第一篇：社 會 保 障 立 法 之 探 索

社 會 保 障 立 法 之 探 索社會保障制度在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實施，使社會保障制度得以規(guī)范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。我國的社會保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據(jù)我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實施也會遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及國務(wù)院制定的《社會保險費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險條例》等4個法規(guī)，已經(jīng)在社會保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅實的保障體系。

一、社會保障立法的法理分析目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規(guī)范國家、單位、個人等社會保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。我國社會保障立法的依據(jù)是我國憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家確認(rèn)公民取得社會保障的權(quán)利，同時意味國家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會保障制度的建立，是國家為了充分實現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務(wù)而實現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權(quán)，國家的基本義務(wù)是社會保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。社會保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國家對其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說國家義務(wù)是社會保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國度里，權(quán)利并不來源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實現(xiàn)既需要國家的認(rèn)可與支持，也需要通過立法和執(zhí)法對國家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國家義務(wù)并防止國家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對相對方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國家能否有效地實現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對國家權(quán)力的制約是否到位。社會保障法的突出特點有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受在社會保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國家、企事業(yè)單位和雇主、勞動者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險為例，當(dāng)國家履行義務(wù)的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險制度；其次，當(dāng)國家為退崗勞動者支付養(yǎng)老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養(yǎng)老保險金支付的過程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養(yǎng)老金的過程中，國家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個人來說，其在養(yǎng)老保險制度中以連續(xù)繳納保險基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會為其養(yǎng)老時則無條件享受這一權(quán)利。

（二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一堅持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會保障立法的基本原則。受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對大多數(shù)公民來說，在社會保障制度中；繳納保險基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實現(xiàn)其在社會保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對于那些對國家、社會有特殊貢獻(xiàn)的公民，因為他們在特定的崗位上為國家履行了特別的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

（三）義務(wù)的現(xiàn)實履行與權(quán)利的未來享受社會保險是社會保障制度的一個重要組成部分。出于社會保險有類似于“零存整取”儲蓄的特征，就使得社會保障制度中公民的部分

權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實履行與權(quán)利未來享受的特殊性。以我國正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險為例，這三種保險基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個人帳戶進(jìn)行積累。在實施積累的過程中，公民必須現(xiàn)實且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時）與享受權(quán)利（將來時）的時間差。形象地說，當(dāng)勞動者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時，其休眠的權(quán)利就會“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長時間持續(xù)不斷地履行勞動和繳納社會保險費(fèi)等義務(wù)為前提的。

（四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配公平與效率是社會發(fā)展中必須妥善處理的一對矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵通過商業(yè)保險解決自身保障等問題。這種面對我國國情、實事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會形成新的、更大程度上的不公平。從社會保障面向社會全體成員這一點看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國現(xiàn)階段的社會保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說，社會保障雖然具有一定的國民收入再分配的作用，但這種再分配對調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本人權(quán)的實現(xiàn)上。

二、我國社會保障的立法難點我國亟待制定《社會保障法通則》，不僅因為我國現(xiàn)有的社會保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會保障法規(guī)的出臺頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個難題：

（一）資金缺乏與人口眾多我國是一個人口大國，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國家。一個更為嚴(yán)峻的形勢是，到下世紀(jì)30年代我國人口可能達(dá)到16億，而屆時工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上?？梢灶A(yù)見，到下世紀(jì)我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國的社會保障制度必須實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是社會保障模式由“國家型”向“保險型”轉(zhuǎn)變，二是社會保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動地實施社會救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。

（二）用工與養(yǎng)老目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險制度與職工基本醫(yī)療保險制度。從現(xiàn)實情況看，實施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動者自我保障意識三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動者的工資一樣，屬于勞動力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動力價格或價值的實現(xiàn)形式，是勞動者必要勞動時間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動者一生勞動報酬分期支付中的延期支付部分?！笨梢?，企事業(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對企事業(yè)單位和雇主來說，在用工與養(yǎng)老的問題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動，企事業(yè)單位和雇主就在一定時間享受到了獲得勞動者提供勞動的權(quán)利，而勞動力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實勞動者的同時，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰用工、誰付薪、誰養(yǎng)老”的良性循環(huán)格局。最后，勞動者自身也必須明確：雇主支付的養(yǎng)老金既來源于勞動者在“必要勞動”中創(chuàng)造價值的一部分，又是雇主履行義務(wù)的必要形式，一定要在“必要勞動”所創(chuàng)造的價值中預(yù)先提??；國家對拒不繳納雇員養(yǎng)老金的雇主應(yīng)當(dāng)依法懲處；被雇傭者也決不能因為已經(jīng)得到了不菲的工資而忽視未來的養(yǎng)老問題。

（三）保障與褒揚(yáng)從我國現(xiàn)行的社會保障制度來看，優(yōu)撫安置是主要由國家財政支付資金，對軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實施救助與保障的制度。與社會保險等涉及絕大多數(shù)社會成員的保障方式不同，優(yōu)撫安置的對象只能是特定的群體。與社會救濟(jì)等以扶危濟(jì)困為目的的保障方式不同，優(yōu)撫安置必須體現(xiàn)國家的政治褒揚(yáng)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，我國現(xiàn)行的優(yōu)撫安置政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實際需要。對象范圍過窄。把優(yōu)撫安置對象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰(zhàn)爭年代的遺留問題，而事實上只要不發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭，這部分優(yōu)撫對象的數(shù)量必然趨于減少。重公平超過了重效率。我國現(xiàn)行的優(yōu)撫安置制度雖然也考慮到依貢獻(xiàn)大小確定保障的層次和標(biāo)準(zhǔn)，然而，該制度最主要還是體現(xiàn)國家對全體保障對象應(yīng)負(fù)的責(zé)任，貢獻(xiàn)大者高保障、貢獻(xiàn)少者低保障的褒揚(yáng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面未得到應(yīng)有的

