第一篇：關(guān)于我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的類(lèi)型及其改革的思考

關(guān)于我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的類(lèi)型及其改革的思考

發(fā)表日期：2008-05-08 00:00:00 閱讀次數(shù)： 538

摘 要：我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制經(jīng)過(guò)二十多年的演變，形成了三種比較穩(wěn)定的類(lèi)型：政府主導(dǎo)型、企業(yè)主導(dǎo)型、政企混合型，這三種類(lèi)型的管理體制都在不同程度上促進(jìn)了我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，同時(shí)也面臨著越來(lái)越多的困難與挑戰(zhàn)。應(yīng)該從增強(qiáng)獨(dú)立性、理順開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與企業(yè)的關(guān)系、大力發(fā)展社會(huì)中介組織三方面入手進(jìn)行改革，不斷完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制。

關(guān)鍵詞：開(kāi)發(fā)區(qū)，管理體制，類(lèi)型，改革

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等一系列開(kāi)發(fā)區(qū)在中國(guó)(尤其是沿海城市)迅速勃興，這為新時(shí)期中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全面提速注入了巨大活力，極大地支撐并推進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速、持續(xù)、穩(wěn)健增長(zhǎng)。20多年來(lái)，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)已從最初封閉式的試驗(yàn)基地，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)放式的發(fā)展社區(qū)；開(kāi)發(fā)區(qū)的功能也從過(guò)去單一性(經(jīng)濟(jì))功能擴(kuò)展成為現(xiàn)在的綜合性(產(chǎn)學(xué)研)功能；開(kāi)發(fā)區(qū)自身也逐步形成了一系列相對(duì)成型的管理體制和模式。隨著我國(guó)進(jìn)入WTO并與國(guó)際相關(guān)規(guī)范接軌以后，根據(jù)公平、公開(kāi)、無(wú)歧視的原則，以往開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中的特殊優(yōu)惠政策的優(yōu)勢(shì)減弱，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)全新的歷史時(shí)期。面對(duì)世界政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的新形勢(shì)和我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新需要，如何總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善管理、健全體制、提高效益和增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，將是我們各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)面臨的一個(gè)新問(wèn)題。

一

中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變可謂與開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的歷史進(jìn)程，其管理體制的演變進(jìn)程大致可分三個(gè)時(shí)期：1984-1994年是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的起步期。這期間是我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此，有人把這一階段稱為前開(kāi)發(fā)區(qū)期，或稱為第一次創(chuàng)業(yè)期。在此階段，大批開(kāi)發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。但由于初創(chuàng)不久，開(kāi)發(fā)區(qū)在少有先例借鑒的條件下各自探索，所以這時(shí)并未形成統(tǒng)一的管理體制，可謂管理體制的未定型期。1994-1996年是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展期。這期間，許多地方把一些管理職能下放給開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。很多開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府，大社會(huì)”的管理體制。開(kāi)發(fā)區(qū)人員精簡(jiǎn)、辦事速效的特點(diǎn)凸顯，可為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對(duì)一致期”。1996年以來(lái)是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的分化期。隨著國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權(quán)限的調(diào)整，行政權(quán)力逐漸集中到上級(jí)主管部門(mén)，開(kāi)發(fā)區(qū)便失去單獨(dú)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。由于開(kāi)發(fā)區(qū)的急劇擴(kuò)張，開(kāi)發(fā)區(qū)與其它城區(qū)的矛盾也凸現(xiàn)出來(lái)。于是，各開(kāi)發(fā)區(qū)之管理體制開(kāi)始依托自身情況而分化，逐步形成了三種基本管理體制：“政府主導(dǎo)型管理體制”、“企業(yè)主導(dǎo)型管理體制”和“政企混合型管理體制”。可以說(shuō)，這三種管理體制各有利弊，在開(kāi)發(fā)區(qū)的成長(zhǎng)發(fā)展中各自發(fā)揮了重要作用。

(一)政府主導(dǎo)型管理體制。該體制特別強(qiáng)調(diào)政府在開(kāi)發(fā)區(qū)管理過(guò)程中的重要作用，由開(kāi)發(fā)區(qū)所在地的政府或政府的職能部門(mén)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行直接管理。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)權(quán)力的大小，該體制可分為“縱向協(xié)調(diào)型”與“集中管理型”的管理體制。為了突出政府在開(kāi)發(fā)區(qū)管理中的作用，也可劃分為“純政府管理型(或政府直接管理型)”和“準(zhǔn)政府管理型(或政府委

托管理型)”。實(shí)際上，兩種分類(lèi)只是名稱不同而已，并無(wú)本質(zhì)差別?！翱v向協(xié)調(diào)型”對(duì)應(yīng)于“純政府管理體制”，而“集中管理型”則對(duì)應(yīng)于“準(zhǔn)政府管理體制”。

“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制突出強(qiáng)調(diào)由開(kāi)發(fā)區(qū)所在城市的政府全面負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理工作。所在城市政府設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)或開(kāi)發(fā)區(qū)辦公室，管委會(huì)或開(kāi)發(fā)區(qū)辦公室不再設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)。管委會(huì)或辦公室成員由原政府行業(yè)或主管部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人組成。開(kāi)發(fā)區(qū)的各種管理仍由原行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。管委會(huì)負(fù)責(zé)在各部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，組織有關(guān)部門(mén)處理開(kāi)發(fā)區(qū)的重大問(wèn)題，監(jiān)督各部門(mén)的日常工作，不直接參與開(kāi)發(fā)區(qū)的管理。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：開(kāi)發(fā)區(qū)在城市政府或其他職能部門(mén)的協(xié)調(diào)下，有利于城市政府的宏觀調(diào)控，能確保所在城市政府政策意圖的準(zhǔn)確理解和貫徹，能使開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展格局與城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略保持一致，使開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)不會(huì)脫離城市整體規(guī)劃而片面發(fā)展。該體制的缺點(diǎn)是：這種管理體制仍然沿用原來(lái)政府組織管理體制中的條塊管理模式，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的獨(dú)立性不強(qiáng)，管委會(huì)的權(quán)力較少，不利于開(kāi)發(fā)區(qū)試驗(yàn)新的體制和機(jī)制。并且，管委會(huì)在許多職能部門(mén)的多重管理下，會(huì)造成推諉與扯皮的現(xiàn)象，從而降低了管理效率，影響了建設(shè)效能。

“集中型管理型”體制又稱為“封閉型”或“半封閉型”管理體制，其特征是開(kāi)發(fā)區(qū)是一個(gè)與其他行政區(qū)相對(duì)隔離、經(jīng)濟(jì)和行政管理相對(duì)獨(dú)立的特殊區(qū)域。該體制的組織結(jié)構(gòu)是：由所在城市政府授權(quán)組建專門(mén)的派出機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自行設(shè)置各種行政管理部門(mén)，并享受所在城市的市級(jí)各管理部門(mén)的權(quán)限，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)受所在城市政府委托，對(duì)新區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)等事務(wù)進(jìn)行全面綜合管理。管委會(huì)下設(shè)各部門(mén)雖然對(duì)區(qū)內(nèi)事務(wù)行使市級(jí)管理權(quán)限，但在工作上要受當(dāng)?shù)卣餍袠I(yè)主管部門(mén)的指導(dǎo)。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：由于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)擁有相對(duì)獨(dú)立的地位和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，因而能在區(qū)內(nèi)進(jìn)行新的管理體制試驗(yàn)，為體制改革做出嘗試。由于管委會(huì)擺脫了“縱向協(xié)調(diào)型”管理體制下各部門(mén)的牽扯和約束，有權(quán)力及時(shí)處理區(qū)內(nèi)的各種矛盾和問(wèn)題，從而有利于開(kāi)發(fā)區(qū)的整體規(guī)劃和發(fā)展。同時(shí)，開(kāi)發(fā)區(qū)所設(shè)的職能部門(mén)消除了雙層領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面，也避免了各部門(mén)之間的推諉扯皮，從而有助于辦事效率和工作效率的提高。該體制的缺點(diǎn)是：由于開(kāi)發(fā)區(qū)相對(duì)獨(dú)立的地位，使得原有城市主管部門(mén)對(duì)其控制力相對(duì)減弱，開(kāi)發(fā)區(qū)因此有可能脫離原城市發(fā)展規(guī)劃而獨(dú)立發(fā)展，并與原城市爭(zhēng)奪資源，導(dǎo)致新區(qū)擴(kuò)張而舊城區(qū)衰落。

(二)企業(yè)主導(dǎo)型管理體制。該體制又稱無(wú)管委會(huì)管理體制。其主要特點(diǎn)是管理機(jī)構(gòu)本身是營(yíng)利性的企業(yè)單位，以企業(yè)作為開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展者與管理者，政府不再設(shè)立派出機(jī)構(gòu)管理委員會(huì)，而是通過(guò)建立經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開(kāi)發(fā)總公司作為具有法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，來(lái)組織區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開(kāi)發(fā)總公司還承擔(dān)部分政府職能等。這種管理體制中，開(kāi)發(fā)建設(shè)的主體不是一級(jí)行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是經(jīng)濟(jì)貿(mào)易開(kāi)發(fā)總公司，由它直接向縣政府負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)土地開(kāi)發(fā)、項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理和規(guī)劃管理等職能，其它管理事務(wù)如人事、稅收、工商等仍由政府的相關(guān)職能部門(mén)來(lái)行使。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：有利于開(kāi)發(fā)區(qū)政府從大量行政事務(wù)中解脫出來(lái)，提高工作效率，增加管理機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)信息的敏感度。有利于總公司經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與管理。有利于開(kāi)發(fā)區(qū)提高建設(shè)速度和經(jīng)濟(jì)效益。該體制的缺點(diǎn)是：總公司作為經(jīng)濟(jì)組織，缺乏必要的政府行政權(quán)力，在征地、規(guī)劃、項(xiàng)目審批等多方面較為被動(dòng)，進(jìn)而影響了其管理能力的發(fā)揮。由于開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)貿(mào)開(kāi)發(fā)總公司是一個(gè)企業(yè)，其根本目的是追求利潤(rùn)最大化，因此，總公司會(huì)千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目的，其經(jīng)濟(jì)行為時(shí)常會(huì)偏離開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)有的定位和職能。

