第一篇：小煤礦安全生產(chǎn)存在的問題及其對策研究（范文）

近一個時期，全國煤礦重特大安全事故不斷發(fā)生，造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，引起了黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)及全國人民的極大關(guān)注和高度重視。今年以來，國務(wù)院多次召開常務(wù)會議，研究如何加強煤礦安全生產(chǎn)工作。我省作為一個產(chǎn)煤大省，同時又是全國煤炭五大重災(zāi)區(qū)之一，省委省政府領(lǐng)導(dǎo)再三強調(diào)，要從堅持科學(xué)發(fā)展觀，堅持“以人為本”，建設(shè)“開放四川、法治四川、和諧四川”的高度審視安全生產(chǎn)工作，立足于四川煤礦安全生產(chǎn)的實際，以遏制重特大事故為重點，解決我省煤礦安全的突出問題。在我省2203家煤礦中，90％以上是設(shè)計能力30萬噸/年以下的小煤礦，這部分小煤礦數(shù)量多，分布廣，安全生產(chǎn)條件差，礦工生命安全得不到保障。為了深入了解我省小煤礦安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀，民革四川省委調(diào)研組于今年8月至9月到我省兩個重點產(chǎn)煤市宜賓和廣元進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、存在的問題

1、“國家監(jiān)察，地方監(jiān)管，企業(yè)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管格局具有一定的弊端，制約著我省小煤礦安全生產(chǎn)

我國煤礦安全監(jiān)管體制采取的是“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的監(jiān)管模式。在目前的煤礦安全監(jiān)管體制下，除負(fù)責(zé)履行國家監(jiān)察的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)外，省、市、縣各級煤炭行業(yè)管理部門、安全生產(chǎn)監(jiān)管部門也對煤礦安全管理負(fù)有職責(zé)。制定此政策的初衷是“國家監(jiān)察”與“地方監(jiān)管”可以相互制約，相互協(xié)調(diào)，共同抓好安全生產(chǎn)。但是，在實際執(zhí)行過程中就成了多頭管理、政出多門，乃至于意見分歧到無法統(tǒng)一的地步。

職能劃分上，管理煤礦安全的不管生產(chǎn)，管理煤礦生產(chǎn)的不管安全，相互脫節(jié)，誰都管，但是誰都管不好。有些事，大家搶著做，比如培訓(xùn)工作，煤監(jiān)局和安監(jiān)局都設(shè)立了自己的培訓(xùn)機構(gòu)，結(jié)果是多頭培訓(xùn)，重復(fù)培訓(xùn)，混亂不堪；有些事，比如日常監(jiān)管，由于各種原因，馬虎草率，以發(fā)證代替監(jiān)管，以罰款代替監(jiān)管，一罰了事，留下大量真空地帶和事故隱患。

人員設(shè)置上，煤監(jiān)局集煤礦安全監(jiān)察和管理、事故調(diào)查與批復(fù)權(quán)于一身，同時還負(fù)責(zé)煤礦安全設(shè)施的竣工驗收，安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)等，是事實上的行業(yè)主管部門。但是按國務(wù)院批準(zhǔn)的國家煤監(jiān)局編制，總共才2680人，監(jiān)管煤礦28000多個。以四川煤監(jiān)局川南分局為例，編制26人，監(jiān)察范圍覆蓋了五個地市730多個煤礦。最遠(yuǎn)的從川南分局的駐地宜賓到瀘州古藺，單邊行車時間長達(dá)12個小時。在這種情況下，安全監(jiān)察機構(gòu)往往是哪里出了事故它就出現(xiàn)在哪里，監(jiān)管機構(gòu)儼然只有處理善后的使命，與當(dāng)初制度設(shè)計“關(guān)口”前移，重在“監(jiān)察”的初衷背道而馳。

權(quán)責(zé)關(guān)系上，自國家煤炭工業(yè)局撤銷后，煤礦安全監(jiān)察局對煤礦既監(jiān)察又管理，理應(yīng)對煤礦事故的發(fā)生特別是煤礦安全監(jiān)察中的瀆職行為負(fù)有重要責(zé)任。但是由于煤監(jiān)部門自己負(fù)責(zé)煤礦事故的調(diào)查又自己批復(fù)，不受任何部門和地方政府的監(jiān)督，這就造成了“國家監(jiān)察”只有權(quán)利沒有責(zé)任的現(xiàn)實。國家監(jiān)察無

限的權(quán)利不承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而地方監(jiān)管有限的權(quán)利卻承擔(dān)了無限的責(zé)任，只有責(zé)任的下放而沒有權(quán)利的下放，這極大地傷害了地方工作的積極性。

2、人才匱乏成為影響小煤礦安全生產(chǎn)的一大軟肋

據(jù)我們調(diào)查，目前我省小煤礦從業(yè)人員文化水平低，安全管理人員嚴(yán)重不足，技術(shù)人才十分缺乏。從工人層面講，小煤礦工人絕大多數(shù)來源于農(nóng)民，具有很大的流動性、松散性，是我國產(chǎn)業(yè)工人中素質(zhì)最差的群體。宜賓興文的一個小煤礦，91個工人中初中生僅5人，文盲不低于20人，其余全是小學(xué)文化程度，大多數(shù)工人的安全知識主要依靠師傅傳授。而這個礦在宜賓來說還是管理水平較好的，其它礦的情況就可想而知了。由此可見，安全素質(zhì)最低的人卻從事著危險性最高的行業(yè)，安全保障實在令人堪憂。

從技術(shù)人才層面講，一方面，和電力等其他高危行業(yè)相比，煤炭行業(yè)的待遇明顯不合理，造成煤礦安全管理技術(shù)人員的大量流失，出現(xiàn)人才斷層現(xiàn)象。另一方面，國家對煤炭行業(yè)專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)的重視不夠，則是導(dǎo)致相關(guān)專業(yè)技術(shù)人才匱乏的重要因素。有關(guān)統(tǒng)計表明，國家原有的15所煤炭院校以往每年都要培養(yǎng)并派遣近萬名采礦、選礦、通風(fēng)安全和地質(zhì)測量人才充實到生產(chǎn)第一線。但95年后，相當(dāng)一批煤炭院校停招或更名，目前，全國每年招收的采礦地質(zhì)專業(yè)新生只有500人左右，其中不少學(xué)生畢業(yè)后還并不愿意到煤礦工作。以廣元市為例，近6年來未分配1名涉煤專業(yè)的大中專畢業(yè)生，而區(qū)縣一級煤炭部門甚至連一個科班出身的專業(yè)人才都沒有。我們認(rèn)為，沒有專業(yè)技術(shù)人才，或者幾個礦共用一個工程技術(shù)人員的現(xiàn)象，對小煤礦的安全生產(chǎn)構(gòu)成了極大的威脅。

3、安全生產(chǎn)投入嚴(yán)重不足，過度生產(chǎn)，是小煤礦安全事故頻發(fā)的直接原因

資源量小、基礎(chǔ)差，決定了小煤礦安全投入不足。受以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)村村辦企業(yè)政策的影響，我省小煤礦數(shù)量十分龐大。宜賓市384家煤礦，小煤礦達(dá)378家，儲量30萬噸以下的就有150家。以一個儲量56萬噸的小煤礦為例，用較科學(xué)的手段進(jìn)行管理（很多小煤礦往往無法達(dá)到）大概可以采出30萬噸煤，而前期投入就需要六、七百萬元?？梢姡∶旱V可采煤數(shù)量太少，如果按照國家安全生產(chǎn)的規(guī)定投入辦礦，礦主將沒有多少利潤可言。所以一個資源量小的煤礦從辦礦初期就決定了它很可能是存在較大安全隱患的小煤礦。

小煤礦投融資渠道小，負(fù)擔(dān)重，投入主要靠自身積累。今年國家將拿出30個億，作為增加煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)投入的專項資金。其實這筆資金是用于國有大中型煤礦，對于小煤礦，國家不給予任何資金扶持。另一方面，由于小煤礦安全生產(chǎn)條件差，利潤風(fēng)險高，銀行從保護自身利益的角度考慮，幾乎所有商業(yè)銀行均不向小煤礦提供貸款。目前，小煤礦的投入主要靠自身積累和民間資金的拆借，其投入成本非常高。另外，除了向國家上繳正常的稅費外，工商、衛(wèi)生、環(huán)保、工會等職能部門均在向小煤礦提供“服務(wù)”、收取費用，這進(jìn)一步加重了小煤礦的負(fù)擔(dān)。

國家電力短缺，加大了小煤礦的過度生產(chǎn)。我國近年來出現(xiàn)的電力短缺現(xiàn)象，進(jìn)一步拉動了對煤的需求。從1997年到2004年，全國用電量翻了一番，煤作為火電的主要能源，需求量大增。去年我國產(chǎn)煤19.5億噸，其中7－8億噸是沒有安全生產(chǎn)保障的煤，是靠企業(yè)過度生產(chǎn)出來的煤，是帶血的煤。就我省來說，省內(nèi)外工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展及煤炭市場供求關(guān)系的影響，煤價扶搖直上，在去年11月前后，噸煤的銷售利潤一度達(dá)到150元，如此大的暴利，對我省眾多的小煤礦業(yè)主不顧安全，過度生產(chǎn)是最大的誘惑。

