(mài)方看來(lái)，都應(yīng)該是“合理的市場(chǎng)價(jià)值或買(mǎi)者樂(lè)意支付、賣(mài)者愿意接受的價(jià)格”。對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，不能以“維持農(nóng)民生活水平不下降”為原則，而應(yīng)該把失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)市民，以讓他們“擁有城市市民平均生活水平”為原則進(jìn)行補(bǔ)償。

其次，合理確定補(bǔ)償范圍，目前我國(guó)的土地補(bǔ)償范圍過(guò)窄。而根據(jù)現(xiàn)代征收補(bǔ)償理論，征收補(bǔ)償范圍應(yīng)包括因征收而直接造成的一切財(cái)產(chǎn)損失。借鑒國(guó)外的有關(guān)補(bǔ)償理論，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償應(yīng)該包括兩部分:土地征收費(fèi)和土地賠償費(fèi)。上土地征收費(fèi)以被征收的土地“公平市場(chǎng)價(jià)格”來(lái)確定，土地賠償則要充分考慮被征地者的生存發(fā)展權(quán)，增加土地經(jīng)營(yíng)損失補(bǔ)償和殘地補(bǔ)償，甚至還要包括非經(jīng)濟(jì)損失，如新的生活環(huán)境上的不適應(yīng)，精神上的痛苦等。最后，應(yīng)完善土地征收補(bǔ)償程序，增加上訴程序，完善征收補(bǔ)償方案的決定程序，增加調(diào)查、聽(tīng)證、談判、申訴、仲裁的規(guī)定。保護(hù)和加強(qiáng)農(nóng)民的合法土地產(chǎn)權(quán)。作為征地利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民對(duì)土地征收有知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和上訴權(quán)，他們應(yīng)該參與到整個(gè)征收過(guò)程中來(lái)，針對(duì)不合理的征地情況，農(nóng)民集體有上訴的權(quán)利并能在相關(guān)的申訴機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)其作為土地所有人或土地承包人的權(quán)利。3.合理分配上地發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益

農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途之后的土地增值即土地發(fā)展收益，應(yīng)該在農(nóng)民和國(guó)家政府之間進(jìn)行合理分配。在目前的土地產(chǎn)權(quán)、土地征收及補(bǔ)償框架下，我國(guó)土地征收常常是低價(jià)從農(nóng)民手中征得，轉(zhuǎn)手高價(jià)出讓?zhuān)瑥亩谟傻褪找娴霓r(nóng)地轉(zhuǎn)為高收益建設(shè)用地時(shí)，剝奪了農(nóng)民應(yīng)得的土地增值權(quán)益。但按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，土地發(fā)展權(quán)歸全社會(huì)公共所有，理由是土地增值主要來(lái)源于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)則得益于地區(qū)公眾勞動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資、政府公共補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠政策扶持等。故土地增值部分應(yīng)該由全社會(huì)共同擁有，也理應(yīng)包括農(nóng)民。政府可以將土地收益中的相當(dāng)部分納入農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以維護(hù)失地農(nóng)民利益。土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)屬土地發(fā)展權(quán)的問(wèn)題，我國(guó)有關(guān)土地方面的法律沒(méi)有明確設(shè)立“土地發(fā)展權(quán)”的權(quán)利種類(lèi)，也沒(méi)有對(duì)土地發(fā)展權(quán)或其內(nèi)容與歸屬作出統(tǒng)一而清晰的規(guī)定，即土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)的相關(guān)制度安排中處于“缺位”狀態(tài)。土地發(fā)展權(quán)的缺失”使得土地發(fā)展權(quán)益分配存在“無(wú)法可依”的境況。因此，盡快設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，完善包括土地產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的土地征收制度仍然是當(dāng)務(wù)之急。

中美土地征收制度分析對(duì)比

雖然中美兩國(guó)具有不同的政治體制和土地所有制背景，但在制度環(huán)境、征收范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)比研究?jī)蓢?guó)土地征收制度，對(duì)客觀認(rèn)識(shí)土地征收在不同發(fā)展階段的作用，明確我國(guó)土地征收制度下一步改革完善方向，仍具有借鑒意義。

美國(guó)土地征收制度的主要內(nèi)容

在美國(guó)，土地征收并非將私人土地轉(zhuǎn)為聯(lián)邦或州政府所有的唯一方式，通常只是作為政府對(duì)私人土地進(jìn)行市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)但無(wú)法協(xié)商一致時(shí)的最后手段。土地征收須具備3個(gè)基本要件：公共目的、法律程序和公平補(bǔ)償。公共目的。在美國(guó)，確定征地是否符合公共利益，由兩方面因素決定：一是用地要求是否由政府或公共部門(mén)提出；二是政府征收土地的用途是否符合公共利益由法院最后裁定。與其他國(guó)家一樣，美國(guó)的政府機(jī)關(guān)、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、軍事、教育等用地，都屬于較為明確的公共利益范圍；但如發(fā)展經(jīng)濟(jì)是否屬于公共利益范圍就存在較多爭(zhēng)議。當(dāng)被征收人對(duì)政府征收土地用途的公益性質(zhì)有異議時(shí)，可上訴法院裁定。