(三)政企混合型管理體制。該體制突出表現(xiàn)為政府和企業(yè)相互結(jié)合與聯(lián)合管理。根據(jù)開(kāi)

發(fā)區(qū)管委會(huì)與發(fā)展總公司的關(guān)系，政企混合型管理體制又可分為政企合一與政企分離兩種具體的管理體制。

政企合一型管理體制就是在開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)下面設(shè)立一個(gè)發(fā)展總公司。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與發(fā)展總公司合署辦公，人員配置上相互混合，管委會(huì)主任和發(fā)展總公司總經(jīng)理通常由一人兼任。管委會(huì)負(fù)責(zé)決策和其它服務(wù)性職能，發(fā)展總公司負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種管理體制下，政府管理具有雙重性質(zhì)，既具有行政職能，也具有經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)職能。不但行使審批、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等職能，還負(fù)責(zé)資金募集、開(kāi)發(fā)建設(shè)等具體經(jīng)營(yíng)性事務(wù)，發(fā)展總公司則很少有決策的權(quán)力。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)和發(fā)展總公司的設(shè)立有助于發(fā)揮行政職能，并同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)職能，在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期曾經(jīng)發(fā)揮了積極作用。該體制的缺點(diǎn)是：由于發(fā)展總公司基本上沒(méi)有決策自主權(quán)，而開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不但負(fù)責(zé)宏觀決策，而且還負(fù)責(zé)具體的微觀管理，容易造成權(quán)力的過(guò)分集中或相對(duì)偏頗，進(jìn)而導(dǎo)致政企不分，總公司應(yīng)有的作用得不到發(fā)揮，整體管理效率降低。

政企分離型管理體制就是管委會(huì)作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)來(lái)行使政府管理職能，不直接運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而把重點(diǎn)放在協(xié)調(diào)和監(jiān)督方面，開(kāi)發(fā)區(qū)的總公司和專業(yè)公司作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部的自我管理，從而使政府的行政權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分離。該體制的優(yōu)點(diǎn)是：體現(xiàn)了“小政府、大企業(yè)”的原則，一方面可以充分發(fā)揮政府的行政職能，另一方面也可以借助企業(yè)的資金和管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)彌補(bǔ)開(kāi)發(fā)區(qū)本身的不足，充分發(fā)揮企業(yè)的經(jīng)濟(jì)職能，兩者相互促進(jìn)，從而有利于開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)營(yíng)、建設(shè)和管理。該體制的缺點(diǎn)是：在開(kāi)發(fā)區(qū)的初級(jí)階段因?yàn)檎蠓蛛x而很難集中有限的人、財(cái)、物用于開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)。同時(shí)，還會(huì)因?yàn)殚_(kāi)發(fā)區(qū)的管理手段不盡科學(xué)、配套機(jī)制不盡完善等情況而難以擺脫舊體制的束縛，造成開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)力量的分散。

二

以上三種管理體制各有利弊，都在不同時(shí)段、不同程度上促進(jìn)了我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。但是，隨著改革開(kāi)放的深入和國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制也面臨著越來(lái)越多的困難與挑戰(zhàn)。譬如，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律地位不明確；開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威，管理權(quán)限經(jīng)常不到位；開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制逐步向一般行政區(qū)管理體制的復(fù)歸等。這些問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始制約了開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。為進(jìn)一步改革和完善開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，筆者認(rèn)為，宜選擇如下三個(gè)方面作為工作切入點(diǎn)。

(一)明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的獨(dú)立性。為了減少外部行政體制的干擾，應(yīng)以立法的形式授予開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在遵守憲法等相關(guān)法律的前提下獨(dú)立行使管理的權(quán)力，從法律的高度賦予和保證開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的相對(duì)獨(dú)立性，使開(kāi)發(fā)區(qū)“名正言順”地行使自己的權(quán)力。首先，要從法律上確認(rèn)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位，使其具有獨(dú)立的行政執(zhí)法資格，將管委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理納入法制化軌道。為此，要修改我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)納入國(guó)家行政組織序列；并修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。其次，要在法律中明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)的組織管理體系、主要管理職能、基本管理權(quán)限以及發(fā)展政策等，從而確保開(kāi)發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性以及開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。這可以通過(guò)國(guó)家組織制定《開(kāi)發(fā)區(qū)法》對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則及監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行專門(mén)規(guī)定。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)則可以根據(jù)上位法的規(guī)定，制定或修改開(kāi)發(fā)區(qū)條例，在其中設(shè)專門(mén)章節(jié)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)

際特點(diǎn)對(duì)《開(kāi)發(fā)區(qū)法》中關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的內(nèi)容進(jìn)一步予以細(xì)化。最后，要以立法的形式確定開(kāi)發(fā)區(qū)的審批程序和開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)、功能與任務(wù)，以便對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃布局，避免開(kāi)發(fā)區(qū)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)及“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”的出現(xiàn)；對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的授權(quán)范圍實(shí)際上是一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系問(wèn)題，按照國(guó)家級(jí)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的不同類(lèi)別規(guī)定統(tǒng)一的授權(quán)范圍，以利于開(kāi)發(fā)區(qū)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)、利于上級(jí)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)一管理、利于開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)與地方政府的權(quán)責(zé)明確，而這就需要有相應(yīng)的法律法規(guī)。

(二)理順開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與企業(yè)的關(guān)系。雖然目前沒(méi)有法律界定開(kāi)發(fā)區(qū)的政府地位，但在現(xiàn)實(shí)中管委會(huì)起著“準(zhǔn)政府”的作用。政府和企業(yè)有著不同的行為準(zhǔn)則和價(jià)值目標(biāo)。既然作為“準(zhǔn)政府”，管委會(huì)就不應(yīng)該強(qiáng)力介入企業(yè)的發(fā)展與經(jīng)營(yíng)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自己的企業(yè)帶有強(qiáng)烈的政府角色，就會(huì)破壞企業(yè)之間的平等競(jìng)爭(zhēng)與合作。但是，由于受我國(guó)傳統(tǒng)行政管理體制的束縛和“官本位”文化的影響，再加上市場(chǎng)機(jī)制不完善，當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)在管理方面仍然過(guò)多地運(yùn)用行政手段，還沒(méi)有完全自覺(jué)地通過(guò)政策和其他手段來(lái)調(diào)控和管理市場(chǎng)，影響開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)來(lái)規(guī)范自己的行為。政府既提供公共物品，又提供一般物品；既直接發(fā)動(dòng)和分配投資，又直接安排和管理消費(fèi)。政府既是比賽的裁判員，又當(dāng)教練員，還當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。政府代替市場(chǎng)履行資源配置，資源的配置不能根據(jù)市場(chǎng)的需求來(lái)合理地分配，沒(méi)有建立一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，這樣企業(yè)失去了發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，從而使開(kāi)發(fā)區(qū)失去了吸引外來(lái)投資的優(yōu)勢(shì)。如果說(shuō)在開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)初期，管委會(huì)以企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行管理還有其合理性，但在今天，這種政府辦企業(yè)的方式已經(jīng)傷害到開(kāi)發(fā)區(qū)的自身發(fā)展，必須盡快理順“政企關(guān)系”，把精力放到對(duì)企業(yè)的監(jiān)管上來(lái)。為此，要切實(shí)轉(zhuǎn)變開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的政府職能，科學(xué)界定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)同企業(yè)的關(guān)系，變以前的微觀管理為宏觀調(diào)控與管理，并且要多以信息發(fā)布、發(fā)展導(dǎo)向和備案管理等軟性手段對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)進(jìn)行宏觀管制。