二、我們的對策和建議

1、理順體制，建立煤礦安全監(jiān)管聯(lián)動互動機制

制度的問題是根本性的問題，只有制度問題解決了，才能夠?qū)崿F(xiàn)小煤礦安全生產(chǎn)的長治久安，才能夠步入小煤礦安全生產(chǎn)的良性循環(huán)。特別是在技術(shù)人員已十分匱乏的情況下，監(jiān)管力量分布在國家監(jiān)察、地方安監(jiān)和行業(yè)主管幾個部門，無法實現(xiàn)人力資源的有效配置，更無法使監(jiān)管形成合力。所以，我們建議在市縣一級，整合煤礦安全監(jiān)督管理資源，調(diào)整工作職能，由一個部門負(fù)責(zé)煤礦的安全管理，消除部門工作不協(xié)調(diào)，互相推諉扯皮的內(nèi)耗因素。在區(qū)縣煤礦監(jiān)管部門建立安全技術(shù)總工程師負(fù)責(zé)制，設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)，調(diào)配專業(yè)技術(shù)人員負(fù)責(zé)煤礦安全、礦業(yè)秩序的監(jiān)督管理工作，并建立安全監(jiān)管與資源監(jiān)管的互動聯(lián)動機制，把二者有機地結(jié)合起來開展工作。

2、依靠科技進(jìn)步，加強煤礦安全科研及專業(yè)人才的培訓(xùn)、培養(yǎng)

推進(jìn)科技興礦，將先進(jìn)的科技轉(zhuǎn)化為先進(jìn)的生產(chǎn)力。要加強安全生產(chǎn)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，充分利用和發(fā)揮全省科研機構(gòu)和我省現(xiàn)有的煤礦安全專家的作用，依托科研機構(gòu)和煤炭大中型企業(yè)的優(yōu)勢設(shè)立煤礦瓦斯防治研究所、科研中心，面向安全生產(chǎn)一線，研究解決煤礦安全生產(chǎn)面臨的重大難題。建立技術(shù)服務(wù)體系，為全省煤礦瓦斯監(jiān)測監(jiān)控和聯(lián)網(wǎng)、采煤方法和支護方法改革等工作服務(wù)。

培訓(xùn)方面，建議制定措施完善的煤礦安全技術(shù)培訓(xùn)體系，引入競爭機制，打破分地區(qū)、分專業(yè)培訓(xùn)的模式，改善培訓(xùn)方法，在全省增強培訓(xùn)力量，對全省煤礦管理人員、技術(shù)人員和特殊工種人員的培訓(xùn)，實行分層次、分類型，不分區(qū)域的強制化培訓(xùn)。對全員培訓(xùn)，建議參照發(fā)達(dá)國家的做法，由財政撥出專項資金，用于礦工的培訓(xùn)。同時在我省工科院校開設(shè)煤礦開采高級職業(yè)技術(shù)教育專業(yè)課程，對小煤礦現(xiàn)有的管理人員進(jìn)行高級專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)適應(yīng)小煤礦長期健康發(fā)展的高級管理人才。

專業(yè)人才的培養(yǎng)及保護方面，國家應(yīng)盡快制定相關(guān)政策，建立對煤炭企業(yè)各類專業(yè)人才的培養(yǎng)、分配和使用機制，為培養(yǎng)、選拔、使用各類安全專業(yè)人才創(chuàng)造良好的成長環(huán)境和發(fā)展平臺。如可以參照師范類院校前幾年的作法，對報考涉煤專業(yè)并從事本專業(yè)工作的學(xué)生在入學(xué)、就業(yè)方面給予相應(yīng)的政策支持及資金鼓勵。同時，要建立人才激勵保護機制，以良好的環(huán)境、優(yōu)厚的待遇吸引人才，留住人才。針對四川屬于產(chǎn)煤大省，安全形勢嚴(yán)峻的狀況，建議單獨

組建或在我省工科院校設(shè)置能源工程專業(yè)，培養(yǎng)造就更多的安全科技和管理人才，滿足全省安全生產(chǎn)的需要。

3、整合資源，提高煤礦辦礦規(guī)模，走集團化道路

前面我們已經(jīng)談到，小煤礦資源量小是導(dǎo)致安全投入不足的基礎(chǔ)性原因，只有整合現(xiàn)有的小煤礦資源，提高辦礦規(guī)模，安全投入才會有保障。建議堅決關(guān)閉非法開采、對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重和對國有大礦安全生產(chǎn)影響嚴(yán)重的小煤礦。對礦產(chǎn)資源儲量不能滿足9萬噸/年開采規(guī)模的小煤礦進(jìn)行資源整合，鼓勵有技術(shù)實力、資金實力的煤礦通過技術(shù)改造、擴大生產(chǎn)能力，走規(guī)?；l(fā)展、集約化經(jīng)營的道路。對一些資源儲量不大，對規(guī)?；_發(fā)影響不大的小礦，責(zé)令其在劃定的區(qū)域內(nèi)限期開采閉坑。這里特別要說的是，目前許多小礦的聯(lián)合均涉及到礦與礦之間區(qū)域采礦權(quán)的重新審批問題，按國土資源部門現(xiàn)有的政策，必須重新評估，然后進(jìn)行招標(biāo)、拍賣、掛牌，手續(xù)繁瑣，時間冗長。建議我省國土資源部門出臺相應(yīng)措施，簡便手續(xù)、減少時耗，如可采取讓幾家小煤礦先聯(lián)合進(jìn)行生產(chǎn)，再補辦礦與礦之間區(qū)域采礦權(quán)手續(xù)的作法，以加快小煤礦規(guī)模化調(diào)整的步伐。

今年6月29日，國家正式公布了《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，煤炭工業(yè)新一輪改革正式啟動。未來煤炭工業(yè)將以建設(shè)大型煤炭基地、培育大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團為主線，逐步淘汰小煤礦。對于我省現(xiàn)有的小煤礦來說走規(guī)?；⒓瘓F化發(fā)展的道路，將是他們目前最佳的選擇。

4、拓寬投融資渠道，加大小煤礦安全生產(chǎn)投入

今年1-6月，四川銷煤3811萬噸，其中，2772萬噸則為鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦所開采?？梢钥吹?，小煤礦在我省煤礦中占的數(shù)量多、產(chǎn)值大，特別是在電煤緊張的情況下，小煤礦的產(chǎn)煤及時緩解了國民經(jīng)濟中各行各業(yè)用電緊張的狀況，對社會和地方經(jīng)濟的發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)。然而在做出貢獻(xiàn)的同時，國家對小煤礦沒有一分錢的投入，各類商業(yè)銀行均不向小煤礦貸款，小煤礦安全投入嚴(yán)重不足、事故不斷。

我們建議國家調(diào)整相應(yīng)的政策，將小煤礦納入全國增加煤礦安全生產(chǎn)投入的總體規(guī)劃來考慮。就四川來講，應(yīng)積極通過政府引導(dǎo)、政策支持等形式，鼓勵小煤礦增加投入，加強和改善經(jīng)營管理，并經(jīng)過相關(guān)部門評比，政府將安全生產(chǎn)條件好，信譽高的小煤礦推薦給銀行發(fā)放貸款，使它們做大做強，良性發(fā)展，促進(jìn)更多小煤礦改善條件、安全生產(chǎn)。同時省級有關(guān)職能部門應(yīng)出臺相關(guān)措施，要求市、縣各級對應(yīng)單位禁止向小煤礦亂收費，切實減輕小煤礦負(fù)擔(dān)。

5、除上述針對性的建議外，我省小煤礦安全生產(chǎn)工作還應(yīng)從以下方面加強管理：

（1）加快煤礦安全法制建設(shè)和經(jīng)濟政策研究。近年來，煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管體制發(fā)生了很大變化，與之相適應(yīng)的法制建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，建議盡快出臺《四

川省安全生產(chǎn)條例》和煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管等方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，規(guī)范行政執(zhí)法行為，落實企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

（2）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵發(fā)展非煤經(jīng)濟，用科學(xué)的發(fā)展觀解決小煤礦的安全生產(chǎn)問題。政府雖然有關(guān)閉小煤礦的權(quán)利，但地方經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，縣級財政對煤炭經(jīng)濟的依賴性大，所以地方政府在這一問題上往往執(zhí)行力差。去年“12.29”事故后，宜賓興文全縣煤礦停產(chǎn)，今年上半年，縣級財政從煤礦取得的規(guī)費收入是300多萬，而去年同期是4000多萬。我們建議制定稅收、土地使用等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵從煤炭行業(yè)退出的業(yè)主興辦非煤企業(yè)，實現(xiàn)煤炭經(jīng)濟的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。鼓勵開發(fā)煤炭下游產(chǎn)品，提高產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。改善縣域經(jīng)濟投資環(huán)境，發(fā)展特色經(jīng)濟，減小縣級財政對煤炭經(jīng)濟的依賴程度。設(shè)立縣級財源建設(shè)基金，重點支持縣域經(jīng)濟向非煤產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用于煤炭深加工項目的開發(fā)研究。

（3）嚴(yán)把“準(zhǔn)入關(guān)”，培育和規(guī)范我省安全評價中介機構(gòu)。安全評價作為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的一項基礎(chǔ)性工作，安全評價中介機構(gòu)具有舉足輕重的作用。培育和規(guī)范安全評價中介機構(gòu)，要督促安全評價機構(gòu)保持和不斷提高資質(zhì)水平，重點提高內(nèi)部質(zhì)量管理水平；要繼續(xù)加強評價人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高安全評價工作質(zhì)量；要加大安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查力度，確保安全評價報告提出的整改措施在企業(yè)盡快得到落實；最后要進(jìn)一步完善我省安全評價行業(yè)的自律機制，發(fā)揮協(xié)會在各評價機構(gòu)與政府管理部門之間的橋梁作用。

