第一篇：工商質(zhì)監(jiān)體制改革對(duì)食品安全的影響初探

工商質(zhì)監(jiān)體制改革對(duì)食品安全監(jiān)管的影響初探

食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府的形象和公信力，也一直是老百姓最關(guān)注、社會(huì)最敏感的話(huà)題。食品安全監(jiān)管工作,是工商行政管理部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管工作的重中之重。近年來(lái)，工商及有關(guān)部門(mén)在食品安全監(jiān)管中做了大量工作，通過(guò)實(shí)踐，食品安全監(jiān)管涉及多頭管理，工商、食品衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)，你管、我管、他也管，好處大家拿，出現(xiàn)問(wèn)題相互推、扯皮、抱怨。誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任，責(zé)任不明確，使監(jiān)管工作出現(xiàn)盲區(qū)，存在一些突出問(wèn)題亟需完善。筆者現(xiàn)提出如下調(diào)研探討意見(jiàn)。

一、當(dāng)前工商質(zhì)監(jiān)體制下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中存在監(jiān)管界限模糊，部門(mén)協(xié)調(diào)配合及履職盡責(zé)不夠。

目前,在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域具有監(jiān)管職能的有工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén),相互之間有的職能界限模糊,在實(shí)際操作過(guò)程中既容易發(fā)生監(jiān)管交叉，又可能存在監(jiān)管盲區(qū)，相互間有時(shí)斷鏈脫節(jié)，資源未能共享，難以形成合力，造成有限的監(jiān)管資源浪費(fèi)。工作中存在瀆職失職、走馬觀(guān)花現(xiàn)象，使監(jiān)管工作流于形式，疏于防范，問(wèn)題屢屢發(fā)生，不能及時(shí)有效的解決。

一是食品中間品的監(jiān)管問(wèn)題。較典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。事件中的鮮牛奶、生豬其實(shí)就是中間品。這些中間產(chǎn)品，既可以直接流向市場(chǎng)，也可以供給大企業(yè)加工后再銷(xiāo)售，不同的流通方式意味著監(jiān)管的責(zé)任分屬不同的監(jiān)管部門(mén)，包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、工商等，職能彼此交叉，因此，食品中間品的監(jiān)管難以界定清晰的責(zé)任部門(mén)。二是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品小攤販問(wèn)題。諸如豆腐生產(chǎn)作坊、糧油加工作坊等，這些小作坊既從事食品生產(chǎn)也直接銷(xiāo)售，而《食品安全法》規(guī)定，生產(chǎn)領(lǐng)域由質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理，流通領(lǐng)域由工商部門(mén)監(jiān)管，涉及餐飲的由食藥監(jiān)局監(jiān)管，那么，對(duì)于食品加工小作坊和食品攤販，到底是應(yīng)該由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管？似乎都可以管，也都可以不管，存在職責(zé)不清的問(wèn)題。

三是預(yù)包裝食品問(wèn)題。無(wú)論是在超市還是在農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)上，都可以看到不少經(jīng)營(yíng)者自己分裝后進(jìn)行銷(xiāo)售的食品，如果脯、糖果、餅干等，實(shí)際上屬于經(jīng)營(yíng)者預(yù)先裝入容器，再向消費(fèi)者銷(xiāo)售的預(yù)包裝食品，很多都沒(méi)有生產(chǎn)者、地址、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期標(biāo)識(shí)，涉及的部門(mén)有質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等，但真正行動(dòng)起來(lái)卻少有部門(mén)監(jiān)管。

四是食品輔料添加問(wèn)題。如一滴香變濃湯、“雜牌米+香精”熏出“五常香米”、濫用牛肉膏、地溝油加工銷(xiāo)售等，涵蓋到生產(chǎn)、流通和餐飲等領(lǐng)域，涉及到質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等多個(gè)部門(mén)。而我們可以看到，近年來(lái)雖然政府對(duì)此屢次高調(diào)打擊，但仍然問(wèn)題不斷。一旦問(wèn)責(zé)，就很容易出現(xiàn)推諉的情況。

（二）食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)不健全及手段落后。

食品安全檢測(cè)的要求高,實(shí)際操作易受外在環(huán)境影響。《食品安全法》中規(guī)定由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商四個(gè)部門(mén)共同承擔(dān)食品安全的監(jiān)管，但工商部門(mén)沒(méi)有檢測(cè)權(quán)。雖然基層部門(mén)也配備了一些食品安全快速檢測(cè)設(shè)備，但由于檢測(cè)局限性很強(qiáng)，又無(wú)法律效力，沒(méi)有很強(qiáng)的實(shí)用性。各部門(mén)的檢測(cè)工作缺少協(xié)調(diào)，檢測(cè)力量缺乏整合，檢測(cè)資源不能共享，快速檢測(cè)的技術(shù)手段落后。例如，重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)配備的農(nóng)藥殘留的快速檢測(cè)設(shè)備，出結(jié)果最快也得30分鐘左右；無(wú)公害肉類(lèi)三、四十個(gè)指標(biāo)全套檢測(cè)完，則需要幾天時(shí)間，這樣的檢測(cè)速度必然降低流通環(huán)節(jié)“把關(guān)”的效率。人員技術(shù)不過(guò)關(guān)，設(shè)備陳舊簡(jiǎn)陋以及檢測(cè)人員疏漏，造成一些技術(shù)含量高的食品出現(xiàn)問(wèn)題，難以查處。雖然現(xiàn)在基層工商分局（所）基本都配備了食品安全快速檢測(cè)儀器,可以對(duì)懷疑存在安全的食品檢測(cè),但此項(xiàng)檢測(cè)不具備權(quán)威性,仍需通過(guò)專(zhuān)門(mén)的質(zhì)檢中心核實(shí)。這就存在一個(gè)問(wèn)題,質(zhì)檢中心大多設(shè)在較大的城市,而大多農(nóng)村基層工商所遠(yuǎn)離城市,有些甚至在偏遠(yuǎn)山區(qū),交通不便,而有些食品在其運(yùn)輸、存貯、時(shí)間長(zhǎng)短上有特定要求,往往從送檢到反饋需要好幾天,可能造成樣品失效；就算經(jīng)營(yíng)戶(hù)對(duì)檢測(cè)存在疑問(wèn),原有樣品也無(wú)法使用,會(huì)讓經(jīng)營(yíng)戶(hù)服法不服理，對(duì)監(jiān)管產(chǎn)生抵觸情緒,同樣也加重了工商部門(mén)負(fù)擔(dān)的檢測(cè)成本。

二、食品安全監(jiān)管界限模糊造成的監(jiān)管困境分析

（一）食品安全事件發(fā)生后監(jiān)管責(zé)任難認(rèn)定。

近年來(lái)，食品安全事故頻現(xiàn)，在對(duì)企業(yè)與商家進(jìn)行法律追究的同時(shí)，也直接劍指相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任。而在監(jiān)管界限不清的情形下，相關(guān)部門(mén)確實(shí)存在難以確定監(jiān)管領(lǐng)域和權(quán)限的情況。例如農(nóng)戶(hù)自產(chǎn)自銷(xiāo)的鮮奶，是由工商部門(mén)還是由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管？是屬于流通環(huán)節(jié)還是隸屬生產(chǎn)環(huán)節(jié)？這都是有爭(zhēng)議的問(wèn)題。在食品安全事故出現(xiàn)后，監(jiān)管責(zé)任的難認(rèn)定，就很容易出現(xiàn)媒體所報(bào)道的“推責(zé)任、踢皮球”現(xiàn)象。“地溝油”事件，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理；進(jìn)入餐館，由食品藥品監(jiān)督管理局查處；而工商部門(mén)可依法查處生產(chǎn)地溝油的小作坊、小企業(yè)的無(wú)證經(jīng)營(yíng)問(wèn)題?！坝卸径寡俊?，是屬于食品生產(chǎn)領(lǐng)域，還是應(yīng)認(rèn)定為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，亦或是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工品？這兩個(gè)影響甚大的食品安全事件曝光后均牽涉到相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題，但到底誰(shuí)負(fù)責(zé)卻難以定論。而這既使食品安全事件的及時(shí)迅速處理受到影響，又令政府部門(mén)的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。

（二）部分行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻變高，市場(chǎng)監(jiān)管工作難進(jìn)行。

《食品安全法》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者需要按照不同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，申請(qǐng)不同的行政許可。從事食品生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)許可，從事食品流通應(yīng)當(dāng)取得食品流通許可，而餐飲服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得餐飲服務(wù)許可。但對(duì)于一些界限模糊的經(jīng)營(yíng)行為，就產(chǎn)生了無(wú)法確定許可權(quán)限的問(wèn)題。如“前店后廠(chǎng)”、“現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài)”等經(jīng)營(yíng)方式，到底是需要申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可還是食品流通許可尚無(wú)明確的法律規(guī)定，因而這類(lèi)經(jīng)營(yíng)者往往就難以取得前置許可。拿不到前置審批，工商部門(mén)就無(wú)法為其登記注冊(cè)、頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。而這樣的情況一是會(huì)令部分原本希望從事經(jīng)營(yíng)行為的申請(qǐng)者被拒之門(mén)外，放棄經(jīng)營(yíng)，二是會(huì)使得無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶(hù)增多，增加了市場(chǎng)監(jiān)管的難度和風(fēng)險(xiǎn)。正是部門(mén)職能界限模糊造成的許可權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)戶(hù)前置審批的難以獲取，無(wú)形中令市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻變高，一定程度上影響了市場(chǎng)的穩(wěn)定，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，使市場(chǎng)監(jiān)管的難度加大。

（三）部分市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域監(jiān)管缺失。

“監(jiān)管縫隙”往往導(dǎo)致沒(méi)人管，也管不好。對(duì)于界限模糊的監(jiān)管領(lǐng)域，容易出現(xiàn)“有利搶著管無(wú)利都不管”的情況。因而對(duì)于監(jiān)管難度大、風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任重的監(jiān)管領(lǐng)域，就會(huì)形成監(jiān)管“真空”地帶，導(dǎo)致監(jiān)管的缺失。一方面，是由于監(jiān)管權(quán)限的不確定，導(dǎo)致“無(wú)人管”。如“地溝油”、“毒豆芽”，正是事發(fā)之前的近乎無(wú)人監(jiān)管狀態(tài)使不法經(jīng)營(yíng)者毫無(wú)顧忌地進(jìn)行生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售，對(duì)我國(guó)的食品安全造成了嚴(yán)重的不良影響。另一方面，是由于法規(guī)尚未完善，而導(dǎo)致“不敢管”。對(duì)于監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)，每一個(gè)職責(zé)和權(quán)限都是由法律賦予的，部門(mén)依法行政并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而在部門(mén)職能模糊的邊界區(qū)域，雖然法律、法規(guī)都有原則性規(guī)定，但在具體的監(jiān)管細(xì)則和責(zé)任指定方面卻仍是空白。出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，相關(guān)部門(mén)往往寧可采取觀(guān)望的態(tài)度。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，工商部門(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域商品的監(jiān)督管理，質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域商品的監(jiān)督管理。而食品包裝標(biāo)簽是產(chǎn)品質(zhì)量保證的重要組成部分，脫離了標(biāo)簽，產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)從談起。工商部門(mén)對(duì)流通領(lǐng)域商品的檢查主要是看商品標(biāo)識(shí)，產(chǎn)品質(zhì)量是否合格需要經(jīng)過(guò)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的鑒定。事實(shí)上，日益嚴(yán)峻的食品安全問(wèn)題不斷出現(xiàn)的當(dāng)前，分段監(jiān)管也不斷地顯現(xiàn)出其弊端，質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)，而工商管流通?！翱此品浅Ｃ髁?，但是在實(shí)際執(zhí)行中，總有灰色地帶，搞得質(zhì)監(jiān)無(wú)法插手，工商也不管，這是常有的事情。而食品安全法出臺(tái)后，要求地方政府負(fù)責(zé)，但是質(zhì)監(jiān)和工商的管理體制又是省級(jí)垂直管理，讓地方政府也沒(méi)有權(quán)力去監(jiān)督管理。制度的不完善，從事食品安全執(zhí)法的部門(mén)職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)不到位，市場(chǎng)監(jiān)管乏力，這些都直接導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，也直接關(guān)系到老百姓的切身利益。要解決好食品安全問(wèn)題，必須先把食品安全執(zhí)法的部門(mén)職責(zé)劃分清楚，多方協(xié)調(diào)，落實(shí)政策到位，然后從監(jiān)管者的角度出發(fā)，穩(wěn)定物價(jià)，控制一切可能發(fā)生的因素，運(yùn)用平衡發(fā)展的原則，這樣才能從根本上解決食品安全問(wèn)題，讓我們的老百姓吃到放心的食品。

三、工商質(zhì)監(jiān)實(shí)行屬地監(jiān)管，劃歸地方對(duì)于食品安全監(jiān)管利好

2011年10月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)國(guó)辦發(fā)[2011]48號(hào)文（下稱(chēng)“文件”），調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)檢行政管理體制，由垂直管理改為地方管理。文件稱(chēng)，將工商、質(zhì)檢省級(jí)以下垂直管理改為地方政府分級(jí)管理體制，業(yè)務(wù)接受上級(jí)工商、質(zhì)檢部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)管，領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理，以地方管理為主，其行政編制分別納入市縣行政編制總額，所屬技術(shù)機(jī)構(gòu)的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，由市、縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)管理。這份涉及到工商質(zhì)監(jiān)體系的行政體制改革的文件的誕生，是當(dāng)前食品安全現(xiàn)狀的一種必然。

工商部門(mén)劃歸地方管理最直接的原因是食品安全監(jiān)管責(zé)任體系建設(shè)的需要。工商部門(mén)是食品安全監(jiān)管的重要部門(mén)，1998年實(shí)行省級(jí)以下垂直管理體制以來(lái)，在促進(jìn)依法獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)力、減少地方干預(yù)、打破市場(chǎng)封鎖等方面發(fā)揮了重要作用。但我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，跟著食品安全監(jiān)管形勢(shì)的不斷發(fā)展、責(zé)任不斷加重，食品安全監(jiān)管確實(shí)存在權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題，特別是在縣一級(jí)顯得尤為突出。工商、質(zhì)監(jiān)是食品安全監(jiān)管的重要職能部門(mén)，但人和財(cái)?shù)墓芾頇?quán)限不在地方，地方追責(zé)的力度勢(shì)必大打折扣，對(duì)食品安全監(jiān)管帶來(lái)了不利的影響。要從體制上解決目前食品安全監(jiān)管中存在的突出問(wèn)題，改變工商質(zhì)監(jiān)等食品監(jiān)管部門(mén)的管理體制確實(shí)不失為一項(xiàng)重要舉措。