(三)大力發(fā)展社會(huì)中介組織。當(dāng)前，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)著大量具體而瑣碎的社會(huì)事務(wù)職能。因此，需改革現(xiàn)有的管理體制，大力發(fā)展社會(huì)中介組織，各種具體的行業(yè)管理職能和社會(huì)服務(wù)職能要逐漸交到中介組織去行使，逐步實(shí)現(xiàn)“小政府、大中介”、“小管理、大服務(wù)”的管理體制。社會(huì)中介組織作為政府、企業(yè)、市場(chǎng)之間聯(lián)系的紐帶和橋梁，具有政府行政管理不可替代的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、自律、公正、監(jiān)督等方面的職能與作用，是保證開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展的、必不可少的重要組成部分。針對(duì)我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)目前存在的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不多、級(jí)別不高、職能不清、服務(wù)范圍不明等問(wèn)題，今后要著重抓以下幾方面的工作。首先，要理順開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與社會(huì)中介組織的關(guān)系。改革現(xiàn)行的管理體制，把那些原來(lái)由政府承擔(dān)的大量具體瑣碎的有關(guān)落實(shí)政策的職能、行業(yè)管理的職能、社會(huì)監(jiān)督的職能等逐步交給中介組織，這樣就客觀上為中介組織的發(fā)展提供了廣闊空間。其次，要改變現(xiàn)有的中介組織“官辦”、“半官辦”、“官民合辦”的架構(gòu)，督促資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等社會(huì)中介組織盡快與掛靠單位徹底脫鉤，將其逐步改制成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合伙制事務(wù)所、個(gè)人事務(wù)所和股份有限事務(wù)所。再次，要加大對(duì)社會(huì)中介組織的監(jiān)管力度。加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，引導(dǎo)行業(yè)管理組織制定行業(yè)的執(zhí)行準(zhǔn)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及后續(xù)教育等制度，并建立健全職業(yè)道德、質(zhì)量監(jiān)督等制度。政府有關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的監(jiān)管，以保證中介機(jī)構(gòu)能健康、有序地發(fā)展。最后，要不斷提高社會(huì)中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的素質(zhì)。有計(jì)劃、有步驟地對(duì)執(zhí)業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高他們的業(yè)務(wù)能力和管理水平。這樣，通過(guò)中介組織機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大和功能的強(qiáng)化，一方面可以幫助管委會(huì)從繁重的事務(wù)中解脫出來(lái)，專心致志地搞好管理和服務(wù)；另一方面，也可以防止管委會(huì)機(jī)構(gòu)人員的增加和行政權(quán)力的擴(kuò)張，使管委會(huì)保持精簡(jiǎn)和高效的管理體制。

第二篇：我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀的法律思考

橫山縣人民政府法制辦公室云維亮

［摘要］由于開(kāi)發(fā)區(qū)全國(guó)性法律的缺失、政府社會(huì)服務(wù)職能缺位導(dǎo)致我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊，開(kāi)發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展乏力。因此，只有以法律明確開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政主體地位，方可明晰管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，從而促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的健康順利推進(jìn)。

一、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的發(fā)展歷程

開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)際上已經(jīng)存在了上百年的歷史，我國(guó)搞開(kāi)發(fā)區(qū)就是借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。最早的是特區(qū)，鄧小平同志南巡時(shí)對(duì)特區(qū)的發(fā)展給予了高度的肯定。1984年春天，他在視察深圳時(shí)，總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步開(kāi)放沿海港口城市。當(dāng)年年底，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)在這些城市應(yīng)運(yùn)而生，拉開(kāi)了建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)的序幕。即由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立了第一批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)（大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）。經(jīng)過(guò)20多年的探索式發(fā)展，建立了事權(quán)一致、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、辦事高效的行政管理運(yùn)行機(jī)制，樹(shù)立了全新的“服務(wù)型政府”的管理理念，以“小政府、大社會(huì)”的管理模式創(chuàng)新了管理職能，經(jīng)歷了由小到大,由弱到強(qiáng),由試辦到全面開(kāi)花,對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了火車(chē)頭的作用,成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)的重要支柱。可以說(shuō),中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)功不可沒(méi)，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)取得了巨大成就。

設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，就是在一個(gè)城市不可能全面建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的時(shí)候，劃定一塊較小的區(qū)域，集中力量建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建符合國(guó)際水準(zhǔn)的投資環(huán)境。通過(guò)吸收利用外資，形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)結(jié)構(gòu)，成為所在城市及周?chē)貐^(qū)發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的重點(diǎn)區(qū)域。也就是說(shuō)讓這塊地方盡快發(fā)展起來(lái)，一方面打開(kāi)渠道，一方面積累經(jīng)驗(yàn)。所以，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)從一開(kāi)始就承擔(dān)著一個(gè)改革開(kāi)放的任務(wù)。

二、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類(lèi)型

從我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的歷程中我們總結(jié)出我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的基本類(lèi)型有8種，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、保稅港區(qū)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。自1984年至今，我國(guó)共設(shè)立了54個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，分別分布在中國(guó)的省會(huì)和中心城市。國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立以來(lái)，堅(jiān)持“三為主，一致力”的發(fā)展方針，取得了顯著成效。2004年，由商務(wù)部、國(guó)土資源部、建設(shè)部聯(lián)合召開(kāi)的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作會(huì)議，為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)確立了“三為主，二致力，一促進(jìn)”的新發(fā)展方針。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。1988年，根據(jù)國(guó)際上科技產(chǎn)業(yè)的興起和我們國(guó)家發(fā)展的實(shí)際需求，創(chuàng)辦了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。這些開(kāi)發(fā)區(qū)多數(shù)布局在沿海和中西部大城市，依托科研機(jī)構(gòu)和高等院校比較密集的優(yōu)勢(shì)，支持高新技術(shù)產(chǎn)品的研發(fā)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化為先進(jìn)的生產(chǎn)力。自1988年至今，我國(guó)共批準(zhǔn)設(shè)立了53個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，為我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做出了杰出的貢獻(xiàn)。

綜合保稅區(qū)。這是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易和保稅業(yè)務(wù)的區(qū)域，類(lèi)似于國(guó)際上的自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)允許外商投資經(jīng)營(yíng)國(guó)際貿(mào)易，發(fā)展保稅倉(cāng)儲(chǔ)、加工出口等業(yè)務(wù)。自1990年至今，我國(guó)政府共批準(zhǔn)成立了15個(gè)保稅區(qū)，目前已全部啟動(dòng)運(yùn)營(yíng)，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)融合的新型連接點(diǎn)，在我省西安市新建設(shè)的西安國(guó)際港務(wù)區(qū)基本具備了設(shè)立綜合保稅區(qū)的條件，正在積極爭(zhēng)取國(guó)家批準(zhǔn)。綜合保稅區(qū)的設(shè)立，將有利于新一輪中央西部大開(kāi)發(fā)的實(shí)質(zhì)推進(jìn)，有利于新亞歐大陸橋沿線城市的開(kāi)放和開(kāi)發(fā)，有利于有效承接國(guó)際和我國(guó)東部地方的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造陜西省乃至西部地區(qū)發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的重要平臺(tái)，也有利于探索在內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立綜合保稅區(qū)的新途徑。

邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。設(shè)立在我國(guó)內(nèi)陸邊境的一些城市，是中國(guó)沿邊開(kāi)放城市發(fā)展邊境貿(mào)易和加工出口的區(qū)域。國(guó)家鼓勵(lì)這些區(qū)域引進(jìn)國(guó)內(nèi)外資金，發(fā)展產(chǎn)品加工、進(jìn)出口貿(mào)易和旅游事業(yè)。自1992年以來(lái)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)14個(gè)，對(duì)發(fā)展我國(guó)與周邊國(guó)家(地區(qū))的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和睦鄰友好關(guān)系、繁榮少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了積極作用。

出口加工區(qū)。為促進(jìn)加工貿(mào)易發(fā)展，規(guī)范加工貿(mào)易管理，將加工貿(mào)易從分散型向相對(duì)集中型管理轉(zhuǎn)變，給企業(yè)提供更寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，鼓勵(lì)擴(kuò)大外貿(mào)出口。2000年4月27日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立由海關(guān)監(jiān)管的出口加工區(qū)。為有利于運(yùn)作，國(guó)家將出口加工區(qū)設(shè)在已建成的開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，并選擇若干地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。這些區(qū)域具有保稅功能，由海關(guān)提供快速通關(guān)的條件，為企業(yè)創(chuàng)造便利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，有利于增強(qiáng)加工貿(mào)易企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)能力。自2000年至今，我國(guó)共批準(zhǔn)設(shè)立了58個(gè)出口加工區(qū)。

省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。自2003年7月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的緊急通知》(國(guó)辦發(fā)電〔2003〕30號(hào))發(fā)布以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)清理整頓開(kāi)發(fā)區(qū)的有關(guān)法規(guī)和政策性文件，對(duì)全國(guó)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行了清理整頓和設(shè)立審核。日前，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、建設(shè)部以公告的方式對(duì)通過(guò)國(guó)家審核的開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行了公告，其中省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1364個(gè)。其中我省通過(guò)審核的開(kāi)發(fā)區(qū)共22個(gè)，其中由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的5個(gè)，由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的17個(gè)。我省由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)分別是西安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、西安高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、寶雞高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和陜西西安出口加工區(qū)。由省政府批準(zhǔn)設(shè)立的有西安韋曲高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安郭杜工業(yè)園區(qū)、西安河經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、西安閻良高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、西安灞橋工業(yè)園區(qū)、西安未央工業(yè)園區(qū)、陜西高陵涇河工業(yè)園區(qū)、陜西藍(lán)田工業(yè)園區(qū)、陜西戶縣灃京工業(yè)園區(qū)、陜西岐山蔡家坡經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、陜西咸陽(yáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西銅川經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、陜西渭南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、陜西漢中經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、陜西安康工業(yè)園區(qū)、陜西榆林經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和陜西榆林神府經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)。2001年，經(jīng)陜西省編委批準(zhǔn)了我市榆橫工業(yè)園區(qū)管委會(huì)和榆神工業(yè)園區(qū)管委會(huì)，實(shí)際上也成立了兩個(gè)市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。

三、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理體制的演變過(guò)程及基本模式

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的形成及其演變過(guò)程與開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程同步進(jìn)行。其管理體制的演變進(jìn)程大致可分三個(gè)時(shí)期：

1984-1994年是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的起步期。這期間是開(kāi)發(fā)區(qū)的創(chuàng)建和探索階段，因此稱為前開(kāi)發(fā)區(qū)期或第一次創(chuàng)業(yè)期。期間大批開(kāi)發(fā)區(qū)相繼成立并在探索中起步發(fā)展。由于初創(chuàng)，所以這時(shí)并未形成統(tǒng)一的管理體制，屬于管理體制的未定型期。