法律程序。程序合法在美國(guó)法律體系中非常重要。如果政府征地程序不合法，將可能直接導(dǎo)致法院判決其征地?zé)o效。盡管聯(lián)邦和州政府在具體程序上不盡相同，但大體上包含以下環(huán)節(jié)：一是滿(mǎn)足時(shí)限要求的預(yù)先通告；二是政府評(píng)估被征收土地，向被征收人送交評(píng)估報(bào)告，提出補(bǔ)償金額；三是政府召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，闡述征收必要性和合理性，如被征收人有異議，可進(jìn)行司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收；四是如在補(bǔ)償金額上無(wú)法達(dá)成一致，通常由政府上訴至法院處理；五是法院通常要求雙方分別聘請(qǐng)?jiān)u估師進(jìn)行評(píng)估，并進(jìn)行最后一次平等協(xié)商；六是如雙方仍不能達(dá)成一致，則由普通公民組成的民事陪審團(tuán)確定補(bǔ)償金額，最后由法院判決生效。公平補(bǔ)償。美國(guó)法律確立了土地征收的“公平補(bǔ)償”原則，即土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是被征收時(shí)的公平市場(chǎng)價(jià)值。公平市場(chǎng)價(jià)值不僅包括被征收土地的補(bǔ)償價(jià)款，還包括對(duì)被征收人因征收導(dǎo)致其他土地、生活就業(yè)等受到影響的損害賠償金；不僅要補(bǔ)償被征收土地的現(xiàn)有價(jià)值，還要兼顧考慮補(bǔ)償土地可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值。以市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商談判或司法程序來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基本上保障了大多數(shù)土地征收實(shí)踐的公平補(bǔ)償。

中美土地征收制度對(duì)比

土地征收范圍對(duì)比。公共利益是土地征收的先決條件，也是決定土地征收適用范圍的重要因素。但在世界各國(guó)，公共利益都難以準(zhǔn)確界定，尤其是當(dāng)征收對(duì)一部分人（非大多數(shù)）有利時(shí)，往往引發(fā)激烈爭(zhēng)論，界定結(jié)果也不盡相同。在美國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否屬于公共利益一直沒(méi)有定論，法院裁定也只能是具體問(wèn)題具體分析。近年來(lái)，法院判決逐步傾向于不支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為公共利益，且政府通過(guò)征收手段將某私人土地再轉(zhuǎn)給其他私人的做法也受到很大限制。

在我國(guó)，法律并未明確界定公共利益范圍。從我國(guó)土地征收多年來(lái)的實(shí)踐情況看，落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃、優(yōu)化城市布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等，實(shí)際上都被納入了公共利益范疇。須要注意的是，我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，土地征收不僅僅是公共利益的需要，也是滿(mǎn)足城鎮(zhèn)發(fā)展非農(nóng)建設(shè)用地需求的一種主要合法途徑。按照相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)的農(nóng)民集體土地如要進(jìn)入土地市場(chǎng)和城市開(kāi)發(fā)建設(shè)序列，目前只能通過(guò)土地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的方式實(shí)現(xiàn)。因此，相對(duì)美國(guó)而言，我國(guó)的土地征收范圍更為寬泛。此外，美國(guó)土地征收制度中還存在另一種形式——管制征收，即政府如果對(duì)私人土地采取過(guò)多管制或限制，導(dǎo)致私人土地?zé)o法使用或獲得經(jīng)濟(jì)收益，所有權(quán)雖未轉(zhuǎn)移，也視為征收并給予公平補(bǔ)償。這種法律認(rèn)定機(jī)制避免了美國(guó)各級(jí)政府以管理措施之名、行土地征收之實(shí)，從而保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)及收益。相對(duì)而言，我國(guó)土地征收制度缺乏類(lèi)似的認(rèn)定理念和補(bǔ)充制度設(shè)計(jì)。

土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比。美國(guó)法律明確規(guī)定了土地征收必須實(shí)行“公平補(bǔ)償”，即不論政府對(duì)私人土地進(jìn)行土地征收的強(qiáng)制性如何，其補(bǔ)償必須是土地公平的市場(chǎng)價(jià)值，而且補(bǔ)償價(jià)款還包括因土地征收受到影響、損害的其他方面賠償。相比而言，我國(guó)法律并未明確為“公平補(bǔ)償”，土地征收并不以公平補(bǔ)償為必要條件，而且由于集體土地不存在完全的市場(chǎng)交易，因此在土地征收實(shí)踐中無(wú)法簡(jiǎn)單以市場(chǎng)價(jià)值、公平補(bǔ)償?shù)仍瓌t來(lái)衡量土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低。