四、工商質(zhì)監(jiān)體制改革后對(duì)食品安全監(jiān)管工作的影響與建議

（一）明確監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)各方職能。工商質(zhì)監(jiān)體制若能改革成屬地監(jiān)管，那么建議當(dāng)?shù)卣块T(mén)充分發(fā)揮能動(dòng)性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶赜星闆r初步界定各部門(mén)監(jiān)管職能。一方面，在日常監(jiān)管工作中，對(duì)各個(gè)部門(mén)在界限模糊的監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行具體的規(guī)定，使其明確職能，充分履行監(jiān)管職責(zé)，消除“可管可不管”、“想管不敢管”的心態(tài)。另一方面，在面對(duì)具體的個(gè)案時(shí)，也必須把責(zé)任分配到各個(gè)部門(mén)，明確主次，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)有效處理問(wèn)題。多頭監(jiān)管等于無(wú)人監(jiān)管，監(jiān)管界限的模糊與法不責(zé)眾的心態(tài)，往往容易引發(fā)行政不作為。職能明確，后續(xù)問(wèn)責(zé)到位，可以很大程度上消除職能部門(mén)的推諉心態(tài)。

（二）強(qiáng)化部門(mén)協(xié)調(diào)，提高聯(lián)動(dòng)合作意識(shí)。劃歸地方后，由政府起領(lǐng)導(dǎo)作用，上級(jí)部門(mén)作出指導(dǎo)。既然在職能監(jiān)管領(lǐng)域存在界限模糊的問(wèn)題，那么相關(guān)部門(mén)之間就有合作協(xié)調(diào)監(jiān)管的可能性存在。一是在信息資料的溝通協(xié)調(diào)方面。比如，在食品的上游--生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，質(zhì)監(jiān)部門(mén)可以及時(shí)通知工商部門(mén)，在對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域進(jìn)行及時(shí)的查處，防止事故的擴(kuò)大。相關(guān)部門(mén)之間通過(guò)互通有無(wú)，提高監(jiān)管的精確性和針對(duì)性。二是在許可審批的前置證明文件方面。如上文中提到的食品小作坊、前店后廠(chǎng)等的監(jiān)管問(wèn)題，到底由哪個(gè)部門(mén)進(jìn)行前置審批，可以由當(dāng)?shù)氐氖称钒踩k公室組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)系實(shí)際確定審批權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)。三是在實(shí)際的監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)中。遇到具體的食品安全事件，確實(shí)涉及幾個(gè)部門(mén)時(shí)，可以聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)配合，提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

（三）加強(qiáng)長(zhǎng)效建設(shè)，提升隊(duì)伍監(jiān)管能力。目前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，各種食品安全事件也接連出現(xiàn)，各種違法手段層出不窮。因此，更需要加強(qiáng)“縫隙監(jiān)管”。一是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段。要針對(duì)新的形勢(shì)，及時(shí)更新監(jiān)管的方式方法。如采用新的檢測(cè)手段、新的的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。二是要提升監(jiān)管能力。對(duì)監(jiān)管薄弱、職能界限模糊的領(lǐng)域，要及時(shí)明確職責(zé)，確定職能；對(duì)相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，消除觀(guān)望心態(tài)。三是要加強(qiáng)長(zhǎng)效建設(shè)。食品安全監(jiān)管任重道遠(yuǎn)，在短期內(nèi)是絕對(duì)無(wú)法杜絕食品問(wèn)題的，因此要樹(shù)立食品監(jiān)管的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。對(duì)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)，可以從制度、問(wèn)責(zé)、考核等方面進(jìn)行長(zhǎng)期把關(guān)；對(duì)公眾，可以從維權(quán)意識(shí)、鼓勵(lì)舉報(bào)等方面進(jìn)行宣傳教育，嚴(yán)懲違法行為，防微杜漸，逐漸建立長(zhǎng)效的食品安全監(jiān)管體制。

“民以食為天，食以安為先”，食品安全關(guān)系到人民群眾的生命健康安全，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，關(guān)系到我國(guó)的國(guó)家政府形象，更關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。如何監(jiān)管才能使食品安全，這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。圍繞這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家投入了大量的人力和物力，相關(guān)部門(mén)也制定了很多的政策，截至目前確實(shí)取得了一些成績(jī)。但總體上講，還是有較多問(wèn)題的，固然這些問(wèn)題的背后與我國(guó)的具體國(guó)情有很大的關(guān)系，但同時(shí)也是每一個(gè)監(jiān)管者意識(shí)層次上的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)，是一個(gè)系統(tǒng)工程。每一個(gè)監(jiān)管者需要培養(yǎng)系統(tǒng)論和控制論的思想，即瞄準(zhǔn)目標(biāo)，控制一切有利于目標(biāo)的因素，避免失衡，然后將每個(gè)因素進(jìn)行分解，個(gè)個(gè)擊破，并加以持續(xù)更新，同時(shí)不斷傳播這些思想，將其融入到每一個(gè)環(huán)節(jié)。這樣我國(guó)的食品安全法律法規(guī)和食品安全監(jiān)管體制才會(huì)更加完善。

筆者相信，通過(guò)工商質(zhì)監(jiān)的體制改革，使得我國(guó)執(zhí)法與監(jiān)管主體能夠切實(shí)依法維護(hù)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售市場(chǎng)的秩序；建立有效的監(jiān)管機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)消費(fèi)者的合法利益。

第二篇：工商質(zhì)監(jiān)體制改革對(duì)食品安全的影響初探（推薦）

工商質(zhì)監(jiān)體制改革對(duì)食品安全的影響初探

食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府的形象和公信力，也一直是老百姓最關(guān)注、社會(huì)最敏感的話(huà)題。食品安全監(jiān)管工作,是工商行政管理部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管工作的重中之重。近年來(lái)，工商及有關(guān)部門(mén)在食品安全監(jiān)管中做了大量工作，通過(guò)實(shí)踐，食品安全監(jiān)管涉及多頭管理，工商、食品衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)，你管、我管、他也管，好處大家拿，出現(xiàn)問(wèn)題相互推、扯皮、抱怨。誰(shuí)負(fù)主要責(zé)任，責(zé)任不明確，使監(jiān)管工作出現(xiàn)盲區(qū)，存在一些突出問(wèn)題亟需完善。筆者現(xiàn)提出如下調(diào)研探討意見(jiàn)。

一、當(dāng)前工商質(zhì)監(jiān)體制下食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

（一）當(dāng)前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域中存在監(jiān)管界限模糊，部門(mén)協(xié)調(diào)配合及履職盡責(zé)不夠。

目前,在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域具有監(jiān)管職能的有工商、質(zhì)監(jiān)等部門(mén),相互之間有的職能界限模糊,在實(shí)際操作過(guò)程中既容易發(fā)生監(jiān)管交叉，又可能存在監(jiān)管盲區(qū)，相互間有時(shí)斷鏈脫節(jié)，資源未能共享，難以形成合力，造成有限的監(jiān)管資源浪費(fèi)。工作中存在瀆職失職、走馬觀(guān)花現(xiàn)象，使監(jiān)管工作流于形式，疏于防范，問(wèn)題屢屢發(fā)生，不能及時(shí)有效的解決。

一是食品中間品的監(jiān)管問(wèn)題。較典型的是三聚氰胺事件和瘦肉精事件。事件中的鮮牛奶、生豬其實(shí)就是中間品。這些中間產(chǎn)品，既可以直接流向市場(chǎng)，也可以供給大企業(yè)加工后再銷(xiāo)售，不同的流通方式意味著監(jiān)管的責(zé)任分屬不同的監(jiān)管部門(mén)，包括農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、商務(wù)、工商等，職能彼此交叉，因此，食品中間品的監(jiān)管難以界定清晰的責(zé)任部門(mén)。

二是食品生產(chǎn)加工小作坊和食品小攤販問(wèn)題。諸如豆腐生產(chǎn)作坊、糧油加工作坊等，這些小作坊既從事食品生產(chǎn)也直接銷(xiāo)售，而《食品安全法》規(guī)定，生產(chǎn)領(lǐng)域由質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理，流通領(lǐng)域由工商部門(mén)監(jiān)管，涉及餐飲的由食藥監(jiān)局監(jiān)管，那么，對(duì)于食品加工小作坊和食品攤販，到底是應(yīng)該由哪個(gè)部門(mén)監(jiān)管？似乎都可以管，也都可以不管，存在職責(zé)不清的問(wèn)題。

三是預(yù)包裝食品問(wèn)題。無(wú)論是在超市還是在農(nóng)村集貿(mào)市場(chǎng)上，都可以看到不少經(jīng)營(yíng)者自己分裝后進(jìn)行銷(xiāo)售的食品，如果脯、糖果、餅干等，實(shí)際上屬于經(jīng)營(yíng)者預(yù)先裝入容器，再向消費(fèi)者銷(xiāo)售的預(yù)包裝食品，很多都沒(méi)有生產(chǎn)者、地址、生產(chǎn)日期和保質(zhì)期標(biāo)識(shí)，涉及的部門(mén)有質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)等，但真正行動(dòng)起來(lái)卻少有部門(mén)監(jiān)管。

四是食品輔料添加問(wèn)題。如一滴香變濃湯、“雜牌米+香精”熏出“五常香米”、濫用牛肉膏、地溝油加工銷(xiāo)售等，涵蓋到生產(chǎn)、流通和餐飲等領(lǐng)域，涉及到質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、食藥監(jiān)等多個(gè)部門(mén)。而我們可以看到，近年來(lái)雖然政府對(duì)此屢次高調(diào)打擊，但仍然問(wèn)題不斷。一旦問(wèn)責(zé)，就很容易出現(xiàn)推諉的情況。

（二）食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)不健全及手段落后。

食品安全檢測(cè)的要求高,實(shí)際操作易受外在環(huán)境影響?！妒称钒踩ā分幸?guī)定由農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、工商四個(gè)部門(mén)共同承擔(dān)食品安全的監(jiān)管，但工商部門(mén)沒(méi)有檢測(cè)權(quán)。雖然基層部門(mén)也配備了一些食品安全快速檢測(cè)設(shè)備，但由于檢測(cè)局限性很強(qiáng)，又無(wú)法律效力，沒(méi)有很強(qiáng)的實(shí)用性。各部門(mén)的檢測(cè)工作缺少協(xié)調(diào)，檢測(cè)力量缺乏整合，檢測(cè)資源不能共享，快速檢測(cè)的技術(shù)手段落后。例如，重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)配備的農(nóng)藥殘留的快速檢測(cè)設(shè)備，出結(jié)果最快也得30分鐘左右；無(wú)公害

肉類(lèi)三、四十個(gè)指標(biāo)全套檢測(cè)完，則需要幾天時(shí)間，這樣的檢測(cè)速度必然降低流通環(huán)節(jié)“把關(guān)”的效率。人員技術(shù)不過(guò)關(guān)，設(shè)備陳舊簡(jiǎn)陋以及檢測(cè)人員疏漏，造成一些技術(shù)含量高的食品出現(xiàn)問(wèn)題，難以查處。雖然現(xiàn)在基層工商分局（所）基本都配備了食品安全快速檢測(cè)儀器,可以對(duì)懷疑存在安全的食品檢測(cè),但此項(xiàng)檢測(cè)不具備權(quán)威性,仍需通過(guò)專(zhuān)門(mén)的質(zhì)檢中心核實(shí)。這就存在一個(gè)問(wèn)題,質(zhì)檢中心大多設(shè)在較大的城市,而大多農(nóng)村基層工商所遠(yuǎn)離城市,有些甚至在偏遠(yuǎn)山區(qū),交通不便,而有些食品在其運(yùn)輸、存貯、時(shí)間長(zhǎng)短上有特定要求,往往從送檢到反饋需要好幾天,可能造成樣品失效；就算經(jīng)營(yíng)戶(hù)對(duì)檢測(cè)存在疑問(wèn),原有樣品也無(wú)法使用,會(huì)讓經(jīng)營(yíng)戶(hù)服法不服理，對(duì)監(jiān)管產(chǎn)生抵觸情緒,同樣也加重了工商部門(mén)負(fù)擔(dān)的檢測(cè)成本。

二、食品安全監(jiān)管界限模糊造成的監(jiān)管困境分析

（一）食品安全事件發(fā)生后監(jiān)管責(zé)任難認(rèn)定。

近年來(lái)，食品安全事故頻現(xiàn)，在對(duì)企業(yè)與商家進(jìn)行法律追究的同時(shí)，也直接劍指相關(guān)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任。而在監(jiān)管界限不清的情形下，相關(guān)部門(mén)確實(shí)存在難以確定監(jiān)管領(lǐng)域和權(quán)限的情況。例如農(nóng)戶(hù)自產(chǎn)自銷(xiāo)的鮮奶，是由工商部門(mén)還是由農(nóng)業(yè)部門(mén)監(jiān)管？是屬于流通環(huán)節(jié)還是隸屬生產(chǎn)環(huán)節(jié)？這都是有爭(zhēng)議的問(wèn)題。在食品安全事故出現(xiàn)后，監(jiān)管責(zé)任的難認(rèn)定，就很容易出現(xiàn)媒體所報(bào)道的“推責(zé)任、踢皮球”現(xiàn)象。“地溝油”事件，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)屬于質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理；進(jìn)入餐館，由食品藥品監(jiān)督管理局查處；而工商部門(mén)可依法查處生產(chǎn)地溝油的小作坊、小企業(yè)的無(wú)證經(jīng)營(yíng)問(wèn)題。“有毒豆芽”，是屬于食品生產(chǎn)領(lǐng)域，還是應(yīng)認(rèn)定為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，亦或是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的加工品？這兩個(gè)影響甚大的食品安全事件曝光后均牽涉到相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題，但到底誰(shuí)負(fù)責(zé)卻難以定論。而這既使食品安全事件的及時(shí)迅速處理受到影響，又令政府部門(mén)的監(jiān)管能力受到質(zhì)疑。