第二篇：社會保障立法之探索

社 會 保 障 立 法 之 探 索社會保障制度在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實施，使社會保障制度得以規(guī)范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。我國的社會保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據(jù)我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實施也會遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及xx制定的《社會保險費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險條例》等4個法規(guī)，已經(jīng)在社會保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅實的保障體系。

一、社會保障立法的法理分析目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規(guī)范國家、單位、個人等社會保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。我國社會保障立法的依據(jù)是我國憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家確認(rèn)公民取得社會保障的權(quán)利，同時意味國家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會保障制度的建立，是國家為了充分實現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務(wù)而實現(xiàn)公民的基本～。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權(quán)，國家的基本義務(wù)是社會保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。社會保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國家對其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說國家義務(wù)是社會保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國度里，權(quán)利并不來源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實現(xiàn)既需要國家的認(rèn)可與支持，也需要通過立法和執(zhí)法對國家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國家義務(wù)并防止國家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對相對方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國家能否有效地實現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對國家權(quán)力的制約是否到位。社會保障法的突出特點有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受在社會保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國家、企事業(yè)單位和雇主、勞動者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險為例，當(dāng)國家履行義務(wù)的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險制度；其次，當(dāng)國家為退崗勞動者支付養(yǎng)老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養(yǎng)老保險金支付的過程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養(yǎng)老金的過程中，國家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個人來說，其在養(yǎng)老保險制度中以連續(xù)繳納保險基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會為其養(yǎng)老時則無條件享受這一權(quán)利。

（二）受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一堅持受益人即獲得保障的公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一是社會保障立法的基本原則。受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一應(yīng)從兩個層面上來理解：其一，任何符合條件的公民必須依法繳納其應(yīng)付的失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金費(fèi)用，才能在法定事由出現(xiàn)之時得到相應(yīng)的保障，這是一般意義上受益～利與義務(wù)的統(tǒng)一。對大多數(shù)公民來說，在社會保障制度中；繳納保險基金是他們必須履行的義務(wù)，根據(jù)權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，倘若這一基本義務(wù)得不到充分履行，那么他們也一定不可能充分實現(xiàn)其在社會保障制度中相應(yīng)的權(quán)利。其二，對于那些對國家、社會有特殊貢獻(xiàn)的公民，因為他們在特定的崗位上為國家履行了特別的義務(wù)、做出了特殊的貢獻(xiàn)而應(yīng)享有優(yōu)于一般公民的社會保障，這是特殊意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

（三）義務(wù)的現(xiàn)實履行與權(quán)利的未來享受社會保險是社會保障制度的一個重要組成部分。出于社會保險有類似于“零存整取”儲蓄的特征，就使得社會保障制度中公民的部分權(quán)利與義務(wù)具有義務(wù)現(xiàn)實履行與權(quán)利未來享受的特殊性。以我國正在建立的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險為例，這三種保險基金的重要來源之一就是公民以每月收入的一定比例繳入個人帳戶進(jìn)行積累。在實施積累的過程中，公民必須現(xiàn)實且持續(xù)地履行繳費(fèi)的義務(wù)，而給付卻要等待法定事由的出現(xiàn)，這就形成了履行義務(wù)（現(xiàn)在時）與享受權(quán)利（將來時）的時間差。形象地說，當(dāng)勞動者處于青壯年階段，只要不出現(xiàn)疾病、傷殘、失業(yè)、死亡等意外情況，其獲得社會保障的權(quán)利就處于休眠狀態(tài)，而當(dāng)以上意外出現(xiàn)或年老退休時，其休眠的權(quán)利就會“蘇醒”，而這種權(quán)利的享受又是以其長時間持續(xù)不斷地履行勞動和繳納社會

保險費(fèi)等義務(wù)為前提的。

（四）公平原則指導(dǎo)下的有限按需分配公平與效率是社會發(fā)展中必須妥善處理的一對矛盾。根據(jù)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的原則，在我國現(xiàn)階段只能建立城市居民最低生活保障制度，在農(nóng)村還只能提倡家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、儲蓄養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，對比較富裕地區(qū)的農(nóng)民則鼓勵通過商業(yè)保險解決自身保障等問題。這種面對我國國情、實事求是的作法本身就體現(xiàn)了公平原則，如果提出不切實際的保障標(biāo)準(zhǔn)，地區(qū)間盲目攀比，只會形成新的、更大程度上的不公平。從社會保障面向社會全體成員這一點看，其貫徹的是“按需分配”原則；即“幫助弱者，多需多助，少需少助，不需不助”，由于受到綜合國力和資金統(tǒng)籌能力的限制，我國現(xiàn)階段的社會保障并不是陽光普照式的“逢需必助”，而是在公平原則指導(dǎo)下有限度的、漸進(jìn)式的“按需分配”。如我國現(xiàn)階段只能向城市居民提供最低生活保障，即便對殘疾人、孤兒、孤老提供的特殊福利及社會扶助，也只能以滿足其基本生活需要為準(zhǔn)則。這就是說，社會保障雖然具有一定的國民收入再分配的作用，但這種再分配對調(diào)節(jié)收入差距懸殊的作用是極其有限的，其公平性主要體現(xiàn)在保障基本～的實現(xiàn)上。

