第一篇：關(guān)于我國地方政府舉債問題的分析

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關(guān)于我國地方政府的舉債問題的分析

摘要針對引發(fā)我國地方政府的舉債問題的思考，詳細(xì)說明地方債券的相關(guān)內(nèi)容，并與其他國家相比較，剖析我國地方舉債的優(yōu)缺點(diǎn)，并說明地方舉債的相關(guān)政策意見。關(guān)鍵詞地方舉債財(cái)政政策必要性

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自從上世紀(jì)90年代末期我國遭遇通貨緊縮以來，政府積極使用積極地財(cái)政政策，積極財(cái)政政策的主要政策措施有：擴(kuò)大政府開支，實(shí)行赤字預(yù)算，發(fā)行國債籌集資金增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模；提高行政事業(yè)單位工資水平，穩(wěn)定部分群體的收入預(yù)期；增大轉(zhuǎn)移支付力度，保障和維持低收入群體的基本消費(fèi)能力。這些措施的推出無一不是針對經(jīng)濟(jì)增長減速這一嚴(yán)峻問題的，旨在通過政府支出規(guī)模的增加，抑制經(jīng)濟(jì)增長速度下滑，適度營造宏觀經(jīng)濟(jì)景氣環(huán)境，帶動自主投資和社會消費(fèi)的增加。然而財(cái)政政策的執(zhí)行效果似乎不盡人意：政府赤字連創(chuàng)新高，而國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)仍在通貨緊縮的邊緣徘徊。這種狀況不禁令人對目前財(cái)政政策的效果產(chǎn)生疑慮。1引發(fā)地方舉債的問題思考

盡管我國的《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》對地方政府舉債進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但這并不意味著地方政府大規(guī)模舉債會因此收斂?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府或公開或隱蔽、或直接或間接地舉借了大量債務(wù)。目前，我國地方政府的債務(wù)主要包括中央國債轉(zhuǎn)貸、中央設(shè)立的解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)貸款、地方政府利用行政命令直接向金融機(jī)構(gòu)融通資金、地方政府擔(dān)保的債務(wù)、地方政府的各種欠款和掛賬等。

根據(jù)世界銀行對政府債務(wù)的劃分方法，這些債務(wù)可以分為直接債務(wù)和間接債務(wù)、顯性債務(wù)和或有債務(wù)。從我國的具體情況來看，雖然不同類型的債務(wù)對于地方財(cái)政的影響各有不同，但它們卻都具有規(guī)模巨大、隱患嚴(yán)重的典型特征。近年來中央和各級地方政府不斷采取措施，試圖控制和縮減地方政府債務(wù)，但由于缺乏統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)和科學(xué)的管理辦法，因此，地方債務(wù)數(shù)額才達(dá)到了驚人的7萬億元，并且規(guī)模呈現(xiàn)出加速上升趨勢。（1）《地方投融資平臺基本處理意見（初步）》 數(shù)千家地方融資平臺正處于暴風(fēng)雨前的寧靜之中。此前業(yè)界盛傳，財(cái)政部牽頭制定的地方政府融資平臺規(guī)范文件將于3月底出臺。時至今日，上述文件仍未出臺，最新消息稱，規(guī)范文件或因地方政府的反對而延遲。4月6日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者獲得一份措辭強(qiáng)硬、名為《地方投融資平臺基本處理意見（初步）》的文件。此規(guī)范文件在保證在建項(xiàng)目完工的前提下，將地方融資平臺分為三類，以“分而治之”的方式化解風(fēng)險(xiǎn)。（2）地方債務(wù)劃分四類

規(guī)范文件稱，對地方政府舉債和融資平臺舉債分類管理，存量債務(wù)將全面清理核實(shí)?！靶吕蟿潝唷背蔀樘幚淼囊淮罅咙c(diǎn)。據(jù)了解，2010年3月1日成為新老劃斷的時間點(diǎn)，即對3月1日前形成的存量債務(wù)，原則上通過現(xiàn)有還款渠道還款，不改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系；3月1日后，政府可通過發(fā)行政府債券進(jìn)行舉債。事實(shí)上，由于對地方政府融資平臺尚未形成統(tǒng)一的概念，存量債務(wù)的確切金額暫無專門的統(tǒng)計(jì)。目前，業(yè)界對地方政府融資平臺的債務(wù)總額普遍維持在9萬億元的判斷。對存量債務(wù)，此份規(guī)范文件將其分為四類：地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉債的債務(wù)；融資平臺因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉債，依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；融資平臺因承擔(dān)公益性性項(xiàng)目建設(shè)舉債，有穩(wěn)定經(jīng)營性現(xiàn)金流并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；融資平臺因承擔(dān)競爭性項(xiàng)目建設(shè)舉債的債務(wù)。上述四大類中，其中三類均是地方政府融資平臺。規(guī)范文件要求對上述四類存量債務(wù)分別進(jìn)行清理核實(shí)，清理核實(shí)結(jié)果由相關(guān)部門審核匯總后上報(bào)政府財(cái)政部門備案。此外，對于存量債務(wù)要明確償債責(zé)任，未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系，不得轉(zhuǎn)嫁償債責(zé)任。嚴(yán)格規(guī)范擔(dān)保程序。此前地方政府和人大擔(dān)保無效的傳言亦在此份文件中做實(shí)。規(guī)范文件嚴(yán)禁地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，以財(cái)政性收入、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、承諾函、回購協(xié)議等方式、為企業(yè)（包括融資平臺）等多種融資行為提供直接或變相擔(dān)保。此外，文件還規(guī)定，嚴(yán)禁平臺公司直接或變相以政府信用提供擔(dān)保。在上述兩條規(guī)定下，此前融資平臺與地方政府之間的“連帶責(zé)任”的關(guān)系被斬?cái)?，這也意味著融資平臺今后無法以政府信用為名獲得銀行貸款。在卡住增量的同時，文件還對三類融資平臺的去留進(jìn)行了規(guī)定。規(guī)范文件稱，對承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)和融資任務(wù)，主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺，完成在建項(xiàng)目后，不再承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)，其相關(guān)業(yè)務(wù)和資產(chǎn)應(yīng)剝離；對整頓后繼續(xù)承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營收入的公益性項(xiàng)目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺，以及主要承擔(dān)競爭性業(yè)務(wù)融資任務(wù)的融資平臺、要規(guī)范運(yùn)作；對只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)不承擔(dān)建設(shè)任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺，堅(jiān)決予以取消。據(jù)了解，目前有相當(dāng)一部分融資平臺承擔(dān)公益性項(xiàng)目，上述三條規(guī)定若得到落實(shí)，將意味著有相當(dāng)部分的融資平臺面臨轉(zhuǎn)制。（3）地方政府債券有望開閘

整肅融資平臺的前提是完成在建項(xiàng)目。規(guī)范文件稱，妥善處理帶有債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，對公益性無現(xiàn)金來源的涉及債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，地方政府審核后要通過財(cái)政預(yù)算資金、地方政府債券資金等多種渠道，安排相關(guān)資金。對其他債務(wù)資金涉及的在建項(xiàng)目，原貸款銀行要進(jìn)行嚴(yán)格審核，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保、宏觀調(diào)控政策要求的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，保證這些項(xiàng)目建成投產(chǎn)。“目前我國處于城鎮(zhèn)化加速階段，部分縣市對投資的需求非常大，因此融資平臺的存在有一定的合理性?！眹倚畔⒅行慕?jīng)濟(jì)預(yù)測部首席經(jīng)濟(jì)師祝寶良建議，應(yīng)該通過政府債券或其他方式滿足城鎮(zhèn)化階段，對資金的需求。人行鄭州中心支行行長計(jì)承江在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時也建議，現(xiàn)階段可以允許省轄市一級的地方政府融資，此后根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r可擴(kuò)展到縣級政府。對于呼聲頗高的政府債券，規(guī)范文件表示，地方政府舉借債務(wù)實(shí)行審批制，符合條件的省、自治區(qū)、直轄市政府經(jīng)國務(wù)院審核同意，并經(jīng)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯彶榕鷾?zhǔn)，可在規(guī)模限額內(nèi)發(fā)行政府債券。市、縣政府可由省級政府在批準(zhǔn)的地方政府債券規(guī)模限額內(nèi)舉借。

目前，預(yù)算法規(guī)定地方政府不允許單獨(dú)發(fā)債。省級政府采取中央代發(fā)的方式發(fā)行債券，今年國務(wù)院將代發(fā)地方債2000億元。2地方債即“地方政府債券”（Local Treasury Bonds）也被稱為“市政債券”（Municipal Securities）。（1）定義：凡屬地方政府發(fā)行的公債稱為地方公債簡稱“地方債”，它是作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。不少國家中有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)也發(fā)行債券，它們發(fā)行的債券稱為地方政府債券。地方政府債券一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的。地方政府債券是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證，是指有財(cái)政收入的地方政府及地方公共機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。同中央政府發(fā)行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當(dāng)?shù)卣亩愂漳芰ψ鳛檫€本付息的擔(dān)保。正因?yàn)槿绱?，國外沒有將一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘶?gòu)成的集合稱為地方政府債券，而是市政債券。因此，如果將來地方政府可以獲準(zhǔn)發(fā)行財(cái)政債券，應(yīng)該將其與中央政府債券一并納入政府債券即公債的范圍進(jìn)行統(tǒng)一管理和規(guī)范，而不宜教條地與市政企業(yè)收益?zhèn)黄鹦纬墒姓懂?。?）中美對比

美國的市政債券是從償還責(zé)任的角度來定義的概念，因此，市政債券并非完全的政府債券，也許正因?yàn)槿绱?，沒有稱為地方政府債券。中國所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發(fā)債主體。不過中國債券業(yè)內(nèi)也往往把地方企業(yè)發(fā)行的債券列為地方債券范疇。20世紀(jì)80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經(jīng)發(fā)行過地方債券。有的甚至是無息的，以支援國家建設(shè)的名義攤派給各單位，更有甚者就直接充當(dāng)部分工資。但到了1993年，這一行為被國務(wù)院制止了，原因乃是對地方政府承付的兌現(xiàn)能力有所懷疑。此后頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。地方政府債券的安全性較高，被認(rèn)為是安全性僅次于“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得稅，這對投資者有很強(qiáng)的吸引力。中國地方政府尚不能發(fā)行債券。（3）優(yōu)點(diǎn)

允許地方政府發(fā)行債券，無疑解決了地方政府財(cái)政吃緊的問題。地方政府可以根據(jù)地方人大通過的發(fā)展規(guī)劃，更加靈活地籌集資金，解決發(fā)展中存在的問題。更主要的是，由于地方政府擁有了自籌資金、自主發(fā)展的能力，中央政府與地方政府之間的關(guān)系將會更加成熟，地方人大在監(jiān)督地方政府方面將會有更高的積極性，中國的政治體制將會得到進(jìn)一步鞏固。（4）缺點(diǎn)

A 地方政府發(fā)行債券籌集資金面臨著《預(yù)算法》的制約。我國《預(yù)算法》嚴(yán)禁地方政府舉債，地方政府發(fā)行債券必須修改法律，而這樣做就意味著，在短期內(nèi)地方政府發(fā)行債券不會成為現(xiàn)實(shí)。

B地方政府發(fā)行債券將會產(chǎn)生一系列的法律問題，如果沒有嚴(yán)格的約束機(jī)制，一些地方政府過分舉債之后，將會出現(xiàn)破產(chǎn)問題。而中國目前尚未對政府機(jī)關(guān)破產(chǎn)作出明確的規(guī)定，一旦地方政府破產(chǎn)，中央政府將承擔(dān)怎樣的責(zé)任，地方人大將作出怎樣的安排，所有這一切都必須通盤考慮。

3地方政府舉債行為法制化思考

（一）明確權(quán)限：地方政府舉債的前提

（二）信息公開：地方政府舉債的生存之道

1、強(qiáng)化地方債務(wù)數(shù)據(jù)公布制度，降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