1994-1996年是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展期。許多地方把一些管理職能下放給開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)。很多開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行“小政府，大社會(huì)”的管理體制。開(kāi)發(fā)區(qū)人員精簡(jiǎn)、辦事速效的特點(diǎn)凸顯，能為企業(yè)快速辦理各種證件和手續(xù)，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統(tǒng)一，因此也稱為管理體制的“相對(duì)一致期”。

1996年以來(lái)是中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的分化期。隨著國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策和管理權(quán)限的調(diào)整，行政權(quán)力逐漸集中到上級(jí)主管部門(mén)，開(kāi)發(fā)區(qū)便失去單獨(dú)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。在此期間尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的管理體制。

目前，全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的管理模式大致有三種類(lèi)型：一是準(zhǔn)政府的管委會(huì)體制。管委會(huì)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，其主要職能是經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)規(guī)劃和管理，為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務(wù)，還擁有一定的行政審批權(quán)，因此，其機(jī)構(gòu)和人員編制比行政區(qū)管理體制要精簡(jiǎn)得多。實(shí)行單一管委會(huì)型管理體制的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，在承擔(dān)較少的社會(huì)事務(wù)情況下，能夠集中力量抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有力推動(dòng)了開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)事務(wù)管理的需求增加，現(xiàn)有管理職能出現(xiàn)缺位。因此這種管理體制主要適用于人口較少的相對(duì)獨(dú)立的新開(kāi)區(qū)，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)在建設(shè)初期采取這種模式。二是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理合一的管理體制。其特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)

和行政區(qū)的管理職能合一，或者是兩塊牌子一套人馬，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本保持行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)的編制和職能。這種模式主要適用于整個(gè)行政區(qū)域作為開(kāi)發(fā)區(qū)，或者開(kāi)發(fā)區(qū)是原有城區(qū)建制的一部分。從理論上講，這種管理模式是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)今后探索發(fā)展的方向。三是以企業(yè)為主體的開(kāi)發(fā)體制。在這種模式中，開(kāi)發(fā)主體不是一級(jí)行政組織或政府派出機(jī)構(gòu)，而是由開(kāi)發(fā)商來(lái)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)和管理一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)公司不僅要開(kāi)發(fā)工業(yè)用地，還要進(jìn)行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，但不能像大部分行政管理機(jī)構(gòu)那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補(bǔ)償，公共基礎(chǔ)設(shè)施成本靠工業(yè)和商業(yè)用地開(kāi)發(fā)收入來(lái)補(bǔ)償。

四、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)取得了巨大成就，這無(wú)疑是開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制不斷創(chuàng)新的結(jié)果。但開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)法律定位與職能權(quán)限不明確，不利于開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。甚至制約著開(kāi)發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律定位不明確

就全國(guó)看，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的定位一直缺乏權(quán)威和明確的法律規(guī)定。我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制主要是行政主導(dǎo)型，通過(guò)政府的派出機(jī)構(gòu)——管委會(huì)的形式來(lái)進(jìn)行運(yùn)作。但目前管委會(huì)的地位缺乏法律依據(jù)，盡管人們習(xí)慣于把管委會(huì)看作是一級(jí)“政府”，但實(shí)際上我國(guó)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置序列中并沒(méi)有開(kāi)發(fā)區(qū)，在法律上也還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的有關(guān)開(kāi)發(fā)區(qū)的法律體系。管委會(huì)的性質(zhì)沒(méi)一個(gè)明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質(zhì)疑，這與全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的要求不相符合。

1.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)被視同一級(jí)地方政府，但又不是一級(jí)地方政府。因?yàn)榈胤秸脑O(shè)立由《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）第一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”。其中并沒(méi)有提及開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不是地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)由《組織法》第六十八條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)?？h、自治縣的人民政府在必要的時(shí)候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機(jī)關(guān)。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)”。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)既沒(méi)有得到《組織法》的確認(rèn)，也不符合《組織法》規(guī)定的程序要求，所以不屬于地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。

3.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不是政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)有著明顯區(qū)別：一是派出的主體不同，前者由政府派出，后者由政府職能部門(mén)派出；二是法律、法規(guī)授權(quán)范圍不同，前者獲得的授權(quán)相當(dāng)廣泛，后者獲得的授權(quán)有限；三是實(shí)施行政行為時(shí)采用的名義不同，前者一般采用自己的名義，后者一般采用職能部門(mén)的名義；四是責(zé)任和能力不同，前者在授權(quán)內(nèi)和授權(quán)外都是當(dāng)然的責(zé)任主體，而后者在授權(quán)外不能充當(dāng)責(zé)任主體。所以，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不同于政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。

4.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)委托的組織。受委托組織的特點(diǎn)在于以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使一定行政職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為是以自己的名義，一般也能獨(dú)立承擔(dān)法律后果，所以，與受委托組織有著本質(zhì)的區(qū)別。

正由于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)既不是一級(jí)地方政府，不是地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)，也不是政府職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，不是行政機(jī)關(guān)委托的組織，因而其法律定位到底是什么并不明確，其行為的合法性、法律效力受到質(zhì)疑。其中最明顯的例證就是2004年11月23日最高人民法院審判委員會(huì)第1334次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。但是，在2005年8月1日前，開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為出讓方與受讓方訂立的土地

使用權(quán)出讓合同，起訴前經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)追認(rèn)的，可以認(rèn)定合同有效。這是直接否定開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)主體資格的重要司法解釋。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限模糊

當(dāng)前，在中央、地方政府和開(kāi)發(fā)區(qū)三個(gè)管理層次系統(tǒng)中，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)管理職能權(quán)限并未理清，進(jìn)而導(dǎo)致中央政府管理層的宏觀調(diào)控職能不能有效落實(shí)。

1.管理權(quán)限范圍模糊。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與上級(jí)政府及其部門(mén)之間、與自己設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)之間、其工作機(jī)構(gòu)與上級(jí)政府部門(mén)之間的關(guān)系和權(quán)限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據(jù)形勢(shì)的變化對(duì)管委會(huì)的權(quán)限、職能進(jìn)行隨意調(diào)整，一些權(quán)力想放就放，想收就收，沒(méi)有剛性機(jī)制約束。

2.職能權(quán)限授權(quán)不足。在一些具體的行政管理活動(dòng)中，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)沒(méi)有得到足夠的授權(quán)，權(quán)力缺失導(dǎo)致一些管委會(huì)自己就能辦理的事項(xiàng)必須呈報(bào)上級(jí)政府及其部門(mén)，不僅影響了工作效率，也與開(kāi)發(fā)區(qū)作為國(guó)家改革創(chuàng)新的先行區(qū)、試驗(yàn)區(qū)的地位不符。這就必然制約開(kāi)發(fā)區(qū)的快速發(fā)展。

3.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理權(quán)限不到位。由于開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)家法律層面上沒(méi)有明確的法律地位，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)究竟能擁有哪些審批權(quán)、多大的審批權(quán)限只能是各地自行把握。這樣一來(lái)，有立法權(quán)限的地方就可以通過(guò)地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的形式進(jìn)行授權(quán)或者委托，而沒(méi)有立法權(quán)限的地方就只能通過(guò)行政規(guī)范性文件進(jìn)行委托，有些委托本身就存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題，有些委托造成的權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題更為突出。這樣致使開(kāi)發(fā)區(qū)與上級(jí)一些執(zhí)法部門(mén)權(quán)限劃分不清楚，摩擦較大，意見(jiàn)較大。更為突出的法律問(wèn)題是，由于現(xiàn)行法律都是將包括行政處罰權(quán)在內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)授予縣級(jí)以上的行政機(jī)關(guān)，開(kāi)發(fā)區(qū)連最基本的行政執(zhí)法權(quán)限也沒(méi)有，嚴(yán)重制約開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。

4．開(kāi)發(fā)區(qū)與所在的行政區(qū)矛盾突出，關(guān)系不順暢。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展壯大，工業(yè)化必然帶動(dòng)城市化，開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)人口迅速增長(zhǎng)，城市管理、三農(nóng)問(wèn)題、衛(wèi)生、教育等社會(huì)管理事務(wù)越來(lái)越多，開(kāi)發(fā)區(qū)不再是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，而成為一個(gè)綜合性的行政區(qū)域。原來(lái)的單一的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的體制不能解決開(kāi)發(fā)區(qū)行政管理、社會(huì)服務(wù)的需要。而同時(shí)隨著開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)面積的擴(kuò)大，不可避免地與當(dāng)?shù)匦姓^(qū)發(fā)生利益和資源配置上的摩擦，不利于開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展。就拿我市來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)與母城區(qū)的關(guān)系從建立之初就矛盾重重，主要表現(xiàn)在關(guān)于社會(huì)事務(wù)托管、區(qū)內(nèi)行政審批、稅費(fèi)分成、國(guó)有資產(chǎn)管理、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)以及土地收益分配等問(wèn)題上，利益沖突較大，人民群眾反響強(qiáng)烈。