二、我國社會保障的立法難點我國亟待制定《社會保障法通則》，不僅因為我國現(xiàn)有的社會保障法規(guī)零散而不成體系，有的地方性社會保障法規(guī)的出臺頗有應(yīng)急色彩；更重要的原因是社會保障費(fèi)用支付困難、管理混亂等情況已在一定程度上影響了改革的深化。依筆者之見，建立有中國特色的社會保障制度，首先要處理好以下幾個難題：

（一）資金缺乏與人口眾多我國是一個人口大國，生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，在世界上屬于低收入國家。一個更為嚴(yán)峻的形勢是，到下世紀(jì)30年代我國人口可能達(dá)到16億，而屆時工薪階層的退休人數(shù)亦將達(dá)到高峰，退休人員將相當(dāng)于在職人員的40％以上?？梢灶A(yù)見，到下世紀(jì)我國社會保障金支付能力不足與保障對象眾多的突出矛盾將成為最大難題。為了最大可能地緩解矛盾，一是要想辦法“節(jié)流”，如盡可能減少管理費(fèi)用開支；二是要在“開源”上做好文章，資金來源多渠道是我國社會保障制度改革的目標(biāo)之一。為此，我國的社會保障制度必須實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是社會保障模式由“國家型”向“保險型”轉(zhuǎn)變，二是社會保障基金籌集模式由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“國家積累制”轉(zhuǎn)變，三是由被動地實施社會救濟(jì)向積極地推進(jìn)“再就業(yè)”工程轉(zhuǎn)變。

（二）用工與養(yǎng)老目前，我國正在建立由國家、用人單位、勞動者三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險制度與職工基本醫(yī)療保險制度。從現(xiàn)實情況看，實施的最常見難題是：有的固定制用人單位借口經(jīng)濟(jì)效益不好等實際困難停付、減付、欠付養(yǎng)老金，臨時用工企業(yè)又想方設(shè)法逃避為雇員繳納養(yǎng)老金。為了改變這一現(xiàn)狀，我們必須從明確養(yǎng)老金屬性、強(qiáng)制企事業(yè)單位和雇主繳納與喚醒勞動者自我保障意識三方面著手。首先，養(yǎng)老金在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的基本屬性可以概括為“與勞動者的工資一樣，屬于勞動力再生產(chǎn)費(fèi)用的一部分，也是勞動力價格或價值的實現(xiàn)形式，是勞動者必要勞動時間內(nèi)創(chuàng)造的，是勞動者一生勞動報酬分期支付中的延期支付部分?！笨梢姡笫聵I(yè)單位和雇主應(yīng)當(dāng)支付勞動者的部分養(yǎng)老費(fèi)用。其次，對企事業(yè)單位和雇主來說，在用工與養(yǎng)老的問題上存在權(quán)利義務(wù)關(guān)系。雇員在其在職期間向企事業(yè)單位和雇主提供一定數(shù)量與質(zhì)量的勞動，企事業(yè)單位和雇主就在一定時間享受到了獲得勞動者提供勞動的權(quán)利，而勞動力的雇傭金理應(yīng)包括兩大部分：一是即時領(lǐng)取的工資，二是延遲領(lǐng)取的養(yǎng)老金。因此，企事業(yè)單位和雇主必須在使用現(xiàn)實勞動者的同時，承擔(dān)為自己的雇傭者繳納部分養(yǎng)老費(fèi)用的義務(wù)，形成“誰用工、誰付薪、誰養(yǎng)老”的良性循環(huán)格局。最后，勞動者自身也必須明確：雇主支付的養(yǎng)老金既來源于勞動者在“必要勞動”中創(chuàng)造價值的一部分，又是雇主履行義務(wù)的必要形式，一定要在“必要勞動”所創(chuàng)造的價值中預(yù)先提取；國家對拒不繳納雇員養(yǎng)老金的雇主應(yīng)當(dāng)依法懲處；被雇傭者也決不能因為已經(jīng)得到了不菲的工資而忽視未來的養(yǎng)老問題。

（三）保障與褒揚(yáng)從我國現(xiàn)行的社會保障制度來看，優(yōu)撫安置是主要由國家財政支付資金，對軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等有功人員實施救助與保障的制度。與社會保險等涉及絕大多數(shù)社會成員的保障方式不同，優(yōu)撫安置的對象只能是特定的群體。與社會救濟(jì)等以扶危濟(jì)困為目的的保障方式不同，優(yōu)撫安置必須體現(xiàn)國家的政治褒揚(yáng)與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。然而，我國現(xiàn)行的優(yōu)撫安置政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實際需要。對象范圍過窄。把優(yōu)撫安置對象的外延限定為軍烈屬、傷殘軍人、退伍軍人等顯然有利于解決戰(zhàn)爭年代的遺留問題，而事實上只要不發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭，這部分優(yōu)撫對象的數(shù)量必然趨于減少。重公平超過了重效率。我國現(xiàn)行的優(yōu)撫安置制度雖然也考慮到依貢獻(xiàn)大小確定保障的層次和標(biāo)準(zhǔn)，然而，該制度最主要還是體現(xiàn)國家對全體保障對象應(yīng)負(fù)的責(zé)任，貢獻(xiàn)大者高保障、貢獻(xiàn)少者低保障的褒揚(yáng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面未得到應(yīng)有的體現(xiàn)。