2、建立健全全國統(tǒng)一的國家信息系統(tǒng)，強(qiáng)化中央政府債務(wù)監(jiān)督

3、完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律監(jiān)控制度

（三）多方監(jiān)管：地方政府舉債法制化的保障

1、中央政府監(jiān)管：集權(quán)與放權(quán)的集合

2、建立地方政府舉債雙重追責(zé)機(jī)制

3、發(fā)揮地方人大預(yù)算中的審議權(quán) 4相關(guān)政策建議

（1）盡快修改《預(yù)算法》，為地方政府發(fā)行債券清除制度障礙提供法律依據(jù)?！额A(yù)算法》自1995年實(shí)施以來在實(shí)踐中出現(xiàn)較多問題，如操作性不強(qiáng)，某些規(guī)定與事實(shí)不符等，1999年就有人大代表提出要修改《預(yù)算法》，不過當(dāng)時中央政府債券發(fā)行風(fēng)頭正健，很少有人提出因地方不能發(fā)債而修改《預(yù)算法》。當(dāng)前形勢下，不允許地方政府發(fā)行債券已經(jīng)開始制約財(cái)政政策的積極性進(jìn)一步發(fā)揮作用，為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，應(yīng)盡快將《預(yù)算法》的修訂納入“人大”議程。

（2）嚴(yán)格政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)外監(jiān)督體制，制定輔助措施加強(qiáng)反腐力度，如強(qiáng)化金融實(shí)名制，逐步實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。（3）為防止地方債券發(fā)行沖擊金融市場，在初始階段允許地方債券發(fā)行應(yīng)當(dāng)遵守兩個條件：第一，債券發(fā)行應(yīng)面向本地居民和法人，不鼓勵在全國范圍發(fā)行且短期內(nèi)不允許上市流通。第二，發(fā)行資格由中央政府有關(guān)部委審定，用以從宏觀角度控制地方債券發(fā)行總規(guī)模，協(xié)調(diào)與其他金融市場的關(guān)系。

（4）適當(dāng)賦予地方制定稅種選擇稅率的權(quán)力，并建立地方債券償債基金，保證地方債務(wù)的償還有所保障。

首先，從收支平衡的角度看，地方政府擁有的事權(quán)應(yīng)與財(cái)權(quán)一致，當(dāng)由地方負(fù)責(zé)本地基礎(chǔ)設(shè)施的提供時，地方政府增加了事的決策權(quán)，相應(yīng)地也應(yīng)擁有財(cái)?shù)臎Q策權(quán)，即地方收入與支出的自主權(quán)利。當(dāng)被允許以發(fā)行債券來增加地方收入時，應(yīng)又將派生出債權(quán)與稅權(quán)的對立統(tǒng)一。因而可允許地方政府在地方人大和中央政府都認(rèn)可，并在不妨礙全國范圍的企業(yè)競爭的情況下，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r選擇稅種和相應(yīng)稅率，制定有地方特色的只適用于當(dāng)?shù)氐亩惙N，使地方發(fā)債還債有更加可靠的財(cái)政收入保障。

其次，從概率意義看，即使制定執(zhí)行了最嚴(yán)格的發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)，也會有不確定因素導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立集中償債基金，可由地方財(cái)政根據(jù)舉債額以一定比例繳存償債準(zhǔn)備金，中央財(cái)政每年也向償債基金注入相應(yīng)比例的資金，由中央代為管理。

（5）逐漸取消稅收制度上不合理的歧視性或優(yōu)惠性規(guī)定，在地區(qū)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)上，保持制度供給的統(tǒng)一性。提倡給某些行業(yè)以整體性優(yōu)惠，尤其是關(guān)乎未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，反對給個別企業(yè)以政策優(yōu)惠，主要目的是為企業(yè)創(chuàng)造出外部環(huán)境約束相等的公平競爭環(huán)境，確實(shí)發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，選拔出真正有效率的企業(yè)，在公平的基礎(chǔ)上鼓勵效率。所以，凡是涉及企業(yè)的稅收制度都應(yīng)由中央政府統(tǒng)一制定。

（6）準(zhǔn)確界定政府職能，積極推動公共財(cái)政的建立。各級政府要明確各自的事權(quán)，重新核定各級財(cái)政支出范圍。除中央政府要承擔(dān)一些大型、長期、跨地區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目外，一般盈利性項(xiàng)目應(yīng)交由企業(yè)承辦，地方財(cái)政把支出重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面。5結(jié)束語

我國的地方舉債問題很令人矛盾，而將地方舉債與相關(guān)制度相結(jié)合能夠維持一定水平的經(jīng)濟(jì)增長率，從而達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。參考文獻(xiàn)；

[1]李茂生，柏冬秀。中國財(cái)政政策研究[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1999.[2]安體富。減稅還有空間[J].財(cái)政與稅務(wù)，2001，（4）。

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[6]地方公債與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展課題組：《發(fā)展省級地方政府公債的若干問題的思考》，《財(cái)政研究》1999年第11期。1數(shù)據(jù)庫：維普數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：4 檢索詞（式）：地方政府舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊維普數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞中輸入地方政府舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：政府舉債必要性的研究著者：李田霞 載文期刊名稱：《技術(shù)與市場》

2009

年卷

期：

頁—— 71 頁

摘要：本文分析了我國地方債的特點(diǎn)、影響，從地方政府自身、財(cái)政結(jié)構(gòu)體制、社會總體需求的角度分析了地方政府舉債的必要性，并指出此政策的前提是必須嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管地方發(fā)債的規(guī)模與使用。

2數(shù)據(jù)庫：維普數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：2 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊維普數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在題目或關(guān)鍵詞中輸入地方舉債，點(diǎn)擊搜索。論文篇名：法解地方舉債著者：鄭猛 載文期刊名稱：《財(cái)經(jīng)》

2010

年卷

期： 80 頁—— 81 頁 摘要：《預(yù)算法》修訂征求意見稿已發(fā)至有關(guān)部委和地方人大征求意見。其中，有關(guān)地方舉債權(quán)的條款尤為引人注目。3數(shù)據(jù)庫：維普數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：7 檢索詞（式）：地方財(cái)政舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊維普數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞中輸入地方財(cái)政舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：我國地方政府債務(wù)分析著者：江家泉何利輝 載文期刊名稱：

2005

年卷

期： 30 頁——

頁

摘要：隨著財(cái)政分權(quán)改革的深化，在地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)分配不規(guī)范、地方政府舉債約束弱化的背景下，地方債務(wù)呈明顯的增長態(tài)勢。盡管我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但是事實(shí)上，我國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債或負(fù)債經(jīng)營，在地方金融機(jī)構(gòu)治理機(jī)構(gòu)不規(guī)范、金融活動的行政干預(yù)較強(qiáng)的情況下，地方債務(wù)會發(fā)展為區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)。解決地方債務(wù)問題，已成為進(jìn)一步改革、發(fā)展中的重要議題。4數(shù)據(jù)庫：維普數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：7 檢索詞（式）：地方財(cái)政舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊維普數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞或題目中輸入地方財(cái)政舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：淺論地方政府債務(wù)管理著者：劉建華 載文期刊名稱：《地方財(cái)政研究》

2007

年卷

期： 25 頁—— 28 頁

摘要：當(dāng)前，在推進(jìn)財(cái)政體制改革、完善預(yù)算管理制度的進(jìn)程中，一個迫切而又無法回避的問題，就是省及省以下財(cái)政如何解決舉債權(quán)、如何對事實(shí)已經(jīng)存在的地方政府負(fù)債實(shí)施有效管理的問題。從全國的情況看，地方政府舉債與負(fù)債已經(jīng)成為一種十分普遍的現(xiàn)象，同時也成為影響一個地區(qū)乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的重大問題。必須予以高度的重視，否則將帶來巨大的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方政府的信用危機(jī)。5數(shù)據(jù)庫：維普數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：10 檢索詞（式）：舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊維普數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞或題目中輸入舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：淺析金融危機(jī)下我國地方政府的舉債融資方法及其選擇著者：何睿 載文期刊名稱：《決策與信息：下旬》

2010

年卷

期： 172 頁—— 173 頁

摘要：本文從地方政府舉債融資的理論基礎(chǔ)出發(fā),分析了在全球金融危機(jī)以及地方政府財(cái)力不足的情況下,選擇舉債的融資方式有哪些益處,同時又易引發(fā)哪些問題,并在此基礎(chǔ)上,提出了一些解決舉債融資易引發(fā)的問題的基本思路。6數(shù)據(jù)庫：萬方數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：1053 檢索詞（式）：舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊萬方數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在全文中輸入舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：我國地方政府舉債行為法治化研究著者：霍敬裕 載文期刊名稱：《學(xué)術(shù)界》

2010

年卷

期：頁——頁

摘要：地方政府舉債行為是各地政府經(jīng)濟(jì)行為的重要組成部分,其中隱性地方債務(wù)居于多數(shù).在國務(wù)院放寬<預(yù)算法>的限制之后,雖然地方債務(wù)通過發(fā)行途徑開始“名正言順”,但仍有一些游離于法治軌道之外的地方舉債行為.如何規(guī)范地方政府的舉債行為事關(guān)我國整個債務(wù)體系的建設(shè)管理,也可增進(jìn)我國地方政府誠信力的提升.綜合來看,地方政府的舉債行為的法治化過程可以從舉債權(quán)限、信息監(jiān)控、多方監(jiān)督幾個方面進(jìn)行,根本上規(guī)范地方政府的舉債行為。7數(shù)據(jù)庫：萬方數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：25 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊萬方數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在標(biāo)題中搜索地方舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：對我國地方政府舉債行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)探討著者：陳尉綱曾國平載文期刊名稱：《統(tǒng)計(jì)與決策》

2007

年卷

期：頁——頁

摘要：地方政府舉債,一旦形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將引發(fā)地方財(cái)政支付危機(jī),一方面將會大大限制地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境難以改善,延緩地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展;另一方面財(cái)政支付危機(jī)造成的干部職工工資拖欠,國有企業(yè)破產(chǎn)財(cái)政兜底、下崗人員生活費(fèi)和再就業(yè)、離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口不僅會影響群眾生活、政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn),嚴(yán)重的將會影響社會穩(wěn)定..8數(shù)據(jù)庫：萬方數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：1 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊萬方數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞中輸入地方舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：地方舉債權(quán)與財(cái)政聯(lián)邦制的思考著者：郭維真 載文期刊名稱：《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》

2007

年 22

卷

期：頁——頁

摘要：從地方政府的負(fù)債惡化和預(yù)算法修改的呼聲入手,評析地方政府的各種對策,在財(cái)政聯(lián)邦制的框架內(nèi),以地方政府的舉債權(quán)和規(guī)范市政收益?zhèn)癁榍腥朦c(diǎn),分析中央政府與地方政府的財(cái)政權(quán)力的合理和制度性劃分,方法尋求到一個契合中國目前國情的財(cái)政分權(quán)模式.9數(shù)據(jù)庫：萬方數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：217 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊萬方數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在摘要中輸入地方舉債，點(diǎn)擊搜索。論文篇名：我國地方政府財(cái)政適度舉債規(guī)模實(shí)證研究——以昆明市呈貢縣為例著者：程振煌王東興

載文期刊名稱：《經(jīng)濟(jì)問題探索》

2008

年卷

期：頁——頁

摘要：在市場經(jīng)濟(jì)條件下,地方政府舉債搞建設(shè)已相當(dāng)普遍,也是緩解建設(shè)資金短缺的重要舉措.但地方政府舉債,應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體水平,結(jié)合地方自身財(cái)力,進(jìn)行科學(xué)預(yù)測,確定適度舉債規(guī)模。10數(shù)據(jù)庫：萬方數(shù)據(jù)庫

檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：19 檢索詞（式）：財(cái)政地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊萬方數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入高級搜索，在標(biāo)題中輸入財(cái)政并且含有地方舉債，點(diǎn)擊搜索