對(duì)我國(guó)土地征收制度改革的啟示

與土地管理改革進(jìn)程相適應(yīng)，逐步規(guī)范土地征收的公共利益適用范圍。我國(guó)土地征收制度，不僅滿(mǎn)足了公共利益的用地需求，更是在現(xiàn)有法律框架下集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的主要通道。黨的十八屆三中全會(huì)以后，我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”改革，進(jìn)一步縮小土地征收范圍，下一步應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地征收的公共利益性質(zhì)。須要注意的是，縮小土地征收范圍仍然是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要與集體土地入市改革進(jìn)展程度相匹配，否則容易給國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展帶來(lái)一定的阻礙。進(jìn)一步探索提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，逐步推進(jìn)公平補(bǔ)償。近年來(lái)，我國(guó)一直在探索提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也取得了一些積極的成效。但目前土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍不能普遍達(dá)到公平市場(chǎng)價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)。建議在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，一是拓展土地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，突破原有的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗（附著物）補(bǔ)償費(fèi)等體系。在補(bǔ)償理論和計(jì)算方法中，不僅要充分考慮補(bǔ)償被征收土地的損失，還要充分考慮由此引發(fā)的連帶影響和損害，從而達(dá)到擴(kuò)充補(bǔ)償內(nèi)容提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的目的；二是考慮通過(guò)納入最低生活保障等途徑，體現(xiàn)土地對(duì)被征收人的生存保障底線(xiàn)作用；三是在縮小征地范圍同時(shí)，將土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐步調(diào)整以市場(chǎng)價(jià)值為參照，向公平補(bǔ)償方向推進(jìn)。這一點(diǎn)在美國(guó)土地征收補(bǔ)償中有較完整體現(xiàn)，可考慮作為我國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完善提高的借鑒方向；四是將“管制征收”補(bǔ)償理念逐步運(yùn)用到實(shí)踐中，對(duì)政府管制或限制過(guò)多導(dǎo)致的土地權(quán)益損失給予合理補(bǔ)償。

建立和暢通土地征收爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)解決機(jī)制。我國(guó)土地征收實(shí)踐中存在大量的矛盾沖突，被征收人通常選擇上訪方式進(jìn)行解決。相比美國(guó)的土地征收爭(zhēng)議解決機(jī)制，我國(guó)的法律機(jī)制和手段在土地征收實(shí)踐中的運(yùn)用還不夠廣泛和順暢。建議在以下兩方面加強(qiáng)建設(shè)：一是建立明確、順暢的法律解決機(jī)制，引導(dǎo)土地征收過(guò)程中的爭(zhēng)議雙方采用法律手段協(xié)調(diào)解決，最大程度確保爭(zhēng)議解決的公平問(wèn)題；二是應(yīng)全力保障征收雙方在法律程序、法律手段、法律成本上的對(duì)等性，基于目前被征收人多處于弱勢(shì)的局面，可在一定時(shí)期內(nèi)將重點(diǎn)放在提升被征收人談判地位和談判能力方面，從而推進(jìn)土地征收制度中的法律機(jī)制建設(shè)。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收的做法與借鑒

1.法律支撐

關(guān)于土地征收法律的重要性，臺(tái)灣地區(qū)“司法院大法官”釋字第409號(hào)有如下表述：“征收土地對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生嚴(yán)重影響，舉凡征收土地之各項(xiàng)要件及應(yīng)踐行之程序，法律規(guī)定應(yīng)不厭其詳?！庇捎谕恋卣魇諣可婷嫔鯊V，臺(tái)灣地區(qū)其他一些重要法律法規(guī)，如《土地法》、《實(shí)施都市平均地權(quán)條例》、《都市計(jì)劃法》、《獎(jiǎng)勵(lì)投資條例》及《實(shí)施耕者有其田條例》等均作為專(zhuān)門(mén)內(nèi)容予以規(guī)范。由此也造成土地征收的辦理程序與補(bǔ)償項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)不一，紛爭(zhēng)不斷，既不利于用地取得，也不利于權(quán)利保護(hù)。為此，臺(tái)灣地區(qū)于2002年2月專(zhuān)門(mén)制定并施行《土地征收條例》，以此作為土地征收的基本法。

2.土地征收的范圍和標(biāo)的

與世界各國(guó)和地區(qū)一樣，臺(tái)灣地區(qū)也將“所擬興辦的公共事業(yè)或征收目的，須存在足以剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的公共利益”，作為土地征收的最重要要件。不過(guò)，臺(tái)灣地區(qū)將“公共利益”需要分為“興辦公益事業(yè)”及“實(shí)施?國(guó)家?經(jīng)濟(jì)政策”兩類(lèi)。前者為“一般性征收”，后者為“政策性征收”。

一般性征收遵從國(guó)際通行的“公益目的”原則。興辦以下10類(lèi)公共事業(yè)，并符合一般征收要件，得以申請(qǐng)征收私有土地：

一、“國(guó)防”事業(yè);

二、交通事業(yè);

三、公用事業(yè);

四、水利事業(yè);

五、公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè);

六、“政府”機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑;

七、教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè);

八、社會(huì)福利事業(yè);

九、“國(guó)營(yíng)”事業(yè);