（二）部分行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻變高，市場(chǎng)監(jiān)管工作難進(jìn)行?！妒称钒踩ā芬?guī)定，經(jīng)營(yíng)者需要按照不同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，申請(qǐng)不同的行政許可。從事食品生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)許可，從事食品流通應(yīng)當(dāng)取得食品流通許可，而餐飲服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得餐飲服務(wù)許可。但對(duì)于一些界限模糊的經(jīng)營(yíng)行為，就產(chǎn)生了無(wú)法確定許可權(quán)限的問(wèn)題。如“前店后廠(chǎng)”、“現(xiàn)做現(xiàn)賣(mài)”等經(jīng)營(yíng)方式，到底是需要申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可還是食品流通許可尚無(wú)明確的法律規(guī)定，因而這類(lèi)經(jīng)營(yíng)者往往就難以取得前置許可。拿不到前置審批，工商部門(mén)就無(wú)法為其登記注冊(cè)、頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。而這樣的情況一是會(huì)令部分原本希望從事經(jīng)營(yíng)行為的申請(qǐng)者被拒之門(mén)外，放棄經(jīng)營(yíng)，二是會(huì)使得無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)戶(hù)增多，增加了市場(chǎng)監(jiān)管的難度和風(fēng)險(xiǎn)。正是部門(mén)職能界限模糊造成的許可權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)戶(hù)前置審批的難以獲取，無(wú)形中令市場(chǎng)的準(zhǔn)入門(mén)檻變高，一定程度上影響了市場(chǎng)的穩(wěn)定，阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，使市場(chǎng)監(jiān)管的難度加大。

（三）部分市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域監(jiān)管缺失?！氨O(jiān)管縫隙”往往導(dǎo)致沒(méi)人管，也管不好。對(duì)于界限模糊的監(jiān)管領(lǐng)域，容易出現(xiàn)“有利搶著管無(wú)利都不管”的情況。因而對(duì)于監(jiān)管難度大、風(fēng)險(xiǎn)大、責(zé)任重的監(jiān)管領(lǐng)域，就會(huì)形成監(jiān)管“真空”地帶，導(dǎo)致監(jiān)管的缺失。一方面，是由于監(jiān)管權(quán)限的不確定，導(dǎo)致“無(wú)人管”。如“地溝油”、“毒豆芽”，正是事發(fā)之前的近乎無(wú)人監(jiān)管狀態(tài)使不法經(jīng)營(yíng)者毫無(wú)顧忌地進(jìn)行生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售，對(duì)我國(guó)的食品安全造成了嚴(yán)重的不良影響。另一方面，是由于法規(guī)尚未完善，而導(dǎo)致“不敢管”。對(duì)于監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)，每一個(gè)職責(zé)和權(quán)限都是由法律賦予的，部門(mén)依法行政并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而在部門(mén)職能模糊的邊界區(qū)域，雖然法律、法規(guī)都有原則性規(guī)定，但在具體的監(jiān)管細(xì)則和責(zé)任指定方面卻仍是空白。出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，相關(guān)部門(mén)往往寧可采取觀(guān)望的態(tài)度。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，工商部門(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域商品的監(jiān)督管理，質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域商品的監(jiān)督管理。而食品包裝標(biāo)簽是產(chǎn)品質(zhì)量保證的重要組成部分，脫離了標(biāo)簽，產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)從談起。工商部門(mén)對(duì)流通領(lǐng)域商品的檢查主要是看商品標(biāo)識(shí)，產(chǎn)品質(zhì)量是否合格需要經(jīng)過(guò)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的鑒定。事實(shí)上，日益嚴(yán)峻的食品安全問(wèn)題不斷出現(xiàn)的當(dāng)前，分段監(jiān)管也不斷地顯現(xiàn)出其弊端，質(zhì)監(jiān)管生產(chǎn)，而工商管流通?！翱此品浅Ｃ髁?，但是在實(shí)際執(zhí)行中，總有灰色地帶，搞得質(zhì)監(jiān)無(wú)法插手，工商也不管，這是常有的事情。而食品安全法出臺(tái)后，要求地方政府負(fù)責(zé)，但是質(zhì)監(jiān)和工商的管理體制又是省級(jí)垂直管理，讓地方政府也沒(méi)有權(quán)力去監(jiān)督管理。制度的不完善，從事食品安全執(zhí)法的部門(mén)職責(zé)劃分不清，協(xié)調(diào)不到位，市場(chǎng)監(jiān)管乏力，這些都直接導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，也直接關(guān)系到老百姓的切身利益。要解決好食品安全問(wèn)題，必須先把食品安全執(zhí)法的部門(mén)職責(zé)劃分清楚，多方協(xié)調(diào)，落實(shí)政策到位，然后從監(jiān)管者的角度出發(fā)，穩(wěn)定物價(jià)，控制一切可能發(fā)生的因素，運(yùn)用平衡發(fā)展的原則，這樣才能從根本上解決食品安全問(wèn)題，讓我們的老百姓吃到放心的食品。

三、工商質(zhì)監(jiān)實(shí)行屬地監(jiān)管，劃歸地方對(duì)于食品安全監(jiān)管利好 2011年10月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)國(guó)辦發(fā)[2011]48號(hào)文（下稱(chēng)“文件”），調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)檢行政管理體制，由垂直管理改為地方管理。文件稱(chēng)，將工商、質(zhì)檢省級(jí)以下垂直管理改為地方政府

分級(jí)管理體制，業(yè)務(wù)接受上級(jí)工商、質(zhì)檢部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)管，領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行雙重管理，以地方管理為主，其行政編制分別納入市縣行政編制總額，所屬技術(shù)機(jī)構(gòu)的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，由市、縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)管理。這份涉及到工商質(zhì)監(jiān)體系的行政體制改革的文件的誕生，是當(dāng)前食品安全現(xiàn)狀的一種必然。

工商部門(mén)劃歸地方管理最直接的原因是食品安全監(jiān)管責(zé)任體系建設(shè)的需要。工商部門(mén)是食品安全監(jiān)管的重要部門(mén)，1998年實(shí)行省級(jí)以下垂直管理體制以來(lái)，在促進(jìn)依法獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)力、減少地方干預(yù)、打破市場(chǎng)封鎖等方面發(fā)揮了重要作用。但我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，跟著食品安全監(jiān)管形勢(shì)的不斷發(fā)展、責(zé)任不斷加重，食品安全監(jiān)管確實(shí)存在權(quán)責(zé)脫節(jié)的問(wèn)題，特別是在縣一級(jí)顯得尤為突出。工商、質(zhì)監(jiān)是食品安全監(jiān)管的重要職能部門(mén)，但人和財(cái)?shù)墓芾頇?quán)限不在地方，地方追責(zé)的力度勢(shì)必大打折扣，對(duì)食品安全監(jiān)管帶來(lái)了不利的影響。要從體制上解決目前食品安全監(jiān)管中存在的突出問(wèn)題，改變工商質(zhì)監(jiān)等食品監(jiān)管部門(mén)的管理體制確實(shí)不失為一項(xiàng)重要舉措。

四、工商質(zhì)監(jiān)體制改革后對(duì)食品安全監(jiān)管工作的影響與建議

（一）明確監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)各方職能。工商質(zhì)監(jiān)體制若能改革成屬地監(jiān)管，那么建議當(dāng)?shù)卣块T(mén)充分發(fā)揮能動(dòng)性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶赜星闆r初步界定各部門(mén)監(jiān)管職能。一方面，在日常監(jiān)管工作中，對(duì)各個(gè)部門(mén)在界限模糊的監(jiān)管領(lǐng)域進(jìn)行具體的規(guī)定，使其明確職能，充分履行監(jiān)管職責(zé)，消除“可管可不管”、“想管不敢管”的心態(tài)。另一方面，在面對(duì)具體的個(gè)案時(shí)，也必須把責(zé)任分配到各個(gè)部門(mén)，明確主次，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)有效處理問(wèn)題。多頭監(jiān)管等于無(wú)人監(jiān)管，監(jiān)管界限的模糊與法不責(zé)眾的心態(tài)，往往容易引發(fā)行政不作為。職能明確，后續(xù)問(wèn)責(zé)到位，可以很大程度上消除職能部門(mén)的推諉心態(tài)。

（二）強(qiáng)化部門(mén)協(xié)調(diào)，提高聯(lián)動(dòng)合作意識(shí)。劃歸地方后，由政府起領(lǐng)導(dǎo)作用，上級(jí)部門(mén)作出指導(dǎo)。既然在職能監(jiān)管領(lǐng)域存在界限模糊的問(wèn)題，那么相關(guān)部門(mén)之間就有合作協(xié)調(diào)監(jiān)管的可能性存在。一是在信息資料的溝通協(xié)調(diào)方面。比如，在食品的上游--生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，質(zhì)監(jiān)部門(mén)可以及時(shí)通知工商部門(mén)，在對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域進(jìn)行及時(shí)的查處，防止事故的擴(kuò)大。相關(guān)部門(mén)之間通過(guò)互通有無(wú)，提高監(jiān)管的精確性和針對(duì)性。二是在許可審批的前置證明文件方面。如上文中提到的食品小作坊、前店后廠(chǎng)等的監(jiān)管問(wèn)題，到底由哪個(gè)部門(mén)進(jìn)行前置審批，可以由當(dāng)?shù)氐氖称钒踩k公室組織相關(guān)部門(mén)進(jìn)行協(xié)商，聯(lián)系實(shí)際確定審批權(quán)限和監(jiān)管職責(zé)。三是在實(shí)際的監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)中。遇到具體的食品安全事件，確實(shí)涉及幾個(gè)部門(mén)時(shí)，可以聯(lián)合行動(dòng)，加強(qiáng)配合，提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

（三）加強(qiáng)長(zhǎng)效建設(shè)，提升隊(duì)伍監(jiān)管能力。目前，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，各種食品安全事件也接連出現(xiàn)，各種違法手段層出不窮。因此，更需要加強(qiáng)“縫隙監(jiān)管”。一是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管手段。要針對(duì)新的形勢(shì)，及時(shí)更新監(jiān)管的方式方法。如采用新的檢測(cè)手段、新的的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。二是要提升監(jiān)管能力。對(duì)監(jiān)管薄弱、職能界限模糊的領(lǐng)域，要及時(shí)明確職責(zé)，確定職能；對(duì)相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管人員要加強(qiáng)培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，消除觀(guān)望心態(tài)。三是要加強(qiáng)長(zhǎng)效建設(shè)。食品安全監(jiān)管任重道遠(yuǎn)，在短期內(nèi)是絕對(duì)無(wú)法杜絕食品問(wèn)題的，因此要樹(shù)立食品監(jiān)管的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。對(duì)相關(guān)監(jiān)管部門(mén)，可以從制度、問(wèn)責(zé)、考核等方面進(jìn)行長(zhǎng)期把關(guān)；對(duì)公眾，可以從維權(quán)意識(shí)、鼓勵(lì)舉報(bào)等方面進(jìn)行宣

傳教育，嚴(yán)懲違法行為，防微杜漸，逐漸建立長(zhǎng)效的食品安全監(jiān)管體制。

“民以食為天，食以安為先”，食品安全關(guān)系到人民群眾的生命健康安全，關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，關(guān)系到我國(guó)的國(guó)家政府形象，更關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定。如何監(jiān)管才能使食品安全，這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。圍繞這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家投入了大量的人力和物力，相關(guān)部門(mén)也制定了很多的政策，截至目前確實(shí)取得了一些成績(jī)。但總體上講，還是有較多問(wèn)題的，固然這些問(wèn)題的背后與我國(guó)的具體國(guó)情有很大的關(guān)系，但同時(shí)也是每一個(gè)監(jiān)管者意識(shí)層次上的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)，是一個(gè)系統(tǒng)工程。每一個(gè)監(jiān)管者需要培養(yǎng)系統(tǒng)論和控制論的思想，即瞄準(zhǔn)目標(biāo)，控制一切有利于目標(biāo)的因素，避免失衡，然后將每個(gè)因素進(jìn)行分解，個(gè)個(gè)擊破，并加以持續(xù)更新，同時(shí)不斷傳播這些思想，將其融入到每一個(gè)環(huán)節(jié)。這樣我國(guó)的食品安全法律法規(guī)和食品安全監(jiān)管體制才會(huì)更加完善。

筆者相信，通過(guò)工商質(zhì)監(jiān)的體制改革，使得我國(guó)執(zhí)法與監(jiān)管主體能夠切實(shí)依法維護(hù)食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售市場(chǎng)的秩序；建立有效的監(jiān)管機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)維護(hù)消費(fèi)者的合法利益。

第三篇：工商體制改革對(duì)信息化工作的影響(鹽城)

工商體制改革對(duì)信息化工作的影響

隨著國(guó)辦[2011]48號(hào)文件“關(guān)于調(diào)整省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)管理體制加強(qiáng)食品安全監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知”發(fā)布，工商體制新一輪改革已經(jīng)拉開(kāi)帷幕，將實(shí)行了13年的省以下垂直管理體制，改為地方政府分級(jí)管理體制。對(duì)我們信息化工作而言，需要未雨綢繆，謀劃在前，行動(dòng)在先，盡快實(shí)現(xiàn)理念轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)型、方式轉(zhuǎn)換，才能保障新體制后工商行政管理工作的有效運(yùn)行和良好發(fā)展。