五、我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的功能定位

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是加入WTO后所面臨的經(jīng)濟(jì)國(guó)際化，開(kāi)發(fā)區(qū)如何適應(yīng)這些深刻變化，如何定位開(kāi)發(fā)區(qū)的功能，成為開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的前進(jìn)指南。筆者認(rèn)為，對(duì)全國(guó)來(lái)說(shuō),開(kāi)發(fā)區(qū)是技術(shù)和資金的匯聚地,是工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的龍頭,是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級(jí)換代和可持續(xù)增長(zhǎng)的紐帶;對(duì)地方來(lái)說(shuō),開(kāi)發(fā)區(qū)既是個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)特區(qū),又是城市經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的人才、資金、技術(shù)、管理的制高點(diǎn)。傳統(tǒng)意義上的開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的主要是招商引資的窗口功能,現(xiàn)在的開(kāi)發(fā)區(qū)更多的承擔(dān)和發(fā)揮著孵化功能,輻射功能,帶動(dòng)功能,成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力核心,成為地區(qū)乃至全國(guó)最具活力的制造業(yè)集群的現(xiàn)代化工業(yè)區(qū)。

六、開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革亟需解決的問(wèn)題及法律完善對(duì)策

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制不可能長(zhǎng)期游離于大體制之外，隨著經(jīng)濟(jì)全球一體化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)管理面臨體制機(jī)制上的問(wèn)題越來(lái)越突出，亟需解決：法律缺失問(wèn)題，形成全國(guó)性的開(kāi)發(fā)區(qū)法律體系，保證開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的科學(xué)性、規(guī)范性和相對(duì)穩(wěn)定性；轉(zhuǎn)變政府職能，提高辦事效率；改革管理體制，健全開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，使得開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)管理不缺位不越位。

（一）加強(qiáng)開(kāi)發(fā)區(qū)法制建設(shè)。

1.加快國(guó)家統(tǒng)一立法，明確開(kāi)發(fā)區(qū)的定位、性質(zhì)、功能和任務(wù)，同時(shí)明確開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位和具體管理權(quán)限，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)。為此，就要修改我國(guó)《組織法》，將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)納入國(guó)家行政組織序列；修改該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，明確較大的市、設(shè)區(qū)的市經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府管理相關(guān)事務(wù)。從法律地位和運(yùn)作方式看，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與地方人民政府的派出機(jī)關(guān)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處最為相似，如果《組織法》能夠?qū)⑺_認(rèn)為地方人民政府派出機(jī)關(guān)之一種，許多法律關(guān)系也就會(huì)理順。從目前看，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革的方向也是把開(kāi)發(fā)區(qū)定位為政府的派出機(jī)關(guān)：“國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行管理委員會(huì)的管理體制。管委會(huì)作為所在省或市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)關(guān)，代表所在省或市人民政府對(duì)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理”（《國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》草擬稿，2006）。

2.以法律明確開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置條件和程序?？梢杂扇珖?guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)組織制定《開(kāi)發(fā)區(qū)法》，以專門(mén)章節(jié)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)權(quán)限、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、下設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則及監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以根據(jù)上位法的規(guī)定，制定開(kāi)發(fā)區(qū)條例，在其中設(shè)專門(mén)章節(jié)，結(jié)合本地實(shí)際對(duì)《開(kāi)發(fā)區(qū)法》中關(guān)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。只有這樣，才能確保開(kāi)發(fā)區(qū)組織管理的有效性、權(quán)威性以及開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能

政府的職能之一就是提供社會(huì)服務(wù)，其服務(wù)范圍不僅限于母城區(qū)，而且也應(yīng)有進(jìn)一步拓展，因?yàn)槲覈?guó)開(kāi)發(fā)區(qū)建的關(guān)鍵點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而體制的創(chuàng)新則必須由母城區(qū)政府完成相應(yīng)社會(huì)職能。因此作為母城區(qū)的政府應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，增加其社會(huì)服務(wù)職能，將職能予以延伸，為開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，提供切實(shí)的外部環(huán)境。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從自身出發(fā)，探索建立開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)疊加的長(zhǎng)效機(jī)制，妥善處理開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系。通過(guò)管理手段的變革，提高工作效率，以彌補(bǔ)母城區(qū)政府社會(huì)職能偏弱的缺陷。如可通過(guò)推行電子政務(wù)減少政務(wù)流程的分散性，減少信息過(guò)濾、信息失真現(xiàn)象；保證政務(wù)流程的時(shí)序性，規(guī)定每個(gè)部門(mén)完成自己工作的時(shí)間范圍；打破流程的封閉性，明確給出每項(xiàng)政務(wù)流程所需要的接口數(shù)據(jù)。通過(guò)這些措施，可一方面促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，提高透明度，另一方面也增加民眾的參與和溝通。

（三）要進(jìn)行管理體制改革。而管理體制的改革是卻又是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，筆者認(rèn)為必須把握三個(gè)基本原則：一是必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，建立符合WTO規(guī)則要求的管理模式，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)；二是必須符合依法行政的要求，明確開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律職責(zé)，這是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的保障；三是必須符合和諧社會(huì)的要求，開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展不能局限于開(kāi)發(fā)區(qū)本身，要帶動(dòng)其他地區(qū)的發(fā)展，尤其是要帶動(dòng)母區(qū)的發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，這是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的目標(biāo)。

第三篇：我國(guó)稅收管理體制如何改革

我國(guó)稅收管理體制如何改革

學(xué)院：經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院

班級(jí)：2011級(jí)財(cái)政一班 姓名： 學(xué)號(hào)：

[摘要]------

3[關(guān)鍵詞]-----3

一、我國(guó)財(cái)政稅收管理發(fā)展歷程與取得的成就。----------

3二、我國(guó)財(cái)政稅收管理體制存在問(wèn)題---------------------------

3三、我國(guó)稅收管理體制的改革及完善方法--------------------

4四、結(jié)束語(yǔ)

4[附]參考文獻(xiàn)-----------------------------

5[摘要] ：稅收制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理的核心部分，它伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況及經(jīng)濟(jì)管理制度和方法變換而變化；稅制改革，就是對(duì)稅收制度進(jìn)行改革。為了進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀，深化稅收體制改革無(wú)疑成為最為關(guān)鍵的因素。本文針對(duì)我國(guó)稅收體制改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單分析，提出改革思路，針對(duì)出現(xiàn)的弊端，我們應(yīng)該結(jié)合國(guó)情，具體分析，加以解決，協(xié)調(diào)推進(jìn)我國(guó)稅收體制改革。

[關(guān)鍵詞]：稅收體制；稅收管理；改革；問(wèn)題；

一、我國(guó)財(cái)政稅收管理發(fā)展歷程與取得的成就。

我國(guó)財(cái)政稅收制度從 1950 年到 1994 年期間共進(jìn)行了五次重大改革，第一次是 1950 年新中國(guó)成立之初，總結(jié)老解放區(qū)稅收經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，清理了舊中國(guó)不合理陳腐的稅收制度，建立符合新中國(guó)建設(shè)的稅收制度。第二次進(jìn)行稅收制度改革是在1958 年，目的是為適應(yīng)社會(huì)主義改革和以后經(jīng)濟(jì)管理體制發(fā)展形式的要求。第三次財(cái)政稅收體制的改革是在 1973 年文化大革命期間進(jìn)行的，目的是為了簡(jiǎn)化稅收制度。第四次稅收改革是在 1984 年進(jìn)行的，改革目的是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的要求。最后一次稅制改革是在 1994 年，主要是對(duì)工商稅收制度進(jìn)行全面整頓，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求。

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾十年財(cái)政稅收制度的整改，我國(guó)在財(cái)政稅收方面取得了極大的成就，不僅優(yōu)化了社會(huì)資源的配置，并且促進(jìn)了我國(guó)預(yù)算體制的完善，最終實(shí)現(xiàn)了我國(guó)稅收管理體制的全面轉(zhuǎn)型。

二、我國(guó)財(cái)政稅收管理體制存在問(wèn)題

1、稅收的法治化程度較低。

在我國(guó)，沒(méi)有關(guān)于納稅人權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，只是在憲法第 56 條里規(guī)定“：中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”。從目前我國(guó)各個(gè)稅種的法律層次來(lái)看，我國(guó)稅種大多是通過(guò)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的形

式出現(xiàn)，而不是由立法機(jī)關(guān)來(lái)立法，立法的層次很低。

2、相關(guān)體制不夠完善，存在一定的局限性。

由于我國(guó)財(cái)政稅收工作的起步比較晚，很大程度上制約了相關(guān)財(cái)稅體制的發(fā)展與改革。甚至出現(xiàn)稅收體系存在缺陷非稅收入沒(méi)有納入政府收入體系的管理范圍的情況。在體制不夠完善的情形下，漏掉了許多有利于調(diào)節(jié)社會(huì)分配功能的重要稅種，難以做到充分地發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能，不利于我國(guó)財(cái)政稅收體制的改革與創(chuàng)新，不利于中央宏觀調(diào)控的順利進(jìn)行，也不利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化分配。

3、稅收管理中虛假的財(cái)務(wù)核算和對(duì)稅收監(jiān)督管理的不到位。

稅收管理過(guò)程中出現(xiàn)偷稅逃稅的社會(huì)化和普遍化的現(xiàn)象，稅收之間的差額也比較嚴(yán)重。稅收的差額是用來(lái)衡量一個(gè)國(guó)家進(jìn)行稅收征管工作效率的一個(gè)重要的指標(biāo)。

4、企業(yè)的納稅和服務(wù)意識(shí)不夠高。

稅務(wù)機(jī)關(guān)在整個(gè)實(shí)踐的過(guò)程中對(duì)于納稅的服務(wù)意識(shí)不夠強(qiáng)烈，對(duì)于納稅服務(wù)的理解沒(méi)有上升到一定的層次和深度，都比較狹隘，沒(méi)能夠真正的從納稅人的需求和