十、其他依法得征收土地的事業(yè)。

政策性征收是臺(tái)灣地區(qū)比較特殊的征收方式。其《土地法》規(guī)定，“政府機(jī)關(guān)因?qū)嵤?國(guó)家?經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，得征收私有土地，但應(yīng)以法律規(guī)定者為限?！钡牵瑹o(wú)論是該法還是土地征收條例，均未對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的含義予以明確界定。從法律文獻(xiàn)和實(shí)際操作來(lái)看，這類(lèi)征收主要是指“區(qū)段征收”，如其《土地法》規(guī)定，“?區(qū)段征收?，為實(shí)施?國(guó)家?經(jīng)濟(jì)政策之手段之一?！?/p>

土地征收的實(shí)質(zhì)是國(guó)家基于公權(quán)力、強(qiáng)制剝奪私人土地權(quán)利的行為。伴隨土地征收，征收者依法取得新權(quán)利，被征收者的土地權(quán)利歸于消滅。由于土地征收對(duì)利益相關(guān)者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利影響甚大，臺(tái)灣地區(qū)對(duì)土地征收標(biāo)的物的規(guī)定非常明確。

第一，征收的主要標(biāo)的物為土地所有權(quán)。但在土地征收后，其上所依附的他項(xiàng)權(quán)利將隨之歸于消滅。他項(xiàng)權(quán)利包括地上權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)、永佃權(quán)、租賃權(quán);耕作權(quán)、基地及耕地租用權(quán);礦業(yè)權(quán)、水權(quán)等。

第二，有些事業(yè)，如大眾捷運(yùn)系統(tǒng)或獎(jiǎng)勵(lì)民間機(jī)構(gòu)興建交通建設(shè)，只需要穿越土地上空或地下，沒(méi)有必要征收土地所有權(quán)。從事這類(lèi)事業(yè)的機(jī)構(gòu)須先就所需用的空間范圍通過(guò)協(xié)議方式取得地上權(quán)。如果協(xié)議不成，準(zhǔn)許通過(guò)征收取得地上權(quán)。

第三，征收土地時(shí)，土地改良物一并征收。但以下情形除外：

一、土地改良物所有權(quán)人要求取回，并自公告之日起15日內(nèi)自行遷移;

二、墳?zāi)辜捌渌o(jì)念物必須遷移;

三、建筑改良物依法令規(guī)定不再建造;

四、農(nóng)作改良物的種類(lèi)或數(shù)量與正常情形不相當(dāng)時(shí)，其不相當(dāng)部分;

五、其他法律另有規(guī)定。

第四，殘余地一并征收。征收土地或建筑改良物的殘余部分因面積過(guò)小或地形不整，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行相當(dāng)使用，所有權(quán)人可以從征收公告之日起一年內(nèi)向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)一并征收。

第五，以下情形盡量避免征收：

一、古跡。

二、現(xiàn)供公共事業(yè)使用的土地。

三、耕地。征收土地應(yīng)盡量避免耕地。

四、自行遷移的改良物。

五、依法令規(guī)定不能建造或與正常種植數(shù)量顯然不相當(dāng)者。

六、法律另有規(guī)定。

3.土地征收的前置與后續(xù)程序

土地征收的另一要件是，在強(qiáng)制取得私人土地權(quán)利時(shí)，必須依照法定程序。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，土地征收程序除了保有各國(guó)和地區(qū)通用的征收申請(qǐng)、核準(zhǔn)、執(zhí)行等，還設(shè)置了土地征收的前置和后續(xù)程序，在程序上為土地所有權(quán)人更充分地表達(dá)意見(jiàn)和主張權(quán)利提供了法律空間。(一)土地征收的前置程序

按照臺(tái)灣地區(qū)土地征收條例的規(guī)定，需用土地人在申報(bào)土地征收時(shí)，必須經(jīng)過(guò)以下前置程序： 第一，勘選用地。需用土地人為公益事業(yè)需要提出用地需求前，應(yīng)對(duì)所興辦事業(yè)的性質(zhì)及實(shí)際需要予以核實(shí)，勘選適當(dāng)用地位置及范圍。在勘選所征收土地的位置及范圍時(shí)，應(yīng)選擇使損失最少的地方，并應(yīng)盡量避免耕地。

第二，協(xié)議價(jià)購(gòu)。征收是取得土地的“最后手段”而非“優(yōu)先手段”。協(xié)議價(jià)購(gòu)制度是實(shí)施征收的前置程序，需用土地人必須踐行協(xié)議價(jià)購(gòu)程序。臺(tái)灣地區(qū)《土地征收條例》要求，需用土地人申請(qǐng)土地征收時(shí)，其土地征收計(jì)劃書(shū)內(nèi)容要記明“曾否與土地所有權(quán)人經(jīng)過(guò)協(xié)議手續(xù)及其經(jīng)過(guò)情形”。由此可見(jiàn)，協(xié)議程序的踐行，成為需用土地人的法定義務(wù)。除“國(guó)防”、交通、水利、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)事業(yè)，因公共安全亟需使用土地，未及與土地所有權(quán)人協(xié)議外，其他用地均應(yīng)先與所有權(quán)人通過(guò)協(xié)議價(jià)購(gòu)或其它方式取得。需用土地人與土地所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)時(shí)，應(yīng)以不低于征收補(bǔ)償費(fèi)的價(jià)格協(xié)議辦理。如果未踐行該程序而直接進(jìn)入征收環(huán)節(jié)，即為違法。如果所有權(quán)人拒絕參與協(xié)議，或者經(jīng)開(kāi)會(huì)后未能達(dá)成協(xié)議，用地需要人可以申請(qǐng)征收。