論文篇名：論地方政府舉債——由財(cái)政政策兩難困境引發(fā)的思考著者：靳曉黎鄭志榮 載文期刊名稱：《財(cái)經(jīng)研究》

2003

年 卷

期：頁——頁 摘要：我國自1998年已連續(xù)5年出現(xiàn)大幅預(yù)算赤字,國債余額水平增長迅速,然而積極財(cái)政政策的使用并未使國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)較快的增長速度,反而導(dǎo)致財(cái)政政策進(jìn)入困境.本文著重論述了引入地方政府舉債進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的必要性:既可以滿足政府支出規(guī)模擴(kuò)大、支持一定經(jīng)濟(jì)增長率的要求,又可在一定程度上提高財(cái)政資金使用的有效性.為保證地方政府舉債的順利進(jìn)行,還必須進(jìn)行下列制度改革:完善政府官員監(jiān)督體制,適當(dāng)規(guī)制地方債券的發(fā)行,建立償債保障機(jī)制,規(guī)范企業(yè)稅收制度,改革中央和地方財(cái)政收支關(guān)系、明確各自的政府職能.11數(shù)據(jù)庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：246 檢索詞（式）：舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊cnki，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞中輸入舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：淺談我國地方政府舉債著者：先小婧 載文期刊名稱：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》

2009

年卷

期： 67 頁—— 67 頁

摘要：地方政府債券的發(fā)行可以解決地方財(cái)政資金不足的困境,加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)的建設(shè)。而在現(xiàn)階段,雖然《預(yù)算法》的規(guī)定卡住了地方政府合法發(fā)債的閘門,卻并沒有擋住地方政府變相舉債的腳步,地方政府或明或暗的都在舉債。因此,地方政府舉債的明朗化已經(jīng)成為當(dāng)前我國政府應(yīng)當(dāng)首先解決的一個問題。本文就地方政府舉債問題作一些簡單談?wù)摗?2數(shù)據(jù)庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：1 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊cnki，進(jìn)入高級搜索，在關(guān)鍵詞中輸入地方舉債，單擊搜索

論文篇名：論地方政府發(fā)行債券與預(yù)算法的修改著者：鄭薇;陳艷紅;載文期刊名稱：《法制與社會》

2007

年卷

01 期： 523 頁—— 524 頁

摘要：本文從地方政府發(fā)行債券這個角度來闡述預(yù)算法的修改,《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行政府債券,但實(shí)踐中地方政府利用其他方式規(guī)避該條規(guī)定變相發(fā)行舉債,《預(yù)算法》應(yīng)做出相應(yīng)修改允許地方政府發(fā)行債券。13數(shù)據(jù)庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：7 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊cnki，進(jìn)入高級搜索，在題目中輸入地方舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：警惕地方舉債擴(kuò)大化著者：賈康 載文期刊名稱：《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》

2009

年卷

08 期： 21 頁—— 21 頁

摘要：我國《預(yù)算法》規(guī)定,除國務(wù)院特別批準(zhǔn)外,地方政府不得舉債。但地方政府變相舉債由來已久,方式多種多樣。省、市一級通過信投公司、城投公司、路橋公司等法人,以公司債、項(xiàng)目債的形式變相借地方市政債和地方公債,以及用二級公路收費(fèi)權(quán) 14數(shù)據(jù)庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：18 檢索詞（式）：地方舉債 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊cnki，進(jìn)入高級搜索，在主題中輸入地方舉債，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：地方債條例兩年內(nèi)出臺地方舉債不再遮遮掩掩著者：席斯 載文期刊名稱：《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》

2008

年卷期：頁——頁 摘要：

15數(shù)據(jù)庫：CNKI 檢索年限：1989-2010

檢出篇數(shù)：5 檢索詞（式）：地方舉債地方財(cái)政 檢索過程（步驟）：點(diǎn)擊進(jìn)入學(xué)校圖書館，點(diǎn)擊cnki，進(jìn)入高級搜索，在主題中輸入地方政府并且含有地方財(cái)政，點(diǎn)擊搜索。

論文篇名：對我國縱向財(cái)政不平衡的實(shí)證分析著者：陳將 載文期刊名稱：《現(xiàn)代商業(yè)》

2008

年卷

期： 131 頁—— 133 頁

摘要：本文對縱向財(cái)政不平衡的傳統(tǒng)理論與新近發(fā)展進(jìn)行了回顧,根據(jù)其傳統(tǒng)定義,對1978-2006年我國中央與地方縱向財(cái)政進(jìn)行實(shí)證分析,結(jié)論表明分稅制后中央本級財(cái)政收支正缺口和地方負(fù)的財(cái)政缺口均呈擴(kuò)大趨勢,而且中央財(cái)政的正缺口并不足以彌補(bǔ)地方財(cái)政的負(fù)缺口。在地方舉債受到嚴(yán)格限制的條件下,為彌補(bǔ)缺口,地方政府?dāng)U大預(yù)算外收入是其唯一途徑。

第二篇：建立健全地方政府舉債機(jī)制

目錄

一、地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動了地方融資平臺數(shù)量與規(guī)模的超常規(guī)增長

2、融資規(guī)模的急速擴(kuò)大與償還來源的不確定性加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

3、商業(yè)銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生

（二）地方融資平臺問題產(chǎn)生的原因

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求

2、我國政治體制及官員升遷機(jī)制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向。

3、融資平臺缺少股權(quán)制衡機(jī)制，市場力量難以進(jìn)入融資平臺

二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界

（一）融資平臺與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東

（二）政府在融資平臺中的利益邊界

1、按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)

2、按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任

3、作為董事會成員，提名高級管理人員。

4、作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人

5、按照公共品補(bǔ)貼原則對純公益性項(xiàng)目提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

6、根據(jù)融資平臺特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進(jìn)入

三、完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)

（一）促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

1、通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺

2、引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。

（二）聘用非政府人員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權(quán)制衡機(jī)制，（四）建立健全地方融資平臺內(nèi)控機(jī)制，提高財(cái)務(wù)披露與透明度

四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)

（一）理順各類平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

1、理順各平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間業(yè)務(wù)無效交叉

2、熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對平臺公司進(jìn)行整合，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺

（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運(yùn)用空間充分

1、縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升

2、縣鄉(xiāng)融資平臺的設(shè)立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，3、清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺建設(shè)

（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府建座“防火墻”

1、建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運(yùn)作

2、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為政府建座“防火墻”

五、加強(qiáng)融資平臺公司的外部監(jiān)管

（一）建立健全相關(guān)法律制度

（二）完善融資平臺審計(jì)制度及信息披露制度

（三）建立健全地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

（四）建立融資平臺評級機(jī)制

1、評級機(jī)制有助于融資平臺引入市場資金

2、評級機(jī)制有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用

（五）加強(qiáng)融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管

1、加強(qiáng)項(xiàng)目的立案審核監(jiān)控

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)行中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

3、加強(qiáng)對于平臺公司的跟蹤審計(jì)工作

4、加強(qiáng)融資平臺日常KPI匯報(bào)管理

（六）完善融資平臺的懲戒激勵機(jī)制

1、激勵機(jī)制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。

2、建立平臺公司退出機(jī)制。專題三：規(guī)范地方融資平臺行為 降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

09年以來，地方融資平臺飛速的發(fā)展，無可諱言，其為地方基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共事業(yè)的發(fā)展帶來巨大的助力。然而，長期缺乏規(guī)范性的發(fā)展，使得部分地方融資平臺累積的大量的風(fēng)險(xiǎn)。如何規(guī)范地方融資平臺的行為，使其能夠合法、合規(guī)、合理、健康、良性的運(yùn)作與發(fā)展，對于地方融資平臺這一創(chuàng)新性實(shí)踐更好的扮演經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展的助推器，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來“活水”而言，至關(guān)重要。

一、地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀、問題及其原因

（一）地方融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀及問題

1、適度寬松的貨幣政策與四萬億投資推動了地方融資平臺數(shù)量與規(guī)模的超常規(guī)增長 地方政府融資平臺自1994年分稅制改革起步，到2009年開始進(jìn)入快速擴(kuò)張時期。2008年末，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊，中國開始實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策以刺激經(jīng)濟(jì)。在相關(guān)部委指導(dǎo)意見的鼓舞下，地方政府進(jìn)一步集中資源，全面展開融資平臺的設(shè)立，繼續(xù)強(qiáng)化國資公司、城投公司、開發(fā)投資公司等融資平臺的功能，做大其資本金規(guī)模，將部分財(cái)政資金、劃撥土地、國有股權(quán)乃至學(xué)校、公用地等都納入融資平臺的資本金中1。

2008年初, 全國各級地方政府的投融資平臺的負(fù)債總計(jì)1萬多億元, 而據(jù)中國人民行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù)顯示, 全國地方融資機(jī)構(gòu)已達(dá)8000多家, 其中縣級融資平臺占70%以上。各級融資平臺管理的總資產(chǎn)約為8萬億元, 總負(fù)債已達(dá)5萬億到6萬億元的水平,平均負(fù)債率高達(dá)60% 以上。2

2、融資規(guī)模的急速擴(kuò)大與償還來源的不確定性加大了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

伴隨著各類融資平臺的不斷發(fā)展，地方政府高負(fù)債傾向所產(chǎn)生的巨額融資規(guī)模已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其還本付息能力，高達(dá)60%的融資平臺平均負(fù)債率，極大的加深了地方政府的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此外，巨額的貸款余額償還來源的不確定性以及其擔(dān)保本身的法律無效性，也為金融系統(tǒng)的穩(wěn)定帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

3、商業(yè)銀行對融資缺乏有效的信息識別能力導(dǎo)致大量不健康貸款產(chǎn)生

商業(yè)銀行在這一時期開始大面積涌入地方融資平臺業(yè)務(wù)。但大多數(shù)商業(yè)銀行對政府支持的融資平臺并不具備必要的信用信息分析和識別能力，導(dǎo)致無序競爭，嚴(yán)重破壞了金融生態(tài)環(huán)境，對融資平臺的貸款審核頻頻違規(guī)，地方政府為融資平臺違規(guī)擔(dān)保的現(xiàn)象也十分普遍。12唐洋軍，財(cái)政分權(quán)與地方政府融資平臺的發(fā)展：國外模式與中國之道，2011 楊燕英，劉栓虎，規(guī)范地方政府融資平臺的路徑探討，2011

（二）地方融資平臺問題產(chǎn)生的原因

融資平臺快速發(fā)展所引起的諸多問題，究其原因，主要還是由于其內(nèi)在機(jī)制的不健全。綜合起來，主要包括以下幾個因素。

1、地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在融資需求

稅收制度與相關(guān)法律使得地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，存在資金缺口。分稅制改革后，地方財(cái)政收入急劇下降。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府既要支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要履行相當(dāng)?shù)氖聶?quán)。而這些事權(quán)大多剛性較強(qiáng)，所需支出的基數(shù)大，增長也快，地方財(cái)政出現(xiàn)了缺口。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一，使得地方政府存在融資需求。而我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得舉債，使得該部分需求無法通過正常的債務(wù)手段進(jìn)行化解。地方政府“捉襟見肘”的財(cái)政局面使得其內(nèi)在即具有融資的剛性需求。

2、我國政治體制及官員升遷機(jī)制導(dǎo)致地方政府存在內(nèi)在的高負(fù)債的傾向

我國現(xiàn)行的“淘汰式”的地方官員激勵機(jī)制，使得官員在進(jìn)行社會管理和市場交易的過程中同樣扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。處于“政治錦標(biāo)賽”中的官員其決策行為主要按照其任期政績最大化進(jìn)行。而“資源密集型”工程或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是在其決策中最有效率的部分，一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可改善城市面貌和人民生活質(zhì)量，其可獲得良好的口碑；另一方面，其本身亦可獲得較強(qiáng)的政績信號。因此，我國政治制度下官員本身即對高基礎(chǔ)建設(shè)投資具有強(qiáng)偏好。而官員的任期制度與相關(guān)金融產(chǎn)品期限的不匹配，也在一定程度上使得官員在進(jìn)行融資時權(quán)利義務(wù)的高度不匹配，從而越發(fā)強(qiáng)化了其極為進(jìn)行政績工程而衍生的負(fù)債需求。