（4）加強工會組織和輿論的監(jiān)督，完善小煤礦工人的社保等福利。我們要在全省加快所有煤礦企業(yè)特別是小煤礦企業(yè)工會組建步伐，同時加大新聞媒體和社會監(jiān)督，省、市、縣應(yīng)建立舉報制度，對事故隱患不整改、瞞報事故、違規(guī)生產(chǎn)等進(jìn)行舉報的行為進(jìn)行獎勵，對重大隱患、典型事故等進(jìn)行曝光，努力營造關(guān)注安全、關(guān)愛生命的良好社會氛圍。各級勞動社保部門要加大對小煤礦工人養(yǎng)老、工傷等險種投保情況的查處力度，要在小煤礦中強制實施社保制度，使從業(yè)的農(nóng)民真正成為產(chǎn)業(yè)工人，切實保障農(nóng)民工這一弱勢群體的合法權(quán)益和生命安全。

煤炭是我省的主體能源，煤炭工業(yè)是我省重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。改革開放20多年來，煤炭從數(shù)量上保障了我省經(jīng)濟快速發(fā)展的需要，但在安全方面也付出了沉重的代價。由于我省小煤礦數(shù)量大，煤礦總體生產(chǎn)力水平低，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，部分地方和單位責(zé)任不落實，投入和防范措施不到位，加之市場供需等因素的影響，全省煤礦安全生產(chǎn)的形勢是嚴(yán)峻的。煤礦安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，我們要從樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認(rèn)識當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)工作的嚴(yán)峻性、艱巨性和復(fù)雜性，牢固樹立“安全第一”的思想，堅持做到不符合安全規(guī)定的不生產(chǎn)，堅決遏制煤礦重特大事故的發(fā)生，用有力的政策和措施促進(jìn)我省小煤礦安全生產(chǎn)，提升小煤礦社會形象，從根本上改變小煤礦安全生產(chǎn)面貌，推動我省煤炭工業(yè)快速、持續(xù)發(fā)展。

第二篇：資源整合煤礦安全生產(chǎn)存在的問題及對策

資源整合煤礦安全生產(chǎn)存在的問題及對策

鄭煤職教中心：陳慶業(yè)

我國煤礦地質(zhì)條件復(fù)雜，且多為井工開采，在生產(chǎn)過程中存在著許多不安全因素和事故隱患，稍有疏忽，或違反有關(guān)規(guī)程、規(guī)定，就可能導(dǎo)致事故發(fā)生，輕者影響生產(chǎn)，重者造成礦毀人亡，煤礦是高危行業(yè)。資源整合煤礦安全條件差，事故多發(fā)，是管理的重點，近兩年來，我分別到鄭煤三大公司嵩陽、鄭新和國瑞調(diào)研，走訪十多個資源整合煤礦。總的來說，煤礦被整合后，三大公司分別向整合煤礦委派了五職礦長和專業(yè)技術(shù)人員，并注入大量的整改資金，資源整合煤礦安全生產(chǎn)狀況明顯改善，大部分資源整合煤礦已具備安全生產(chǎn)條件，且已恢復(fù)生產(chǎn)，可以說資源整合煤礦安全生產(chǎn)狀況和整合前有天地之別。但在安全生產(chǎn)方面還存在如下問題需逐步解決。

一、資源整合煤礦存的問題

（一）煤礦職工的整體安全素質(zhì)較低，工人流動性大

首先，多數(shù)資源整合煤礦現(xiàn)在的管理方式是原業(yè)主對上級公司承包管理，煤礦管理的實權(quán)在原業(yè)主手中，上級公司委派的五職礦長管理作用的發(fā)揮受到限制。有部分煤礦業(yè)主對“安全第一”方針認(rèn)識不夠，安全生產(chǎn)責(zé)任制沒有真正落實，不能正確處理安全與生產(chǎn)、安全與效益的關(guān)系。同時煤礦的科室管理人員、基層管理人員和一線工人，絕大部分是業(yè)主負(fù)責(zé)招聘的，年齡偏大，技術(shù)短缺，安全意識不高，鄭煤“永豐事件”就是工人技術(shù)短缺的現(xiàn)實。此外，許多工人干活憑經(jīng)驗，作業(yè)中必須遵守的《安全規(guī)程》、《作業(yè)規(guī)程》和《操作規(guī)程》等對他們約束不大，因按煤炭產(chǎn)量發(fā)工資，有不少人的觀點是“上班就要出煤，出了煤才有錢。”。

其次，采煤工人流動性大，安全意識差，培訓(xùn)費用高。井下采煤工人多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工，文化素質(zhì)都比較低，缺乏采煤技術(shù)。在崗前培訓(xùn)的72小時中，對《安全作業(yè)規(guī)程》記不住。同時，農(nóng)民工的隨意性很大。煤礦使用的農(nóng)民工，農(nóng)閑時到煤礦打工掙錢，農(nóng)忙時在家務(wù)農(nóng)。由于沒有用工合同的約束，煤礦也只能任之離去，新到的工人雖然進(jìn)行了上崗培訓(xùn)，但由于對礦井情況不熟悉因一些細(xì)節(jié)問題而導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。

（二）安全生產(chǎn)責(zé)任制落實不力

各級安全生產(chǎn)責(zé)任制沒有按照要求真正落實，主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是干部作風(fēng)漂浮，有些干部下井不是為了管好安全生產(chǎn)，而是為完成規(guī)定的下井指標(biāo)，走馬觀花現(xiàn)象不少；二是以包代管現(xiàn)象嚴(yán)重，一些部門把煤礦安全指標(biāo)納入承包內(nèi)容后，對安全生產(chǎn)缺乏嚴(yán)密的管理措施和嚴(yán)格的考核辦法，使各種安全承包流于形式；三是技術(shù)管理不到位，有的技術(shù)管理人員片面認(rèn)為，自己的工作就是寫寫《作業(yè)規(guī)程》、《技術(shù)措施》。從而導(dǎo)致了現(xiàn)場最直接的技術(shù)管理不到位，另外，在編制《作業(yè)規(guī)程》時有的與現(xiàn)場實際脫節(jié)，編制的內(nèi)容大而全，工人記不住，對現(xiàn)場施工的實用性、指導(dǎo)性不強。

（三）“重生產(chǎn)，輕安全”的現(xiàn)象依然存在煤礦業(yè)主雖然都按要求對安全生產(chǎn)進(jìn)行了投入，但存在不同程度的 “重生產(chǎn)，輕安全”的現(xiàn)象。在整合期間部分煤礦業(yè)主對政策把握不準(zhǔn)，出現(xiàn)短期行為。他們大都采取突擊生產(chǎn)，抱著能采一點算一點的心態(tài)，不注重安全的實質(zhì)性投入，這樣很容易導(dǎo)致事故的發(fā)生。多數(shù)煤礦業(yè)主及工人們總認(rèn)為：“產(chǎn)量是硬指標(biāo)，質(zhì)量是次指標(biāo)，安全是軟指標(biāo)”，因為作業(yè)人員的經(jīng)濟利益是靠完成產(chǎn)量的多少而獲得的，我同井下工人交談強調(diào)作業(yè)規(guī)程和操作規(guī)程時，有的工人反駁說“照你說的做我就不掙錢”。同時，上級多數(shù)管理部門下基層檢查也是既下通知又打招呼，資源整合煤礦為了檢查合格，也停產(chǎn)整頓忙一陣，檢查過后恢復(fù)了原來的面目，形成了應(yīng)付檢查的局面；煤礦自行組織的每旬工程質(zhì)量驗收也基本形成了規(guī)律，檢查過后又不顧質(zhì)量趕產(chǎn)量，形成了不良循環(huán)。

（四）安全資金投入不足

由于多種條件的限制和種種原因的影響，致使煤礦經(jīng)濟效益低、安全資金投入嚴(yán)重不足的現(xiàn)象較為普遍。由于歷史欠賬多，整合前對安全的投入不足，整合后隨有較大投入，但現(xiàn)在安全仍有欠帳現(xiàn)象，對支護、設(shè)備和技術(shù)的投入更顯不足，這會造成更大的安全隱患。一些煤礦業(yè)主惟利是圖，急功近利，對安全投入重要性的認(rèn)識不足，想多出煤，又不想多花錢，就容易發(fā)生事故。資源整合煤礦和鄭煤直管礦相比，整合礦井防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力弱。

二、措施建議

（一）進(jìn)一步提高煤礦安全生產(chǎn)的認(rèn)識

煤礦安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全，關(guān)系改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。搞好煤礦安全生產(chǎn)工作，切實保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全，體現(xiàn)了最廣大人民群眾的根本利益，反映了先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求和先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。做好安全生產(chǎn)工作是全面建設(shè)小康社會、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要內(nèi)容，是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，是政府履行社會管理職能的基本要求。公司各級各部門一定要把安全生產(chǎn)作為一項長期艱巨的任務(wù)，警鐘長鳴，常抓不懈，克服厭戰(zhàn)、麻痹、僥幸心理，從全面貫徹落實“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全的高度，充分認(rèn)識加強煤礦安全生產(chǎn)工作的重要意義和現(xiàn)實緊迫性，動員全社會力量，齊抓共管，全力推進(jìn)。特別是各資源整合煤礦要牢固樹立安全第一的思想，從安全生產(chǎn)的投入、教育培訓(xùn)、現(xiàn)場管理等各個方面入手，努力提高企業(yè)安全管理水平和員工素質(zhì)，真正做到生產(chǎn)安全，減少傷亡事故的發(fā)生。

（二）嚴(yán)格各項制度的落實，降低傷亡事故的發(fā)生

安全生產(chǎn)責(zé)任重于泰山，要全力降低傷亡事故的發(fā)生，必須做到嚴(yán)格管理。既要認(rèn)真總結(jié)近年來煤礦安全生產(chǎn)上取得的成功經(jīng)驗，樹立事故可控的信念。更要看到薄弱環(huán)節(jié)，特別是在制度的落實上還存在著差距，為此要抓好：