第三，舉辦公聽(tīng)會(huì)。需用土地人在事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可前，應(yīng)舉行公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人意見(jiàn)。需用土地人在申請(qǐng)征收前，應(yīng)以書(shū)面通知土地及土地改良物所有權(quán)人在一定期限內(nèi)陳述意見(jiàn)。公聽(tīng)會(huì)事項(xiàng)包括：

一、于7日前將舉行公聽(tīng)會(huì)的事由、日期及地點(diǎn)公告在需用土地所在地的公共地方，當(dāng)?shù)刂陛犑谢蚩h(市)政府、鄉(xiāng)公所及村辦公處的公告處所，并刊登政府公報(bào)或新聞紙。

二、說(shuō)明興辦事業(yè)概況。并聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人意見(jiàn)。

三、對(duì)于土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人陳述意見(jiàn)的處理情形應(yīng)作成記錄，在事業(yè)計(jì)劃書(shū)報(bào)請(qǐng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可時(shí)及征收案件送由征收機(jī)關(guān)核準(zhǔn)時(shí)一并檢附。(二)土地征收的后續(xù)程序

在征收作業(yè)程序完成后，如果需用土地人切實(shí)按照核準(zhǔn)計(jì)劃及所定期限用地，征收工作即告結(jié)束。但是，如果需用土地人沒(méi)有依照征收計(jì)劃使用該土地，或者因所征收的標(biāo)的不屬于非征收不可的情形，從而導(dǎo)致土地?zé)o法使用，就不得不啟動(dòng)撤銷(xiāo)征收及收回權(quán)等后續(xù)例外程序。

第一，撤消征收。適于進(jìn)入撤銷(xiāo)征收程序的情形有如下幾種：因作業(yè)錯(cuò)誤或工程設(shè)計(jì)變更，致使原征收土地不在工程用地范圍內(nèi);公告征收時(shí)，都市計(jì)劃已規(guī)定對(duì)所征收土地采取聯(lián)合開(kāi)發(fā)、市地重劃或其他方式開(kāi)發(fā);在征收計(jì)劃開(kāi)始實(shí)施前，其興辦的事業(yè)已發(fā)生改變，或興辦的實(shí)業(yè)計(jì)劃已經(jīng)注銷(xiāo);尚未依據(jù)征收計(jì)劃完成使用的土地，因情況發(fā)生變化，致使原征收土地的全部或一部分已無(wú)使用必要。

第二，收回權(quán)。臺(tái)灣地區(qū)土地法律規(guī)定，一般征收的土地在征收完畢后應(yīng)立即依征收計(jì)劃投入使用，需用土地人如未在期限內(nèi)依征收計(jì)劃開(kāi)始使用，原土地所有權(quán)人可以在一定期限內(nèi)申請(qǐng)照原征收價(jià)額將土地收回?！锻恋卣魇諚l例》對(duì)申請(qǐng)收回土地權(quán)的情形做了明確規(guī)定：

一、征收補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣屆滿(mǎn)3年，未依征收計(jì)劃開(kāi)始使用;

二、未按核準(zhǔn)征收時(shí)原定的興辦事業(yè)項(xiàng)使用;

三、依原征收計(jì)劃開(kāi)始使用后未滿(mǎn)5年，后來(lái)未繼續(xù)依照征收計(jì)劃使用。

4.征收補(bǔ)償?shù)拇_定

補(bǔ)償額的確定與實(shí)施，是土地征收的核心?！暗貎r(jià)”是實(shí)施土地征收補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，爭(zhēng)議最多的是土地所有權(quán)與改良物的補(bǔ)償問(wèn)題。(一)地價(jià)的確定

臺(tái)灣地區(qū)官方確定的地價(jià)，有公告土地現(xiàn)值和公告地價(jià)兩項(xiàng)。所謂公告土地現(xiàn)值，是直轄市或縣(市)政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的土地，依規(guī)定經(jīng)常調(diào)查其地價(jià)動(dòng)態(tài)、編制地價(jià)區(qū)段圖并估計(jì)區(qū)段地價(jià)后，提經(jīng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定而得。各地編制的土地現(xiàn)值表于每年1月1日公告，作為土地移轉(zhuǎn)及設(shè)定典權(quán)時(shí)，申報(bào)土地現(xiàn)值的參考，并作為主管機(jī)關(guān)審核土地移轉(zhuǎn)現(xiàn)值及補(bǔ)償征收土地地價(jià)的依據(jù)。依照《平均地權(quán)條例》，公告土地現(xiàn)值接近一般正常交易價(jià)格。公告土地現(xiàn)值如能調(diào)整到接近一般正常交易價(jià)格，不僅能使被征收土地所有權(quán)人權(quán)益獲得充分保障，也可以達(dá)到平均地權(quán)、漲價(jià)歸公的政策目標(biāo)。