一、新體制下信息化工作面臨的新問(wèn)題

新體制下，人、財(cái)、物管理以塊為主，可能遇到以下問(wèn)題：

一是發(fā)展升級(jí)差距化。目前體制下，省、市、縣信息化的建設(shè)經(jīng)費(fèi)是由省局統(tǒng)一預(yù)算，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)由省局統(tǒng)一建設(shè)、維護(hù)和升級(jí)，在充足的經(jīng)費(fèi)、強(qiáng)力的外包維護(hù)和統(tǒng)一的設(shè)備管理下，使得工商信息化成為工商垂直后發(fā)展得最快最好業(yè)務(wù)之一，但也導(dǎo)致了市縣（區(qū)）在信息化建設(shè)方面對(duì)省局的依賴(lài)性極強(qiáng)，不僅表現(xiàn)在運(yùn)行資金上，更表現(xiàn)在人才培養(yǎng)的缺乏。垂改后，人、財(cái)、物由條變塊管理，信息化設(shè)備的更新?lián)Q代、軟件的運(yùn)行維護(hù)、數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)利用都會(huì)受到很大的制約，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、地方財(cái)政吃緊的地區(qū)，對(duì)工商部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障很難到位，能投入到信息化方面的錢(qián)只能是捉襟見(jiàn)肘，信息化何以發(fā)展？即使地方財(cái)政資金充足，也會(huì)碰到人才缺乏的問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)信息化人才難以培養(yǎng)，信息化發(fā)展缺乏后勁，全省的信息化發(fā)展將呈現(xiàn) “南 1

北差距”等不平衡狀態(tài)。

二是權(quán)限管理多樣化。這么多年，全省工商系統(tǒng)在持續(xù)不斷加大軟硬件投入的基礎(chǔ)上，信息化建設(shè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，雖然有這樣那樣的不足甚至缺陷，但客觀(guān)地講，我們已經(jīng)建立了比較齊全的數(shù)據(jù)庫(kù)、科學(xué)有效的運(yùn)行系統(tǒng)、上下銜接的管理體制，基本適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)戶(hù)口管理和履行市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法職能以及行政事務(wù)管理的需要，劃歸地方后，信息化的工作體制必然以地方為主，各級(jí)地方政府對(duì)我們的要求會(huì)更多、更高，而地方政府因各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對(duì)數(shù)據(jù)的要求的多樣性，使得數(shù)據(jù)的要求、系統(tǒng)的維護(hù)、管理的權(quán)限全省、全市都不可能得到統(tǒng)一。

三是數(shù)據(jù)提供泛濫化。秉直管理體制下，工商部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)的信息化數(shù)據(jù)交換，主要是依靠省局共享平臺(tái)和省、市局與有關(guān)部門(mén)的聯(lián)合文件，在日常的批量數(shù)據(jù)提供中，縣級(jí)局也能做到按權(quán)限和程序報(bào)批，有所保留、有效控制，而劃歸地方后，政府部門(mén)的各個(gè)單位都可能要求工商部門(mén)提供批量數(shù)據(jù)。

二、按照目前信息化構(gòu)架可能遇到的問(wèn)題

按照目前信息化構(gòu)架，有這樣幾個(gè)問(wèn)題可能會(huì)出現(xiàn)：

一是條塊管理矛盾問(wèn)題。從整個(gè)工商部門(mén)來(lái)講，當(dāng)年實(shí)行垂直管理的出發(fā)點(diǎn)是減少地方保護(hù)和地區(qū)封鎖、加強(qiáng)公平交易執(zhí)法，如今重新實(shí)行塊管的出發(fā)點(diǎn)是提高地方政府的組織整合能力、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，無(wú)非是孰輕孰重哪一個(gè)方面的問(wèn)題。因此，在這樣的大背景下，工商部門(mén)受到地方政府的影響、制約、干擾，必然也會(huì)體現(xiàn)到信息化工作中，數(shù)

據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)資源共享、管理權(quán)限調(diào)整等等，都會(huì)產(chǎn)生條塊矛盾。

二是業(yè)務(wù)工作規(guī)范問(wèn)題。信息化與業(yè)務(wù)工作充分結(jié)合才能發(fā)揮有效作用，目前，在巡查監(jiān)管、注冊(cè)登記、執(zhí)法辦案、消費(fèi)維權(quán)等業(yè)務(wù)工作方面，都有相應(yīng)的工作規(guī)范，借助信息化手段，也都有相應(yīng)的軟件系統(tǒng)。如果塊管后，仍按照現(xiàn)有的系統(tǒng)運(yùn)行，遇到各地區(qū)、各業(yè)務(wù)部門(mén)調(diào)整工作規(guī)范和操作流程，就會(huì)出現(xiàn)不“兼容”的現(xiàn)象。

三是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一問(wèn)題。目前，全省工商系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是按照“六統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)組織建設(shè)的，說(shuō)到底，這個(gè)“六統(tǒng)一”是建立在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的基礎(chǔ)上的，沒(méi)有“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作為前提，其他的統(tǒng)一也就是空話(huà)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、監(jiān)控體系各個(gè)地區(qū)都不可能統(tǒng)一。

四是面臨縣（區(qū)）局管理機(jī)構(gòu)和人才缺乏的問(wèn)題?？h（區(qū)）局一般信息中心沒(méi)有機(jī)構(gòu)，沒(méi)有編制，正式人員一至兩人，掛靠在其他部門(mén)。因自身人員少，技術(shù)力量薄弱，信息化技術(shù)的指導(dǎo)上基本是依靠上級(jí)局，難以獨(dú)立支撐系統(tǒng)的維護(hù)和升級(jí)。歸地方后，縣（區(qū)）局要在地方統(tǒng)一管理開(kāi)展各項(xiàng)信息化工作，進(jìn)行信息發(fā)布、信息共享、信息傳輸?shù)?。歸地方后，在沒(méi)有編制、缺乏技術(shù)和人員的情況下工作難以開(kāi)展。

三、新體制下仍實(shí)行“六統(tǒng)一”運(yùn)行機(jī)制可能出現(xiàn)的問(wèn)題

省局網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)建設(shè)“六統(tǒng)一”標(biāo)準(zhǔn)（統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一投資、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一管理），對(duì)組織推進(jìn)全系統(tǒng)信息化建設(shè)，提高工作效能，增強(qiáng)保障能力，發(fā)

揮了積極有效的作用。在新的體制下，仍實(shí)行“六統(tǒng)一”運(yùn)行機(jī)制，面臨以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是經(jīng)費(fèi)能否列入省財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算。從大的方面來(lái)講，整個(gè)工商部門(mén)人歸地方，財(cái)屬系統(tǒng)，比較理想，但估計(jì)可能性不大。退而求其次，比如信息化、執(zhí)法辦案等專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，能否由省財(cái)政統(tǒng)一保障？有了經(jīng)費(fèi)保障，才有實(shí)行“六統(tǒng)一”的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是地方政府領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)哪個(gè)說(shuō)了算。新體制下信息化仍實(shí)行“六統(tǒng)一”，實(shí)質(zhì)是信息化工作方面的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，哪個(gè)更有權(quán)威，哪個(gè)說(shuō)話(huà)管用，直接影響信息化的作用發(fā)揮。

三是上下機(jī)構(gòu)設(shè)置是否一致。目前體制下，自上而下，信息化條線(xiàn)有完整的機(jī)構(gòu)設(shè)臵，人員力量得到充分保證，但劃歸地方后，“各自為政”，信息化條線(xiàn)在各個(gè)地區(qū)工商部門(mén)中如何設(shè)臵，還是未知數(shù)。

四、信息化工作對(duì)策與建議

一是以推動(dòng)統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)保障為重點(diǎn)，繼續(xù)推進(jìn)和完善“六統(tǒng)一”運(yùn)行機(jī)制。明確經(jīng)費(fèi)保障的方式或形式，在保證當(dāng)前信息化建設(shè)各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)同時(shí)，也要考慮地方信息化特色的多樣性和差別性，在經(jīng)費(fèi)保障上，以保障重點(diǎn)系統(tǒng)、重要設(shè)備的建設(shè)維護(hù)費(fèi)用為主，各市縣（區(qū)）維護(hù)運(yùn)行費(fèi)用為輔，地方多樣化需求自行保障的方式。

二是以梳理規(guī)范管理權(quán)限為重點(diǎn)，進(jìn)一步理順省、市、縣（區(qū)）局事權(quán)關(guān)系。目前國(guó)家尚沒(méi)有信息共享、信息披露和信息資源開(kāi)發(fā)等方面的明確法規(guī)出臺(tái)。全社會(huì)也尚未形成統(tǒng)一、安全、高效的公共數(shù)據(jù)中心。面對(duì)地方各級(jí)政府對(duì)我們更多、更高的數(shù)據(jù)要求，要盡快順省、市、縣（區(qū)）局事權(quán)關(guān)系，建立權(quán)限管理體系，明確和地方各級(jí)政府共建數(shù)據(jù)平臺(tái)和對(duì)數(shù)據(jù)共享、交流的方式。為了避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)使用混亂的情況，建議工商部門(mén)與政府部門(mén)建立數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)公開(kāi)等方面的制度或平臺(tái)，簽訂一定的協(xié)議與合同，杜絕或拒絕那些不合理的要求。

三是以科學(xué)規(guī)劃資源配置為重點(diǎn)，提高信息化保障的效率和效益。要順應(yīng)改革要求，市縣（區(qū)）信息中心要結(jié)合各地方信息化發(fā)展的要求，自定各自的信息化發(fā)展規(guī)劃，要以?xún)?yōu)化配臵，節(jié)約高效為特點(diǎn)，既要體現(xiàn)垂直的業(yè)務(wù)管理，也要融入地方的發(fā)展特色。

四是以加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)為重點(diǎn)，增強(qiáng)信息化隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平。歸地方后，信息化人才短缺、斷層和培養(yǎng)的長(zhǎng)期性等，使人才問(wèn)題成為當(dāng)前難以解決問(wèn)題之一。一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)立。信息化已融入到工商業(yè)務(wù)職能的各個(gè)方方面面，工商業(yè)務(wù)已離不開(kāi)信息化，但信息化市級(jí)工作部門(mén)仍然是事業(yè)單位，縣（區(qū)）級(jí)甚至沒(méi)有機(jī)構(gòu)和編制，無(wú)法正真融入到工商的全局工作，而信息化急需既懂技術(shù)又懂業(yè)務(wù)的復(fù)合人才，只有改變信息中心機(jī)構(gòu)形式，成為工商部門(mén)的職能部門(mén)，信息化各項(xiàng)工作才能正常開(kāi)展。二是加強(qiáng)人才培養(yǎng)。三是加強(qiáng)人才引進(jìn)。四是加強(qiáng)人才交流。讓信息中心和業(yè)務(wù)部門(mén)的人員流動(dòng)起來(lái)，并形成機(jī)制，就能不斷培養(yǎng)這種復(fù)合人才，這樣工商的信息化就有堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

第四篇：文化體制改革對(duì)廣電的影響

文化體制改革和廣電行業(yè)發(fā)展 中國(guó)傳媒大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)研究院

以下為演講實(shí)錄：

尊敬的主持人，各位領(lǐng)導(dǎo)，各位朋友大家上午好！今天是我們的年會(huì)，重點(diǎn)是發(fā)展行業(yè)的趨勢(shì)和投融資政策，特別是六中全會(huì)以后，大家都對(duì)中央的新文化體制改革，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)，促進(jìn)文化大發(fā)展、大繁榮這樣一個(gè)決議所振奮，新的精神肯定對(duì)我們廣電行業(yè)會(huì)帶來(lái)諸多的一些影響，我想在這里做一個(gè)簡(jiǎn)要的分析，談一些個(gè)人的看法，不一定對(duì)，和大家一起來(lái)共同探討。我想有三個(gè)問(wèn)題共同探討：

一、我國(guó)傳媒單位的市場(chǎng)機(jī)制和體制模式

傳媒行業(yè)我想今后會(huì)呈現(xiàn)一種融合化的發(fā)展模式，而在媒體這個(gè)領(lǐng)域，廣電行業(yè)歷來(lái)處于核心的位置，“十一五”時(shí)期文化發(fā)展綱要已經(jīng)講得非常明確，但重點(diǎn)還是放在公益性角度來(lái)講，正像剛才沈總說(shuō)的。從我們傳統(tǒng)體制看，這中間大概經(jīng)過(guò)一個(gè)演變，我們現(xiàn)在這樣一個(gè)體制特征和原來(lái)不同，但和最終的體制，我們希望未來(lái)改革所能達(dá)到的目標(biāo)，我覺(jué)得還是有比較大的差異。傳統(tǒng)體制是管辦不分、政企不分、政事不分的體制特點(diǎn)，同時(shí)是資源條割分布的體制，資源碎片化，內(nèi)部人員機(jī)制也是缺乏效率的。目前我們的體制基本有三種類(lèi)型。

傳媒體制的變化，一是經(jīng)營(yíng)性的傳媒企業(yè)；二是工藝性的傳媒單位，包括電臺(tái)、電視臺(tái)；三是比較特殊的，屬于事業(yè)企業(yè)制，傳統(tǒng)管理的行業(yè)，包括廣電集團(tuán)和報(bào)業(yè)集團(tuán)。還有其它類(lèi)似的，按照分類(lèi)改革的指導(dǎo)思想，一是完全經(jīng)營(yíng)性的，二是完全公益性的，三是過(guò)渡性、混合性的事業(yè)化改革、企業(yè)化管理的模式。對(duì)這幾個(gè)模式是不是可以從這幾個(gè)方面來(lái)分析：

1、整體來(lái)看，從傳媒全行業(yè)來(lái)看，我認(rèn)為是公有制為主體的混合體制或組合型體制。毫無(wú)疑問(wèn)，在這樣的行業(yè)中間，公有制還是屬于主體和主導(dǎo)地位的，但它已經(jīng)不同于改革之前完全由國(guó)家或國(guó)有資本安全壟斷的情況。具體就傳媒單位來(lái)說(shuō)，除了一些專(zhuān)業(yè)化的公司之外，凡是大一點(diǎn)的企業(yè)差不多都形成了事業(yè)中包含有企業(yè)，企業(yè)中包含有事業(yè)，換句話(huà)說(shuō)盡管推進(jìn)了分類(lèi)改革，事實(shí)上一些大的傳媒機(jī)構(gòu)，比如電臺(tái)、電視臺(tái)這樣一些純公益性的，我們目前把它界定為公益性的事業(yè)單位，但它下面事實(shí)上在產(chǎn)業(yè)鏈上下游中間還包含了一些產(chǎn)業(yè)化的，可以分出來(lái)，通過(guò)改革以后推向市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)化部門(mén)或單位，所以在產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)上，我覺(jué)得它有一個(gè)比較大的落差。播出平臺(tái)現(xiàn)在是公有制的，或者國(guó)有資本占統(tǒng)治地位的，定位為完全公益性的，但產(chǎn)業(yè)鏈的上下游分開(kāi)了，上游節(jié)目制作面向社會(huì)放開(kāi)了，下游節(jié)目的發(fā)行、節(jié)目的傳輸初步放開(kāi)了，這樣形成以公有制為主體的混合性的體制，而這個(gè)體制又帶來(lái)一個(gè)新的特征，產(chǎn)業(yè)鏈上下游，各個(gè)環(huán)節(jié)之間有一個(gè)體制落差。這個(gè)體制落差對(duì)我們經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了很大的影響。