1、嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》，實行“重典治安”，嚴(yán)肅查處各類煤礦違法生產(chǎn)行為，督促資源整合煤礦落實安全生產(chǎn)主體責(zé)任。嚴(yán)肅查處煤礦生產(chǎn)安全事故，對事故礦井實施嚴(yán)查重處，嚴(yán)格按照“四不放過”的原則認(rèn)真查處每一起事故。認(rèn)真總結(jié)事故教訓(xùn)和工作中的不足之處，加強和改進(jìn)工作方法，使資源整合煤礦從被動抓安全向本質(zhì)安全轉(zhuǎn)變，以達(dá)到預(yù)防和減少事故的目的。

2、整合煤礦要按照有關(guān)的法律法規(guī)制定和落實各項規(guī)章制度，真正做到“日監(jiān)測、周報告、月分析”。

3、建立嚴(yán)格安全檢查制度，全力整改安全隱患。一方面資源整合煤礦自身要重視安全生產(chǎn)，不僅要加強安全生產(chǎn)的硬件設(shè)備投入，更要抓好日常安全生產(chǎn)的檢查，特別是對井下采掘進(jìn)頭、盲巷、廢巷的通風(fēng)瓦斯管理，對井下運輸大巷、工作面的支護管理和危巖的處理，對水災(zāi)的預(yù)兆等都要嚴(yán)格的進(jìn)行檢查，制定好嚴(yán)密防范措施，確保生產(chǎn)安全。另一方面公司有關(guān)部門，政府煤炭行業(yè)主管部門和住礦檢查站要加強對資源整合煤礦的日常安全檢查，重點檢查企業(yè)的采掘作業(yè)規(guī)程是否合理、通風(fēng)設(shè)備設(shè)施是否完善、井下現(xiàn)場管理人員是否到位、特種作業(yè)人員是否配齊配足、各項規(guī)章制度是否建立和完善、安全生產(chǎn)預(yù)案是否制定、井下的開采布局是否合理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對重大隱患制定專人負(fù)責(zé)的預(yù)案，確保隱患整改及時，從而促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)水平的提高。

4、資源整合煤礦要進(jìn)一步針對煤礦的實際制定和完善煤礦采掘作業(yè)規(guī)程，并且按照規(guī)程要求切實加強有關(guān)管理人員的責(zé)任，真正按照規(guī)程操作。

（三）針對重點，解決難點，全面防范生產(chǎn)安全事故

當(dāng)前，整合煤礦安全生產(chǎn)上傷亡事故發(fā)生的重點是頂板、瓦斯和水患三個方面，因此如何防范以上三個方面的傷亡事故，是工作的重中之重。

在頂板管理上，一是必須督促企業(yè)配齊配足專職頂板管理員，明確其具體的工作職責(zé)、工作時間、工作范圍，分片分段加強巡回檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；二是煤礦的操作工人必須按照作業(yè)規(guī)程，做到敲幫問頂，支護到位，成排成行，充填必須足實接頂，杜絕工作面現(xiàn)場空頂作業(yè)，冒險作業(yè)，在處理危巖時技術(shù)人員必須現(xiàn)場指揮，制定科學(xué)的方案措施方可進(jìn)行，切實防止頂板事故；三是煤礦井下負(fù)責(zé)技術(shù)的礦長，必須對專職頂板員的工作和工人的支護情況進(jìn)行經(jīng)常性的抽查，及時解決頂板工作中的各種問題；四是整合煤礦采面要全面推行“滑移支架”，確保支護到位。

在瓦斯治理上，一是資源整合煤礦必須按照“先抽后采，監(jiān)測監(jiān)控，以風(fēng)定產(chǎn)”十二字方針，全面制定煤礦的瓦斯治理方案，并嚴(yán)格按方案操作；二是整合煤礦所有瓦斯監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)必須正常運行，其監(jiān)控的范圍、地點、時間必須按規(guī)程進(jìn)行，并實行專人負(fù)責(zé)；三是加強通風(fēng)設(shè)施的管理，嚴(yán)禁井下無風(fēng)、微風(fēng)作業(yè)，特別是要抓好掘進(jìn)通風(fēng)管理，防止瓦斯突然聚積；四是煤礦必須配齊配足瓦斯檢查人員和瓦檢設(shè)備，并嚴(yán)格按照規(guī)程加強瓦斯檢測，真正做到“一班三檢”、“一炮三檢”，堅決杜絕瓦斯事故的發(fā)生；五是必須加強井下電器設(shè)備的管理，嚴(yán)禁井下電器失爆；六是嚴(yán)格井下掘進(jìn)放炮作業(yè)瓦斯檢查員的跟班，防止掘進(jìn)過程中瓦斯事故的發(fā)生。

在水患治理上，煤礦必須堅持“有掘必探，先探后掘”的原則，制定水患治理方案，特別是有水患威脅的礦井，必須對采空區(qū)，含水層的水文地質(zhì)狀況進(jìn)行全面的了解，制定科學(xué)的探放水措施、方案。井下探放水工作必須按方案進(jìn)行，同時明確專人負(fù)責(zé)。在洪期要加強井上下值班管理，防止洪水對礦井的威脅。

（四）狠抓安全培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)

當(dāng)前從整合煤礦安全生產(chǎn)存在的問題來看，主要表現(xiàn)為煤礦管理人員安全知識潰乏，在具體的安全生產(chǎn)管理中失誤較多，不能夠根據(jù)煤礦的實際情況做出具體的、科學(xué)的安排部署，從業(yè)人員自身素質(zhì)較低，自我防護意識較差，“三違”現(xiàn)象嚴(yán)重，為此做好煤礦管理人員和從業(yè)人員的安全培訓(xùn)顯得尤為重要。一是公司主管部門和培訓(xùn)機構(gòu)要依法強化對煤礦業(yè)主和安全管理人員及特種作業(yè)人員的培訓(xùn)工作，強化對《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)和煤礦安全生產(chǎn)規(guī)程的宣傳教育，使取得資格和實際管理水平形成統(tǒng)一，真正提高煤礦管理人員的安全管理水平；二是煤礦自身要加強對從業(yè)人員的培訓(xùn)、教育，特別是要針對各自煤礦的實際情況，按照操作規(guī)程逐條逐款培訓(xùn)到位，真正使工人既熟悉井下開拓布局情況，又真正做到遵章守紀(jì)，不違規(guī)操作，確保生產(chǎn)安全。從而降低傷亡事故的發(fā)生。

（五）建立健全監(jiān)管協(xié)調(diào)工作機制，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法工作

整合煤礦各部門要密切協(xié)作和配合，充分發(fā)揮各種力量，形成合力，做好隱患治理工作，杜絕非法開采行為；共同督促煤礦加強安全教育培訓(xùn)，努力提高管理人員和從業(yè)人員的整體素質(zhì)；開展煤礦質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作，加強現(xiàn)場管理，加大對隱患的排查、整改力度和事故查處力度，營造一個良好的執(zhí)法環(huán)境。探索一條行之有效的安全約束激勵機制，促進(jìn)煤礦安全形勢穩(wěn)定。深化煤礦安全專項整治工作，完善安全基礎(chǔ)設(shè)施和安全生產(chǎn)管理制度，不斷改善煤礦的安全生產(chǎn)條件，提高煤礦的防災(zāi)抗災(zāi)能力。

2012年6月

第三篇：淺談當(dāng)前我國煤礦安全生產(chǎn)存在的問題及對策

淺談當(dāng)前我國煤礦安全生產(chǎn)存在的問題及對策

采礦定單10-4

周文峰

摘要：煤礦安全是煤礦生產(chǎn)的主題，是保障煤炭工業(yè)持續(xù)、快速發(fā)展的前提。在生產(chǎn)中要積極推廣先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和安全設(shè)備投入，為職工創(chuàng)造安全、舒適的工作環(huán)境，達(dá)到安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)是個永恒的話題，只有建立長期有效的安全管理機制，提高煤礦工人的文化素質(zhì)和安全意識，煤礦安全工作才能步入高層次發(fā)展，做到真正的安全生產(chǎn)。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)

問題

對策建議 一

煤礦安全生產(chǎn)存在的主要問題

1.煤礦職工整體素質(zhì)較低,影響安全生產(chǎn)

隨著用工制度的改革,國有煤礦用工制度出現(xiàn)了正式工、合同工、輪換工、協(xié)議工、臨時工等并駕齊驅(qū)的局面。多種形式用工制度,給安全生產(chǎn)帶來了許多不利因素,多層次職工隊伍,新老接替不上去,文化程度普遍偏低,特別是占采掘一線70 %以上的協(xié)議工、合同工,大部分來自邊遠(yuǎn)山區(qū),不僅文化程度低,而且思想中普遍存在著“掙錢蓋房,娶妻養(yǎng)娘”的小農(nóng)經(jīng)濟思想,只想多干活、多掙錢,臨時雇傭觀念嚴(yán)重,對安全技術(shù)知識的學(xué)習(xí)積極性不高,因此表現(xiàn)為安全觀念淡薄,個體防護意識差,加之礦工收入不高,造成許多合同工、協(xié)議工不安心井下工作。其次,煤礦管理干部,特別是區(qū)隊長班組長這些“兵頭將尾”基層管理人員,絕大部分是從積極肯干的生產(chǎn)工人中選拔上來的。他們在生產(chǎn)中能吃苦耐勞,有股蠻干勁頭,但安全意識相對較差。他們當(dāng)中有不少同志的頭腦還存在著“煤礦不違章就出不了煤”的錯誤觀念。還有,煤礦職工中許多老工人干活憑經(jīng)驗,靠感覺,有僥幸心理。煤礦《安全規(guī)程》、《作業(yè)規(guī)程》對他們約束不大,可執(zhí)行,也可不執(zhí)行。他們中有不少人的觀點是“出了煤才能多掙錢,管他違章不違章”。特別是部分青年工人,由于受傳統(tǒng)思想影響,認(rèn)為干煤礦低人一等,不愿上班“, 三天打魚,兩天曬網(wǎng)”,對學(xué)技術(shù)不專心。有關(guān)院校地礦專業(yè)招生比例大幅下降，學(xué)?！罢胁贿M(jìn)”、企業(yè)“分不來”、“留不住”的現(xiàn)象突出，煤礦專業(yè)技術(shù)人才匱乏。國有煤礦職工大專以上文化程度的技術(shù)人員僅占3%左右，地質(zhì)、采礦、機電、通風(fēng)與安全專業(yè)人才嚴(yán)重不足。小煤礦從業(yè)人員絕大多數(shù)為農(nóng)民工，技術(shù)人才更為短缺。煤礦安全科研力量分散，產(chǎn)學(xué)研結(jié)合不緊密，人才流失嚴(yán)重，科研投入嚴(yán)重不足，研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施落后，成果轉(zhuǎn)化率低，安全基礎(chǔ)理論、煤與瓦斯突出、瓦斯煤塵爆炸、礦井突水機理及主要災(zāi)害預(yù)防與控制技術(shù)等研究滯后，企業(yè)自主創(chuàng)新能力弱，尚未形成完善的煤礦安全科技支撐體系。重生產(chǎn)輕安全,把規(guī)程、措施當(dāng)做開工“護照”