導(dǎo)向來(lái)為他們提供服務(wù)。

5、我國(guó)財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付方面缺乏規(guī)范性。

目前，我國(guó)財(cái)稅轉(zhuǎn)移支付包括三大類(lèi)支付方式，即專項(xiàng)支付、財(cái)力性支付、稅收返還與體制補(bǔ)助支付。中央政府通過(guò)這幾種支付方式來(lái)改善由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異造成的財(cái)政補(bǔ)貼不均衡現(xiàn)象。但在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中由于缺乏規(guī)范性的監(jiān)管制度，使一些腐敗官員有空可鉆，亂用資金，使得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的均等化原則失去了原有效力，無(wú)法縮短各地方的經(jīng)濟(jì)差距，制約了我國(guó)在公共服務(wù)方面均等化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、我國(guó)稅收管理體制的改革及完善方法

1、稅收管理體制，應(yīng)通過(guò)法律形式公布和實(shí)施，由全國(guó)人大或其常委會(huì)正式立法，以體現(xiàn)稅收管理體制的法律嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性，保證稅收管理體制實(shí)施的效率。在此基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明確稅收行政執(zhí)法和司法執(zhí)法的權(quán)限。

規(guī)范國(guó)家政府間的財(cái)政關(guān)系，明確各級(jí)政府的在財(cái)政支出方面的責(zé)任，使中央和省級(jí)政府在轉(zhuǎn)移支付財(cái)政制度方面更加完善，理順各地方政府財(cái)政管理體制，使各地方政府的財(cái)權(quán)與政權(quán)相匹配。

2、建立財(cái)政稅收分級(jí)、分權(quán)管理體制。

結(jié)合我國(guó)國(guó)情，適當(dāng)處理中央和地方政府收入分配關(guān)系。完善分稅制的預(yù)算管理體制，在進(jìn)一步合理劃分稅種的基礎(chǔ)上，對(duì)不同類(lèi)型的地方稅實(shí)行分類(lèi)管理，清晰界定中央和地方政府的稅收管理權(quán)限?；镜亩愂照哂芍醒胝y(tǒng)一管理，但賦予地方政府適度的稅收管理權(quán)。這樣合理的劃分各級(jí)政府財(cái)政稅收體制，有助于調(diào)節(jié)地方政府與中央政府財(cái)政稅收比例，強(qiáng)化政府間財(cái)政收支平衡，同時(shí)，也有助于減輕地方政府在財(cái)政稅收方面的監(jiān)管壓力。

3、，我國(guó)國(guó)稅、地稅的征管范圍應(yīng)該加以清晰界定，避免出現(xiàn)對(duì)納稅人的交叉管理難的現(xiàn)象，根除地方對(duì)中央收入征管的行政干預(yù)。從根本上解決國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)所帶來(lái)的負(fù)面影響，可從行政性分權(quán)、經(jīng)濟(jì)性分權(quán)、法律性分權(quán)等方面解決。

4、建立合理的財(cái)政稅收轉(zhuǎn)移支付體系。

政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)該將轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，合理搭配款項(xiàng)支付方式，不但可以穩(wěn)定資金來(lái)源，并且可以較為合理的分配資金。首先，政府財(cái)政稅收管理部門(mén)要提高一般性支付的比例、適當(dāng)調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，合理按排轉(zhuǎn)移支付款項(xiàng)的比例。其次，要從改革財(cái)政稅收返還和增值稅稅收分享的角度來(lái)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付所需資金的來(lái)源渠道。最后，要建立科學(xué)合理的資金分配體系，公開(kāi)、透明的分配財(cái)政稅收。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行稅收管理體制對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了良好的促進(jìn)作用，但仍然存在著一些弊端，比如稅權(quán)高度集中對(duì)地方的不利限制、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)帶來(lái)的征納成本上升、稅收管理體制的法制性弱等。通過(guò)采取合理劃分稅收管理權(quán)限、稅收征管范

圍，以法律形式公布和實(shí)施稅收管理權(quán)限等改革措施，不但可以調(diào)動(dòng)政府管理部門(mén)人員工作的積極性，有也利于確保我國(guó)財(cái)政稅收工作的順利進(jìn)行。因此，我國(guó)要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略來(lái)認(rèn)識(shí)和把握財(cái)政稅收管理體制創(chuàng)新的方向，全面深化財(cái)政稅收管理體制創(chuàng)新的改革，不斷提高我國(guó)在財(cái)政稅收方面的管理水平，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的健康平穩(wěn)，促進(jìn)我國(guó)稅收管理體制的不斷完善。

[附]參考文獻(xiàn)

[1] 苗瑞，當(dāng)前稅收管理中存在的問(wèn)題及解決措施［Ｊ］．現(xiàn)代商業(yè)，2011，（7）

[2] 王德平.完善我國(guó)稅收管理體制的初步構(gòu)想[J].稅務(wù)研究,2008，(2)．

第四篇：我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢(shì)分析

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢(shì)分析(2008-12-04 10:02:18)轉(zhuǎn)載▼標(biāo)簽： 財(cái)經(jīng) 分類(lèi)： 開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新趨勢(shì)分析——兼論廣東湛江國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)東海島新區(qū)管理體制（上）

http:// 2007-4-17 10:27:

21摘 自：《城市發(fā)展研究》

在我國(guó)，開(kāi)發(fā)區(qū)的范疇主要包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等四種類(lèi)型。在各種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)中，以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)為典型。根據(jù)規(guī)模、任務(wù)和批準(zhǔn)設(shè)立機(jī)關(guān)的不同分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)和省級(jí)以下三個(gè)層級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)。

開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)20多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)和體制創(chuàng)新，現(xiàn)形成了多元化的比較符合各地各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際的管理體制、開(kāi)發(fā)模式和運(yùn)行機(jī)制，總結(jié)開(kāi)發(fā)區(qū)體制創(chuàng)新的歷程，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制呈現(xiàn)出由“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”向“新型行政區(qū)”轉(zhuǎn)型分“兩步走”的發(fā)展趨勢(shì)。開(kāi)發(fā)區(qū)布局形式趨向多樣化

目前，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的布局有四種基本形式一種較為特殊的形式：

1.城郊布局。在人口稀少的城郊地區(qū)開(kāi)辟一個(gè)新區(qū)，其主要功能是吸引產(chǎn)業(yè)投資，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，目的是拉大城市框架建立新城區(qū)，如廣州南沙開(kāi)發(fā)區(qū)。

2.老區(qū)布局。在老區(qū)內(nèi)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)兼具經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和城市管理的功能，目的是以開(kāi)發(fā)區(qū)直接帶動(dòng)所在區(qū)的城市化，如湛江國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。

3.緊鄰布局。緊鄰老城區(qū)布局，主要是依托老城區(qū)原有基礎(chǔ)設(shè)施、大學(xué)和科學(xué)院所的科技力量興辦高科技企業(yè)，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，形成一個(gè)區(qū)域性孵化器，目的是保護(hù)老城區(qū)和擴(kuò)展城市發(fā)展空間，如蘇州工業(yè)園區(qū)。

4.一域多區(qū)。主要表現(xiàn)為在經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)或者高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立出口加工區(qū)、保稅區(qū)，目的是優(yōu)惠政策和資源的集約利用和優(yōu)化配置。

5.飛地形式?！帮w地形式”主要是由于老開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)以后工業(yè)用地已基本用完，或由于開(kāi)發(fā)區(qū)城市化水平的提高使所余有限的土地改變了功能用途，為求得更大的創(chuàng)業(yè)發(fā)展空間而設(shè)立的延伸區(qū)。延伸區(qū)的布局有三種形式：自身行政區(qū)內(nèi)另行選址；鄰近行政區(qū)內(nèi)布局；省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)布局，如湛江國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的延伸區(qū)，這是一種大包小(區(qū)域范圍)、低包高(級(jí)別)的模式。目的是擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)空間。向新型行政區(qū)體制轉(zhuǎn)型是開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制創(chuàng)新的必然趨勢(shì)

我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放經(jīng)歷了特區(qū)——沿海開(kāi)放城市——沿江沿邊——內(nèi)地的發(fā)展過(guò)程，設(shè)立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等享有特殊經(jīng)濟(jì)政策的開(kāi)放區(qū)域，為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和體制創(chuàng)新作出了重要貢獻(xiàn)。

逐步走向城市化，管理體制向新型行政區(qū)體制轉(zhuǎn)型是開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，開(kāi)發(fā)區(qū)范圍的逐步擴(kuò)大，功能的逐步多元化，一域(行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū))內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)類(lèi)型級(jí)別的增多、特殊政策的逐步消除，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能呈現(xiàn)出單一工業(yè)化的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向多功能新城區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)，其管理體制呈現(xiàn)出從派出機(jī)構(gòu)代行職能的準(zhǔn)政府向一級(jí)行政區(qū)的新型行政體制轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。管理體制的轉(zhuǎn)變不是新體制向舊體制的簡(jiǎn)單復(fù)歸，而是體制并軌基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，機(jī)構(gòu)設(shè)置管理模式充分體現(xiàn)了“小政府、大社會(huì)、小機(jī)關(guān)、大服務(wù)”的原則。管理體制的轉(zhuǎn)化主要表現(xiàn)為分兩步走：

第一步由單一類(lèi)型同一級(jí)別的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向多功能區(qū)合署辦公轉(zhuǎn)化，如廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))設(shè)立之前的模式；經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)“分治”向在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)推動(dòng)下統(tǒng)一開(kāi)發(fā)建設(shè)的“協(xié)治”轉(zhuǎn)化，如天津?yàn)I海新區(qū)模式。