（四）先富與共享改革開放之初，鄧小平同志提出“讓一部分人先富起來”的觀點。改革開放以來，確有一部分人實現(xiàn)了超出社會平均水平若干倍的致富速度與程度。我們實施鼓勵一部分人先富起來的政策的根本目的在于實現(xiàn)全社會的共同富裕。但在當(dāng)今中國，也出現(xiàn)了分配不公等嚴(yán)重的社會問題。少數(shù)人超前消費(fèi)、揮霍浪費(fèi)，而較多的人無法滿足最低消費(fèi)的兩極分化現(xiàn)象已經(jīng)在一定程度上影響了改革、發(fā)展的進(jìn)程。筆者認(rèn)為，未來的中國已不宜繼續(xù)鼓勵“先富”，而應(yīng)致力于“共富”的實現(xiàn)，最低生活保障制度的全民共享則是共富的必要前提。社會保障不應(yīng)是給先富者“錦上添花”，而應(yīng)是對普通勞動者的“雪中送炭”。當(dāng)前，三、對我國社會保障法立法的幾點建議社會保障立法既是社會保障制度發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，又是社會保障體系建立的必然要求。對我國來說，鑒于基本國情和未來即將面臨的嚴(yán)峻形勢，我國社會保障立法工作更加任重道遠(yuǎn)

。為此，我們不僅要立足現(xiàn)實，放眼未來，更要借鑒當(dāng)今世界各國在社會保障立法方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)，才能制定出一整套集科學(xué)性、前瞻性、可行性、操作性為一體的具有中國特色的社會保障法律體系。

（一）養(yǎng)老金給付時必須考慮貨幣貶值因素由于社會保障制度中公民的部分權(quán)利義務(wù)具有權(quán)利未來享受與義務(wù)現(xiàn)實履行的特殊性，以養(yǎng)老保險為例，這一時間差更是長達(dá)幾十年。因此，國家為了防止被保險人利益因貨幣貶值而受到損害，就不能不在給付養(yǎng)老金時根據(jù)通貨膨脹率對養(yǎng)老金實行補(bǔ)貼。

（二）社會保障基金只能在無風(fēng)險的前提下實現(xiàn)增值鑒于我國社會保障基金籌集模式將從原有的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過渡到“國家積累制”，必然會有大量的保障基金在政府手中積淀。但是，從本質(zhì)而言，社會保障基金的所有權(quán)屬于全體勞動者，而非當(dāng)?shù)卣拇怼睦碚撋现v，大量的保障基金積淀在政府有關(guān)部門手中，是公民在社會保障制度中履行義務(wù)與享受權(quán)利的時間差達(dá)成的。社會保障基金必須保值、增值這是不言自明之理。

（三）應(yīng)通過立法在社會保障制度中建立褒揚(yáng)與懲罰機(jī)制國家應(yīng)當(dāng)給為公共利益作出特殊貢獻(xiàn)者以特別保障，這樣既可以解決這部分人的后顧之憂，又有助于褒揚(yáng)奉獻(xiàn)精神。

（四）對領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的限制在各國的失業(yè)保險制度中，大多都對享受失業(yè)保險金規(guī)定了嚴(yán)格的限制條件，其中“非因本人原因?qū)е率I(yè)”是大多數(shù)國家的共同規(guī)定。

（五）企業(yè)為員工足額繳納養(yǎng)老保險金應(yīng)成為勞動合同必載條款在我國現(xiàn)階段，有的企業(yè)對為員工繳納養(yǎng)老保險金存在抵觸情緒，大多勞動者也尚未意識到企業(yè)為自己養(yǎng)老提供保障的必要性。因此，國家必須通過嚴(yán)格的制約機(jī)制和強(qiáng)制手段，保證資金的多渠道籌集。為此，建議在《勞動法》中新增一條勞動合同的必載條款，即企業(yè)必須及時、足額地為員工繳納該員工在崗期間企業(yè)應(yīng)付的養(yǎng)老保險金。這一條款的增加，不但使企業(yè)繳納職工養(yǎng)老金有了充分的法律依據(jù)，更形成了職工對企業(yè)的制約機(jī)制，在法律上真正明確了“誰用工、誰養(yǎng)老”的權(quán)利義務(wù)關(guān)系xxx街道司法所二00四年五月

第三篇：社會保障立法之探索

社會保障制度在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中具有非常重要的作用。任何社會保障制度比較成熟的國家，都是通過社會保障立法，使社會保障制度得以確立；通過社會保障法的實施，使社會保障制度得以規(guī)范；通過社會保障法的修改，使社會保障制度得以完善。

我國的社會保障制度現(xiàn)正處于初創(chuàng)階段。改革的深化與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，呼喚著具有中國特色的社會保障制度的建立。根據(jù)我國國情，社會保障制度的建立必須堅持“低水平、廣覆蓋、多層次”的基本方針，而這一正確方針的實施也會遇到大量十分復(fù)雜的困難。我國《勞動法》的頒布以及國務(wù)院制定的《社會保險費(fèi)征繳條例》、《失業(yè)保險條例》等4個法規(guī)，已經(jīng)在社會保障法制建設(shè)方面邁出可喜的一步。如果能盡快制定《社會保障法通則》，使之對相應(yīng)法規(guī)起到綜合、統(tǒng)領(lǐng)的作用，定能為我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展提供堅實的保障體系。