隨著煤炭企業(yè)走向市場,少數(shù)干部和工人產(chǎn)生了重生產(chǎn)、重效益、輕安全的思想,放松了對安全工作的領(lǐng)導(dǎo)與管理,不能正確處理安全與生產(chǎn)、安全與效益、安全與改革的關(guān)系。特別是當(dāng)安全與生產(chǎn)發(fā)生矛盾時,不能堅持先安全后生產(chǎn)的原則,有些同志甚至認(rèn)為產(chǎn)量是硬指標(biāo),多出煤才能多掙錢,質(zhì)量是次指標(biāo),安全是軟指標(biāo)。盡管很多煤礦在職工中實行了安全風(fēng)險抵押制度,但獎懲數(shù)額對職工收入影響甚小,對工人收入直接有影響的還是產(chǎn)量、進(jìn)尺。煤礦質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作,不能保持在動態(tài)情況下的達(dá)標(biāo),養(yǎng)成了“九天松,一天緊,旬旬弄個合格品”的習(xí)慣。對于工作面開工前所要編寫、貫徹的《作業(yè)程》、《技術(shù)措施》等,有些技術(shù)人員把其看作“護身符”和“開工護照”,所編規(guī)程大而全,針對性、實用性、指導(dǎo)性不強,工人記不住。在《作業(yè)規(guī)程》貫徹執(zhí)行上,有些技術(shù)人員敷衍了事的念一遍,貫徹落實不到位,導(dǎo)致事故發(fā)生。安全機構(gòu)撤并,安全管理力量消弱

為了生存和自身發(fā)展,不少煤炭企業(yè)在機構(gòu)改革中將安全管理機構(gòu)視為非生產(chǎn)部門而同其它部門合并,有的干脆撤消。對原有的安全管理人員大幅度精減,致使安全管理力量削弱。有的礦安全管理人員身兼數(shù)職,既是安監(jiān)員,又是瓦檢員,造成職責(zé)不清,監(jiān)督不力,為事故發(fā)生埋下了隱患。由局派駐到礦的安監(jiān)處與礦安檢科合二為一,依附于企業(yè),部分單位受雙重領(lǐng)導(dǎo),在履行職權(quán)方面有很多不利因素,人際關(guān)系的束縛更為嚴(yán)重,難以充分行使其權(quán)力。4 急功近利,短期行為嚴(yán)重,安全投入不足

短期行為嚴(yán)重、單純追求經(jīng)濟效益、安全投入不足是造成當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)被動局面的關(guān)鍵問題。究其原因:一是單位及集體、個人承包中短期行為所帶來的負(fù)效應(yīng)。具體表現(xiàn)在承包者只顧眼前利益,拼人力,拼設(shè)備,重生產(chǎn),輕安全,“要煤要錢不要命”;生產(chǎn)任務(wù)完不成搞得工人只顧忙于生產(chǎn),(采掘隊工人每班工作10h 以上)精力疲憊不堪,致使無暇顧及安生;設(shè)備陳舊老化,機械人身事故

經(jīng)常不斷。二是煤炭產(chǎn)銷失衡,經(jīng)濟效益上不去,安全技措資金嚴(yán)重短缺,致使在安全投入方面形成一個大的缺口,對安全設(shè)施無力更換,從而使事故隱患增加。還有安全技術(shù)管理和職工的安全技術(shù)培訓(xùn)所需資金,也遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了安全生產(chǎn)的需要。另外,許多承包者招聘工人只講身體條件,不管人員文化素質(zhì),有些煤礦領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為,市場經(jīng)濟是不管用什么辦法,只要把煤出出來就行”,因而增加了安全生產(chǎn)進(jìn)一步好轉(zhuǎn)的難度。5.地方政府監(jiān)督嚴(yán)重缺位

煤礦行業(yè)雖然已經(jīng)實現(xiàn)了市場化，符合經(jīng)濟發(fā)展大潮，但是完全的市場調(diào)節(jié)具有很大的盲目性、自發(fā)性、滯后性等市場自身無法克服的弱點和缺陷，這就需要政府的宏觀調(diào)控，而煤礦安全事故頻發(fā)很大程度上都?xì)w咎于地方政府職能的嚴(yán)重缺位，也即是說，政府對煤礦行業(yè)的宏觀調(diào)控的力度不夠大，方法不夠科學(xué)，績效不夠明顯。只要政府認(rèn)真執(zhí)行安全生產(chǎn)的相關(guān)法令，嚴(yán)格煤礦行業(yè)的市場準(zhǔn)入，對于不具備生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件的生產(chǎn)者不予認(rèn)可，不準(zhǔn)生產(chǎn)，地方政府嚴(yán)格把關(guān)，那么不具備安全生產(chǎn)條件的小生產(chǎn)者就沒有市場，雖然現(xiàn)在強調(diào)許多行業(yè)要放開市場準(zhǔn)入，但對于關(guān)系社會穩(wěn)定、人民安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和重要領(lǐng)域政府要高度重視，認(rèn)真對待，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，另一方面，如果政府經(jīng)常組織檢查煤礦安全設(shè)施對煤礦安全生產(chǎn)能力和生產(chǎn)條件進(jìn)行評估，那礦難事故就不會那么容易發(fā)生了。但事實表明很多時候政府缺位了，仔細(xì)分析一下原因，不外乎有二：⑴不少地方官員自身腐敗，對煤礦安全生產(chǎn)的檢查只是當(dāng)作走走過場而已，而且很多的政府公務(wù)人員采取各種方式投資入股，官商勾結(jié)，事實上充當(dāng)了煤礦企業(yè)的保護傘。(2)不少地方政府錯誤的政績觀制約了政府職能的有效履行。不少地方政府仍以GDP的增長與否作為行政成效的評價標(biāo)準(zhǔn)，很多地方官員把GDP作為追求的目標(biāo)，把煤礦企業(yè)創(chuàng)造的GDP作為提升晉級的基石，因此甘愿充當(dāng)煤礦企業(yè)的保護傘。對煤礦企業(yè)的生產(chǎn)狀況，安全狀況視而不見，聽之任之。即使在事故發(fā)生以后，對遇難者家屬的慰問和補償似乎總是“遲來的愛”，因此某些地方政府職能的缺位也是我國煤礦安全生產(chǎn)體系脆弱 和安全事故頻發(fā)的一個重要原因。

二

我國煤礦安全生產(chǎn)的對策建議

1.加大宏觀調(diào)控力度，進(jìn)一步加強安全監(jiān)督檢查

事實上，只要管理者措施得力，監(jiān)督得法，大多數(shù)的礦難是可以避免的或者說大多數(shù)礦難的損失是可以控制和被最小化的，因此政府的宏觀調(diào)控和政策監(jiān)督是至關(guān)重要的?！懊旱V資源的不可再生性、煤炭工業(yè)的重要性和煤礦生產(chǎn)勞動的極度危險性，都要求政府在可持續(xù)煤炭發(fā)展中發(fā)揮重要作用，承擔(dān)起義不容辭的公共責(zé)任?！?/p>

政府要積極推進(jìn)“科技含量高，經(jīng)濟效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路”的進(jìn)程，加快建立社會主義和諧社會，鼓勵吸收社會資本入股以充實大煤礦集團實力，增強我國煤礦行業(yè)的核心競爭力，并鼓勵大煤礦集團大煤礦企業(yè)參與國際競爭，政府對大企業(yè)大集團走向世界提供必要的政治、外交支持，通過外交談判、政治對話等方式爭取更廣闊的生產(chǎn)基地和新的礦源，政府要適當(dāng)提高煤礦行業(yè)的門檻，不具備安全生產(chǎn)條件的個人和企業(yè)不讓進(jìn)入，對安全措施不完善的企業(yè)要責(zé)令整改，對不具備安全生產(chǎn)能力的企業(yè)要堅決取締，對個別企業(yè)胡干亂干的行為要堅決糾正，對違反安全生產(chǎn)法規(guī)條令的行為要堅決制止、嚴(yán)厲打擊。并且不定時地組織進(jìn)行抽樣調(diào)查，對企業(yè)的安全設(shè)施進(jìn)行認(rèn)真檢查和評估，并監(jiān)督和鼓勵企業(yè)更新生產(chǎn)設(shè)備、提高煤礦的安全生產(chǎn)能力。中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度，充實地方財力，地方財政增大對煤礦企業(yè)的支持力度，增加安全設(shè)施建設(shè)的投入，提高安全生產(chǎn)水平。此外，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”要及早建立煤礦事故預(yù)警和預(yù)防機制，對可能發(fā)生安全事故的重要環(huán)節(jié)及早預(yù)防，認(rèn)真整改，有備才能無患，事故造成的損失要比安全生產(chǎn)投入和預(yù)防預(yù)警機制建設(shè)投入多得多。同時好要嚴(yán)格貫徹安全生產(chǎn)法規(guī)，加大事故懲罰力度，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制。2004年1月13日，《安全生產(chǎn)許可證條例》開始執(zhí)行，2005年1月1日新版的《煤礦安全規(guī)程》開始實施，加上以前頒布的其他條令，我國的安全生產(chǎn)立法應(yīng)該是比較完善的，法令即立，重在執(zhí)行，這些法規(guī)必須要嚴(yán)格執(zhí)行。發(fā)生事故后要加大對遇難礦工家屬的補償力度，提高生產(chǎn)者賠償金額，以督促生產(chǎn)者改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，加大安全投入，重視安全問題。并且嚴(yán)肅懲治事故責(zé)任人，嚴(yán)格責(zé)任追究制。2.加快政府自身改革和建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變政府職能