3、融資平臺缺少股權(quán)制衡機(jī)制，市場力量難以進(jìn)入融資平臺

地方融資平臺大多經(jīng)營公共產(chǎn)品，其本身的低效率所導(dǎo)致的低收益特征使得市場力量不愿亦不能進(jìn)入。市場力量的難以進(jìn)入，使得融資平臺大多股權(quán)單一，而很多融資平臺管理人員由政府公務(wù)人員擔(dān)任，更使得其經(jīng)營完全無獨(dú)立性可言，其經(jīng)營大多地方政府“一言堂”。股權(quán)的高度集中，治理結(jié)構(gòu)的不完整使得融資平臺缺少經(jīng)營獨(dú)立性。而某些地方政府所提供的顯性或隱形擔(dān)保更模糊了融資平臺的利益邊界，使得其融資決策時缺乏理性的對其還款能力的考量，融資行為明顯過于激進(jìn)而缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識，這也在另一方面刺激了融資平臺貸款余額的非理性快速增長。

二、界定和明確地方政府與融資平臺利益邊界

現(xiàn)代企業(yè)理論認(rèn)為,企業(yè)是一系列契約(合同)的組合,是不同的利益主體(理性的經(jīng)濟(jì)人)在追求其自身利益的過程中,為降低交易成本、節(jié)約交易費(fèi)用而采取的一種相互之間交易財(cái) 產(chǎn)的方式。企業(yè)的這一本質(zhì)特征實(shí)際上意味著以下三點(diǎn):(1)企業(yè)契約作為不同利益主體相互交易財(cái)產(chǎn)權(quán)的方式,其參與者必然是對投入企業(yè)的資產(chǎn)(包括非人力資本和人力資本)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體。(2)企業(yè)契約是不同的利益主體基于對自身利益的追求而簽訂的。這就決定了企業(yè)的深層運(yùn)行動機(jī)就是為了追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化。(3)企業(yè)是由不同的權(quán)利主體組成的,他們各有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益,有基于其財(cái)產(chǎn)權(quán)而獲取收益的權(quán)利。這就內(nèi)在地要求參與企業(yè)的利益、權(quán)利主體必須明確界定各自的主體地位與權(quán)利邊界,以便合理地分享企業(yè)組合資產(chǎn)(包括各企業(yè)參與人投入企業(yè)的各類非人力資本和人力資本)在運(yùn)營過程中所帶來的“不確定的最大化利益”。

(一)融資平臺與政府間的基本關(guān)系——企業(yè)和股東

我們認(rèn)為，對于地方融資平臺而言，其本質(zhì)是一種企業(yè)，作為獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的市場主體，獨(dú)立的進(jìn)行經(jīng)營決策，維持企業(yè)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，對股東負(fù)責(zé)。現(xiàn)階段利益邊界的模糊以及治理結(jié)構(gòu)的缺失使得地方政府融資平臺失去了其作為企業(yè)的基本經(jīng)營獨(dú)立權(quán)，轉(zhuǎn)而成為地方政府變相借債的手段和工具。

而地方政府在融資平臺的經(jīng)營管理中，所能扮演的角色只能是“股東”——以財(cái)政資金或者土地儲備等方式對融資平臺注資，按照其出資為限承擔(dān)其有限責(zé)任。而作為股東，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，政府不應(yīng)也不能對融資平臺的債務(wù)進(jìn)行任何形式的擔(dān)保和承諾行為。

（二）政府在融資平臺中的利益邊界

現(xiàn)階段地方融資平臺發(fā)展所出現(xiàn)的諸多問題，主要在于政府對于自身所應(yīng)扮演的角色定位不明，管了太多不該管，管的太多，管的太寬。界定政府和融資平臺的利益邊界，主要在限定地方政府可參與的范圍，可扮演的角色。綜合來說，包括以下幾個方面：

1、按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益權(quán)和表決權(quán)

政府作為融資平臺出資人，按照其出資比例，享有資產(chǎn)收益、分紅的權(quán)利。同時，政府可根據(jù)其出資份額，對融資平臺重大經(jīng)營事項(xiàng)，行使表決權(quán)。

2、按照其出資額承擔(dān)有限責(zé)任，不包括擔(dān)保責(zé)任

政府作為融資平臺股東，按照其出資額，承擔(dān)有限責(zé)任。政府不應(yīng)對融資平臺融資行為進(jìn)行任何形式的擔(dān)保。

3、作為董事會成員，提名高級管理人員。

政府可作為董事會成員，提名高級管理人員。通過董事會投票決議高級管理人員任免工作。其中，為避免尋租行為，融資平臺各層級經(jīng)營管理人員均不應(yīng)為政府公務(wù)人員

4、作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人

政府作為基礎(chǔ)設(shè)施及公益項(xiàng)目的招標(biāo)人，選擇有資質(zhì)、有實(shí)力的融資平臺作為項(xiàng)目投、承標(biāo)人對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作。項(xiàng)目運(yùn)作過程中，政府實(shí)行預(yù)防監(jiān)管的職能，不直接參與項(xiàng)目運(yùn)作具體細(xì)節(jié)的決定及執(zhí)行。

5、按照公共品補(bǔ)貼原則對純公益性項(xiàng)目提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

對于純公益性公共物品，政府應(yīng)承擔(dān)主要提供職能，由財(cái)政提供。對于其委托融資平臺投建部分，政府按照公共品補(bǔ)貼原則對承建平臺提供足額財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

6、根據(jù)融資平臺特點(diǎn)設(shè)定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策以吸引民間資金進(jìn)入

對于融資平臺，政府可根據(jù)其特點(diǎn)制定相應(yīng)的稅收減免等優(yōu)惠政策，以此促進(jìn)民間資金的進(jìn)入，優(yōu)化融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)。融資平臺則作為企業(yè)，在規(guī)則內(nèi)依法納稅。

三、完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)

完善融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理的有效手段，能夠在引入多元化股權(quán)制衡機(jī)制的情況下，有效抑制地方政府的過度融資行為。

（一）促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

1、通過稅收減免等政策引入戰(zhàn)略投資者參股融資平臺

由于公共物品提供本身所具有的低收益的特點(diǎn)，對于市場投資者而言欠缺吸引里，在引入戰(zhàn)略投資者的過程中，應(yīng)通過稅收優(yōu)惠等方式對其補(bǔ)貼吸引其購買融資平臺股權(quán)。例如，可對參股企業(yè)進(jìn)行部分收益所得稅的減免。

2、引入戰(zhàn)略投資者過程中，應(yīng)注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。

在引入戰(zhàn)略投資者過程中，平臺應(yīng)特別注重其經(jīng)營行業(yè)的多元性。一方面，在選擇投資者時，應(yīng)選擇不同實(shí)體的公司。不同行業(yè)的公司，能夠減小風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)集中度、改善融資平臺的股權(quán)結(jié)構(gòu)。另一方面，部分融資平臺亦可邀請所建涉及領(lǐng)域的上下游企業(yè)參股平臺，以此形成產(chǎn)業(yè)鏈條，提高平臺運(yùn)作效率。

（二）聘用非政府人員及專業(yè)人員進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離

在聘用平臺公司高級管理人員時，應(yīng)盡量規(guī)避政府人員，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。在高管的聘用中，應(yīng)注重其專業(yè)性，選擇專業(yè)、有經(jīng)濟(jì)金融管理經(jīng)驗(yàn)的人員進(jìn)行管理，以保證平臺公司的良性運(yùn)作。高級管理人員應(yīng)由董事會進(jìn)行選擇、任免。

另外，在融資平臺經(jīng)營過程中，應(yīng)注意各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)水平的選擇、培養(yǎng)，一支懂經(jīng)濟(jì)、會管理的管理團(tuán)隊(duì)，是融資平臺持續(xù)健康發(fā)展的基本保證。

（三）降低政府對于融資平臺的“絕對控股”，引入股權(quán)制衡機(jī)制

應(yīng)積極改善融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)，降低其股權(quán)集中度，降低政府對于融資平臺的“絕對控 股”，積極引入股權(quán)制衡機(jī)制，從公司內(nèi)部抑制政府的高負(fù)債偏好。

通過內(nèi)部牽制，使得政府無法單獨(dú)控制的決策，從而達(dá)到股東相互監(jiān)督的股權(quán)安排模式，既能保留股權(quán)相對集中的優(yōu)勢，又能有效抑制股東對公司利益的侵害。股權(quán)制衡程度越高，外部股東相對于政府的制衡能力就越強(qiáng)，相應(yīng)地外部股東監(jiān)督的意愿和能力也就越強(qiáng)，從而股權(quán)制衡對維護(hù)企業(yè)價(jià)值的積極作用的效果就越好。

（四）提高融資平臺財(cái)務(wù)披露與財(cái)務(wù)透明度，建立健全地方融資平臺內(nèi)審內(nèi)控機(jī)制 為確保投資者利益，財(cái)務(wù)信息披露和高度透明是必要的。完善的財(cái)務(wù)信息披露制度與透明度能夠?qū)竟芾碚弋a(chǎn)生內(nèi)在的約束機(jī)制，從而達(dá)到優(yōu)化公司治理，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，改善經(jīng)營績效的目的。

與此同時，健全融資平臺的內(nèi)部審計(jì)制度，從內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，保證公司的長效、健康經(jīng)營。建立內(nèi)部控制應(yīng)遵循以下基本原則：

①有效性原則。建立的內(nèi)部控制必須具有有效性，即各種內(nèi)部控制制度包括最高決策層所制定的業(yè)務(wù)規(guī)章和發(fā)布的指令，必須符合國家和監(jiān)管部門的規(guī)章．必須具有高度的權(quán)威性，成為所有員工嚴(yán)格遵守的行動指南。

②審慎性原則。建立內(nèi)部控制必須以審慎經(jīng)營為出發(fā)點(diǎn)，要充分考慮到業(yè)務(wù)過程中各個環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚝涂刂撇襟E來防范各種風(fēng)險(xiǎn)，并且設(shè)定在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時要采取哪些措施來進(jìn)行補(bǔ)救。

③全面性原則。建立的內(nèi)部控制必須滲透到公司的各項(xiàng)業(yè)務(wù)過程和各個操作環(huán)節(jié)，覆蓋所有的部門和崗位。

④及時性原則。建立的內(nèi)部控制必須要跟上業(yè)務(wù)和形勢發(fā)展的需要，樹立“內(nèi)控先行”的思想，不能因?yàn)榉蓻]有規(guī)定或監(jiān)管當(dāng)局沒有要求而不采取必要的控制措施。⑥獨(dú)立性原則。內(nèi)部控制的檢查、評價(jià)部門必須獨(dú)立于內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行部門，直接的操作人員和直接的控制人員必須適當(dāng)分開，并向不同的管理人員報(bào)告工作；在存在管理人員職責(zé)交叉的情況下，要為負(fù)責(zé)控制的人員提供可以直接向最高管理層報(bào)告的渠道。

四、整合融資平臺之間、融資平臺與政府主管部門之間的同類業(yè)務(wù)

2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國地方政府融資平臺出現(xiàn)了爆發(fā)式的增長，其中尤其以縣級“府投平臺”增長最為迅速，它們在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時也出現(xiàn)了很多的問題，如加重了政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成了地方資源的浪費(fèi)，因此需要對現(xiàn)存的“府投平臺”進(jìn)行整合。

2010年8月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》要求地方 各級政府要對融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題。債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：（1）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)舉借的債務(wù)。

從理論上講，我們認(rèn)為對“府投平臺”的整合應(yīng)從兩個方面入手。一是旨在理順各平臺業(yè)務(wù)特性，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性對進(jìn)行資源整合，以期提高平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)所進(jìn)行的橫向業(yè)務(wù)整合；二是為擴(kuò)大融資平臺經(jīng)營規(guī)模效率、減小其風(fēng)險(xiǎn)成本所進(jìn)行的縱向業(yè)務(wù)整合。

（一）理順各類平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理無效交叉，按照業(yè)務(wù)特性整合資源，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

1、理順各平臺業(yè)務(wù)內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間業(yè)務(wù)無效交叉