2、行業(yè)管理體制下的專(zhuān)業(yè)性的廣電機(jī)構(gòu)，目前我們廣電行業(yè)管理還是非常嚴(yán)格的，在所有的文化行業(yè)中間廣電的行業(yè)管理特征是最鮮明，最明確，也是最突出的，當(dāng)然其它行業(yè)也都有行業(yè)管理，不能說(shuō)沒(méi)有，但像廣電這樣的行業(yè)管理、行政管理這么明確，我覺(jué)得也還是其它行業(yè)所少見(jiàn)的。一是新聞出版，二是廣電。在行業(yè)管理體制下，應(yīng)該說(shuō)所有的傳媒機(jī)構(gòu)，毫無(wú)疑問(wèn)大家都是行業(yè)性質(zhì)，這句話(huà)的意思是說(shuō)，它還沒(méi)有形成跨領(lǐng)域的、綜合性的，符合文化生產(chǎn)力發(fā)展要求的跨區(qū)域、跨行業(yè)的傳媒機(jī)構(gòu)，大型的混合型的傳媒機(jī)構(gòu)現(xiàn)在在中國(guó)還沒(méi)有。

比如說(shuō)全國(guó)性的，已經(jīng)覆蓋各個(gè)領(lǐng)域，和國(guó)際傳媒巨頭一比這個(gè)差距就出來(lái)了，國(guó)際大的傳媒機(jī)構(gòu)，跨國(guó)性的傳媒機(jī)構(gòu)都是覆蓋多個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是產(chǎn)業(yè)鏈的上下游、縱向的，這個(gè)鏈條是完整的，橫向的，它一般都會(huì)涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，無(wú)論從美國(guó)迪斯尼新聞集團(tuán)、時(shí)代華納傳媒機(jī)構(gòu)來(lái)看是這樣的，從其它國(guó)家來(lái)看也是這樣的。當(dāng)然，圍繞這些綜合性的大型傳媒機(jī)構(gòu)有一大批配套的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，基本是這樣的格局。

但由于目前受傳統(tǒng)文化體制的影響，目前我們的各種格局還沒(méi)有形成。

二、我國(guó)傳媒單位的投融資政策分析

為了解決我們廣電和整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)里，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從十六大以來(lái)，政策研究室已經(jīng)出臺(tái)了一系列的投融資政策，投融資政策很多我就不細(xì)說(shuō)了。投融資政策最后有幾點(diǎn)結(jié)論說(shuō)一下：

1、降低準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)、允許非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)，同時(shí)積極引進(jìn)外資，擴(kuò)大文化產(chǎn)業(yè)對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域，促進(jìn)文化投融資市場(chǎng)化、社會(huì)化。這已經(jīng)改變了剛才說(shuō)的國(guó)有資本一統(tǒng)天下的局面，開(kāi)放領(lǐng)域逐漸在擴(kuò)大。

2、國(guó)家出臺(tái)了一系列政策，這些政策特別是以去年九個(gè)部門(mén)金融支持文化繁榮發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)為標(biāo)志。金融和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展金融進(jìn)程越來(lái)越快，促進(jìn)了文化投融資的多樣化、資本化和證券化，有一批文化企業(yè)，包括廣電的企業(yè)已經(jīng)上市，資本化和證券化水平逐步在提高。

3、我認(rèn)為是公共財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)，特別是重點(diǎn)傳媒單位的力度越來(lái)越大，同時(shí)設(shè)置了對(duì)外投資設(shè)置必要的投資準(zhǔn)入門(mén)檻，保障國(guó)家的文化信息安全。國(guó)家財(cái)政對(duì)公益性的事業(yè)單位的支持力度越來(lái)越大，建設(shè)公共文化體系，同時(shí)對(duì)外資也設(shè)置了一些必要的門(mén)檻。所以，目前我們這個(gè)領(lǐng)域的開(kāi)放我認(rèn)為還是一種內(nèi)外有別的開(kāi)放。

在廣電這個(gè)領(lǐng)域，第一個(gè)還是國(guó)有資本、行業(yè)資本的投資領(lǐng)域；第二個(gè)是國(guó)有企業(yè)，國(guó)有資本；第三是內(nèi)資；最后是外資。基本形成了梯度的對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域，梯度的對(duì)外開(kāi)放政策和我們改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域區(qū)域性的梯隊(duì)開(kāi)放是類(lèi)似的，最開(kāi)始開(kāi)放沿海，然后開(kāi)放中部，最后開(kāi)放西部，有一點(diǎn)類(lèi)似，但它基本是按所有制，按國(guó)內(nèi)和國(guó)外資的，按行業(yè)內(nèi)和行業(yè)外資的，這樣的政策安排很大程度上有對(duì)行業(yè)保護(hù)的含義在里面。這有利于我們行業(yè)的發(fā)展。但另一方面對(duì)大規(guī)模、大范圍配置社會(huì)資源有諸多的限制，這點(diǎn)大家應(yīng)該是有體會(huì)的，對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是有一定的約束。

4、根據(jù)傳媒的不同定位和特點(diǎn)，把文化體制改革和文化投融資政策緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)行有區(qū)別的文化投融資政策和投融資模式。目前我們是一種國(guó)內(nèi)外有別，厚內(nèi)薄外的政策特點(diǎn)，如果說(shuō)我們的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)全面對(duì)于開(kāi)放，但文化領(lǐng)域我們?cè)O(shè)置了一些必要的投融資準(zhǔn)入門(mén)檻，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全方位的對(duì)外開(kāi)放，但文化領(lǐng)域這樣的特點(diǎn)，有產(chǎn)品公共性的特點(diǎn)，所以目前還很難做到或者將來(lái)也不會(huì)做到全方位、無(wú)差別的開(kāi)放，這在文化領(lǐng)域我覺(jué)得和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不同，將來(lái)是不可能做到這一點(diǎn)的。因?yàn)閲?guó)際上對(duì)文化領(lǐng)域的開(kāi)放和文化貿(mào)易都是有共識(shí)的，按法國(guó)提出來(lái)的另外性的原則，按聯(lián)合國(guó)提出的文化多樣性的公約，允許發(fā)展中國(guó)家設(shè)置必要的壁壘，保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)。

我們國(guó)家現(xiàn)在還處于轉(zhuǎn)型階段，所以這樣一些投融資準(zhǔn)入的壁壘，無(wú)論是行政壁壘還是其它壁壘在一定程度上應(yīng)該說(shuō)都還是必要的。對(duì)于保護(hù)我們自己的市場(chǎng)，逐步提高競(jìng)爭(zhēng)力還是必要的，對(duì)這樣的政策可能還會(huì)延續(xù)一段時(shí)間。

關(guān)于文化體制改革對(duì)廣電的影響，應(yīng)該說(shuō)文化體制改革是比經(jīng)濟(jì)體制改革更為深刻的一場(chǎng)涉及全局的變革，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的自我完善。文化體制改革我認(rèn)為是政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制改革緊密相關(guān)，相互銜接，相互影響。過(guò)去我們把文化很大程度上看成意識(shí)形態(tài)，是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，但今天的文化已經(jīng)不完全是意識(shí)形態(tài)，比方說(shuō)我們產(chǎn)業(yè)化這一塊，它事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的一個(gè)組成部分。隨著文化供應(yīng)的擴(kuò)張，人們對(duì)文化的產(chǎn)業(yè)和商品屬性的認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰，對(duì)文化的雙重屬性認(rèn)識(shí)越來(lái)越清晰，所以，文化一方面需要突出內(nèi)容，需要加強(qiáng)監(jiān)管，另一方面也還可以利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)展，給市場(chǎng)提供多樣化的文化產(chǎn)品，可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)生巨大的精神和物質(zhì)財(cái)富，對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)應(yīng)該說(shuō)越來(lái)越清晰。

在新的歷史條件下，從文化體制改革這一方面來(lái)說(shuō)，不僅會(huì)成為文化發(fā)展的一個(gè)體制保障，同時(shí)也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制甚至政治體制有所促進(jìn)。文化體制改革之所以艱巨，現(xiàn)在我們改革了十幾年，這個(gè)進(jìn)程還沒(méi)有結(jié)束，也許以后還要很多年，就說(shuō)因?yàn)樵谑袌?chǎng)條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全面對(duì)外開(kāi)放的條件下，在全球化的條件下，我們探索文化發(fā)展如何與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合，將來(lái)如何與國(guó)際市場(chǎng)結(jié)合，這需要我們結(jié)合中國(guó)國(guó)情進(jìn)行長(zhǎng)期艱苦的努力。這是幾方面的原因所決定的，一是文化的特殊性，既有意識(shí)形態(tài)，同時(shí)它又是商品，而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，我們利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)發(fā)展文化，市場(chǎng)機(jī)制本身是個(gè)“雙刃劍”，它既有能促進(jìn)發(fā)展的作用，同時(shí)又有逐利、市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，這需要長(zhǎng)期的探索，同時(shí)在全面對(duì)外開(kāi)放的條件下如何解決好我們自己文化的發(fā)展與國(guó)際市場(chǎng)的關(guān)系，這也是一個(gè)比較大的難度。

西方國(guó)家這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有完全解決，在文化體制上怎么樣促進(jìn)發(fā)展，又能加強(qiáng)有效管理，解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，比如新聞集團(tuán)報(bào)出英國(guó)竊聽(tīng)的大丑聞，前一段英國(guó)出現(xiàn)了年輕人的**，燒了幾十個(gè)汽車(chē)，幾十個(gè)城市反政府的游行，最后政府甚至要?jiǎng)佑檬侄伟盐⒉⒒ヂ?lián)網(wǎng)一度要關(guān)掉，美國(guó)也是要在“9·11”以后對(duì)個(gè)人的隱私以及信息傳播有大范圍的侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利的情況。這說(shuō)明在現(xiàn)代條件下，尤其在網(wǎng)絡(luò)傳播的條件下，又出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題。這中間確實(shí)有諸多市場(chǎng)失靈的問(wèn)題需要我們進(jìn)一步探討。

如果不加強(qiáng)監(jiān)管，某些方面會(huì)對(duì)社會(huì)造成巨大的危害，當(dāng)然這樣的監(jiān)管政策一是有利于發(fā)展，二是有利于引導(dǎo)，三是有利于監(jiān)管，這三方面需要結(jié)合起來(lái)，并不是一味地監(jiān)管，影響發(fā)展，但是發(fā)展也要有利于社會(huì)穩(wěn)定，也要有利于傳媒向更加健康的方向發(fā)展，這確實(shí)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，所以這次六中全會(huì)也是用了很大的篇幅來(lái)談網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和管理問(wèn)題。

具體我想從四個(gè)方面做簡(jiǎn)要的探討：

第一，促進(jìn)市場(chǎng)分類(lèi)體制改革及其影響

六中全會(huì)又按以前的改革思路，基本上這還是按照以前的改革思路，也就是說(shuō)它還是一種分類(lèi)改革的指導(dǎo)思想，但六中全會(huì)提出來(lái)“要科學(xué)界定文化單位性質(zhì)和功能，區(qū)別對(duì)待”，這就存在首先要界定的問(wèn)題，怎么去科學(xué)地界定，哪一些可以界定為公益性單位，哪些可以界定為產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域，這要進(jìn)一步界定。我認(rèn)為不同的發(fā)展階段這樣的界定是可以有變化的，我們和國(guó)際比較一下就可以看得出來(lái)，我們目前界定的一些廣電的公益性在國(guó)際上可能是產(chǎn)業(yè)化的，這中間顯然是針對(duì)發(fā)展階段的不同。所以，從未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，有可能我們的政策目前還是一種過(guò)渡性的政策，換句話(huà)說(shuō)，我們這種體制模式可能還是一種過(guò)渡性的體制模式，它還在改革中間，也就是從猿變成人還沒(méi)有最終完成，是不是可能有這樣的問(wèn)題。但它處于哪一個(gè)發(fā)展階段，這個(gè)政策會(huì)不會(huì)穩(wěn)定一個(gè)階段需要探討，比如電臺(tái)和電視臺(tái)，現(xiàn)在全部界定為事業(yè)單位，將來(lái)有沒(méi)有可能分出來(lái)，另外它會(huì)不會(huì)按國(guó)家電視臺(tái)、公益電視臺(tái)或商業(yè)電視臺(tái)進(jìn)行區(qū)分，我認(rèn)為都是有可能的。

所以對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行分類(lèi)改革，我個(gè)人認(rèn)為還是在改革的進(jìn)展之中，現(xiàn)在我們還處于改革的一個(gè)特定階段。另外，行業(yè)性的改革分類(lèi)，我認(rèn)為大家也要密切關(guān)注，比如新聞出版，過(guò)去我們把所有的報(bào)刊、出版社都界定為最初的事業(yè)單位，都是公益性的部門(mén)，后來(lái)把出版這快分出來(lái)了，出版開(kāi)始轉(zhuǎn)企改制了，后來(lái)把非時(shí)政類(lèi)的報(bào)刊界定出來(lái)，把它逐步由公益性部門(mén)分出來(lái)，現(xiàn)在要開(kāi)始進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制。黨報(bào)、黨刊也是一個(gè)很寬泛的概念，從中央到地方它分了好幾個(gè)層次，除了中央這個(gè)層次以外，還有省、市，幾乎我們每個(gè)地市都有一兩個(gè)報(bào)刊，只有少量縣級(jí)有機(jī)關(guān)報(bào)，比較少了，但是還有。從中央到地方所有的黨報(bào)、黨刊都按照公益性地對(duì)待，是不是實(shí)事求是？我覺(jué)得可能將來(lái)這樣一些政策可能也會(huì)發(fā)生變化。真正對(duì)黨報(bào)、黨刊界定，工藝性已經(jīng)沒(méi)有那么強(qiáng)了，對(duì)全國(guó)、對(duì)整個(gè)面上的影響沒(méi)有那么大。