第二步是在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上新設(shè)行政區(qū)，如2005年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的廣州開(kāi)發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))的“五合一”模式，廣州南沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(南沙區(qū))模式；經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)合并一體化行使職能的杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(虎丘區(qū))模式、青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(黃島區(qū))模式、寧波經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)(北侖區(qū))模式——北侖新區(qū)模式。

2.1 天津?yàn)I海新區(qū)的“經(jīng)濟(jì)功能主導(dǎo)”模式

濱海新區(qū)范圍包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)和天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、天津港區(qū)以及東麗區(qū)、津南區(qū)的部分地區(qū)。濱海新區(qū)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，不同于行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，不擁有任何行政職能?！盀I海模式”主要特點(diǎn)：一是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)來(lái)創(chuàng)建行政管理體制；二是做大做強(qiáng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)；三是創(chuàng)新政府的管理體制和機(jī)制。

“濱海模式”最大的體制弊端是條塊分割，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)資源的分散低效使用和重復(fù)建設(shè)，增大條塊之間的協(xié)調(diào)成本。新區(qū)管委會(huì)屬市政府派出機(jī)構(gòu)，僅具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)和部分管理職能，致使管理缺位?！盀I海模式”需要進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制。盡管如此，在新的體制沒(méi)有確立之前現(xiàn)行體制機(jī)制是行之有效的。

“濱海模式”的創(chuàng)新取向：一是，維持現(xiàn)有體制適當(dāng)增設(shè)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大管委會(huì)職權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度大；二是，新設(shè)一級(jí)政府，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，消除交易成本，但機(jī)構(gòu)人員和行政層級(jí)的增多，必然加大行政成本。

2.2 廣州開(kāi)發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))的“五合一新設(shè)”模式

廣州開(kāi)發(fā)區(qū)(蘿崗區(qū))的“五合一”模式是由1984年成立的廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、1991年成立的廣州高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、1992年成立的廣州保稅區(qū)、2000年成立的廣州出口加工區(qū)和2003年受托管理的周邊地區(qū)整合而成(參見(jiàn)表1和2)，是國(guó)內(nèi)唯一集開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)和行政區(qū)(蘿崗區(qū))的黨政管理機(jī)構(gòu)為一體的綜合性區(qū)域。

“五合一”管理體制的優(yōu)點(diǎn)：一是，實(shí)現(xiàn)了四種類(lèi)型國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能整合，擁有了依法對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力和行政執(zhí)法權(quán)；二是，實(shí)現(xiàn)了新型行政區(qū)體制下組織機(jī)構(gòu)的高度精簡(jiǎn)，依法享有市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，極大地提高了工作效率；三是，實(shí)現(xiàn)了四種類(lèi)型經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)政策資源的綜合集成，滿足了各類(lèi)投資者的需求；四是，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的統(tǒng)籌兼顧，加快了經(jīng)濟(jì)功能區(qū)向現(xiàn)代化新城區(qū)轉(zhuǎn)型的步伐。

2.3 青島開(kāi)發(fā)區(qū)的“體制合一”模式

1992年，青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與原黃島區(qū)合并。兩區(qū)體制合一后，實(shí)行了“一套機(jī)構(gòu)、四塊牌子”的領(lǐng)導(dǎo)體制，即：開(kāi)發(fā)區(qū)的工委、管委和黃島區(qū)的區(qū)委、區(qū)政府合并設(shè)立、合署辦公，工委(區(qū)委)管委(區(qū)政府)“一把手”也由一人兼任，并享受青島副市級(jí)的待遇。

“體制合一”模式的優(yōu)點(diǎn)：一是，仍然保持較為精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，盡可能實(shí)行黨政合署辦公，如工委(區(qū)委)辦公室與管委(區(qū)政府)辦公室、組織部與人事局、宣傳部與文化局等；二是，體制上的創(chuàng)新促使青島開(kāi)發(fā)區(qū)由單一型的工業(yè)區(qū)向現(xiàn)代化的國(guó)際性新城區(qū)發(fā)展，逐步建立起一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)，與國(guó)際慣例相接軌的新型政府運(yùn)行機(jī)制；三是，順利擴(kuò)區(qū)，使青島開(kāi)發(fā)區(qū)由起步的15平方公里擴(kuò)展為220平方公里，解決了發(fā)展空間嚴(yán)重不足的問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的多元化體制模式分析

開(kāi)發(fā)區(qū)的活力和效能關(guān)鍵取決于對(duì)生產(chǎn)要素的吸引能力和優(yōu)化配置能力如何，歸根到底取決于從實(shí)際出發(fā)的體制、機(jī)制、服務(wù)的創(chuàng)新力度。

3.1 開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的類(lèi)型

從開(kāi)發(fā)區(qū)行政權(quán)力的集中度和行使方式分析，其管理體制主要表現(xiàn)為“統(tǒng)治”型、“協(xié)治”型、委托型、政區(qū)型四種類(lèi)型。

3.1.1 “統(tǒng)治”型

(1)行政型。行政型主要表現(xiàn)為特區(qū)型和派出型兩種類(lèi)型。

第一，特區(qū)型。由政府成立開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，主要是把開(kāi)發(fā)區(qū)作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“特區(qū)”，本著特事特辦的方針，賦予開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)以省級(jí)或市級(jí)管理權(quán)限。此種體制采用得較多。最為典型的是上海浦東新區(qū)。

特區(qū)管理模式的特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)高度統(tǒng)一，開(kāi)發(fā)區(qū)具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體地位，如上海浦東新區(qū)是由中央政府宣布的副市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，深圳特區(qū)由廣東省人大常委會(huì)授權(quán)，具有獨(dú)立立法權(quán)；優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了開(kāi)發(fā)建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的統(tǒng)一，消除了“塊塊”之間的矛盾；缺點(diǎn)是調(diào)整行政區(qū)劃增加時(shí)間成本，調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置增加改革成本。

第二，派出型。管委會(huì)作為市政府的派出管理機(jī)構(gòu)，代表市政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)行全面管理，省、市管理權(quán)限由有關(guān)行政職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)行使。市級(jí)各職能部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)下設(shè)的對(duì)口部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

派出型管理模式的特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有相關(guān)區(qū)域行政管理權(quán)限，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與社會(huì)管理相分離；優(yōu)點(diǎn)是有利于集中統(tǒng)一快速地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，改革成本小，可操作性強(qiáng)；缺點(diǎn)是管委會(huì)缺乏獨(dú)立行政主體資格，權(quán)力缺位，容易產(chǎn)生摩擦。

(2)公司型。比較適應(yīng)區(qū)域功能單一的開(kāi)發(fā)區(qū)域和開(kāi)發(fā)區(qū)建立之初。這種體制首創(chuàng)于蛇口，稱之為“蛇口模式”。上海的漕河徑、閔行、虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)以及海南洋浦開(kāi)發(fā)區(qū)和寧波大榭開(kāi)發(fā)區(qū)等也采取這種模式。

公司型模式的主要特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)本身是企業(yè)法人，只具有一定的行政職能，行政職能?chē)?yán)重缺位，不利于協(xié)調(diào)解決開(kāi)發(fā)建設(shè)中遇到的公共產(chǎn)品供給、行政效率低、社會(huì)事務(wù)管理難等問(wèn)題。

3.1.2 “協(xié)治”型。比較適應(yīng)一區(qū)多園和一域(經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū))多區(qū)涉及多部門(mén)、多行政層級(jí)的經(jīng)濟(jì)區(qū)。北京的中關(guān)村和天津的濱海新區(qū)屬于“協(xié)治”型的管理體制?！皡f(xié)治”管理模式，有利于協(xié)調(diào)不同園區(qū)、功能區(qū)、行政區(qū)因區(qū)域共存而體制相異產(chǎn)生的內(nèi)耗，有利于協(xié)調(diào)多部門(mén)、不同層級(jí)行政職能部門(mén)因?qū)ν婚_(kāi)發(fā)區(qū)的管理而產(chǎn)生的摩擦。

3.1.3 委托型。委托型主要表現(xiàn)為開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)委托開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)和行政區(qū)委托開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)代管兩種形式。一是，管委會(huì)設(shè)立開(kāi)發(fā)公司，授權(quán)開(kāi)發(fā)公司進(jìn)行開(kāi)發(fā)和管理。如深圳科技工業(yè)園，最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為園區(qū)管委會(huì)，管委會(huì)之下設(shè)立科技園總公司。管委會(huì)決定科技園發(fā)展的大政方針和規(guī)劃，并任命公司總經(jīng)理?？偨?jīng)理負(fù)責(zé)公司日常工作，對(duì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)管理、經(jīng)濟(jì)和人事決策有較大自主權(quán)。二是，將行政區(qū)委托管委會(huì)管理。如，重慶市九龍坡區(qū)人民政府委托重慶高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)代管石橋鎮(zhèn)、石橋街道辦事處。管委會(huì)作為市委、市政府的派出機(jī)構(gòu)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，根據(jù)市委、市政府的授權(quán)，行使開(kāi)發(fā)建設(shè)管理的職能和對(duì)委托代管地區(qū)行使黨務(wù)及行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)管理的職能。

委托代管行政區(qū)模式的特點(diǎn)是開(kāi)發(fā)區(qū)為準(zhǔn)行政區(qū)，擁有較大的行政管理權(quán)限，具有相對(duì)獨(dú)立的行政執(zhí)法主體地位；優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了開(kāi)發(fā)建設(shè)與社區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的統(tǒng)一；缺點(diǎn)是需要完善法律法規(guī)。