一、社會保障立法的法理分析

目前我國在社會保障制度方面尚無綜合性的法律，除近年來頒布的法規(guī)外，大量工作處于依政策操作的階段。盡管目前制定《社會保障法典》的條件尚不成熟，但以《社會保障法通則》的立法形式，明確我國社會保障制度的基本原則、構(gòu)建框架、運(yùn)行規(guī)則、適用范圍、籌資方式、管理機(jī)構(gòu)、管理體制、監(jiān)督機(jī)制、糾紛調(diào)處、訴訟程序等方面的內(nèi)容卻是極為必要和可行的。以《社會保障法通則》作為規(guī)范國家、單位、個人等社會保障相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)的綜合性法律，有關(guān)勞動就業(yè)、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、居民最低生活保障、助殘幫困等方面的法規(guī)與之配套，才能逐步形成具有中國特色的社會保障法律體系。

我國社會保障立法的依據(jù)是我國憲法第45條的規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家確認(rèn)公民取得社會保障的權(quán)利，同時意味國家承擔(dān)著相應(yīng)的義務(wù)，社會保障制度的建立，是國家為了充分實現(xiàn)公民的生存權(quán)、健康權(quán)、發(fā)展權(quán)所應(yīng)盡的義務(wù)。對公民而言，社會保障制度不是國家的恩賜，而是對公民理應(yīng)享有的法定權(quán)利的保障，它意味著國家通過履行自己不可推卸的義務(wù)而實現(xiàn)公民的基本人權(quán)。所以，公民具有不可剝奪的社會保障獲取權(quán)，國家的基本義務(wù)是社會保障制度建立和存在的基礎(chǔ)。

社會保障制度的建立，充分地體現(xiàn)了國家對其基本義務(wù)的承擔(dān)。然而這不等同于國家作為單一主體要在該制度中承擔(dān)全部責(zé)任和履行全部義務(wù)。首先，國家沒有能力作為單一主體履行義務(wù)。其次，社會保障制度的義務(wù)主體具有多元化特征。我們說國家義務(wù)是社會保障制度存在的基礎(chǔ)，這并不意味著國家是履行義務(wù)的唯一主體。最后，國家在多元義務(wù)主體中的主要義務(wù)人地位，決定其必須作為保障公民基本權(quán)利實現(xiàn)的第一義務(wù)人。眾所周知，在法治的國度里，權(quán)利并不來源于權(quán)力的賜予，而權(quán)力恰恰需要法律的制約。依法治國的本質(zhì)含義在于依法治權(quán)。公民權(quán)利的實現(xiàn)既需要國家的認(rèn)可與支持，也需要通過立法和執(zhí)法對國家權(quán)力予以必要的限制。獲取社會保障既然是公民的權(quán)利，那么，這一權(quán)利的實現(xiàn)在客觀上就必須要求以法律形式確認(rèn)國家義務(wù)并防止國家權(quán)力的濫用。就權(quán)利義務(wù)的雙方而言，任何一方義務(wù)的不履行或不充分履行，都是對相對方權(quán)利的剝奪或部分剝奪。我國的社會保障體系能否真正建立，從內(nèi)部控制力而言，是國家能否有效地實現(xiàn)自我約束；從外部控制力而言，是對國家權(quán)力的制約是否到位。社會保障法的突出特點有：

（一）義務(wù)的多方履行與權(quán)利的單方享受

在社會保障制度中，履行義務(wù)的主體可以是國家、企事業(yè)單位和雇主、勞動者，而享受權(quán)利的主體只有公民一方。以養(yǎng)老保險為例，當(dāng)國家履行義務(wù)的時候不存在任何直接的收益。首先，國家為履行自己的義務(wù)建立養(yǎng)老保險制度；其次，當(dāng)國家為退崗勞動者支付養(yǎng)老金時，只有資金的付出而不可能有資金的回報。在養(yǎng)老保險金支付的過程中，企事業(yè)單位和雇主也不存在直接的收益，其收益早在雇員為其提供勞動時就已經(jīng)獲得了。因此，在為退崗勞動者支付養(yǎng)老金的過程中，國家只存在義務(wù)的履行。而作為公民個人來說，其在養(yǎng)老保險制度中以連續(xù)繳納保險基金的方式承擔(dān)一部分義務(wù)，到需要社會為其養(yǎng)老時則無條件享受這一權(quán)利。

（二）受益人權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一堅持受益人即獲得保障的公民權(quán)利