當(dāng)政府某些官員自身出現(xiàn)問題并無限滋長時，發(fā)生事故已成自然，政府既然在煤礦生產(chǎn)中扮演著重要的角色，那政府自身的改革和建設(shè)也成為必然。具體而言，即是要加快政府自身的改革和建設(shè)，大力推進(jìn)反腐敗工作進(jìn)程，杜絕任何形式的貪污腐敗行為，政府工作人員和各級干部要樹立正確的政績觀，摒棄以GDP增長與否作為各項工作成敗得失的評價標(biāo)準(zhǔn)的錯誤政績觀，同時要切實轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，為煤礦安全生產(chǎn)出謀劃策，為煤礦安全生產(chǎn)消除還存在的體制性和機制性障礙，切實做到“該放的不越位，該管的不失位，職能明確不錯位，承擔(dān)責(zé)任不缺位”還要運用政府的號召力，建立和逐步完善社會監(jiān)督和激勵機制，鼓勵社會輿論監(jiān)督煤礦生產(chǎn)，讓更多的人共同關(guān)注和參與支持煤礦生產(chǎn)，對輿論媒體爆光的問題要及早整改和糾正，爭取把險情扼殺在萌芽狀態(tài)。

3.對生產(chǎn)經(jīng)營和煤礦行業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行嚴(yán)格的安全知識培訓(xùn)和考核

生產(chǎn)經(jīng)營者在煤礦生產(chǎn)中扮演著重要的角色，很大程度上起著決定作用，生產(chǎn)者的安全生產(chǎn)意識和自身素質(zhì)能力如何，直接關(guān)系著安全生產(chǎn)能否順利進(jìn)行，因此，努力培訓(xùn)和增強生產(chǎn)經(jīng)營者的安全生產(chǎn)意識是重中之重，對生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)和安全知識考核是非常必要的。

由于大多數(shù)的煤礦從業(yè)人員沒有專門的生產(chǎn)知識，沒有接受高層次的教育，因而普遍缺乏安全生產(chǎn)技能，那么對這部分人進(jìn)行安全生產(chǎn)技能的培訓(xùn)同樣是必需的，使所有的從業(yè)人員只有基本上具備了安全生產(chǎn)知識和事故險情發(fā)生后逃生自救的能力，具備常規(guī)事故的處理能力和臨危不亂、遇變不驚的心理承受能力，才能擁有從業(yè)資格，準(zhǔn)予上崗，這對于解決煤礦安全生產(chǎn)問題和提高煤礦抵御事故能力是行之有效的。

4.加快經(jīng)濟體制改革，抑制經(jīng)濟投資過快增長

經(jīng)濟體制改革是社會主義制度自我完善和社會主義建設(shè)的重要步驟，經(jīng)濟過熱阻礙社會主義經(jīng)濟持續(xù)、健康地發(fā)展，自政府采取了穩(wěn)健的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策后，我國經(jīng)濟開始平穩(wěn)較快發(fā)展，物價也漸趨穩(wěn)定，但傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制和經(jīng)濟增長模式仍然影響著我國的經(jīng)濟發(fā)展，今年，物價可能會反彈，經(jīng)濟發(fā)展對能源的需求仍然會持續(xù)上升，能源價格也可能會持續(xù)上揚，經(jīng)濟對煤礦的影響在今年不僅是存在的，其程度可能會進(jìn)一步加深，因此經(jīng)濟體制改革還需要進(jìn)一步深化，著力解除經(jīng)濟發(fā)展的體制性和機制性障礙，著重處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，加快推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，堅持“五個統(tǒng)籌”、“五個堅持”，建立社會經(jīng)濟發(fā)展的新的科學(xué)的綜合評價體系，保持經(jīng)濟平穩(wěn)增長，努力改善能源利用和供需模式，降低煤礦生產(chǎn)的高額利潤，完善能源價格形成機制，緩解供需矛盾。

第四篇：當(dāng)前吉林煤礦安全生產(chǎn)存在的問題與對策

當(dāng)前吉林煤礦安全生產(chǎn)存在的問題與對策

——學(xué)習(xí)實踐活動調(diào)研報告

吉林煤礦安全監(jiān)察局常天明

（2008年11月10日）

根據(jù)吉林煤監(jiān)局學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于調(diào)研階段安排意見，從11月5號至11月8號，我們對通化礦業(yè)集團公司、杉松崗礦業(yè)集團公司、白山監(jiān)察分局等單位就全省煤礦安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行了專題調(diào)研，并向機關(guān)有關(guān)處室、延邊監(jiān)察分局、遼源監(jiān)察分局、吉林站及大的煤礦企業(yè)發(fā)出調(diào)查問卷20份。通過問卷和調(diào)研，基本了解全省煤礦安全生產(chǎn)狀況、存在的突出問題，提出了加強和改進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見和建議。

一、吉林省煤礦基本現(xiàn)狀

吉林省煤礦自然災(zāi)害嚴(yán)重，瓦斯、煤塵、頂板、水、火等自然災(zāi)害俱全，在全國96個礦務(wù)局中，有16個礦務(wù)局被國家確定為重災(zāi)局，其中包括我省遼源、通化兩個礦業(yè)集團。小煤礦多數(shù)為開采邊角煤和復(fù)采區(qū)，而且是一個缺煤省。除松源外，長春、吉林、四平、遼源、通化、白山、白城、延邊等八個市（州）均有煤礦分布。

現(xiàn)有礦井326 處，生產(chǎn)能力4245萬噸。其中，生產(chǎn)能力在120萬噸以上礦井9處； 能力在30 萬噸至120萬噸礦井20處；不足30萬噸的 297處。國有重點煤礦共有 4個行政礦區(qū)、26處礦井；其中 30萬噸以上礦井 20 處，不足 30萬噸礦井6處。2007年原煤總產(chǎn)量實際完成3001 萬噸；其中，國有重點煤礦完成1579萬噸，國有地方煤礦完成452萬噸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體煤礦完成970萬噸。

二、當(dāng)前煤礦安全生產(chǎn)存在的主要問題

1、煤礦安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，井小生產(chǎn)能力低

一是煤礦井型小，按2008年以前的實際產(chǎn)量計算（每年不到3000萬噸），平均一個礦不到10萬噸，全省的產(chǎn)量不如外省的一個礦。大多數(shù)小煤礦整合后能力只能達(dá)到4萬噸/年。二是煤礦生產(chǎn)工藝落后，機械化程度低。除了遼源、琿春幾個大的局外，幾乎談不到什么機械化。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦基礎(chǔ)條件差，使用木支護，仍在采用已被淘汰的生產(chǎn)支護工藝，技術(shù)裝備水平落后。例如占全省三分之一產(chǎn)量的白山市多數(shù)礦幾乎無壁式開采，僅通化礦業(yè)集團個別工作面實行機械化開采。使用舊法采煤，工人勞動強度大，安全可靠性差。

2、煤礦職工素質(zhì)低。

據(jù)調(diào)查，在我省10萬煤礦職工中，具有中專以上文化程度的只有3000人，不到3％。絕大部分是初中以下文化程度，且是采掘工。在中專以上人員中，懂專業(yè)技術(shù)的又很少。有的礦主要負(fù)責(zé)人雖經(jīng)過培訓(xùn)，但實際上仍不具備安全管理資質(zhì)。根本不懂井下生產(chǎn)、技術(shù)、安全管理。

例如白山轄區(qū)現(xiàn)有從業(yè)人員15850人，高中以上文化程度的僅829人；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的5925人中，文盲就有452人，接近10％。杉松崗礦業(yè)集團1301名從業(yè)人員中，本科畢業(yè)只有7人。

3、非法違法生產(chǎn)時有發(fā)生。

一是發(fā)生在資源整合礦井。主要是資源整合礦井存在觀望思想和個別地方對省資源整頓關(guān)閉政策理解有偏差，存在畏難情緒，責(zé)任不落實，加之部門之間協(xié)調(diào)不力、審批環(huán)節(jié)繁瑣，導(dǎo)致資源整合工作進(jìn)度較慢，導(dǎo)致一些整合煤礦非法生產(chǎn)。截至目前，全省101處整合礦井中，只有20多處礦井審批了安全專篇。這些礦井在資源整合過程中違法違規(guī)生產(chǎn)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有的整合主體礦井利用原有系統(tǒng)，不能滿足整合提高的需要；有的礦井在新采礦許可證未辦好、老證過期的情況下仍進(jìn)行采掘活動；部分改擴建項目不按批準(zhǔn)的方案施工，有的煤礦存在著邊建設(shè)邊生產(chǎn)現(xiàn)象；在今年目前為止發(fā)生的46起事故中，非法生產(chǎn)就發(fā)生一起重大事故，死亡17人。而且整合礦井維修發(fā)生事故也不排除有非法生產(chǎn)發(fā)生事故的可能。二是部分礦井隱瞞作業(yè)地點和事故隱患，存在違規(guī)和“三超”現(xiàn)象；例如通化市錕鵬煤礦煤礦安全機構(gòu)10月28日監(jiān)察時，打假閉隱瞞作業(yè)地點。