臺(tái)灣地區(qū)還規(guī)定，在平均地權(quán)條例施行區(qū)域，應(yīng)全面舉辦規(guī)定地價(jià)。規(guī)定地價(jià)后，每三年重新規(guī)定地價(jià)一次，必要時(shí)可以延長(zhǎng)。每三年重新規(guī)定的地價(jià)，一般稱(chēng)為“公告地價(jià)”。臺(tái)灣地區(qū)的地價(jià)評(píng)估主要分為三大步驟：

一、地價(jià)調(diào)查。抽查最近二年內(nèi)土地市價(jià)或收益價(jià)格，作為確定標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)的依據(jù)。

二、確定平均地價(jià)。就地價(jià)相近及地段相連或地目相同的土地，劃分地價(jià)等級(jí)，并就每一等級(jí)抽查宗地市價(jià)或收益價(jià)格，以其平均數(shù)或中數(shù)為各該地價(jià)等級(jí)的平均地價(jià)。

三、由各地區(qū)的地政機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)，將平均地價(jià)公布為標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)。考慮到地價(jià)在某段時(shí)期內(nèi)過(guò)快上漲的情況，《土地征收條例》還規(guī)定：“地價(jià)申報(bào)滿(mǎn)五年，或一年屆滿(mǎn)而地價(jià)已較原標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)有50%以上增減時(shí)，就要重新規(guī)定地價(jià)”。(二)補(bǔ)償額的確定

根據(jù)土地征收時(shí)造成的實(shí)際影響，補(bǔ)償包括土地、土地改良物(建筑改良物及農(nóng)作改良物)補(bǔ)償費(fèi)、土地改良費(fèi)用、營(yíng)業(yè)損失、遷移費(fèi)等。

第一，土地。征收的土地，按照征收當(dāng)期的公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償?shù)貎r(jià)。在都市計(jì)劃區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施保留地，按毗鄰非公共設(shè)施保留地的平均公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償其地價(jià)。這兩項(xiàng)在必要時(shí)可以加成補(bǔ)償。其加成補(bǔ)償成數(shù)，由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價(jià)格，提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)評(píng)定。

第二，建筑改良物及農(nóng)作改良物。建筑改良物補(bǔ)償費(fèi)，按征收當(dāng)時(shí)該建筑改良物的重建價(jià)格估定。農(nóng)作改良物補(bǔ)償費(fèi)，在農(nóng)作改良物被征收時(shí)與其生長(zhǎng)成熟時(shí)相距一年以?xún)?nèi)的，按成熟時(shí)的作物估定;超過(guò)一年的，按其種植及培育費(fèi)用，并參考現(xiàn)值估定。建筑改良物及農(nóng)作改良物補(bǔ)償費(fèi)，由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)機(jī)關(guān)估定。其查估基準(zhǔn)，由中央主管機(jī)關(guān)確定。

第三，土地改良費(fèi)用。被征收土地公告前已領(lǐng)有建筑執(zhí)照以及在農(nóng)地上進(jìn)行的土地合法改良部分，其已支付的土地改良費(fèi)用，應(yīng)給予補(bǔ)償。

第四，合法營(yíng)業(yè)損失。建筑改良物原供合法營(yíng)業(yè)之用，因征收而導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)停止或營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小的損失，應(yīng)給予補(bǔ)償。該補(bǔ)償基準(zhǔn)，由中央主管機(jī)關(guān)核定。

第五，遷移費(fèi)。包括因遷移的標(biāo)的物、人口、動(dòng)力機(jī)具、生產(chǎn)原料、經(jīng)營(yíng)設(shè)備、水產(chǎn)養(yǎng)殖物或畜產(chǎn)等。該補(bǔ)償基準(zhǔn)由中央主管機(jī)關(guān)核定。(三)補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)核

補(bǔ)償費(fèi)由需用土地人負(fù)擔(dān)，并由直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)。征收補(bǔ)償費(fèi)于公告期滿(mǎn)15日內(nèi)發(fā)給。當(dāng)補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放完畢后，需用土地人將原始取得相關(guān)權(quán)利，原土地所有權(quán)人的他項(xiàng)權(quán)利將因征收而消滅。對(duì)原土地所有權(quán)人土地上他項(xiàng)權(quán)利的清償，由當(dāng)事人限期自行協(xié)議，直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)依協(xié)議結(jié)果代為清償。如果協(xié)議不成，補(bǔ)償費(fèi)將存入土地征收補(bǔ)償費(fèi)保管專(zhuān)戶(hù)。原所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，在應(yīng)受補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣時(shí)終止。