目前各級地方政府融資平臺的業(yè)務(wù)主要涉及交通運(yùn)輸、公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護(hù)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、公共管理和社會組織、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等，這些業(yè)務(wù)中有的業(yè)務(wù)能給融資平臺公司帶來收益，屬于可經(jīng)營性公益項(xiàng)目，如交通運(yùn)輸、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、電力、燃?xì)饧白詠硭纳a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)；有的則是主要依靠地方政府財(cái)政收入支持，不能帶來收益的，屬于純公益性經(jīng)營項(xiàng)目，如公共設(shè)施管理、水利、環(huán)境保護(hù)、公共管理和社會組織。而各級地方政府尤其是地市級和縣級政府往往組建了多家政府融資平臺公司，一方面，各融資平臺公司往往從事以上提到的多項(xiàng)業(yè)務(wù)，精力分散業(yè)務(wù)雜。另一方面，一個種類的業(yè)務(wù)往往有多個公司同時參與，業(yè)務(wù)交叉現(xiàn)象突出。平臺間的業(yè)務(wù)交叉與重復(fù)產(chǎn)生嚴(yán)重內(nèi)耗，大大降低了融資平臺的經(jīng)營效率。因此，有必要根據(jù)各融資平臺業(yè)務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，清理平臺間的無效交叉，讓每個融資平臺都能顯現(xiàn)其比較優(yōu)勢，集中優(yōu)勢力量做擅長的事。

2、熟諳各類業(yè)務(wù)間關(guān)系，依其特性對平臺公司進(jìn)行整合，提高融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)

對于各融資平臺的橫向整合，首先要熟悉各類業(yè)務(wù)間的關(guān)系，知道哪些業(yè)務(wù)能夠產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，深諳其內(nèi)在機(jī)理。而后依照其特性對各類平臺公司進(jìn)行整合，同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)或者不同類業(yè)務(wù)但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)均可進(jìn)行整合。

受到普遍追捧的“重慶八大投”模式，在一點(diǎn)上做的尤為突出。比如，重慶城市交通開發(fā)投資（集團(tuán)）有限公司（簡稱開投）的成立，即是整合了同類業(yè)務(wù)的相關(guān)企業(yè)公司，其由重慶開發(fā)投資公司（此開投可視為老開投）、公交集團(tuán)、站場集團(tuán)三大國企合并重組而成。主要負(fù)責(zé)城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資及建設(shè)，側(cè)重于鐵路、輕軌、公交、站場、民航等方面的建設(shè)營運(yùn)。其整合資源，理順了體制，提高了效率。整合前，有時一件很簡單的事也要分別聽取3個企業(yè)的意見，程序復(fù)雜。整合后，對于城市交通如何發(fā)展，直接在公司董事會上討論解決，什么地方建公交線、什么地方鋪輕軌、什么地方建站場，統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排。

另外，重慶高等級公路建設(shè)投資有限公司（簡稱高投）到交旅的華麗轉(zhuǎn)身，則是將不同類但是存在內(nèi)在聯(lián)系的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行整合的經(jīng)典案例。2006年，重慶市將高投改名交旅集團(tuán)。這是重慶市政府對高投的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。其中包含了重慶市政府對于旅游產(chǎn)業(yè)相對交通設(shè)施依存度的精準(zhǔn)認(rèn)識，充分發(fā)揮了高投修路的優(yōu)勢，使交通與旅游兩相互動，共同促進(jìn)。由高投華麗轉(zhuǎn)身過來的交旅集團(tuán)很快提出了“旅游管理一體化”的概念，并相繼成立“長江三峽”、“都市旅游”、“烏江畫廊”三個子公司，用最快的速度對重慶各景區(qū)實(shí)施整合和打造。

可以看到，諳熟各類業(yè)務(wù)間的內(nèi)在聯(lián)系，根據(jù)其特性進(jìn)行平臺整合，方能有效提升融資平臺內(nèi)部業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，提高融資平臺經(jīng)營效率。

3、清理整合部分政府主管部門交叉職能，將可下放部分下放融資平臺

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府的農(nóng)業(yè)管理部門、交通運(yùn)輸管理部門、食品監(jiān)管部門、文化管理部門、水務(wù)管理部門、環(huán)境保護(hù)治理部門等政府部門職能交叉非常普遍。一項(xiàng)整體性職能往往分割給多個部門行使，造成不同部門在行使相同或類似職能的現(xiàn)象。如食品監(jiān)管部門涉及到從“田頭到餐桌”的多個部門，如農(nóng)業(yè)、動檢、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品監(jiān)督等，每個部門各管一段；水務(wù)管理分散在水利、環(huán)保、建設(shè)以及公用事業(yè)等多個部門；交通管理中的路政與運(yùn)政、公交與軌道及出租車客運(yùn)分離等等。由此可見，現(xiàn)階段我國地方政府存在機(jī)構(gòu)設(shè)置過細(xì)、職能交叉、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)的弊端，造成行政系統(tǒng)部門分割、政出多門、多頭管理、協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗嚴(yán)重，難以形成合力，影響政府決策的科學(xué)性和執(zhí)行力3。

針對此種情況，應(yīng)該將政府職能部門的權(quán)利下放，將其合并到地方投融資平臺中去，由融資平臺集中辦理原應(yīng)由政府職能部門負(fù)責(zé)的事務(wù)，政府職能部門僅發(fā)揮其引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的作用，兩部形成合力，集中力量辦大事。

（二）清理合并規(guī)模較小的融資平臺，保證融資平臺資源協(xié)作運(yùn)用空間充分

1、縣鄉(xiāng)級融資平臺的激增導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)急劇上升

2009年末全國有3800多家地方融資機(jī)構(gòu)，大約8000家政府投融資平臺公司，管理總資產(chǎn)8萬億元，地方政府的負(fù)債已達(dá)5萬億元，負(fù)債規(guī)模急劇擴(kuò)大。除了規(guī)模的爆炸式擴(kuò)張，融資平臺結(jié)構(gòu)亦發(fā)生了巨大的變化，出現(xiàn)了一大批縣級融資平臺，截至2009年末。縣鄉(xiāng)級 3王玉明，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu),構(gòu)建地方大部門制，2008，（08）融資平臺共4907 家，占全部平臺數(shù)量的60%，貸款余額約1.85 萬億，占全部平臺貸款余額的25%。在一年半時間內(nèi)，縣鄉(xiāng)級平臺數(shù)量迅速擴(kuò)張了3倍，占融資平臺的一般以上。

縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的功能與省市級相同，而由于其財(cái)力有限再加上其管轄地域相對狹小，可供利用資源相對貧乏，這就注定了縣鄉(xiāng)級“融資平臺”的資金來源主要是依靠銀行貸款。縣鄉(xiāng)級“融資平臺”不僅使得原本緊缺的銀行資金呈分散化，不利于集中財(cái)力辦大事，還造成了縣鄉(xiāng)級政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的急劇上升。

2、縣鄉(xiāng)融資平臺的設(shè)立不符合融資平臺經(jīng)營所具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)

融資平臺具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，和單個項(xiàng)目相比，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力大很多。一是單個項(xiàng)目有盈有虧，而融資平臺可以用盈利彌補(bǔ)虧損；二是部分行業(yè)收益比較穩(wěn)定，但有些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)具有公益性質(zhì)而沒有財(cái)務(wù)收益，融資平臺通過行業(yè)整合，能夠以豐補(bǔ)歉，使兩者都能順利融資；三是同一個行業(yè)的項(xiàng)目周期不同，有的項(xiàng)目已經(jīng)還完貸款，還在收費(fèi)；有的剛開始籌建，可能缺少資本金而難以立項(xiàng)，其至于同一平臺進(jìn)行整合，融資就成為可能4。因此，一定規(guī)模的整合“空間”，是融資平臺良性運(yùn)作的基本保證。

而縣鄉(xiāng)級融資平臺，其過小的規(guī)模明顯不符合融資平臺規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，其存在明顯效率地下。

3、清理縣鄉(xiāng)區(qū)級融資平臺，以地市為統(tǒng)籌進(jìn)行平臺建設(shè)

在進(jìn)行行業(yè)梳理整合的同時，對于某些規(guī)模較小的融資平臺應(yīng)進(jìn)行縱向的梳理合并，取消小平臺，合并后的融資平臺應(yīng)擁有充分的資源協(xié)調(diào)運(yùn)作空間。

因此，存在上述問題的各地方應(yīng)首先學(xué)習(xí)石家莊的“四資整合法”，將其國有“四資”（資源、資產(chǎn)、資金、資本）進(jìn)行有效整合，將縣鄉(xiāng)級“府投平臺”逐步合并到省級或地市級，或?qū)^(qū)縣的政府基礎(chǔ)設(shè)施融資平臺重組為縣域投資發(fā)展公司的子公司，市縣兩級通過母子公司形式實(shí)施縣級基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目，以此改變國有資源浪費(fèi)、資產(chǎn)低效、資金分散、資本缺位的狀況，為城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大公益類項(xiàng)目建設(shè)構(gòu)建一個開放式大規(guī)模的投融資平臺，發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。

（三）建立金融控股公司統(tǒng)籌融資平臺，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府建座“防火墻” 金融控制股份公司簡稱（金控），以控制其他公司的股份作為主要業(yè)務(wù)。根據(jù)控股關(guān)系形成一種母子公司關(guān)系。母公司除控股子公司外，本身還有特定業(yè)務(wù)的控股公司為事業(yè)型控股公司。本身沒有特定業(yè)務(wù)，專門以控股子公司為公司業(yè)務(wù)的控股公司稱作純粹型控股公司。4周慧蘭、曹理達(dá)（2009）

1、建立金控公司統(tǒng)籌融資平臺，協(xié)調(diào)資源運(yùn)作

建立金控公司，通過控股關(guān)系統(tǒng)籌各行業(yè)融資平臺，歸口國資委管理，有利于從宏觀上協(xié)調(diào)資源，進(jìn)行資本運(yùn)作。各融資平臺作為獨(dú)立的經(jīng)營主體，由金控公司控股形成一種母子公司關(guān)系。金控公司主要負(fù)責(zé)對其子公司進(jìn)行戰(zhàn)略指引。于此同時，作為國有資產(chǎn)的代表，金控公司還可參與處置不良資產(chǎn)、儲備土地、參股國企等方面運(yùn)作。

2、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，為政府建座“防火墻”

金控公司作為歸口國資委管理的國有企業(yè)，其存在防止了地方政府直接插手融資平臺經(jīng)營，緩沖、降低了地方政府風(fēng)險(xiǎn)，其存在無疑為地方政府建了一座“防火墻”。

在金控公司的建立上，重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（簡稱渝富）的運(yùn)作為其設(shè)立提供了成功范本。重慶渝富成立于2004年，注冊資本金10億元，歸口國資委管理。是重慶市的地方金控集團(tuán),負(fù)責(zé)處置不良資產(chǎn)、金融控股、土地儲備、參股國企；在“九大投”中,渝富作為金融類的投資集團(tuán)而別于另外八大建設(shè)類投資集團(tuán)。渝富運(yùn)作模式主要有3個。分別是不良資產(chǎn)處置、資本運(yùn)作與儲備地產(chǎn)。這三個模式中，重慶渝富嫻熟地變換著角色。其發(fā)動大量現(xiàn)金資本直接進(jìn)行投資已成為常態(tài)；在不良資產(chǎn)面前，它以資產(chǎn)管理公司身份出現(xiàn)；對金融資本領(lǐng)域大舉進(jìn)入，又現(xiàn)回金控面目；坐擁大量土地儲備，則近似一家地產(chǎn)集團(tuán)；其“善變”的協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充當(dāng)著重慶國資委統(tǒng)籌融資平臺的有力工具。

重慶模式結(jié)構(gòu)

五、加強(qiáng)融資平臺公司的外部監(jiān)管

現(xiàn)階段我國融資平臺公司還處于發(fā)展的初期階段，各種監(jiān)管制度措施還相對不完善。建立健全監(jiān)管法律制度及體系，加強(qiáng)其外部監(jiān)管，有利于規(guī)范融資平臺經(jīng)營行為，減小相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，對于我國融資平臺的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。全面外部監(jiān)管包括對與融資平臺經(jīng)營過程中事前規(guī)則建立、事中風(fēng)險(xiǎn)管控以及事后懲戒機(jī)制三個方面內(nèi)容，具體來說，應(yīng)從以下幾個方面完善其監(jiān)管體系。