第四篇：中國社會保障立法的發(fā)展趨向

中國社會保障立法的發(fā)展趨向

針對現(xiàn)階段中國社會保障立法的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為需要采取下列舉措來促進(jìn)其健康發(fā)展：1.由地方立法向中央立法發(fā)展。目前，中國社會保障立法大量表現(xiàn)為地方立法。如以海南省為例，該省人大于1993年12月30日通過了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)從業(yè)人員失業(yè)保險條例》、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員工傷保險條例》，于1995年2月26 日通過了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)城鎮(zhèn)從業(yè)人員醫(yī)療保險條例》等地方性法規(guī)，海南省政府則先后頒布了上述條例的實施細(xì)則等一批行政規(guī)章；上海市、深圳市等地政府，也分別按項目頒布了社會保險方面的多種行政規(guī)章等等。這種狀況是社會保障制度改革在部分地區(qū)綜合試點或部分單位分散試點的需要和表現(xiàn)。進(jìn)入社會保障制度總體設(shè)計與整體推進(jìn)階段時，必須高度重視并有計劃地制定全國性的社會保障法律和法規(guī)。就社會保障進(jìn)行立法，是在全國范圍內(nèi)使社會保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。因此，在改革試點地區(qū)立法先行的基礎(chǔ)上，應(yīng)努力為中央立法創(chuàng)造條件，盡快實現(xiàn)以中央立法來指導(dǎo)地方立法。

2.由分散立法向相對集中立法發(fā)展。由于社會保障制度的改革與重建尚處于探索階段，社會保障立法表現(xiàn)出過度的分散性。如沒有綜合性的社會保險法律或法規(guī)，卻有養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等單項法規(guī)；在社會福利、社會救助領(lǐng)域，更是表現(xiàn)出一種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傾向。國務(wù)院或其職能部門發(fā)布的大多是解決實踐中的某一個具體問題的指示、意見等，致使與社會保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計。這種過分分散的立法局面，不僅不利于社會保障的整體發(fā)展和全面發(fā)展，而且不利于社會保障項目的均衡發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，現(xiàn)階段是到了考慮向相對集中立法發(fā)展的時候了。如制定集中性的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等，以其統(tǒng)率其他法規(guī)、制度，將能夠使整個社會保障法得到全面、系統(tǒng)的發(fā)展，并維系社會保障制度在整體上的正常運(yùn)行。需要指出的是，社會保障立法也不能走向過度集中化，有關(guān)人士主張制定一部綜合性的《社會保障法》顯然不具有現(xiàn)實性。

3.由行政立法向人大立法發(fā)展。社會保障是全體社會成員的共同意愿。興辦社會保障事業(yè)也是現(xiàn)代社會的國家意志，它應(yīng)當(dāng)通過國家立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法并以其統(tǒng)率行政法規(guī)來具體體現(xiàn)。而缺少人大立法和過多行政立法的局面，是無法滿足社會保障制度正常運(yùn)行需要的，特別是難以避免部門利益分割而給統(tǒng)一社會保障制度設(shè)置障礙。我們已經(jīng)經(jīng)歷較長時期的行政立法階段，許多行政法規(guī)事實上為人大立法打下了較好的基礎(chǔ)，因此應(yīng)該適時進(jìn)入全國人大立法的階段。從國家立法機(jī)關(guān)的角度出發(fā)，不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會保障方面的法制建設(shè)，更應(yīng)當(dāng)將主要的注意力集中到基

本的社會保障法律的制定上，如迫切需要《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《醫(yī)療保障法》、《軍人保障法》等法律早日出臺。人大立法是整個社會保障法制系統(tǒng)建設(shè)的最高保證。

4.強(qiáng)化社會保障法律制度的實施機(jī)制。社會保障制度功能和效應(yīng)的發(fā)揮與釋放需要強(qiáng)有力的制度和措施作后盾。一方面，應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，盡快建立起相關(guān)的社會保障法律責(zé)任制度，對拒不繳納法定的社會保障費(fèi)、拒不履行支付社會保障金義務(wù)、不正當(dāng)使用保險基金、貪污、挪用、侵占保障基金的行為人，應(yīng)當(dāng)依法追究其行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任；另一方面，借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立我國專門的勞動和社會保障法庭（院），專門從事審理勞動和社會保障的爭議案件，使當(dāng)事人在社會保障權(quán)益受到不法侵害時獲得有力的司法保護(hù)，并對社會保障領(lǐng)域里發(fā)生的違法、犯罪案件，依法及時審理。

總之，中國的社會保障制度改革正在進(jìn)入總體設(shè)計、整體推進(jìn)的關(guān)鍵時期。社會保障立法系統(tǒng)作為整個社會保障體系及其運(yùn)行過程中的依據(jù)，則是這一關(guān)鍵時期的關(guān)鍵所在。重視社會保障法制建設(shè)，盡快按照獨(dú)立平行、相對集中、系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)的方針進(jìn)行社會保障立法，顯然是現(xiàn)階段在建立中國特色社會保障制度時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮并付諸實踐的重要內(nèi)容。

四、中國社會保障法體系的宏觀結(jié)構(gòu)