如果被征收人在征收公告期內(nèi)對(duì)補(bǔ)償估定有異議，將提交地價(jià)評(píng)審委員會(huì)復(fù)議。如果土地權(quán)利關(guān)系人還不服復(fù)議結(jié)果，將依法提起行政救濟(jì)。一旦結(jié)果有變動(dòng)，其應(yīng)補(bǔ)償價(jià)差得于結(jié)果確定之日起3個(gè)月內(nèi)發(fā)放。如果應(yīng)受補(bǔ)償人拒絕受領(lǐng)或無(wú)法受領(lǐng)，補(bǔ)償費(fèi)將在應(yīng)發(fā)給期限屆滿(mǎn)次日起3個(gè)月內(nèi)，存入保管專(zhuān)戶(hù)保管，并通知應(yīng)受補(bǔ)償人。自通知送達(dá)之日起，受補(bǔ)償人如逾15年仍未領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)，則被收歸國(guó)庫(kù)。

5.區(qū)段征收與抵價(jià)地補(bǔ)償

在臺(tái)灣地區(qū)，除了基于“公益目的”的一般征收外，還有一類(lèi)比較特殊的征收方式，即所謂“區(qū)段征收”。它是由政府基于公共利益和相關(guān)法律，以征收方式強(qiáng)制取得一定區(qū)域內(nèi)的私有土地及改良物所有權(quán)后進(jìn)行的整體開(kāi)發(fā)。(一)區(qū)段征收與一般征收的區(qū)別

區(qū)段征收是政府基于都市開(kāi)發(fā)建設(shè)、舊都市更新、農(nóng)村社區(qū)更新或其他開(kāi)發(fā)目的需要，對(duì)于一定區(qū)域內(nèi)的土地全部予以征收。區(qū)段征收的土地重新加以規(guī)劃整理后，政府取得開(kāi)發(fā)所需的土地及公共設(shè)施用地、國(guó)宅用地及其他可供建筑用地，原土地所有權(quán)人領(lǐng)回一定比例抵價(jià)地，再將剩余土地進(jìn)行公開(kāi)標(biāo)售、標(biāo)租或設(shè)定地上權(quán)，并將土地處分后的收入用于償還開(kāi)發(fā)總費(fèi)用。

區(qū)段征收實(shí)質(zhì)上是一種具有強(qiáng)制性、同時(shí)又具有合作性的整體開(kāi)發(fā)方式。對(duì)原土地所有權(quán)人采取抵價(jià)地補(bǔ)償方式，就相當(dāng)于土地所有權(quán)人與政府進(jìn)行的“合作開(kāi)發(fā)”，即由土地所有權(quán)人提供土地，政府提供開(kāi)發(fā)費(fèi)用。區(qū)段土地開(kāi)發(fā)后，土地所有權(quán)人領(lǐng)回抵價(jià)地作為補(bǔ)償，享受到土地利用價(jià)值提高、公共設(shè)施完善及生活品質(zhì)提升等多重利益;政府則通過(guò)這種方式無(wú)償取得了公共設(shè)施用地、國(guó)宅用地及其他可供建筑用地，也節(jié)省了龐大建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出，便利了都市發(fā)展。由此可見(jiàn)，區(qū)段征收是一種公私互利、政府與民眾雙贏的措施。(二)區(qū)段征收的范圍

依照臺(tái)灣土地相關(guān)法律及土地征收條例，在下列情形下可以施行區(qū)段征收：

一、新設(shè)都市地區(qū)的全部或部分在實(shí)施開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí);

二、舊都市區(qū)為公共安全、公共衛(wèi)生、公共交通需要或促進(jìn)土地合理使用而實(shí)施的更新;

三、都市土地開(kāi)發(fā)新社區(qū);

四、農(nóng)村社區(qū)為加強(qiáng)公共設(shè)施、改善公共衛(wèi)生需要、或配合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的更新或新社區(qū)開(kāi)發(fā);

五、都市土地中的農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)變更為建筑用地或工業(yè)區(qū)變更為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū);

六、非都市土地實(shí)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)。(三)抵價(jià)地及其補(bǔ)償

在區(qū)段征收中，對(duì)抵價(jià)地原土地所有權(quán)人權(quán)利保障最重要的要件是抵價(jià)地補(bǔ)償。按照臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)土地法律，抵價(jià)地由土地所有權(quán)人申請(qǐng)，以征收后可供建筑的抵價(jià)地進(jìn)行折算來(lái)抵付地價(jià)補(bǔ)償。土地所有權(quán)人領(lǐng)回的抵價(jià)地面積，由所轄直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)按其應(yīng)領(lǐng)地價(jià)補(bǔ)償費(fèi)與區(qū)段征收補(bǔ)償?shù)謨r(jià)總額的比率計(jì)算其應(yīng)領(lǐng)的權(quán)利價(jià)值，并以實(shí)際領(lǐng)回抵價(jià)地的單位地價(jià)折算。抵價(jià)地面積，以征收總面積的50%為原則。如遇特殊情況，也不得少于40%。如果進(jìn)行過(guò)農(nóng)地重劃的，該重劃地區(qū)部分不得少于45%。