（一）建立健全融資平臺相關(guān)法律制度

地方政府融資平臺在設(shè)立和運(yùn)行中存在諸多法律問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在政府融資平臺領(lǐng)域，一些《公司法》的基本原則難以落實(shí)，融資平臺公司不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。第二，非貨幣財(cái)產(chǎn)出資很難處置變現(xiàn)。在不少政府融資平臺公司的財(cái)產(chǎn)構(gòu)成中，貨幣出資部分一般較少，大部分的出資均為非貨幣性資產(chǎn)，甚至有些出資資產(chǎn)是城市的基礎(chǔ)設(shè)施或者行政部門的辦公設(shè)備等，處置變現(xiàn)極為困難。第三，公司法人治理不夠健全，經(jīng)營管理難以完全按照市場化方式操作。第四，項(xiàng)目建設(shè)手續(xù)完整性較差。一是項(xiàng)目法律手續(xù)不全，在申請貸款時，部分大項(xiàng)目的合法性手續(xù)往往不完全齊備。存在未取得有效批文或有效批文不完全，一邊建設(shè)、一邊報(bào)批等的現(xiàn)象。第五，相關(guān)擔(dān)保缺乏法律依據(jù)。

針對上述法律問題，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面健全相關(guān)法律法規(guī)，防范法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

1、推動立法或出臺司法解釋，完善權(quán)利質(zhì)押制度。除了要求相關(guān)政府部門盡快制定規(guī)范融資平臺的措施外，還要積極通過立法或出臺司法解釋對相關(guān)的事項(xiàng)做出新的有效的規(guī)定以從根本上防范此類質(zhì)押的法律風(fēng)險(xiǎn)。

2、嚴(yán)格約束出資人資格，強(qiáng)化地方融資平臺自身的建設(shè)，督促平臺公司盡快健全法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其市場運(yùn)作和資本運(yùn)作，加強(qiáng)平臺公司自身造血功能，確保穩(wěn)健運(yùn)行。

3、建立健全地方政府融資責(zé)任制度，約束地方政府行為。

4、由于我國《預(yù)算法》尚未將政府債務(wù)納入到預(yù)算管理范圍內(nèi)是造成地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模龐大的主要原因，融資平臺增加的是政府隱性赤字，導(dǎo)致政府隱性風(fēng)險(xiǎn)大，《預(yù)算法》應(yīng)明確指明將政府融資平臺債務(wù)收支納入預(yù)算管理范圍，從而從源頭上遏制政府隱性債務(wù)的擴(kuò)張

（二）完善融資平臺審計(jì)制度及信息披露制度

審計(jì)制度在保障經(jīng)濟(jì)和社會健康運(yùn)行中有著重要的免疫系統(tǒng)功能。審計(jì)制度強(qiáng)調(diào)宏觀性、建設(shè)性、預(yù)防性、主動性和時效性，以此在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和企業(yè)又好又快發(fā)展中發(fā)揮更大作用。建立完善的審計(jì)制度，有助于協(xié)助投資者和社會各界了解企業(yè)的真實(shí)運(yùn)營狀況。同時，也在一定程度上對融資平臺的經(jīng)營管理行為起到了約束作用。審計(jì)署應(yīng)根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》盡快制定出地方政府融資平臺審計(jì)實(shí)施細(xì)則，明確各類融資平臺的審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方式、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)公告等，使審計(jì)機(jī)關(guān)在調(diào)查過程

楊正榮 地方政府融資平臺設(shè)立和運(yùn)行中的法律問題探析[J] 甘肅金融 2010（12）中有章可循、有法可依，促進(jìn)審計(jì)工作順利開展。

其次，我國地方政府融資平臺公司在會計(jì)政策的使用上隨意性較強(qiáng)，信息披露制度形同虛設(shè)，比如存在資產(chǎn)虛增，財(cái)務(wù)報(bào)表“事業(yè)化”，計(jì)量基礎(chǔ)使用不規(guī)范，或有事項(xiàng)披露不足等的現(xiàn)象，因此有必要完善融資平臺公司的信息披露機(jī)制，提升企業(yè)的透明度。作為法人公司，平臺公司要嚴(yán)格執(zhí)行新的企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則，履行信息披露制度，特別是在科目使用、合理計(jì)量、資源評估、財(cái)務(wù)確認(rèn)、關(guān)聯(lián)交易披露、風(fēng)險(xiǎn)揭示等方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。并且從人員匹配，制度保證等方面，確保其財(cái)務(wù)狀況簡潔明了，合理可信。

（三）建立健全地方融資平臺風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建是防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生和控制風(fēng)險(xiǎn)程度的有效手段，是融資平臺風(fēng)險(xiǎn)管理的核心。地方政府投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的形成有一個逐步顯現(xiàn)的過程，因此，需要建立投融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對投融資平臺的運(yùn)行過程進(jìn)行跟蹤、監(jiān)控，及早地發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)信號，預(yù)測面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而使有關(guān)部門能夠在投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的萌芽階段就能采取有效措施加以防范，把地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)控制在安全可靠的范圍之內(nèi)，使地方政府的投融資平臺能夠健康發(fā)展。

（四）建立融資平臺評級機(jī)制

外部評級一般采用國際上比較先進(jìn)的評級技術(shù)和方法，擁有專門的研發(fā)部門和專業(yè)的技術(shù)人員，更重視對評級對象償債能力、意愿的評價(jià)，尤其關(guān)注行業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)的比較，能夠給出相對準(zhǔn)確的評級結(jié)果。同時外部評級機(jī)構(gòu)外部評級機(jī)構(gòu)一般擁有更多的渠道搜集企業(yè)相關(guān)信息，尤其是企業(yè)相關(guān)的負(fù)面信息，因此對公司進(jìn)行評級時一般較為客觀公正。更重要的是，外部評級機(jī)構(gòu)是以獨(dú)立的第三方的身份開展信用評級業(yè)務(wù)，不易受委托方和評級對象間利益的左右，其評級結(jié)果為市場所接受。

1、評級機(jī)制引入有助于融資平臺引入市場資金

完善的外部評級機(jī)制，一方面能夠幫助投資者了解融資平臺運(yùn)營狀況，實(shí)現(xiàn)市場的價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能，也向市場提供了融資平臺的價(jià)值信號，為融資平臺引入民間資金提供了有效信息。

2、評級機(jī)制引入有助于對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束

外部評級制度在一方面向提供了融資平臺的價(jià)值信號，另一方面亦對融資平臺經(jīng)營產(chǎn)生約束作用。其存在能偶幫助融資平臺公司發(fā)現(xiàn)存在的問題，完善公司的內(nèi)部控制機(jī)制，為公司的管理層決策提供參考，抑制其非理性過度融資行為。

（五）加強(qiáng)融資平臺的日常經(jīng)營監(jiān)管

1、加強(qiáng)項(xiàng)目的立案審核監(jiān)控 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，融資平臺公司的融資項(xiàng)目必須符合國家宏觀調(diào)控政策、發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和土地利用總體規(guī)劃等要求，按照國家有關(guān)規(guī)定履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)行中風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

加強(qiáng)融資平臺貸款跟蹤管理，及時掌控資金運(yùn)用。貸款發(fā)放以后，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對貸款合同的履行情況加強(qiáng)跟蹤管理，及時全面搜集融資平臺公司已經(jīng)完全履行主合同項(xiàng)下義務(wù)的有關(guān)證據(jù)，督促其及時將質(zhì)押物產(chǎn)生的收入轉(zhuǎn)入特定賬戶。在主債務(wù)到期未獲清償?shù)那闆r下，應(yīng)盡快與融資平臺公司、地方政府協(xié)商，盡早采取措施收回貸款，防范可能的風(fēng)險(xiǎn)。

3、加強(qiáng)對于平臺公司的跟蹤審計(jì)工作

審計(jì)機(jī)關(guān)在開展地方政府融資平臺的審計(jì)工作時，應(yīng)制定短期和中長期兩個層次的審計(jì)目標(biāo)。利用跟蹤審計(jì)，全程監(jiān)督公共投資建設(shè)項(xiàng)目。審計(jì)部門應(yīng)“因項(xiàng)而異”，對不同性質(zhì)的投資項(xiàng)目采用不同的跟蹤方式。對于完全依靠政府財(cái)政支持的融資平臺，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)跟蹤其項(xiàng)目在融資過程中是否合規(guī)、公開和透明，并在項(xiàng)目建設(shè)完成之后持續(xù)跟蹤監(jiān)督，關(guān)注其是否按規(guī)定不再承擔(dān)融資責(zé)任，不再保留融資平臺的職能；而對于有穩(wěn)定現(xiàn)金流入具有一定的償債能力的融資平臺，審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)跟蹤信貸資金投向是否合理，項(xiàng)目建設(shè)是否有力、有序和有效。審計(jì)在對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)時，應(yīng)聯(lián)合工程建設(shè)，資源環(huán)保等行業(yè)的專家，通過對投資項(xiàng)目前期規(guī)劃、論證進(jìn)行評估,所監(jiān)督的項(xiàng)目是否存在搞盲目投資、重復(fù)建設(shè)以及面子工程的現(xiàn)象；通過對投資項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收全過程的動態(tài)跟蹤，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否盡力而為、量力而行，管理制度是否健全、內(nèi)控制度是否有效、項(xiàng)目進(jìn)度是否合理有序，進(jìn)而評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性；通過對建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)營使用情況進(jìn)行后續(xù)跟進(jìn)，評判建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，是否產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營收入，是否具備長期還款能力，評判建設(shè)項(xiàng)目的社會效益，是否順應(yīng)民意、適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求。跟蹤審計(jì)通過對項(xiàng)目建設(shè)全過程的監(jiān)督，適時揭示項(xiàng)目建設(shè)存在的傾向性、苗頭性問題和重大風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大及向金融風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的趨勢。

4、加強(qiáng)融資平臺日常KPI匯報(bào)管理

KPI指標(biāo)作為一種可量化的指標(biāo)體系，其運(yùn)用具有簡潔、高效、低成本的特點(diǎn)。由于當(dāng)前中國地方政府融資平臺公司的普遍特點(diǎn)是管理基礎(chǔ)不成熟，發(fā)展戰(zhàn)略不清晰，因此在此階段監(jiān)管部門選取企業(yè)的一些KPI指標(biāo)要求其定期匯報(bào)來了解和監(jiān)管融資平臺的發(fā)展程度和方向，能夠節(jié)約大量的人力物力。6陳珊 地方政府融資平臺審計(jì)研究[J] 審計(jì)月刊2010(08)第24-25頁 在指標(biāo)的選取方面，可以選擇三類中國公司常見的指標(biāo)：（1）發(fā)展性指標(biāo)：基于公司戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)鍵績效指標(biāo)。發(fā)展性指標(biāo)的作用在于，以更為清晰和量化的標(biāo)準(zhǔn)，闡述企業(yè)的戰(zhàn)略意圖，指明企業(yè)經(jīng)營的方向與重點(diǎn)。（2）改善性指標(biāo)：基于公司經(jīng)營改善的關(guān)鍵績效指標(biāo)。具體選取改善性指標(biāo)時，可以從指標(biāo)的波動性程度切入，通過與外部標(biāo)桿企業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行對照分析，發(fā)現(xiàn)那些波動性大、差距也大的指標(biāo)。（3）監(jiān)控性指標(biāo)：基于企業(yè)經(jīng)營保障的關(guān)鍵績效指標(biāo)。

（六）完善融資平臺的激勵機(jī)制。

建立健全信用激勵機(jī)制，對于違規(guī)行為進(jìn)行相應(yīng)的懲罰規(guī)范，也能夠?qū)τ谶`規(guī)意愿產(chǎn)生威懾作用，減少其發(fā)生。

1、激勵機(jī)制應(yīng)賞罰分明，形式多樣。

對不守信的融資平臺公司可采取社會、行政、組織、經(jīng)濟(jì)、法律等綜合懲治措施，如對違規(guī)行為進(jìn)行警告或者罰款，降低其信用評級等。而對于資信較佳的融資平臺公司可以頒發(fā)信用卡，納入?yún)^(qū)委、區(qū)政府重點(diǎn)扶持企業(yè)范疇，在信貸、工商注冊、稅務(wù)等方面給予相應(yīng)優(yōu)惠。