3.1.4 政區(qū)型。政區(qū)型主要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)合并或在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上形成的綜合區(qū)域。如青島開(kāi)發(fā)區(qū)跟黃島區(qū)、寧波開(kāi)發(fā)區(qū)與北侖區(qū)的合并，廣州南沙區(qū)、蘿崗區(qū)的成立。這種模式的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)主要是兼具經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和行政區(qū)的雙重功能、管理體制高效靈活。

3.2 領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置

3.2.1 領(lǐng)導(dǎo)體制

基于更有效地協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間在管理上的條塊關(guān)系，目前開(kāi)發(fā)區(qū)黨委書(shū)記、管委會(huì)主任、行政區(qū)的書(shū)記大多實(shí)行高半級(jí)兼任制，同時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)黨委、管委會(huì)與行政區(qū)的黨委、行政正副職實(shí)行兼任制，這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制有利于消除實(shí)際運(yùn)作上的條塊摩擦，其機(jī)構(gòu)設(shè)置能夠真正實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)高效。例如，天津?yàn)I海新區(qū)管委會(huì)書(shū)記高半級(jí)由市委常委兼任；廣州開(kāi)發(fā)區(qū)黨委書(shū)記、管委會(huì)主任與廣州市蘿崗區(qū)委書(shū)記由廣州市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)一人兼任；廣州開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)副主任、廣州市蘿崗區(qū)委副書(shū)記與蘿崗區(qū)區(qū)長(zhǎng)由一人兼任；廣州開(kāi)發(fā)區(qū)黨委副書(shū)記與廣州市蘿崗區(qū)委副書(shū)記等都由一人兼任。南沙區(qū)委書(shū)記高半級(jí)由廣州市副市長(zhǎng)兼任。

作者：鄧春玉 中共湛江市委黨校

來(lái)源：《城市發(fā)展研究》

第五篇：淺談我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的改革

淺談我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制的改革

09031009 史瀅潔 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育改革取得了巨大成就，基礎(chǔ)教育的改革極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展?；A(chǔ)教育管理體制改革也伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革，不斷深化、不斷向前推進(jìn)。但目前基礎(chǔ)教育管理體制仍存在許多函待解決的問(wèn)題:教育不公平、不均衡的現(xiàn)象有日益嚴(yán)重趨勢(shì),以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式開(kāi)展的基礎(chǔ)教育管理體制改革難以從根本上解決問(wèn)題；教育行政部門(mén)權(quán)力分配力度不夠；因體制原因造成的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的不完善；依法行政程度不夠，阻礙了教育管理體制的發(fā)展。下面簡(jiǎn)單介紹一下我國(guó)的基礎(chǔ)教育體制改革。

一、我國(guó)教育管理體制的概述

教育管理體制是教育領(lǐng)域中關(guān)于機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系以及權(quán)限劃分等方面的制度。其所要回答的問(wèn)題包括:一個(gè)國(guó)家的教育管理權(quán)力如何確立和劃分;中央和地方各自設(shè)置什么形式的教育管理機(jī)構(gòu);這些機(jī)構(gòu)之間是否表現(xiàn)出一定的隸屬關(guān)系等。教育管理體制所要回答的核心問(wèn)題是:中央政府和地方政府、教育主管部門(mén)和學(xué)校之間圍繞教育事權(quán)方面的權(quán)限劃分。教育管理體制是教育體制中的一個(gè)部分,教育體制還涉及到辦學(xué)體制、教育投資體制問(wèn)題、教育督導(dǎo)制度問(wèn)題、學(xué)校內(nèi)部管理制度問(wèn)題、中等教育結(jié)構(gòu)改革問(wèn)題、招生制度和分配制度改革問(wèn)題等,其中教育管理體制問(wèn)題處于中心位置。

我國(guó)現(xiàn)行的教育管理體制,其基本形式屬于中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分

級(jí)管理制度,是一種以中央集權(quán)為基本,中央和地方管理適當(dāng)結(jié)合的制度。隸屬關(guān)系上,中央教育行政管理機(jī)構(gòu)與地方教育行政管理機(jī)構(gòu)之間存在上下級(jí)關(guān)系,同時(shí)各級(jí)教育行政管理機(jī)構(gòu)隸屬于同級(jí)政府,體現(xiàn)了一種從屬制。

我國(guó)教育管理體制的基本特點(diǎn)體現(xiàn)在：第一,黨對(duì)教育行政的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)教育行政的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治路線、政策的領(lǐng)導(dǎo),而非直接行使教育行政組織的職能。第二,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理。從教育行政組織上講,是指中央一級(jí)設(shè)國(guó)家教育部,地方在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)分設(shè)教育廳、局、科、室(組)等各級(jí)專門(mén)的教育行政組織,以上這些組織均受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);從教育行政內(nèi)容上講,我國(guó)的教育方針、政策、宏觀規(guī)劃等大政方針均由黨中央與國(guó)務(wù)院制定,但是具體事務(wù)由各級(jí)教育行政組織具體執(zhí)行,體現(xiàn)為教育部和地方各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)及所轄地區(qū)內(nèi)的各級(jí)各類(lèi)教育實(shí)行職能管理。目前,我國(guó)的基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé),分級(jí)管理,省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)對(duì)基礎(chǔ)教育的管理有具體職能上的分工。

二、我國(guó)基礎(chǔ)教育管理體制進(jìn)一步改革的重點(diǎn)與方向

21世紀(jì)以前,我國(guó)基礎(chǔ)教育實(shí)行的地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的管理體制,其實(shí)質(zhì)是以鄉(xiāng)為主,由縣、鄉(xiāng)、村實(shí)施對(duì)基礎(chǔ)教育的管理。這種管理體制在實(shí)施普及改善辦學(xué)最基本條件中曾發(fā)揮過(guò)有目共睹的積極作用。但是,隨著時(shí)間的推移,這種以鄉(xiāng)為主的管理體制,特別在中等發(fā)達(dá)及其以下地區(qū),卻產(chǎn)生了日益明顯的滯障作用。當(dāng)前基礎(chǔ)教育管理體制改革的重要任務(wù)是完善教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制:明確各級(jí)政府保障農(nóng)

村義務(wù)教育投入的責(zé)任;建立和完善農(nóng)村中小學(xué)教職工工資保障機(jī)制;建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維護(hù)、改造和建設(shè)保障機(jī)制;確保農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi);建立資助貧困學(xué)生就學(xué)制度,保障農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生接受義務(wù)教育的權(quán)利。

三、重中之重：基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展

基礎(chǔ)教育的適度超前與發(fā)展在一定程度上會(huì)帶來(lái)非義務(wù)教育階段的選擇性和地區(qū)之間的差異性，從教育公平的角度審視，我們應(yīng)加倍基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，教育事業(yè)堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，就是要進(jìn)一步解放思想，搶抓機(jī)遇，統(tǒng)籌各類(lèi)教育，在協(xié)調(diào)發(fā)展中加快發(fā)展，在更高的水平上統(tǒng)籌發(fā)展。

第一，學(xué)前教育強(qiáng)化基礎(chǔ)。加大省市級(jí)示范幼兒園、市一類(lèi)園的創(chuàng)建力度，推進(jìn)幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，改善辦園條件，不斷擴(kuò)大幼兒園的入園率。

第二，要強(qiáng)化農(nóng)村中小學(xué)生教育。在“十一五”期間，中央對(duì)教育的投入達(dá)到21億元。義務(wù)教育的重點(diǎn)在農(nóng)村，難點(diǎn)也在農(nóng)村。繼續(xù)加大政府控輟，加強(qiáng)中小學(xué)生學(xué)籍的動(dòng)態(tài)管理；做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整的后續(xù)工作，撤并農(nóng)村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)和力量薄弱的初中，整合學(xué)校資源，推動(dòng)各種教育要素向優(yōu)質(zhì)教育資源聚集；大力推進(jìn)教育公平，妥善解決殘疾兒童、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女、貧困家庭子女等弱勢(shì)群體接受義務(wù)教育問(wèn)題。建立義務(wù)教育階段貧困學(xué)生讀書(shū)綠色通道等，真正為困難的學(xué)生提供幫助。

第三，推進(jìn)示范性高中創(chuàng)建，進(jìn)一步放大優(yōu)質(zhì)高中資源。整合特

長(zhǎng)學(xué)生、專業(yè)教師資源，實(shí)行集中教育、集中培訓(xùn)。充分發(fā)揮規(guī)范化高中在教育觀念更新、管理制度創(chuàng)新、教育教學(xué)改革、教研科研、辦學(xué)特色創(chuàng)建等方面的示范輻射作用，帶動(dòng)高中辦學(xué)水平的整體提高。第四，特色辦學(xué)的職業(yè)教育理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，堅(jiān)持以服務(wù)為宗旨，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，面向社會(huì)、積極培植職業(yè)教育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)基地的合作，對(duì)不再繼續(xù)升學(xué)的初、高中畢業(yè)生進(jìn)行短期職業(yè)技能培訓(xùn)，實(shí)行靈活、多樣、開(kāi)放的辦學(xué)模式，把教育教學(xué)與生產(chǎn)實(shí)踐、社會(huì)服務(wù)、技術(shù)推廣結(jié)合起來(lái)，形成產(chǎn)學(xué)研的初級(jí)合作，促進(jìn)職業(yè)教育的多樣化發(fā)展。