4、企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任主體不落實。安全投入不足，特別是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，在安全投入上舍不得花錢，技術(shù)手段落后，設(shè)施設(shè)備簡陋，防范抵御事故災(zāi)害的能力低下；一些企業(yè)安全基礎(chǔ)管理薄弱，安全生產(chǎn)規(guī)章制度不健全、不落實，甚至形同虛設(shè)，“三違”現(xiàn)象屢禁不止、熟視無睹；隱患排查治理有的甚至搞形式、走過場，應(yīng)付檢查、自欺欺人。

5、政府監(jiān)管責(zé)任還需進(jìn)一步落實

從政府監(jiān)管主體責(zé)任落實來看，一是對安全監(jiān)管工作重視不夠，在機構(gòu)建設(shè)、人員配置、執(zhí)法檢查、隱患排查、責(zé)任追究等方面還有不到位的地方。一是機構(gòu)設(shè)置不盡合理，工作機制不夠理順。全省7個產(chǎn)煤市州，地方煤礦監(jiān)管部門有的設(shè)在市安監(jiān)局，有的設(shè)在市經(jīng)委，有的設(shè)在市煤炭局。機構(gòu)設(shè)置五花八門，上下不對口、工作側(cè)重點不一致，協(xié)調(diào)配合難度大，在縣區(qū)落實也不一致。二是人員、經(jīng)費、裝備不足，專業(yè)技術(shù)人員匱乏。受編制限制，政府機關(guān)行政人員只減不增，所以監(jiān)管部門缺少煤礦安全生產(chǎn)的采掘、通風(fēng)、機電、管理等專業(yè)人員。像白山市監(jiān)管局人頭費500元/年，經(jīng)費嚴(yán)重不足，缺乏必要的檢測儀器，不能保質(zhì)保量地完成上級安排的工作任務(wù)?；鶎影脖O(jiān)機構(gòu)相關(guān)裝備、設(shè)備、資金不足等問題就更為突出。三是執(zhí)法力度不夠，安全監(jiān)管工作壓力大。受地方經(jīng)濟發(fā)展和軟環(huán)境治理影響，地方安全監(jiān)管工作壓力很大，執(zhí)法力度不夠。例如，白山市的江源區(qū)，煤炭產(chǎn)業(yè)對財政的貢獻(xiàn)率為70%，關(guān)停一個煤礦，涉及到了財政稅收、人員就業(yè)和安全穩(wěn)定。而這種水平的煤礦，隱患永遠(yuǎn)存在，整改也是長期的任務(wù)，唯有關(guān)停。監(jiān)管部門日常管理工作壓力大，阻力大。如果煤礦存在重大隱患生產(chǎn)，按國務(wù)院446號令應(yīng)責(zé)令停產(chǎn)整頓，處50萬—200萬元罰款，在白山市各縣區(qū)很難執(zhí)行，造成煤礦井下隱患長期存在，整改無休無止，不能從根本上解決問題，事故也就頻繁發(fā)生。

6、煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法效能有待加強

隨著責(zé)任追究力度的加大，個別監(jiān)管監(jiān)察人員存在畏難情緒，加之部門之間協(xié)調(diào)有一定問題，導(dǎo)致責(zé)任不落實的情況。一是個別地方安全監(jiān)察機構(gòu)下達(dá)的監(jiān)察意見不同程度地存在著不落實、不反饋或整改不力現(xiàn)象，有抵觸情緒；二是個別人認(rèn)為干的工作越多，可能責(zé)任越大；三是部分監(jiān)管部門對下達(dá)的執(zhí)法行為缺乏必要的督促落實和不好落實的情況，違法違規(guī)采掘活動沒有得到及時有效制止；四是安全生產(chǎn)聯(lián)合執(zhí)法運行機制不協(xié)調(diào)，效果不理想。尤其是在查處超層越界、假密閉、假工作面以及火工品管理等關(guān)鍵上收效甚微，聯(lián)合執(zhí)法沒有真正做到“職責(zé)明確，責(zé)任落實”。對一些比較重大、棘手的問題，有關(guān)部門不愿真正觸及，甚至以“責(zé)任明確、牽頭明確”為借口，敷衍塞責(zé)，繞道而行。

三、加強和改進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見和建議

1、認(rèn)真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，解決思想認(rèn)識和責(zé)任不落實的問題黨中央、國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)。胡錦濤總書記在論述為什么要開展科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)活動中指出：當(dāng)前我國發(fā)展的總形勢是好的，但面臨不少突出矛盾和問題，城鄉(xiāng)區(qū)域，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，勞動就業(yè)，安全生產(chǎn)問題，群體事件等這些問題都應(yīng)該解決。總書記從科學(xué)發(fā)展觀的角度講到安全生產(chǎn)問題是一個科學(xué)發(fā)展觀的問題?？茖W(xué)發(fā)展的核心是以人為本，發(fā)展的目的是為了人，發(fā)展的動力依靠人，堅持安全發(fā)展才是科學(xué)發(fā)展。要實踐落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)煤礦企業(yè)上水平，不能讓那些不具備基本安全生產(chǎn)條件的煤礦用煤礦工人的生命去發(fā)展，不能不顧子孫后代，不能有地就占，有煤就挖，更不能以犧牲人的生命為代價來換取一時的發(fā)展。要用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)安全生產(chǎn)工作。針對當(dāng)前我省煤礦安全生產(chǎn)主要存在的問題，要用科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦，解決思想認(rèn)識的問題；解決個別人對科學(xué)發(fā)展認(rèn)識不足，存在不思進(jìn)取，得過且過，官僚主義，以權(quán)謀私，缺乏宗旨意識、大局意識、憂患意識和責(zé)任意識，作風(fēng)飄浮、工作不扎實的問題；解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力、責(zé)任不落實等問題，真正把安全生產(chǎn)各項措施落到實處。

2、嚴(yán)把安全生產(chǎn)許可證審批關(guān)。目前一個時期正是安全生產(chǎn)許可證換證期，有關(guān)部門要充分利用換證的大好機會，對那些不具備安全生產(chǎn)條件的礦井，堅決不能發(fā)證；對已經(jīng)發(fā)證但安全條件滑坡的煤礦也要采取措施，使其持續(xù)達(dá)到辦證標(biāo)準(zhǔn)。對達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的，堅決暫扣或吊銷安全生產(chǎn)許可證。

3、加大監(jiān)察執(zhí)法力度，求真務(wù)實、真抓實干，把遏制重特大事故，作為當(dāng)前安全生產(chǎn)工作的中心任務(wù)。黨中央、國務(wù)院關(guān)于安全生產(chǎn)工作的各項要求已經(jīng)很明確，安全發(fā)展才是科學(xué)發(fā)展。這就要求我們要以人為本，主動出擊，遏制重特大事故，堅持安全第一，對人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真履行職責(zé)，加大安全監(jiān)察執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法，秉公執(zhí)法。對那些存在嚴(yán)重安全隱患的煤礦，該罰的罰，該停的停。對那些以各種名義非法違反生產(chǎn)的煤礦，建議地方政府該關(guān)閉的關(guān)閉，絕不姑息遷就。對一些影響安全生產(chǎn)的重大問題必須盯住不放，跟蹤到底。不能一查了之、留下后患。

4、繼續(xù)打好瓦斯治理煤礦整頓關(guān)閉兩個攻堅戰(zhàn)

一是貫徹落實瓦斯治理“通風(fēng)可靠、抽采達(dá)標(biāo)。監(jiān)控有效、管理到位”16字方針；二是加快推進(jìn)煤炭資源整合工作進(jìn)度。規(guī)范和簡化行政審批手續(xù)、程序，對煤礦整合項目審批建立部門聯(lián)合審批機制或聯(lián)合審批辦公制度，加快推進(jìn)整合項目順利實施。

5、深化隱患排查治理，防止走過場。省、市州都要按照國務(wù)院關(guān)于“隱患治理年”的總體部署和百日督查專項行動要求，立足于治大隱患、防大事故，將隱患排查治理作為一項長期性、經(jīng)常性的工作，持之以恒地抓下去，確保抓出成效。省有關(guān)部門要督促各市州進(jìn)一步對所轄煤礦開展隱患排查、明確責(zé)任，加強監(jiān)管，督促落實，確保隱患整改到位、“隱患治理年”的各項工作要求落實到位。要把瓦斯治理和防治水作為工作的重點，防止重特大事故的發(fā)生，鞏固百日督查成果。切實把安全生產(chǎn)各項措施落到實處，防止出現(xiàn)事故反彈，6、變煤礦招工為招生。針對煤礦職工目前狀況，煤礦企業(yè)應(yīng)把招工變?yōu)檎猩Ｃ旱V企業(yè)應(yīng)根據(jù)企業(yè)自身情況，加強安全教育和培訓(xùn)，有針對性將所需人員選送到各類學(xué)校進(jìn)行培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)技能，更好地適應(yīng)煤礦工作需要。同時各有關(guān)部門也要健全完善煤礦安全技術(shù)培訓(xùn)體系，改進(jìn)培訓(xùn)方法，對管理人員、技術(shù)人員和特殊工種作業(yè)人員，實行分層次、分類型的強制培訓(xùn)，提高培訓(xùn)效果。加強小煤礦安全技術(shù)培訓(xùn)，確保管理和技術(shù)人員符合煤礦安全生產(chǎn)相關(guān)資質(zhì)要求，使其逐步提高安全生產(chǎn)技術(shù)水平。加強煤礦專業(yè)人才的培養(yǎng)和保護。