2、建立平臺公司退出機(jī)制。

應(yīng)建立融資平臺公司的推出機(jī)制，對于長期資信水平惡劣的融資平臺，應(yīng)建立相應(yīng)的退出機(jī)制，同時追究其公司管理人員管理責(zé)任。

第三篇：地方政府違規(guī)舉債融資法律規(guī)制

地方政府違規(guī)舉債融資的法律規(guī)制

疫情影響下經(jīng)濟(jì)下行進(jìn)一步加劇，地方政府基建投資隨之加碼，舉債融資方式也是“各顯神通”。同時，全國財(cái)政廳（局）長座談會會議明確，要始終樹立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識，不因疫情及財(cái)政困難而放松地方政府債務(wù)管理，強(qiáng)化違法違規(guī)舉債責(zé)任追究。為此，本文從法律角度對地方政府違規(guī)舉債融資問題進(jìn)行簡要分析。

01.地方政府違規(guī)舉債融資的原因分析 拋開中央與地方在財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分等宏觀體制原因外，地方政府違規(guī)舉債融資原因大體如下：

（一）地方政府舉債融資觀念問題

1.舉債融資方式合規(guī)性意識不足，本著法不責(zé)眾的觀念利用平臺公司或其他違規(guī)模式融資。

2.舉債融資預(yù)算約束意識不足，重項(xiàng)目舉債建設(shè)，輕債務(wù)管理償還，形成了企業(yè)借債、政府使用、償債資金無法落實(shí)的局面，債務(wù)償還主要依靠土地收入和借新還舊，或者寄希望于下屆政府或者上級政府救助，“上任點(diǎn)菜，下任買單”的投機(jī)觀念普遍。

（二）一些金融機(jī)構(gòu)推波助瀾

地方基建融資因有政府信用背書、融資風(fēng)險(xiǎn)小，融資規(guī)模大、利于業(yè)績提升等特點(diǎn)為金融機(jī)構(gòu)所青睞?；诖?，一些金融機(jī)構(gòu)綁架地方政府和地方國企，以政府信用代替商業(yè)化評估，放松合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)管控要求，幫助地方政府違規(guī)舉

債融資，以致于政府購買“金融”服務(wù)、利用平臺公司作公益項(xiàng)目業(yè)主融資等違規(guī)方式泛濫不止。

（三）現(xiàn)有合規(guī)的舉債融資方式無法完全滿足實(shí)際需要

PPP 模式和政府債券模式是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）明確提出的舉債融資方式，也是政府舉債融資僅有的兩種合規(guī)方式，但兩種方式無法完全滿足地方政府基于政績沖動的基建融資需要。

02.地方政府主要舉債融資模式簡述 （一）PPP 模式

PPP 模式要求地方政府遵守程序、考慮財(cái)力上項(xiàng)目，避免違規(guī)及過度舉債。受制于財(cái)承空間、持續(xù)合規(guī)監(jiān)管等因素，對一些地方政府而言，PPP 模式制度價(jià)值僅限于合規(guī)，即使有財(cái)承空間，也不作為首選融資模式。主要原因如下：

1.項(xiàng)目落地難。項(xiàng)目落地周期長，合規(guī)性要求高，政策變動頻繁，項(xiàng)目庫管理具有一定主觀性，項(xiàng)目實(shí)施可預(yù)期性差、不可控，制度實(shí)施成本高。

2.項(xiàng)目融資難。政府方配套難，如無法解決項(xiàng)目用地、用地手續(xù)或股權(quán)出資等；投資人資本金出資難，過度依賴資金“杠桿”，股權(quán)融資受限；項(xiàng)目融資難，合規(guī)性審核嚴(yán)，融資成本高。

3.新上項(xiàng)目難。新上項(xiàng)目受財(cái)承 5%、10%的限制等，一些缺乏收益的公益性學(xué)校、市政及普通公路等項(xiàng)目無法實(shí)施；一些項(xiàng)目為滿足使用者付費(fèi)比例不低于 10%的要求而過度“包裝”，或入庫闖關(guān)失敗，或帶病前行。

4.合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)高。在招商引資或合同談判中，強(qiáng)勢投資人要求地方政府（含出資代表、地方國企）提供擔(dān)保、兜底融資、建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)（如運(yùn)維費(fèi)用實(shí)報(bào)實(shí)銷、使用者付費(fèi)差額補(bǔ)足等）等，逼迫地方政府違規(guī)作出承諾，讓政府方覺得無奈、風(fēng)險(xiǎn)大。

5.政府方對項(xiàng)目整體“駕馭感”差。PPP 項(xiàng)目的過程管理主要依賴于投資人，項(xiàng)目進(jìn)展順利與否，很大程序上取決于是不是找到了一個“靠譜”、有實(shí)力的投資人。然而，一般的市、縣一級政府很難吸引優(yōu)秀的有實(shí)力的投資人，項(xiàng)目進(jìn)展很大程度上靠運(yùn)氣，增加了地方政府選擇 PPP 模式的顧慮。

（二）專項(xiàng)債模式

專項(xiàng)債模式屬新《預(yù)算法》規(guī)定的政府舉債融資方式，要求債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)，即項(xiàng)目應(yīng)具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，項(xiàng)目收益覆蓋債券本息，實(shí)現(xiàn)封閉運(yùn)作，該模式無法適用于缺乏收益或者經(jīng)濟(jì)效益不足的項(xiàng)目。

1.專項(xiàng)債模式如火如荼，其優(yōu)勢在于：

（1）受疫情影響，專項(xiàng)債也在加速發(fā)行使用，項(xiàng)目周期短。

（2）發(fā)行流程相對簡單，銀行主導(dǎo)，中介配合，交易機(jī)制簡單。

（3）資金成本低，債券期限逐步與項(xiàng)目期限相匹配，資金下達(dá)時間快，甚至提前下達(dá)。

（4）不改變原有的管理體制，對政府而言，更簡便、更熟悉、更易控制。

2.專項(xiàng)債模式相當(dāng)程度上擠壓了 PPP 模式的空間，但同時也存在隱憂：

（1）資金閑置或挪用，未能形成或及早形成實(shí)務(wù)工作量。

（2）過度包裝，虛構(gòu)或虛增項(xiàng)目預(yù)期收益。

（3）虛假配套，地方政府承諾的財(cái)政配套資金難以兌現(xiàn)。

（三）BT（建設(shè)-移交）模式

即由地方政府（含所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會團(tuán)體等）委托單位建設(shè)非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地方政府對工程價(jià)款逐年予以支付（即“回購”）。

除采用 PPP 模式外，按照《預(yù)算法》的要求，公共項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)“先有預(yù)算后有支出”，《政府投資條例》要求政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金，且政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)，現(xiàn)行法規(guī)政策下，BT 模式已無合規(guī)空間。但不少政府投資項(xiàng)目仍穿著“EPC”的“馬甲”運(yùn)作，如：

1.借施工招標(biāo)的外衣，行墊資施工之實(shí)，在施工合同中詳細(xì)約定政府逾期付款的違約責(zé)任，以違約責(zé)任的形式解決墊資的融資成本問題。

2.采取“F+EPC”模式，實(shí)為違規(guī)舉債、墊資建設(shè)。但“F+EPC”模式適用于PPP 模式的投資人，EPC 模式可適用于政府投資項(xiàng)目，按照法規(guī)政策要求，規(guī)范實(shí)施本身并不違規(guī)。

（四）政府購買“服務(wù)”

即工程建設(shè)項(xiàng)目被包裝成政府購買的“服務(wù)”，由地方政府或平臺公司通過委托代建、融資租賃、信托理財(cái)?shù)确绞劫徺I融資服務(wù)。

《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87 號）列明了購買服務(wù)負(fù)面清單，明確禁止將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍?！墩徺I服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第 102 號）也明確了不得將融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。

因一些金融機(jī)構(gòu)在融資業(yè)績沖動下曲解或誤導(dǎo)，地方政府也通過制定本級政府購買服務(wù)目錄的權(quán)力將工程建設(shè)或融資納入服務(wù)目錄，擴(kuò)大服務(wù)范圍、超越購買服務(wù)期限，該模式曾一度泛濫。然而，政府購買服務(wù)仍受《預(yù)算法》、《政府采購法》“先有預(yù)算后有支出”的約束，而非先有服務(wù)再追加預(yù)算，該模式本質(zhì)是違規(guī)的，因而也被政策規(guī)制。

（五）ABO（授權(quán)—建設(shè)—運(yùn)營）模式

即地方政府授權(quán)企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主，由其提供投融資、建設(shè)及運(yùn)營服務(wù)，地方政府給予一定財(cái)政支持。不同于 PPP、BT 或委托代建，ABO 模式主要特點(diǎn)為：授權(quán)方式為競爭授權(quán)或協(xié)議指定，授權(quán)對象為地方國企，授權(quán)項(xiàng)目多為資源整合類、邊界條件可能不清晰，授權(quán)期限無限制等。

ABO 模式項(xiàng)目實(shí)踐始于北京，江蘇省出臺了《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（蘇建建管〔2018〕23 號），但國家層面并無明確規(guī)定，不屬于合規(guī)的舉債融資模式。ABO 項(xiàng)目性質(zhì)為政府投資項(xiàng)目，財(cái)政資金作為項(xiàng)目重要付費(fèi)來源，實(shí)質(zhì)仍為政府采購。但在預(yù)算安排、實(shí)施主體選擇和競價(jià)指標(biāo)等方面，違反《預(yù)算法》和《政府采購法》等，因競爭性程序缺失等，合同可能面臨無效。

（六）平臺公司模式

即由地方政府指定平臺公司作為公益性項(xiàng)目的業(yè)主或代建單位，代地方政府舉債融資，建設(shè)政府投資項(xiàng)目。該模式實(shí)質(zhì)為企業(yè)舉債、政府使用，政府通過企業(yè)舉債，混淆了政府與企業(yè)的職能和責(zé)任，屬違規(guī)舉債。

在舉債方式上，由于資產(chǎn)注入困難（公益性資產(chǎn)禁止注入、土地出讓實(shí)行收支兩條線、財(cái)政注資難等），平臺公司往往要求合作單位具有墊資能力或融資能力；在債務(wù)償還上，政府無法出具擔(dān)保函、承諾函或者將企業(yè)債務(wù)納入政府預(yù)算，主要由企業(yè)先行償還，政府通過無償注入或者低價(jià)出售資產(chǎn)予以彌補(bǔ)。

03.政府舉債融資的違規(guī)識別與法律風(fēng)險(xiǎn) （一）舉債融資方式的違規(guī)識別

1.PPP 模式和專項(xiàng)債模式，系國發(fā)〔2014〕43 號文等相關(guān)法規(guī)政策文件明確推行的合規(guī)舉債融資模式，但項(xiàng)目實(shí)施時，仍需要關(guān)注項(xiàng)目違規(guī)舉債的風(fēng)險(xiǎn)。

（1）根據(jù)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10 號）等，存在政府兜底的，將被認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，項(xiàng)目直接退庫，提請問責(zé)；存在其他不規(guī)范運(yùn)作問題的，限期整改，否則，也將啟動退庫問責(zé)程序。

（2）根據(jù)《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155 號）等，違規(guī)嚴(yán)重的，相關(guān)地區(qū)專項(xiàng)債券發(fā)行資格將被暫停，相關(guān)人員將被依法追責(zé)。

2.其他舉債融資模式大量存在，但幾乎都是不同程度地違反了《預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定，可結(jié)合以下規(guī)定識別：

（1）是否違反《預(yù)算法》和《政府采購法》等“先有預(yù)算后有支出”及相關(guān)的招標(biāo)采購程序的要求。

（2）是否違反《政府投資條例》“國家加強(qiáng)對政府投資資金的預(yù)算約束。政府及其有關(guān)部門不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金”以及“政府投資項(xiàng)目不得由施工單位墊資建設(shè)”的要求。

（3）是否違反國發(fā)〔2014〕43 號文“分清責(zé)任。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的要求。

（4）是否違反《財(cái)政部 發(fā)展改革委 司法部等關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50 號）“地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”的要求等。

（二）違規(guī)舉債融資的法律風(fēng)險(xiǎn)