國外社會保障立法模式基本上可以概括為三種：一是一法為主模式，如美國就基本上是以綜合性的《社會保障法》為主，其法律數(shù)量不多；二是多法并重模式，如日本就是由多部平行的社會保障法律共同構(gòu)成其社會保障法系統(tǒng)的；三是混合立法模式，有的國家既頒布有部分社會保障方面的專門法律，又同時將另一些社會保障關(guān)系納入到其他部門立法體系中進(jìn)行規(guī)范，從而形成一種混合性的社會保障立法模式。對社會保障法制建設(shè)而言，混合式立法顯然是缺陷最大的一種立法模式，但選擇一法為主體的母子法結(jié)構(gòu)還是選擇多法并重的立法結(jié)構(gòu)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)各國的具體國情來決定。從中國的現(xiàn)實國情出發(fā)，由于社會保障的內(nèi)容廣泛和多部門管理，以及以往的立法慣例、法制結(jié)構(gòu)和經(jīng)驗，要制定綜合性的社會保障法作為母法，再在此基礎(chǔ)上制定若干部社會保障子法，顯然既不現(xiàn)實，也無必要。因為這種立法模式將破壞現(xiàn)行的社會保障法律制度格局，造成新型社會保障法律制度建設(shè)的成本高昂化，而且從社會保障制度運(yùn)行的需要出發(fā)，亦并非只有母子法結(jié)構(gòu)才是最佳選擇。因此，盡管國際勞工局在《展望21世紀(jì)：社會保障的發(fā)展》中曾經(jīng)建議“分散的社會保障法律應(yīng)綜合并盡可能匯集起來，法律應(yīng)當(dāng)用最清楚的合理的語言來起草”，但這種建議因社會保障內(nèi)容的廣泛性而在西方發(fā)達(dá)國家也無法做到，中國就更不能以此為依據(jù)了。有鑒于此，筆者主張按照獨(dú)立平行的原則來建設(shè)中國的社會保障法律制度，即社會保障法律制度不屬于任何其他法律部門，而是與其龐大的領(lǐng)域及獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律相適應(yīng)構(gòu)成一個獨(dú)立的法律部門；同時，根據(jù)社會保障體系的六大子系統(tǒng)，在尊重現(xiàn)有的立法格局與立法傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，分別制定《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等多部平行的社會保障法律。這種立法格局不僅符合社會保障制度的內(nèi)在要求，而且同樣能夠收到集中、有效的效果，應(yīng)當(dāng)成為建設(shè)有中國特色的社會保障法律制度必須遵循的一項基本原則。其宏觀結(jié)構(gòu)如下：

如上所示，社會保障法體系，是由一個國家的全部社會保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)分類組合所形成的，具有一定縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。其縱向結(jié)構(gòu)，是由不同效力層次的各種法規(guī)，按照效力層次的高低順序所組成的“寶塔式”結(jié)構(gòu)，即憲法所統(tǒng)轄的各專項社會保障法律及以下各層次社會保障法規(guī)的組合。其橫向結(jié)構(gòu)，是由全部社會保障法律規(guī)范按照一定標(biāo)準(zhǔn)所劃分的若干項社會保障法律制度所構(gòu)成。

第五篇：我國社會保障立法中的突出問題

社會保障法律是調(diào)整社會保障關(guān)系的法律規(guī)范的總和，社會保障法律制度包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方立法等多種形式。我國的社會保障立法過程基本上可分為四個階段：（1）新中國成立伊始就著手建立社會保障制度的創(chuàng)建階段；（2）1958年至文革前的發(fā)展階段；（3）文革中的停滯和80年代中期前的恢復(fù)階段；（4）80年代中期以后的創(chuàng)新階段。經(jīng)

過四個階段的立法過程，我國社會保障制度框架已初步形成。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷深入，我國已處在關(guān)鍵的社會轉(zhuǎn)型期，大量舊體制遺留問題和新體制下逐漸顯現(xiàn)的社會貧困群體的保障、社會穩(wěn)定的保持等問題日益突出，從而使社會保障立法中的各種突出問題日益彰顯。盡快解決社會保障立法中的突出問題，加快和完善社會保障立法，以形成一個統(tǒng)一、規(guī)范、可靠和可持續(xù)的社會保障體系，已成為當(dāng)前急需解決的緊迫問題，一、社會保障立法中的突出問題

1.缺乏整體規(guī)劃，立法空白多。

自20世紀(jì)90年代以來，我國加快了社會保障立法的步伐，至2004年5月，先后出臺了35部法律、法規(guī)和規(guī)章制度，初步形成了現(xiàn)代社會保障法律制度框架。但從總體上看，我國的社會保障立法還缺乏整體規(guī)劃，空白點多，沒能形成一個完整、統(tǒng)一的社會保障法律制度體系。以社會保險為例，社會保險是是社會保障制度的核心內(nèi)容，但目前還沒有建立統(tǒng)一的、適用范圍較大的社會保險法（欣慰的是，這項立法已納入全國人大2006的立法計劃）。在社會救濟(jì)、社會福利領(lǐng)域也莫不如此，缺乏統(tǒng)一的法律。其結(jié)果是，即使在同一個社會保障子系統(tǒng)內(nèi)，由于各項法規(guī)政策出臺時間不一致，多單兵突進(jìn)、少全局統(tǒng)籌，多應(yīng)急政策、少長遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致整個子系統(tǒng)缺乏有機(jī)地銜接與協(xié)調(diào)，留下很多的立法空白點。其中最為突出的一是農(nóng)民工的社保立法、二是農(nóng)村的社保立法、三是社保基金的單獨(dú)立法。

2.立法層次低，缺乏較高的法律效力

迄今為止，經(jīng)過全國人大通過的與社會保障相關(guān)的法律僅有7部，且大多是與其他內(nèi)容混在一起，并非全部適用于社會保障領(lǐng)域，而且涉及到的也不是主要的社會保障子系統(tǒng)。社會保障法律體系主要還是由國務(wù)院及其職能部門頒布的眾多法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成，并且其中很大一部分為“試行”、“暫行”、“意見”、“通知”等，法律效力極低，并由于導(dǎo)致有立法的執(zhí)行剛度低，無立法的根本談不上保障。這種局面表明社會保障立法的權(quán)威性和穩(wěn)定性嚴(yán)重不足，這與社會保障制度應(yīng)有的法律地位相去甚遠(yuǎn)。社會保障立法較低的法律效力和弱勢的法律地位必然會導(dǎo)致資本與民生博弈、就業(yè)與保障取舍、剛性與彈性兩難的困境。