6.對(duì)征地制度改革的借鑒意義

我們現(xiàn)行的土地管理法在過(guò)去二十多年的高速工業(yè)化、城市化進(jìn)程中起到了歷史性的重要作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變迫切性加大和農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)提高，它已呈現(xiàn)諸多不適應(yīng)性，暴露出許多問(wèn)題，尤其是由征地引發(fā)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至影響政治安定。鑒于此，有關(guān)部門(mén)正在加緊土地管理法的修改和集體土地征收條例的起草。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的土地征收經(jīng)歷了大量與我們相似的問(wèn)題，形成了相對(duì)成熟的制度安排，對(duì)我們推進(jìn)征地制度改革有重要借鑒價(jià)值。

第一，關(guān)于土地征收的范圍界定。在現(xiàn)行土地管理法中，盡管明示了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?，在城市土地國(guó)有和農(nóng)村土地集體所有兩種所有制并存格局下，又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，由此導(dǎo)致工業(yè)化、城市化用地主要通過(guò)征地方式取得，是造成當(dāng)前土地問(wèn)題的重要原因。我國(guó)今后10年仍處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展期，如果完全采取成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體只有公益目的才允許實(shí)行征收的做法，恐怕難以求得各方利益平衡。臺(tái)灣地區(qū)將土地征收區(qū)分為“一般征收”和“政策性征收”的做法，可能更加可行。對(duì)于“興辦公益事業(yè)”的用地，采取一般征收，并以列舉法明示興辦公益事業(yè)的事項(xiàng)。對(duì)于“實(shí)施?國(guó)家?經(jīng)濟(jì)政策需要”的公共利益用地，采取政策性征收，具體補(bǔ)償、土地分配和土地溢價(jià)處分借鑒臺(tái)灣區(qū)段征收的辦法。

第二，關(guān)于土地征收程序。我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法關(guān)于土地征收程序的規(guī)定主要是關(guān)于用地者如何向政府辦理審批手續(xù)，只是在征地補(bǔ)償安置方案確定后，才要求“有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”。這種將被征地者表達(dá)意見(jiàn)和利益訴求后置的做法，造成政府征地毫無(wú)約束，形成政府與農(nóng)民對(duì)立。臺(tái)灣地區(qū)的征地前置程序的設(shè)計(jì)值得借鑒，即在進(jìn)入實(shí)質(zhì)性征地前，要求用地者的選址必須盡量避開(kāi)耕地、先行與農(nóng)民集體進(jìn)行協(xié)議價(jià)購(gòu)以及召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取被征地農(nóng)民集體的意見(jiàn)和利益訴求。另外，臺(tái)灣地區(qū)土地征收后續(xù)程序中設(shè)定撤銷(xiāo)權(quán)和收回權(quán)的制度，也值得借鑒。

第三，關(guān)于一般征收的補(bǔ)償?，F(xiàn)行土地管理法中采取農(nóng)用地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償辦法，廣受詬病。臺(tái)灣地區(qū)采取公告土地現(xiàn)值的辦法補(bǔ)償，盡管也因低于土地市價(jià)，受到被征收土地所有權(quán)人的抵制和討價(jià)還價(jià)，但是，其法理和土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)價(jià)值更為可取。此次土地管理法的修訂，如果繼續(xù)沿用農(nóng)地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償，將受社會(huì)輿論攻擊，也難以為被征地農(nóng)民接受。如果完全按市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，除農(nóng)民以外的利益相關(guān)方恐難以接受。建議采取公告土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法。但要使這一補(bǔ)償辦法得以實(shí)施，還需要附加幾項(xiàng)制度安排：

一、允許集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用地管制下進(jìn)入市場(chǎng)交易，由此形成的土地市場(chǎng)價(jià)格作為公告土地現(xiàn)值的參照。

二、實(shí)行規(guī)定地價(jià)。

三、成立地價(jià)評(píng)議委員會(huì)對(duì)區(qū)段地價(jià)和公告土地現(xiàn)值進(jìn)行第三方評(píng)定。

第四，關(guān)于區(qū)段征收。在臺(tái)灣地區(qū)的土地征收中，區(qū)段征收是對(duì)我們目前處理土地使用與權(quán)益補(bǔ)償中最有價(jià)值的制度。在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市區(qū)域和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，如果繼續(xù)沿用現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度，不僅抬高建設(shè)成本，而且不利于原土地權(quán)利人利益保護(hù)。建議將“區(qū)段征收”明確寫(xiě)入土地管理法的修改和集體土地征收條例中。明確實(shí)施區(qū)段征收的范圍、補(bǔ)償辦法、抵價(jià)地比例、政府區(qū)段征收后的用地范圍;剩余地土地出讓后的收入用途。