按照市場(chǎng)分類(lèi)的改革，我認(rèn)為分類(lèi)改革有利于推動(dòng)改革，如果不分類(lèi)很難起步，所以，分類(lèi)改革這樣的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，從最近十年來(lái)看，改革需要進(jìn)一步深化，節(jié)目制作，包括發(fā)行、傳播這些領(lǐng)域逐漸市場(chǎng)化。這樣有利于改革的推進(jìn)，但另一方面，這樣的改革還有待于深化，需要繼續(xù)推進(jìn)，應(yīng)該說(shuō)改革到目前還沒(méi)有完全完成。

文化也特別講到，我們也要?jiǎng)?chuàng)新投融資體制，支持國(guó)有文化企業(yè)面向資本市場(chǎng)融資，吸引社會(huì)資本進(jìn)行股份制改造。這句話(huà)說(shuō)明我們社會(huì)資本、產(chǎn)業(yè)資本已經(jīng)被允許逐步進(jìn)入了，這些年來(lái)，在這方面的投融資也非?；钴S。從上市融資來(lái)說(shuō)，廣電傳輸網(wǎng)絡(luò)這塊參與得比較多，投融資也非?；钴S，大家也能看得出來(lái)，節(jié)目制作也是比較多。對(duì)廣電行業(yè)的影響分類(lèi)還不是特別清晰，因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)鏈很難把它區(qū)分看來(lái)，有一個(gè)有機(jī)的聯(lián)系在其中，按照制播分離這樣的指導(dǎo)思想，把產(chǎn)業(yè)鏈上下游分開(kāi)進(jìn)行改革實(shí)際上很難做到，我們業(yè)內(nèi)很多同事也感覺(jué)到制播很難實(shí)現(xiàn)分離，所以改革從這里入手，但把它作為終點(diǎn)恐怕就不是很現(xiàn)實(shí)了，所以有分有合，我認(rèn)為最終的結(jié)果應(yīng)該是有分有合的，不能把產(chǎn)業(yè)鏈完全割裂看來(lái)，完全割裂看來(lái)可能不符合我們文化生產(chǎn)力的發(fā)展要求。

在公益性上，文件提出來(lái)要推動(dòng)黨報(bào)黨刊、電臺(tái)、電視臺(tái)進(jìn)一步完善管理和運(yùn)行機(jī)制。推動(dòng)一般時(shí)政類(lèi)報(bào)刊社、公益性出版社、代表民族特色和國(guó)家水準(zhǔn)的文藝院團(tuán)等事業(yè)單位實(shí)行企業(yè)化管理的改革。現(xiàn)在可以看得很清楚，即使這樣的公益性門(mén)類(lèi)，從政策層面來(lái)看，它現(xiàn)在開(kāi)始嘗試實(shí)行企業(yè)化的管理，北京的公益化已經(jīng)開(kāi)始（啟）動(dòng)了，由此可以很清楚地看出，廣電、新聞出版就是文化傳媒的部門(mén)是一種體制類(lèi)的門(mén)類(lèi)，我認(rèn)為將來(lái)會(huì)是混合型的，從業(yè)務(wù)體制特征看，它應(yīng)該說(shuō)是一種復(fù)合型的，公益性中包含了產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)化中包含了公益性可能將來(lái)會(huì)成為一種常態(tài)。

第二，文化產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域、跨行業(yè)資源整合的影響

這也是從前年2009年《國(guó)家文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)程規(guī)劃》開(kāi)始明確提出來(lái)的，接著在五中全會(huì)、六中全會(huì)的文化中都把跨地區(qū)、跨行業(yè)的資源整合都明確地提出來(lái)了，剛才我們說(shuō)了，這種行業(yè)管理的體制，條塊分割的體制造成了文化資源的碎片化，是我們廣電、新聞出版這些文化產(chǎn)業(yè)的核心部分，資源難以整合，效益不高的一個(gè)主要的原因。要推動(dòng)資源整合，解決文化資源碎片化的問(wèn)題，就必須推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的兼并重組，培育文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域戰(zhàn)略投資者。同時(shí)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)與旅游、體育、信息、物流、建筑等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)文化含量，延伸文化產(chǎn)業(yè)鏈，提高附加值。從兩方面來(lái)看，一是跨體制的整合，二是跨行業(yè)，文化向相關(guān)領(lǐng)域融合發(fā)展，應(yīng)該說(shuō)這是完全符合生產(chǎn)力發(fā)展要求的。

對(duì)廣電這個(gè)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，可能我們面臨一個(gè)比較突出的矛盾，就是未來(lái)和信息產(chǎn)業(yè)，和文化其它行業(yè)比這種跨地區(qū)、跨行業(yè)的整合，因?yàn)閺V電有很強(qiáng)的公共性，主要是內(nèi)容生產(chǎn)和內(nèi)容播出，和其它行業(yè)不同，尤其和信息產(chǎn)業(yè)不同，信息是個(gè)載體，上面走的應(yīng)該是內(nèi)容，所以，廣電和信息產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)也是存在著諸多的利益上的博弈，和其它行業(yè)當(dāng)然也還有一些利益上的博弈，特別是和信息產(chǎn)業(yè)利益上的博弈應(yīng)該說(shuō)是相對(duì)比較大一點(diǎn)。這涉及到未來(lái)體制和政策上的安排，國(guó)家政策部門(mén)在“三網(wǎng)合一”、“三網(wǎng)融合”條件下會(huì)做出合理的安排。當(dāng)然，這中間體制在選擇空間上還是有相當(dāng)大彈性的。

既然跨地區(qū)、跨行業(yè)，產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展是一種趨勢(shì)，可能對(duì)我們廣電部門(mén)來(lái)說(shuō)，一方面等待政策的進(jìn)一步完善，另一方面我們應(yīng)該按照市場(chǎng)的原則，去主動(dòng)地推進(jìn)。很明顯，信息產(chǎn)業(yè)部門(mén)和我們相比，它有強(qiáng)大的資本投入能力，它的資本積累和資本投入能力可能比我們要強(qiáng)得多。當(dāng)然，其它產(chǎn)業(yè)，隨著國(guó)家對(duì)這個(gè)領(lǐng)域越來(lái)越重視，所以也會(huì)對(duì)廣電行業(yè)有投資的愿望，所以，我們?cè)趺礃又鲃?dòng)地按照市場(chǎng)原則去推進(jìn)，我們自己的優(yōu)勢(shì)是內(nèi)容和平臺(tái)，那么我們依托我們的平臺(tái)建設(shè)，平臺(tái)機(jī)構(gòu)和內(nèi)容資源，吸引資本去整合相關(guān)的資源，這個(gè)可能是擺在我們面前的一項(xiàng)不可回避的，需要探討的一個(gè)內(nèi)容，因?yàn)檫@中間還是有市場(chǎng)化整合的空間。

未來(lái)這項(xiàng)工作如果做得太晚有可能出現(xiàn)一個(gè)局面，國(guó)家政策還給你很大的發(fā)展空間，但可能有些領(lǐng)域被其它相關(guān)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)整合了，這種局面我認(rèn)為是有可能出現(xiàn)的。當(dāng)然，從全國(guó)整體市場(chǎng)來(lái)看這也不是什么壞事，比如某些領(lǐng)域被其它產(chǎn)業(yè)部門(mén)，包括電信部門(mén)整合掉了，這有利于資源的優(yōu)化配置。但從廣電自身的利益出發(fā)，可能會(huì)造成一些損失，我覺(jué)得未來(lái)這方面的體制改革將來(lái)可能市場(chǎng)推動(dòng)的力量會(huì)越來(lái)越大，同時(shí)政府在考慮這個(gè)因素的時(shí)候它的出發(fā)點(diǎn)是國(guó)家播放權(quán)，這是基本的出發(fā)點(diǎn)，也是一個(gè)底線(xiàn)，國(guó)家從考慮的基點(diǎn)上來(lái)說(shuō)最主要的是播出平臺(tái)要掌握在國(guó)家手里，二是內(nèi)容有一部分，其它的會(huì)大幅放開(kāi)。傳輸這塊我認(rèn)為以國(guó)有資本為主體就行了，也不一定非得是本行業(yè)的資本。所以，在產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)品鏈的各環(huán)節(jié)我覺(jué)得他會(huì)有不同的考慮。這給我們廣電人提出了一個(gè)比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。一方面，我們從自己行業(yè)的資源來(lái)看是有優(yōu)勢(shì)的，但另一方面來(lái)說(shuō)，可能面對(duì)的挑戰(zhàn)也會(huì)比較大，而且這塊將來(lái)變動(dòng)會(huì)比較大。

第三，政府文化管理體制改革的影響

政府文化管理體制，從省以下看，副省級(jí)城市很多地方已經(jīng)完成了整合，就是文化、新聞和廣電，叫文、新、廣，很多地方都成為文新廣三局合一的部門(mén)，有的地方把旅游和體育局合并起來(lái)，深圳合并了六個(gè)局，大部分是三個(gè)局，隨著文化融合的趨勢(shì)越來(lái)越強(qiáng)，三局合一甚至四局、五局合一，這種地方整合恐怕很快就能完成，但在省級(jí)以上這樣的情況還沒(méi)有開(kāi)始，目前還是以行業(yè)管理為主。在這樣的宏觀(guān)管理領(lǐng)域也出現(xiàn)了中央和地方的落差，地方整合大部分已經(jīng)完成，它已經(jīng)合起來(lái)了，但在中央和省這兩個(gè)高層它還是一個(gè)行業(yè)管理的體制。所以，地方一般都是這樣的，幾個(gè)部門(mén)合起來(lái)，但對(duì)外又是掛幾個(gè)牌子，比如三個(gè)牌子照掛，文新廣，五個(gè)牌子照掛，上面要下發(fā)文件或開(kāi)會(huì)，我還能對(duì)應(yīng)上。這樣出現(xiàn)了對(duì)下市場(chǎng)資源的整合，對(duì)上條條的管理，這樣出現(xiàn)了很大的落差。

綜合執(zhí)法部門(mén)現(xiàn)在也基本上都已經(jīng)整合了，我認(rèn)為這樣的改革有利于加快我們政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府強(qiáng)化政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，推動(dòng)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，因?yàn)閷?shí)行大部門(mén)制，條條管理才能弱化。長(zhǎng)期來(lái)看，條條管理應(yīng)該逐步弱化，這應(yīng)該成為一種趨勢(shì)。世界上很少有我們這樣的國(guó)家有條條的管理體制特征。

完成管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合的文化管理體制也是一種綜合性的管理，也是突破了條條管理和塊塊管理，特別是條條管理以后的政策性的管理，當(dāng)然，這還是一種探索，具體形態(tài)，我看發(fā)的材料里已經(jīng)有了，國(guó)家財(cái)政部已經(jīng)成立了國(guó)有文化資產(chǎn)的管理辦公室，北京市正在醞釀成立，以后各地會(huì)按中央的統(tǒng)一部署去成立資產(chǎn)管理部門(mén)。

里面還有一個(gè)內(nèi)容是推進(jìn)文化的法制化進(jìn)程，從我們從2002年以來(lái)的文化體制改革試點(diǎn)和改革，基本上是一種行政和政策性的推進(jìn)，未來(lái)應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N法制化的推進(jìn)，當(dāng)然目前是一個(gè)政策性階段，政策化推進(jìn)和法制化推進(jìn)并舉，文化領(lǐng)域的立法比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法要落后得多，而政策推進(jìn)又由于政策變動(dòng)比較大，所以它不是很穩(wěn)定。只有法制化了以后，這個(gè)領(lǐng)域最終才會(huì)形成明確的架構(gòu)；各種利益主體的關(guān)系用法律的形式界定下來(lái)，最終形成一種比較穩(wěn)定的利益關(guān)系，穩(wěn)定的管理架構(gòu)。

這次六中全會(huì)還特別提到關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出政策，我們一般講準(zhǔn)入不怎么講退出，新聞出版領(lǐng)域已經(jīng)把退出問(wèn)題明確地提出來(lái)，這是值得我們關(guān)注的。比如它現(xiàn)在把出版社分為四類(lèi)，第一類(lèi)是經(jīng)營(yíng)情況好的，在市場(chǎng)里有一定的競(jìng)爭(zhēng)力；第二類(lèi)是比較好，在市場(chǎng)有一定的競(jìng)爭(zhēng)力，問(wèn)題不大；第三類(lèi)是一般的，不好不壞；第四類(lèi)是已經(jīng)喪失競(jìng)爭(zhēng)力，這樣有一部分，平均下來(lái)是4：4：1，中間比較好的相對(duì)量大一點(diǎn)。新聞出版總署明確提出來(lái)要建立退出機(jī)制，比較差的這一部分會(huì)通過(guò)市場(chǎng)整合，行政化改革逐步整合掉，有的就吊銷(xiāo)新聞出版經(jīng)營(yíng)資格，這對(duì)我們廣電行業(yè)提出了警示，我們有些領(lǐng)域也存在這樣的問(wèn)題，當(dāng)然行業(yè)狀況我們比紙媒體要好，新聞出版領(lǐng)域大部分是紙媒體，我們廣電的情況比紙媒體要好，但也給我們提出了警示，所以政府文化管理體制的改革，我認(rèn)為目前還是處于過(guò)渡狀態(tài)，也沒(méi)有最終完成，比如省和中央改革是不是要進(jìn)一步推動(dòng)，如果進(jìn)一步推動(dòng)的話(huà)，那么從管理體制上就更加明確了行業(yè)管理會(huì)進(jìn)一步弱化，明確了各個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該實(shí)行跨行業(yè)的經(jīng)營(yíng)。我認(rèn)為跨行業(yè)的經(jīng)營(yíng)對(duì)我們是一個(gè)最大的挑戰(zhàn)。目前廣電行業(yè)還是個(gè)強(qiáng)勢(shì)行業(yè)，現(xiàn)在關(guān)鍵看哪些領(lǐng)域先放開(kāi)，哪些領(lǐng)域后放開(kāi)。