困境之一：資本與民生的博弈。社會保障制度是社會的“穩(wěn)定器”、“減壓閥”，是維系社會和諧的一條重要紐帶。低效力的社保法律往往使不少地方在發(fā)展中將效率優(yōu)先原則絕對化，凸顯資本追求利潤的本性，造成社會公平缺位。企業(yè)不參加社保，或者少報、漏報、欠繳的現(xiàn)象是一個公認(rèn)的普遍事實，有的地方甚至把不參加社會保險作為招商引資的一項優(yōu)惠條件；資本所有者（即“老板”）不是把繳納社保費(fèi)作為必須負(fù)擔(dān)的成本，而是作為自己的利益。社保制度成為了一條殘缺的穩(wěn)定防線。

困境之二：就業(yè)與保障的取舍。目前，我國已經(jīng)進(jìn)入勞動年齡人口增長高峰期，勞動力供大于求的基本格局長期內(nèi)不會改變。面對如此突出的勞動供需矛盾，社會保險的需求往往讓位于就業(yè)崗位的需要。低效力的社保法律往往使職工們選擇“沉默”：能夠找到“飯碗”已屬不易，誰還有勇氣為今后的保障而跟老板“翻臉”呢？

困境之三：剛性與彈性的兩難。我國的法律法規(guī)對于參加社會保險、繳納社會保險費(fèi)的強(qiáng)制性早有規(guī)定，但是這種剛性卻十分脆弱，各級勞動保障部門加強(qiáng)社會保險的征繳，常常依靠的是思想動員和人情動員。低效力的法律使法治成為社會保障制度的“軟肋”，導(dǎo)致資本的力量過于張揚(yáng)和職能部門的征繳手段過于弱化。

3.法律的規(guī)范與強(qiáng)制力低，社會保障實施機(jī)制弱。

社會保障的實施機(jī)制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動、法律監(jiān)督程序等。我國社會保障實施機(jī)制較弱，主要原因是當(dāng)前已有的法律法規(guī)中普遍缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁辦法。如：缺乏對拒絕參加社會保險，拒繳社會保險費(fèi)，以及拖欠離退休人員、失業(yè)人員保險金等行為的法律制裁措施。另外，在目前的刑法中，也未將社會保險基金列入特定款物的保護(hù)范圍。

二、加快和完善社會保障立法

1.加快人大統(tǒng)一立法。人大立法是整個社會保障法律制度建設(shè)的最高保證。目前我國社會保障領(lǐng)域缺少人大立法，而過多行政立法，社會保障制度的正常運(yùn)行不能得到有效保證；而經(jīng)過多年的行政立法實踐，已經(jīng)為人大統(tǒng)一立法奠定了一定的基礎(chǔ)，國家應(yīng)加快社保立法研究，適時推出社保方面的基本法律，以統(tǒng)帥其它法規(guī)、政策，保證

社保制度得到全面、系統(tǒng)、持續(xù)發(fā)展。

2.強(qiáng)化社會保障法律制度的實施機(jī)制。以強(qiáng)有力的制度和措施來保證社會保障功能的實現(xiàn)。一方面應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性，盡快建立相關(guān)社會保障法律責(zé)任制度，對責(zé)任者依法追究行政、民事、刑事責(zé)任；一方面可借鑒國外普遍實行的專門法院審判方式，建立勞動和社會保障法庭（法院），對勞動和社保領(lǐng)域的違

法行為及時審理。

3.在立法過程中，還需要引以重視的幾個問題。

1)經(jīng)濟(jì)體制的過渡性和立法的超前性。我國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，在社會保障制度建設(shè)上，大量表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型時期的應(yīng)急性和過渡性，而缺乏目標(biāo)性和前瞻性的制度安排，這種局面不利于制度的長足發(fā)展，還會加大以后制度轉(zhuǎn)化的成本。因此，社保立法應(yīng)在科學(xué)預(yù)測發(fā)展趨勢的基礎(chǔ)上，在根據(jù)、有目的地做出立法規(guī)劃，確保社會保障法的穩(wěn)定性和生命力。

2)中央立法和地方立法權(quán)限。社會保障立法應(yīng)該統(tǒng)一由中央進(jìn)行，以保證所有的公民都能享受到基本的社會保障權(quán)益，但考慮到我國各地區(qū)間發(fā)展和管理水平上的差異，應(yīng)允許地方在一定時期、一定程度上保留部分立法權(quán)，但不得與國家立法沖突。

3)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與社會保障立法一體化。我國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)顯著，城鄉(xiāng)差別大，在社會保障立法一體化進(jìn)程中，必須從城鄉(xiāng)社會統(tǒng)籌發(fā)展的角度看待社保立法。一方面，在很長一段時間里，在廣大農(nóng)村實行有別于城市的社保制度；另一方面，社保制度應(yīng)確立有利于勞動力流動和促進(jìn)二元經(jīng)濟(jì)整合的機(jī)制。

4)社會保障是人權(quán)保障的重要組成部分，要加強(qiáng)與國際社會保障制度的接軌。