7、進(jìn)一步明確安全監(jiān)察職責(zé)，提高安全監(jiān)管監(jiān)察效能。

國家雖然在國辦79號文明確 “國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”相關(guān)職能，但有些工作尚不明確，應(yīng)出臺這方面的細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范和明確煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作職責(zé)。督促地方政府落實安全監(jiān)管人員編制、辦公設(shè)施、經(jīng)費及必要的裝備，確保安全監(jiān)管職責(zé)全面履行到位。規(guī)范煤礦安全監(jiān)察如何監(jiān)察和定位，特別是對地方政府監(jiān)督指導(dǎo)怎么開展，推進(jìn)執(zhí)法到位和“兩個主體責(zé)任”的落實。建議國家盡快修改出臺煤礦安全監(jiān)察條例。

第五篇：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對策研究

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在問題及對策研究

李瑞劉興姝

(陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司陜西西安710075)

【摘要】當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于較低層次的發(fā)展階段，在其發(fā)展過程中存在著農(nóng)民缺乏依法轉(zhuǎn)讓意識、流轉(zhuǎn)過程不夠規(guī)范等系列問題，因而，要實現(xiàn)農(nóng)村土地合理合法流轉(zhuǎn)，政府就必須建立規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機制，嚴(yán)格保護農(nóng)民的合法權(quán)益，建立健全社會保障制度。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；權(quán)益；社會保障機制

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又叫農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，它是指在不改變農(nóng)村土地基本用途的前提下，按照市場經(jīng)濟自愿、有償、依法的原則，由擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的用戶將土地的使用權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或經(jīng)營組織的過程。它是實現(xiàn)農(nóng)村資源優(yōu)化配置的有效形式，促進(jìn)了土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中與生產(chǎn)要素的緊密結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精細(xì)化和現(xiàn)代化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的范圍既包括耕地、荒地、魚塘、山地等其它農(nóng)業(yè)用地。其主體是土地承包方，客體是土地經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)方式是多種多樣的，流轉(zhuǎn)的原則是自愿平等協(xié)商。它是土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤最大化的一種重要方式和途徑。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國雖然經(jīng)歷了一些歲月，但無經(jīng)驗和規(guī)律可循，在摸索中進(jìn)行，因此在實際土地流轉(zhuǎn)的過程中往往出現(xiàn)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范等問題。一方面，農(nóng)民缺乏依法轉(zhuǎn)讓意識，大多數(shù)流轉(zhuǎn)的土地往往進(jìn)行的是口頭協(xié)議，因而流轉(zhuǎn)雙方容易發(fā)生爭執(zhí)和糾紛。另一方面，我國雖然頒布了《農(nóng)村土地承包法》等法律，允許農(nóng)民依法流轉(zhuǎn)土地，但對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)的程序價格和管理缺乏明確的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致許多經(jīng)營戶雖然簽訂了合同，但合同內(nèi)容和條款不明晰，流轉(zhuǎn)雙方缺乏在責(zé)、權(quán)、利關(guān)系上的明確規(guī)定，為以后的合同糾紛留下了許多隱患。

2、在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，權(quán)益保護意識不強

當(dāng)前，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，隨意改變土地承包關(guān)系，破壞土地經(jīng)營權(quán)。有些地方政府將土地流轉(zhuǎn)作為增加收入的手段或作為地方“政績”的形象工程，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的利益，更有甚者，有些地方政府為了短期利益，在農(nóng)民不知情的情況下，引入商戶或大戶進(jìn)行經(jīng)營，如當(dāng)前很多外來農(nóng)家樂的經(jīng)營，使得失地農(nóng)民的基本生活和生產(chǎn)失去了保障。

3、土地“惜轉(zhuǎn)”現(xiàn)象較為普遍

在我國，由于根深蒂固的思想束縛，農(nóng)民普遍存在“離土不離地”等現(xiàn)象。這樣就使得很大一部分農(nóng)民人不在，但不愿意放棄土地的經(jīng)營權(quán)，一方面，農(nóng)民無精力經(jīng)營土地造成土地的大量荒廢也不愿意流轉(zhuǎn)，另一方面，有能力經(jīng)營土地的人又缺乏經(jīng)營的土地，存在著土地資源的大量破壞和浪費?！跋мD(zhuǎn)”現(xiàn)象普遍存在。這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，制約著土地資源的優(yōu)化配置。

4、土地收益較低，招商引資困難較大

和工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)投資大，但收益較小，所以即使很多農(nóng)民自愿出讓土地，也未必有大量企業(yè)承包，尤其是一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，更是少有人問津。此外，由于我國農(nóng)村環(huán)境和城市相比相對較差，軟硬環(huán)境的不具備使得土地在實際流轉(zhuǎn)的過程中困難重重，招商引資更是難上加難。

5、土地流轉(zhuǎn)的社會保障體系不健全

在農(nóng)村，土地是農(nóng)民賴以生存的生命線。因此，政府一方面呼吁和倡導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但另一方面，失地農(nóng)民的社會保障體系卻不健全，這樣農(nóng)民的收入單純依靠租賃土地來維持，嚴(yán)重影響著農(nóng)民的收入，制約著社會的發(fā)展。

三、對農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的建議

1、轉(zhuǎn)變政府職能，保護農(nóng)民合法權(quán)益

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，必須尊重市場規(guī)律，保護農(nóng)民合法權(quán)益。而要實現(xiàn)這些就要求政府轉(zhuǎn)變自身職能，克服其在土地流轉(zhuǎn)中的“越位”、“缺位”、“錯位”等現(xiàn)象，政府要充分發(fā)揮其有形的手的作用，引導(dǎo)農(nóng)民，將土地流轉(zhuǎn)納入市場，讓其參與競爭，同時也要為農(nóng)民提供有效的信息，使其能隨時洞悉市場，更好地把握市場形勢，實現(xiàn)土地資源利用的最大化。同時，政府還應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督者的作用，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的程序是否合法、土地流轉(zhuǎn)的合同是否規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)的行為是否合理。禁止一些以土地流轉(zhuǎn)為名義的隨便改變農(nóng)地用途和違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)的不良行為。

2、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，加快剩余勞動力的轉(zhuǎn)移

土地流轉(zhuǎn)最實質(zhì)的變化是農(nóng)民土地使用權(quán)的讓渡。通過轉(zhuǎn)讓，這樣就使得一部分農(nóng)民成為閑置人口，由于其自身素質(zhì)和文化水平相對較低，較難適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)化的發(fā)展。因此，要讓失地農(nóng)民能像以前一樣安居樂業(yè)，就必須加大第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是跟農(nóng)業(yè)相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這樣不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更有利于剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。

3、建立健全規(guī)范有序的土地流轉(zhuǎn)機制

農(nóng)村土地要能實現(xiàn)合理流轉(zhuǎn)，必須有相應(yīng)的流轉(zhuǎn)機制作保障，如土地交易系統(tǒng)平臺，宏觀上匯總和把握信息，克服傳統(tǒng)的信息零散、易丟失等管理性失誤。同時，還需要加大管理信息化的建設(shè)，加強土地流轉(zhuǎn)的信息公開化、透明化，實現(xiàn)其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和投融資服務(wù)，從而將零散的農(nóng)村業(yè)務(wù)統(tǒng)一起來，方便管理。

4、完善土地流轉(zhuǎn)下的農(nóng)村社會保障制度

土地是農(nóng)民最基本的生存保障，在土地流轉(zhuǎn)的過程中如何實現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地但不失去生存保障是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難題。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中尚未形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等基本保險仍然處于低級階段，甚至有些農(nóng)村依然處于空白狀態(tài)。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前，需要建立完善與流轉(zhuǎn)制度和政策相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障制度。首先，為了鼓勵土地流轉(zhuǎn)，對已經(jīng)實行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民實施補貼，以解除其生存的后顧之憂。其次，擴大失地農(nóng)民的社會保障范圍，設(shè)計一種符合失地農(nóng)民需要的保障制度，突破傳統(tǒng)的局限，使農(nóng)民真正得到實惠。最后，加快農(nóng)村社會保障制度和城市社會保障制度的融合，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、和諧化。

5、培養(yǎng)市場化的土地流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，就必須從開始就納入市場體制，讓其參與競爭，在市

場經(jīng)濟中接受檢驗。因此，就要以科技為龍頭，普及和推廣科技興農(nóng)，提高農(nóng)民科學(xué)種田，促進(jìn)資源的優(yōu)化利用。同時，農(nóng)村要改善自身環(huán)境，加大投資力度，實現(xiàn)企業(yè)和農(nóng)戶合作的模式，探索多形式的土地流轉(zhuǎn)模式，培育多樣化的土地經(jīng)營方式，加快土地流轉(zhuǎn)的速度和質(zhì)量。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入的重要方式和手段，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置的有力武器。隨著時代的發(fā)展和農(nóng)業(yè)的不斷進(jìn)步，農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)成為大勢所趨。因此，只有適應(yīng)時代發(fā)展，不斷健全和完善農(nóng)村社會保障制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序和機制，才能推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展。

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【作者簡介】

李瑞（1971-）女，陜西西安人，現(xiàn)工作于陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司，主要從事土地開發(fā)整理及行政管理工作。

劉興姝（1980-）女，陜西西安人，現(xiàn)工作于陜西省地產(chǎn)開發(fā)服務(wù)總公司，主要從事土地開發(fā)整理工程相關(guān)工作。