第四，實(shí)施文化“走出去”戰(zhàn)略的影響

為了推動(dòng)中華文化走向世界，我們實(shí)施“文化走出去”工程，這樣的戰(zhàn)略安排已經(jīng)實(shí)施了好幾年了，尤其在這樣的過(guò)程中間，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)文化強(qiáng)國(guó)這樣的目標(biāo)，這次六中全會(huì)也特別強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)支持主流媒體在境外的發(fā)展，我認(rèn)為這會(huì)帶來(lái)新的投資機(jī)遇。當(dāng)然，文化“走出去”也很不容易，要走出去可能還要利用市場(chǎng)的機(jī)制，利用境外的一些傳媒渠道，包括合作的機(jī)制，在這中間，我認(rèn)為特別是對(duì)傳媒領(lǐng)域投資的中介機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，他們對(duì)市場(chǎng)比較熟悉，而國(guó)有文化企業(yè)特別是國(guó)有文化傳媒機(jī)構(gòu)，比如廣電不是特別熟悉，所以能在這方面發(fā)揮很好的作用。

對(duì)國(guó)有傳媒機(jī)構(gòu)特別是大型傳媒機(jī)構(gòu)來(lái)講，在推進(jìn)國(guó)際化，進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)這樣一個(gè)過(guò)程中間，會(huì)大幅度提高你的市場(chǎng)化水平。因?yàn)橐揽總鹘y(tǒng)的國(guó)有機(jī)制，很難和國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行對(duì)接，所以在國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接的時(shí)候會(huì)大幅度提高我們的水平，對(duì)我們的體制改革會(huì)有一種強(qiáng)制性的要求，過(guò)去對(duì)這塊不是很迫切，隨著六中全會(huì)以后，國(guó)家對(duì)這塊高度重視，我認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行一些新的探索。過(guò)去長(zhǎng)時(shí)間我們是搞經(jīng)濟(jì)體制改革，在經(jīng)濟(jì)體制改革中間有一句話(huà)很有意思。我們經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已經(jīng)這樣走過(guò)來(lái)了，我認(rèn)為在廣電和文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域可以借鑒，什么話(huà)呢？“改革可以作假，開(kāi)放是真”，開(kāi)放做不了假，這個(gè)領(lǐng)域真要開(kāi)放，外資或內(nèi)資它就進(jìn)來(lái)了，這個(gè)作不了假，他進(jìn)來(lái)就會(huì)推動(dòng)這個(gè)領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性的變化。但體制改革過(guò)程中間有一些是可以作假的，就是作秀，就是實(shí)質(zhì)性的改革并不多，但玩很多花樣。這是有可能的。

比如說(shuō)過(guò)去搞股份制，搞股份制改革中間有一點(diǎn)意義不是特別大，就是國(guó)有企業(yè)之間的相互參股，它也是股份制，是法人參股，但是對(duì)推動(dòng)改革有沒(méi)有特別大的實(shí)質(zhì)意義？有一定的作用，不能說(shuō)一點(diǎn)作用沒(méi)有，但實(shí)質(zhì)的意義，對(duì)他的經(jīng)營(yíng)機(jī)制產(chǎn)生變化，對(duì)他的法人治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大變化，意義并不是特別大。我想這樣一種現(xiàn)象可能對(duì)我們有所參考，實(shí)施文化“走出去”過(guò)程中，特別是主流媒體國(guó)家會(huì)大力推動(dòng)“走出去”，目前應(yīng)該說(shuō)“走出去”的“步伐”還比較緩慢，當(dāng)然，這中間還是有很大的難度。

在推動(dòng)主流媒體“走出去”中間，會(huì)對(duì)我們的體制有一些強(qiáng)制性的要求，一方面我們要堅(jiān)持國(guó)有資本的控股地位，在某些領(lǐng)域，不是全部；另一方面要利用國(guó)際通道，國(guó)際資本和國(guó)際人才這樣一些資源來(lái)進(jìn)行廣泛的整合，來(lái)高起點(diǎn)地發(fā)展。

這是我今天說(shuō)的一些內(nèi)容，講的不對(duì)的地方歡迎大家批評(píng)指正，我本身不是廣電人，所以有些發(fā)言可能不一定很對(duì)，今天也是探討性的內(nèi)容。謝謝大家

第五篇：WTO對(duì)我國(guó)我國(guó)行政體制改革的影響

加入WTO對(duì)我國(guó)行政體制改革的影響

摘要 中國(guó)加入WTO后，各個(gè)方面都受到全球經(jīng)濟(jì)的沖擊。其中，加入WTO更是給中國(guó)行政改革帶來(lái)了空前的挑戰(zhàn)與動(dòng)力，WTO規(guī)則為中國(guó)行政改革提供了限制性的規(guī)范和階段性的目標(biāo)模式，促進(jìn)中國(guó)對(duì)政府的職能、政策法規(guī)、管理體制等進(jìn)行全面改革。

關(guān)鍵詞 WTO 行政改革 挑戰(zhàn) 動(dòng)力 目標(biāo)模式 參考路徑 新中國(guó)成立后，中國(guó)政府先后進(jìn)行了數(shù)次以機(jī)構(gòu)改革為主要內(nèi)容的行政體制改革，其中進(jìn)行大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)改革8次。從這8次改革中可以看出，行政體制改革雖然也得到來(lái)自外部力量(擴(kuò)大開(kāi)放)的促進(jìn)，但改革的主要?jiǎng)恿κ菄?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革以及由此引起的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的變遷推動(dòng)著行政改革一步一步向前進(jìn)，行政改革從經(jīng)濟(jì)體制改革那里獲得了源源不斷的動(dòng)能。這是我國(guó)行政體制改革能夠取得階段性成果的主要原因。

如果說(shuō)“入世”前，行政改革受?chē)?guó)內(nèi)因素影響較大的話(huà)，那么“入世”后，行政改革將同時(shí)受到內(nèi)外力量的共同作用。經(jīng)濟(jì)全球化的推動(dòng)力，一是跨(多)國(guó)公司，二是超國(guó)家經(jīng)濟(jì)組織。這兩大主力將對(duì)中國(guó)的行政體制改革帶來(lái)直接或間接、積極或消極的影響。和1995年前的“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”(GATT)不同，世界貿(mào)易組織(WTO)作為一個(gè)規(guī)范的國(guó)際性貿(mào)易組織，其一系列游戲規(guī)則、協(xié)定對(duì)成員方具有更強(qiáng)的約束力，特別是對(duì)成員方的政府行為要求更嚴(yán)。一個(gè)成員國(guó)要享受WTO的權(quán)利并從中獲取巨大的經(jīng)濟(jì)收益，就必須根據(jù)WTO的有關(guān)原則、協(xié)議和要求，對(duì)政府的職能、政策法規(guī)、管理體制等進(jìn)行全面改革。

一、WTO的規(guī)則對(duì)中國(guó)的行政體制提出了挑戰(zhàn)

（一）、對(duì)政企關(guān)系提出的挑戰(zhàn)。

WTO關(guān)于政企分離的原則告訴我們，行政體制改革只有從根本上理順政企關(guān)系，才能確保國(guó)民經(jīng)濟(jì)在全球性經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中贏得勝利?！?947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和《關(guān)于解釋1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定第17條的諒解》專(zhuān)門(mén)對(duì)WTO成員方的國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)作了法律認(rèn)定，其中一個(gè)重要原則就是，為本國(guó)國(guó)有企業(yè)和其他成員國(guó)企業(yè)提供平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。由于歷史的原因，我國(guó)企業(yè)與地方政府具有十分密切的血緣關(guān)系，“政企分開(kāi)”的目標(biāo)始終不能實(shí)現(xiàn)，這嚴(yán)重地阻礙著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。目前，政企不分主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是國(guó)有企業(yè)分布廣泛，政府資產(chǎn)大范圍地占據(jù)著各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性行業(yè)，甚至還有壟斷的現(xiàn)象；二是企業(yè)的投資、經(jīng)營(yíng)、分配和人事安排等諸多內(nèi)部事務(wù)仍受到地方政府較大程度的指揮和干預(yù)。中國(guó)加入WTO后，依照WTO的規(guī)則，政府與國(guó)有企業(yè)之間的傳統(tǒng)的聯(lián)系紐帶將逐漸被切斷，職能部門(mén)不僅要平等地對(duì)待本國(guó)和非本國(guó)的企業(yè)．而且在國(guó)有和非國(guó)有企業(yè)之間也必須找到一個(gè)平衡點(diǎn)；傳統(tǒng)的干部任免體制也將被打破，企業(yè)經(jīng)理必須從企業(yè)行政干部體系中剝離出來(lái)．政府只應(yīng)以出資人身份行使監(jiān)督權(quán)，其他一切權(quán)力轉(zhuǎn)交給企業(yè)。

（二）、對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能提出的挑戰(zhàn)。

WTO關(guān)于非歧視的原則，提示行政改革只有合理界定政府的經(jīng)濟(jì)職能，才能提升政府的良性能力，政府作為公共行政機(jī)構(gòu)，不能參與WTO[1CJ經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，政府對(duì)本國(guó)的國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)和外來(lái)企業(yè)同等對(duì)待，不能偏袒任何一方。WTO的要求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力使政府不得不加大行政體制改革力度。合理界定政府的經(jīng)濟(jì)職能。具體說(shuō)來(lái)，入世后政府職能主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是服務(wù)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境，為人民群眾創(chuàng)造優(yōu)越的生活環(huán)境，提高廣大人民的精神文明和物質(zhì)文明水平；二是法治，要嚴(yán)格、嚴(yán)密立法，保證各項(xiàng)管理活動(dòng)，包括宏觀(guān)調(diào)控活動(dòng)，都有法可依，杜絕政府不良行為的發(fā)生；三是調(diào)控，要從以往的直接調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控的管理模式，運(yùn)用匯率、稅率、利率等經(jīng)濟(jì)杠桿，通過(guò)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)；四是保護(hù)，就是要在保持民族工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。

（三）、對(duì)政府運(yùn)作程序提出的挑戰(zhàn)。WTO的透明度原則貫穿于各項(xiàng)法律條文中，它提示我們行政體制改革只有加大政務(wù)公開(kāi)力度，才能提高政府依法行政的水平。WTO要求各成員方應(yīng)在第一時(shí)間告知各其他成員國(guó)它的政策的改變、實(shí)施細(xì)則，各成員國(guó)簽訂的影響國(guó)際貿(mào)易現(xiàn)行規(guī)則的條約、協(xié)定等。防止各成員國(guó)間的不公平交易。我國(guó)政府在入世談判中曾經(jīng)承諾中國(guó)以后所有的涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)必須透明，凡是不公布的，就不能執(zhí)行，只能執(zhí)行公布了的，“黑箱操作”的內(nèi)部文件不能再搞了。但就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在我國(guó)的法律制度中，經(jīng)濟(jì)政策的制定和公布方面都還未形成一套合理、有效的程序性規(guī)則；在政策法規(guī)的決策方面，我國(guó)大多數(shù)地方政府不僅決策的程序及相關(guān)資料都不公開(kāi)，而且常常連決策的結(jié)果都不公開(kāi)，許多所渭“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部材料”實(shí)際上都是公眾應(yīng)當(dāng)知曉和掌握的信息。顯然，我國(guó)政府的“透明”程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)來(lái)達(dá)到世貿(mào)組織的要求，因而，加入WTO后，世貿(mào)組織必然會(huì)對(duì)我國(guó)的政府運(yùn)作過(guò)程中的透明度問(wèn)題提出要求。

（四）、對(duì)政府部門(mén)本身和公務(wù)員素質(zhì)提出的挑戰(zhàn)。

適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加入WTO的需要，政府應(yīng)當(dāng)是 “廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效”的政府，政府應(yīng)當(dāng)有一批高素質(zhì)、高水準(zhǔn)的公務(wù)員隊(duì)伍。但從目前的情況看，我國(guó)地方政府部門(mén)和公務(wù)員隊(duì)伍，其思想觀(guān)念、知識(shí)結(jié)構(gòu)以及決策管理能力、依法行政能力、開(kāi)拓創(chuàng)新能力等在很大程度上無(wú)法適應(yīng)入世的要求。一是我們的政府部門(mén)和公務(wù)員還沒(méi)有真正樹(shù)立起為社會(huì)、為企業(yè)、為公眾服務(wù)的思想?，F(xiàn)在的部門(mén)每每強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)管理”，實(shí)際上部是在加強(qiáng)對(duì)老百姓的管理．對(duì)企業(yè)的管理。我們出臺(tái)的各項(xiàng)法規(guī)也很少設(shè)計(jì)對(duì)部門(mén)權(quán)力的控制。二是政府部門(mén)還沒(méi)有很好地解決權(quán)力與利益的關(guān)系問(wèn)題。政府部門(mén)通過(guò)法律走私進(jìn)行“設(shè)租”、通過(guò)執(zhí)法行為進(jìn)行“尋租”的情況仍不同程度的存在。三是我們的政府公務(wù)員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水準(zhǔn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)入世后的客觀(guān)形勢(shì)的要求。面對(duì)WTO的迫近，政府及其公務(wù)員的決策管理、開(kāi)拓創(chuàng)新和依法行政等方面的能力都很難適應(yīng)發(fā)展的要求。

二、加入WTO為中國(guó)的行政體制改革提供了動(dòng)力

加入WTO，中國(guó)正式成為世貿(mào)組織的一員，中國(guó)取得了與其他世貿(mào)組織成員平等的貿(mào)易權(quán)益，中國(guó)在更深的程度上融入了全球經(jīng)濟(jì)一體化之中，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中由于各國(guó)的起點(diǎn)不同，自然會(huì)導(dǎo)致弱者更弱，強(qiáng)者更強(qiáng)的現(xiàn)象。中國(guó)加入了WTO面臨著世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)，一方面中國(guó)與其他WTO成員擁有了平等的權(quán)利，擁有了相對(duì)平等的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，但另一方面中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步較晚與WTO發(fā)達(dá)國(guó)家成員具有較大的差距，中國(guó)政府只有借助這次加入世貿(mào)組織獲得了平等權(quán)益的契機(jī)迎頭趕超，才能在全球化競(jìng)爭(zhēng)中獲得一席之地。

要在全球競(jìng)爭(zhēng)中迎頭趕超，必須更多的吸引外資外商的進(jìn)入，而外資外商的進(jìn)入主要看你投資環(huán)境的優(yōu)劣，而投資環(huán)境的優(yōu)劣很大程度上又是與政府的行為密切相關(guān)的，可以說(shuō)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的投資環(huán)境都是由政府主導(dǎo)營(yíng)造的。試想在一個(gè)連開(kāi)一家餐館就得花幾個(gè)月時(shí)間跑無(wú)數(shù)個(gè)部門(mén)，敲上百顆公章的投資環(huán)境下，有選擇自由的，追逐最大利益的外資與外商怎么會(huì)光顧呢？中國(guó)政府要想在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中贏得相對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位必須下大力氣改善投資環(huán)境，而改善投資環(huán)境最重要和最根本的就是改善政府行為，進(jìn)行行政改革。

三、加入WTO為中國(guó)的行政改革提供了目標(biāo)模式與參照路徑。

（一）、加入WTO為中國(guó)行政改革職能的轉(zhuǎn)變提供了目標(biāo)模式，為機(jī)構(gòu)改革提供了參照的路徑。

我們?cè)谛姓母镏刑岢雎毮苻D(zhuǎn)變已經(jīng)許多年了，但職能的轉(zhuǎn)變?nèi)匀徊焕硐?，這其中在92年前是我們經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)不是太明確導(dǎo)致我們的政府職能的轉(zhuǎn)變方向不明確，而在92年后我們確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，按說(shuō)我們的政府職能轉(zhuǎn)變有了明確的方向，但是由于建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是前無(wú)古人的事業(yè)，到底這樣的一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)于政府職能提出什么樣的要求我們無(wú)法獲知也無(wú)從參照，只有在改革中試錯(cuò)。當(dāng)前中國(guó)行政體系處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，處于社會(huì)主義初級(jí)階段的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)建過(guò)程中，當(dāng)前中國(guó)沒(méi)有成熟的市民社會(huì)，沒(méi)有政治行政相對(duì)二分的過(guò)程，行政體系在當(dāng)前社會(huì)中的角色極難定位，相應(yīng)職能也會(huì)模糊不清，我們當(dāng)前的改革中就遇到了這樣的問(wèn)題，依職能定機(jī)構(gòu)，誰(shuí)定職能？誰(shuí)能合理界定職能？如果是法定職能，法定職能能做到嗎？那么這種界定合理嗎？其結(jié)果將是對(duì)行政效率、行政責(zé)任、行政目標(biāo)的貢獻(xiàn)還是阻礙？現(xiàn)實(shí)的改革狀況是行政機(jī)構(gòu)自定職能、機(jī)構(gòu)和編制，由于行政機(jī)構(gòu)和人員的自然的經(jīng)濟(jì)人傾向，這種對(duì)職能界定的合理性程度可想而知。

但中國(guó)加入了WTO表明我們?cè)趶?qiáng)調(diào)建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，我們也認(rèn)同在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制方面具有全球趨同性。在這樣的前提下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的普遍性表明在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的職能具有某種程度的相似性和趨同性，我們當(dāng)然可以借鑒其他發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在建設(shè)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府職能方面的制度建設(shè)和一些改革措施了。WTO提供的一整套關(guān)于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府如何行為的規(guī)則為中國(guó)政府的行政改革轉(zhuǎn)變職能提供了參照的目標(biāo)模式，政府的職能轉(zhuǎn)變就應(yīng)該向WTO規(guī)則給定的目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變。

中國(guó)加入WTO可以借鑒其他國(guó)家加入WTO后在政府改革方面的成功的經(jīng)驗(yàn)，吸取其他國(guó)家在應(yīng)對(duì)WTO挑戰(zhàn)進(jìn)行變革中的教訓(xùn)，加入WTO其實(shí)是為中國(guó)提供了一個(gè)學(xué)習(xí)和借鑒的平臺(tái)，并且這個(gè)學(xué)習(xí)和借鑒的平臺(tái)沒(méi)有絲毫的理論的障礙，也很少有保守派的詰難，這個(gè)過(guò)程有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，其中很多發(fā)展中國(guó)家加入WTO后的政府的職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革對(duì)于在很大程度上具有相似性的中國(guó)具有極大的參照作用，這樣就相當(dāng)于為政府的機(jī)構(gòu)改革提供了參照的路徑，為政府職能的轉(zhuǎn)變指引了一條低成本的階段性變革之路。中國(guó)政府要好好利用這一契機(jī)，正如朱總理在2002年3月5日政府工作報(bào)告中所說(shuō)的，要進(jìn)一步解放思想，徹底擺脫傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的羈絆，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。只有政府的職能定位明確了，機(jī)構(gòu)改革才有依據(jù)，入世為機(jī)構(gòu)改革也提供了現(xiàn)成的參照，WTO其他成員國(guó)為遵循WTO規(guī)則而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，尤其是肩負(fù)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管責(zé)任的機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以為我國(guó)政府機(jī)構(gòu)時(shí)參考和學(xué)習(xí)。

（二）、加入WTO為行政程序的再造提供了指導(dǎo)。

目前中國(guó)實(shí)際行政實(shí)踐中，許多行政程序不透明不公開(kāi)，存在著嚴(yán)重的暗箱操作嫌疑，并且許多行政程序不合理，過(guò)于繁雜。比如有的行政執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)利用行政相對(duì)人對(duì)行政程序的無(wú)知，故意刁難以索取好處；故意放縱行政相對(duì)人違法違規(guī)以擴(kuò)大罰款的來(lái)源；還有的主管部門(mén)經(jīng)常搞什么評(píng)比檢查攤派等注定由行政相對(duì)人（企業(yè)或個(gè)人）來(lái)買(mǎi)單的活動(dòng)，為企業(yè)的正常的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)制造麻煩添加成本。正是因?yàn)檫@些過(guò)于繁雜存在暗箱操作嫌疑的行政程序的存在才使得行賄受賄的權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍出現(xiàn)，才是惡化或者制約投資環(huán)境的真正元兇。根據(jù)WTO的透明度原則，政府的行政程序必須是公之于眾的，并不得任意變更的，更不能因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的好惡而隨意解釋。WTO規(guī)則為成員國(guó)行政程序的設(shè)立制定了明確的規(guī)范，比如關(guān)于進(jìn)出口許可程序，WTO協(xié)議明確規(guī)定了成員國(guó)對(duì)于有關(guān)進(jìn)出口的行政管制的程序，從管制的貨物的清單的公布到變更清單的通知形式和時(shí)限，再到發(fā)放有效期的規(guī)定等都有明確的標(biāo)準(zhǔn)。再如關(guān)于司法審查的程序性規(guī)定，WTO也給出了明確的程序性規(guī)范，各成員國(guó)必須遵守。

加入WTO對(duì)中國(guó)的行政流程的再造提供了契機(jī)，為行政程序的合理化規(guī)范化提供了階段性標(biāo)準(zhǔn)。在今后的改革中政府應(yīng)該或者說(shuō)必須按照WTO規(guī)則對(duì)成員國(guó)行政程序的要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。首先，要使行政程序公開(kāi)透明為公眾所知，堅(jiān)決打破暗箱操作的處境；其次，要簡(jiǎn)化行政程序，使行政程序保持簡(jiǎn)便高效；再次，必須依照WTO的有關(guān)行政程序的規(guī)范對(duì)現(xiàn)行的不合理的行政程序進(jìn)行改造，大力精簡(jiǎn)行政審批，對(duì)于不得不審批要嚴(yán)格規(guī)范。

（三）、加入WTO為行政分權(quán)的規(guī)范化提供了壓力和規(guī)范。

WTO規(guī)則有一條基本的原則就是自由貿(mào)易與統(tǒng)一實(shí)施原則，要求國(guó)家的貿(mào)易制度在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。在我國(guó)目前國(guó)家的貿(mào)易制度及其他各項(xiàng)制度與政策在全國(guó)各地都是各有特色，五花八門(mén)，更嚴(yán)重的是地方保護(hù)主義和土政策盛行，現(xiàn)實(shí)中還存在著地方政府為保護(hù)本地企業(yè)利益而以行政命令抵制外來(lái)商品甚或攤派本地企業(yè)的產(chǎn)品給公務(wù)員做工資，這些情況都表明在我國(guó)，存在嚴(yán)重的行政權(quán)力的劃分的不規(guī)范現(xiàn)象，使那些本來(lái)不應(yīng)由地方政府行使的權(quán)力卻由其違規(guī)行使了，地方政府違規(guī)行使權(quán)力破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一，與WTO規(guī)則相悖，必須進(jìn)行變革。如何變革，WTO規(guī)則也給出了有關(guān)的規(guī)范，例如：在對(duì)有關(guān)“非關(guān)稅措施”的規(guī)定中規(guī)定：“進(jìn)出口禁止和限制以及影響進(jìn)出口的許可程序要求只能由國(guó)家主管機(jī)關(guān)或由國(guó)家主管機(jī)關(guān)授權(quán)的地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)實(shí)行和執(zhí)行。不得實(shí)施或執(zhí)行不屬?lài)?guó)家主管機(jī)關(guān)或由國(guó)家主管機(jī)關(guān)授權(quán)的地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)實(shí)行的措施。”（《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》總則第七條第四款）在貿(mào)易制度的實(shí)施有關(guān)方面規(guī)定：中國(guó)應(yīng)以統(tǒng)一、公正、合理的方式適用和實(shí)施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施以及地方各級(jí)政府發(fā)布或適用的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施。（《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》總則第二條第二款）中國(guó)地方各級(jí)政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書(shū)所承擔(dān)的義務(wù)。（《中華人民共和國(guó)加入世界貿(mào)易組織議定書(shū)》總則第二條第三款）中國(guó)行政改革中的行政程序的改革就有了規(guī)范的指導(dǎo)。

另外，WTO規(guī)則為中國(guó)行政分權(quán)提供壓力和規(guī)范的重要一點(diǎn)是要求對(duì)政府的行政行為，不僅僅是現(xiàn)行法律規(guī)定可訴的具體行政行為而且包括相關(guān)的抽象行政行為，進(jìn)行嚴(yán)格的獨(dú)立的司法審查，要求給于行政相對(duì)人以更多的司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，其實(shí)就是嚴(yán)格限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，使國(guó)家行政權(quán)在國(guó)家行政部門(mén)和司法部門(mén)間重新調(diào)整。并且還有一點(diǎn)規(guī)定：中國(guó)應(yīng)建立一種機(jī)制，使個(gè)人和企業(yè)可據(jù)以提請(qǐng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)注意貿(mào)易制度未統(tǒng)一適用的情況。這些規(guī)定都為中國(guó)限制行政權(quán)力，進(jìn)行行政分權(quán)提供了規(guī)范。

（四）、加入WTO為行政主體的重塑提供了壓力和范例。

加入WTO，中國(guó)真正融入世界經(jīng)濟(jì)，真正進(jìn)入人才、資本、技術(shù)全球流通之中，大量的外資與外商進(jìn)入中國(guó)。來(lái)自發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的外商到中國(guó)來(lái)投資或貿(mào)易必然還會(huì)以在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)期望政府的行為和國(guó)家公務(wù)員的服務(wù)，如果我們的公務(wù)員的服務(wù)不令人滿(mǎn)意，同時(shí)由公務(wù)員來(lái)執(zhí)行的政府的行為又脫離規(guī)范，違背WTO的有關(guān)協(xié)議，輕則被訴，遭懲罰受制裁，重則人才、資本、技術(shù)外逃，國(guó)家在全球化的過(guò)程中越來(lái)越窮，毫無(wú)希望。

政府在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中的作用的發(fā)揮歸根到底還是要通過(guò)國(guó)家公務(wù)員的具體的服務(wù)體現(xiàn)出來(lái)，這種服務(wù)水平的高低就取決于國(guó)家公務(wù)員素質(zhì)的高低。而我們國(guó)家公務(wù)員的整體素質(zhì)與發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員相比還不夠高，我們的國(guó)家公務(wù)員目前的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)的水平的確是不容樂(lè)觀(guān)，現(xiàn)代行政的理念還沒(méi)有完全樹(shù)立起來(lái)，還有相當(dāng)數(shù)量的國(guó)家公務(wù)員不具備現(xiàn)代行政管理的基本知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)知識(shí)，實(shí)際中公務(wù)員的行政行為有人格化的傾向和非規(guī)范化的特點(diǎn)。加入WTO為提高國(guó)家公務(wù)員的素質(zhì)提出了緊迫的要求，要求國(guó)家公務(wù)員加緊學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的知識(shí)，學(xué)習(xí)現(xiàn)代公共管理的相關(guān)知識(shí)，學(xué)習(xí)WTO有關(guān)規(guī)則，樹(shù)立為公眾服務(wù)為納稅人服務(wù)的意識(shí)，樹(shù)立廉政高效意識(shí)，樹(shù)立對(duì)公眾負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，提高對(duì)公眾意見(jiàn)的回應(yīng)能力和效率，提高依法行政的能力，注重個(gè)人修養(yǎng)，規(guī)范個(gè)人行為培養(yǎng)公信力。我們的公務(wù)員應(yīng)該向WTO發(fā)達(dá)的成員國(guó)的公務(wù)員學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)人家對(duì)公眾服務(wù)的方式、程序和效率，因?yàn)槲覀兊墓珓?wù)員也面臨社會(huì)公眾這樣的期望。

加入WTO給中國(guó)政府帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)，也給中國(guó)政府帶來(lái)了千載難逢的機(jī)遇，為中國(guó)的行政改革提供了空前的動(dòng)力，并為中國(guó)行政改革階段性的目標(biāo)選擇和改革路徑的選擇提供了成功的范例與規(guī)范。參考文獻(xiàn)

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