違規(guī)舉債融資一旦被認(rèn)定，地方政府往往會協(xié)商、協(xié)調(diào)解除相關(guān)合同、撤銷政府所出決議或擔(dān)保函，并通過退還、延期支付、借新還舊、債務(wù)置換等方式進(jìn)行整改。但債務(wù)整改并不會因此而淡化或規(guī)避違規(guī)舉債融資的法律風(fēng)險(xiǎn)。

1.政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)管理實(shí)行嚴(yán)控增量，終身問責(zé)、倒查責(zé)任，債務(wù)管理作為硬指標(biāo)被納入政績考核。如發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：

（1）地方政府將面臨著整改、違約失信、營商環(huán)境惡化、被列入投融資“黑名單”等風(fēng)險(xiǎn)。

（2）相關(guān)責(zé)任單位將面臨行政問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)責(zé)任人將面臨黨紀(jì)處分、行政問責(zé)以及玩忽職守、濫用職權(quán)等刑事風(fēng)險(xiǎn)。

（3）金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員將被依法依規(guī)追責(zé)，金融機(jī)構(gòu)將自行承擔(dān)相應(yīng)損失或被下調(diào)評價(jià)等級等。

（4）中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺公司出具相關(guān)報(bào)告、法律意見書等的，單位及相關(guān)從業(yè)人員將被依法依規(guī)追責(zé)。

2.合同效力風(fēng)險(xiǎn)

（1）違規(guī)舉債融資所涉合同

政府違規(guī)舉債融資所涉合同的效力，需結(jié)合《預(yù)算法》、《政府采購法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例、《合同法》、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17 號）等進(jìn)行具體判斷。

如存在應(yīng)招未招、未招先定、串標(biāo)、泄密等情形的，屬法定無效；如不屬于法定無效情形，而僅僅違反《預(yù)算法》第三十五條禁止違規(guī)舉債的規(guī)定，筆者認(rèn)為該規(guī)定系規(guī)范政府收支行為的行政管理性強(qiáng)制規(guī)定，非效力性強(qiáng)制規(guī)定，不能因此認(rèn)定合同無效。

（2）政府擔(dān)保

政府通過安慰函、承諾函或會議紀(jì)要等方式提供擔(dān)保，為法律明確禁止，擔(dān)保合同無效，但擔(dān)保人仍應(yīng)根據(jù)其過錯程度承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。

第四篇：我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及防范措施

我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析及防范措施

班級：商業(yè)銀行1班 學(xué)號：1040308120 姓名：吳冬曉

【摘要】當(dāng)前，我國地方政府舉債規(guī)模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債，財(cái)政入不敷出與投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益差是形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素。對此，應(yīng)從建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制，建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政收支管理等三個方面防范與化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。【關(guān)鍵詞】地方政府；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；舉債；防范與化解

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

（一）地方債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

這是指由于債務(wù)規(guī)模過大可能導(dǎo)致的到期債務(wù)無法支付的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國地方政府債務(wù)融資的機(jī)構(gòu)分散，合法與不合法的債務(wù)并存，總量還難以把握，從某些地區(qū)的典型案例來看，地方政府債務(wù)的規(guī)模已較大，有的甚至超過地方財(cái)政的承受能力。截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府笥債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元，這一債務(wù)總額占2010年GDP的四分之一，超過當(dāng)年全國財(cái)政收入。此外，據(jù)審計(jì)署報(bào)告顯示，截至2010年底，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%的市級和縣級政府分別達(dá)到78個和99個。值得注意的是，一些地方政府的財(cái)政已經(jīng)進(jìn)入“拆東墻補(bǔ)西墻”、循環(huán)舉債的周期。截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)率超過了10%。這意味著，今明兩年可能迎來第一個到期還債高峰。審計(jì)署報(bào)告顯示，2011年、2012年到期償還的債務(wù)分別占地方政府性債務(wù)余額中的24.49%和17.17%，有不到三成的負(fù)債要從2013年至2015年開始到期。若再考慮到一些無法統(tǒng)計(jì)的因素，如欠發(fā)工資、違規(guī)擔(dān)保、民間集資所形成的債務(wù)，其債務(wù)總規(guī)模還要更大。有些地方的財(cái)政或有負(fù)債的規(guī)模還超過其當(dāng)年地方財(cái)政收入的幾倍甚至十幾倍。我國地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)很大。

（二）地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

指地方政府債務(wù)中，不同種類的債務(wù)對地方財(cái)政構(gòu)成的威脅。具體而言表現(xiàn)為顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)、外債等風(fēng)險(xiǎn)。

1、顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?；蛴酗@性的內(nèi)債壓力主要體現(xiàn)在政府擔(dān)保的債務(wù)上，如目前地方政府擔(dān)保的多數(shù)項(xiàng)目或者是沒有直接效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者是效益不佳的競爭性項(xiàng)目。因此，這極易形成地方政府財(cái)政的現(xiàn)實(shí)債務(wù)，加之，這些擔(dān)保債的還款時間較為集中，對地方財(cái)政形成的潛在沖擊不容低估。

2、或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)所包含的內(nèi)容非常廣泛，主要有社保資金缺口、農(nóng)村合作基金會金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁、糧食采購和流通中積累的虧損、地方政府擔(dān)保問題，等等。最近幾年，地方政府的或有債務(wù)和隱性債務(wù)規(guī)模日益擴(kuò)大，而在一般的財(cái)政預(yù)算和債務(wù)統(tǒng)計(jì)中卻沒有這部分內(nèi)容，甚至許多地方政府在做決策時都不考慮這部分債務(wù)。實(shí)際上，隨著某些條件的出現(xiàn)或者某些或有事件的發(fā)生，這些或有債務(wù)和隱性債務(wù)將不斷顯性化、直接化，其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損火不容忽視。

3、外債風(fēng)險(xiǎn)。政府外債具有外債的一般特征。地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)主要涉及到外債的規(guī)模、期限、效益、幣種、匯率以及利率風(fēng)險(xiǎn)。以重慶市為例，1994年到1999年期間，以美元為單位的外債在每年外債中的比例均在94％以上。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

（一）投融資體制不健全

目前，我國仍處于向市場經(jīng)濟(jì)過渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府在投融資活動中行政干預(yù)較多。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要巨額資金，但由于缺乏有效的多元化的投融資方式，導(dǎo)致地方政府融資渠道比較混亂。再加上不甚合理的財(cái)政制度，導(dǎo)致地方政府缺乏必要的財(cái)政支持。對 此，地方政府只能打政策“擦邊球”，依靠組建投融資平臺，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，進(jìn)而造成大量的地方政府債務(wù)。目前地方投融資平臺的大規(guī)模增加已成為地方政府負(fù)債的主導(dǎo)性原因。

（二）地方政府債務(wù)監(jiān)管機(jī)制滯后

要對地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、規(guī)模清晰。目前，我國尚未建立起統(tǒng)一的政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、計(jì)量體系，并且由于地方政府債務(wù)存在合法性問題，使得地方政府債務(wù)自產(chǎn)生以來就缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。政府無法掌握債務(wù)的整體情況，因而無法對地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時的監(jiān)管和控制。同時，由 于信息披露機(jī)制的缺乏，多數(shù)地方政府債務(wù)的舉債主體含混不清，債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且性質(zhì)多樣，使得監(jiān)管的難度大大增加。另一方面，地方政府運(yùn)用手中權(quán)力可以較為容易的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模。然而，這些以銀行貸款或以政府信用做擔(dān)?；I集的社會資金如果運(yùn)用不當(dāng)，則會進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)規(guī)模。

（三）不科學(xué)的政績考核助長了盲目舉債

目前，我國對地方政府官員的政績考核還不能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度與當(dāng)?shù)刎?cái)力的承受程度，而是主要通過 GDP 指標(biāo)和財(cái)政收入作為考察標(biāo)準(zhǔn)。同時，我國多數(shù)基層政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任職期限較短，為增加任內(nèi)政績使地方 GDP 在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)快速增長，其有效手段就是增加投資與政府購買。因此，地方政府在財(cái)力不足的情況下，只能通過舉債的方式促進(jìn) GDP 的增長。地方政府官員行為短期化和盲目舉債，除了不斷增加政府債務(wù)數(shù)額規(guī)模，積聚財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以外，還在一定程度上透支了政府信譽(yù)，損害了政府的形象和公信力。

三、防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的舉措

（—）建立健全政府擔(dān)保、借款、投資機(jī)制

1、實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范的債務(wù)投資決策責(zé)任制。為了杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意決定項(xiàng)目取舍的非科學(xué)做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立嚴(yán)格的債務(wù)投資決策責(zé)機(jī)制，以規(guī)范的形式明確項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)的管理和償債的責(zé)任。同時，為避免投資決策失誤，應(yīng)實(shí)行整個投資項(xiàng)目的決策者一貫負(fù)責(zé)制，對從建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和確定，并且全面監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的過程。對造成重大損失浪費(fèi)，甚至利用主管項(xiàng)目之機(jī)違紀(jì)違法的，要追究其責(zé)任。

2、建立健全政府債務(wù)擔(dān)保機(jī)制，減輕潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前在地方政府的債務(wù)中，由政府擔(dān)保的債務(wù)具有一定的規(guī)模，這在一定程度上增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。針對這一現(xiàn)狀，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府擔(dān)保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，制定規(guī)范的擔(dān)保。一般來說，對于市場競爭性項(xiàng)目，要采取借款單位與貸款機(jī)構(gòu)借貸直對方式，財(cái)政不予擔(dān)保。為了部分減輕擔(dān)保債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，對于確需財(cái)政擔(dān)保的項(xiàng)目，政府可根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，建立健全分級擔(dān)保、反擔(dān)保和實(shí)物擔(dān)保等擔(dān)保制度。國外的實(shí)踐證明，對于那些借款限制、借款途徑不太可靠、控制風(fēng)險(xiǎn)的能力有限、風(fēng)險(xiǎn)的承受能力較差的政府來說，政府提供直接的財(cái)政支持比提供擔(dān)保更為合適。

3、要規(guī)范地方政府債務(wù)的管理。依法理財(cái)，既是市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，也是化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的要求。為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)不斷完善現(xiàn)有的法規(guī)，適時制定包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責(zé)任條例在內(nèi)的一系列法規(guī)，對政府融資實(shí)行法制化、規(guī)范化管理。第一，對地方政府債務(wù)的核算逐步由收付實(shí)現(xiàn)制過渡到權(quán)責(zé)發(fā)生制。在按照權(quán)責(zé)發(fā)生原則對政府債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量以后，政府及其部門所負(fù)擔(dān)的全部債務(wù)事項(xiàng)，只要償債責(zé)任應(yīng)該由政府預(yù)算會計(jì)主體承擔(dān)的，都應(yīng)納入預(yù)算會計(jì)核算和監(jiān)督范圍。在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，預(yù)算會計(jì)應(yīng)反映當(dāng)期發(fā)生的債務(wù)行為對以后的財(cái)務(wù)責(zé)任和影響。這樣可對預(yù)算會計(jì)主體所擔(dān)負(fù)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的確認(rèn)和計(jì)量，以防范和化解現(xiàn)實(shí)的和未來的償債風(fēng)險(xiǎn)。第二，要貫徹謹(jǐn)慎性原則。對地方財(cái)政來講，其運(yùn)行過程中不可避免地存在各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這就要求政府會計(jì)核算應(yīng)當(dāng)保持必要的謹(jǐn)慎，以充分估計(jì)各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和損失。

（二）建立科學(xué)高效的舉債償還機(jī)制

1、成立政府外債監(jiān)管中心，并逐步實(shí)行由外債監(jiān)管中心統(tǒng)一實(shí)施外資、內(nèi)資及貸款償還資金的統(tǒng)一管理。實(shí)行監(jiān)管中心向預(yù)算口提出外債項(xiàng)目所需管理費(fèi)、配套資金、償還資金的支出計(jì)劃，按照項(xiàng)目實(shí)施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項(xiàng)目所有資金的到位和支出情況。強(qiáng)化項(xiàng)目財(cái)務(wù)資金的監(jiān)督，避免資金的失控和浪費(fèi)，也有利于項(xiàng)目的執(zhí)行和貸款的償還。

2、建立第二預(yù)算系統(tǒng)。建設(shè)資金入預(yù)算，資金實(shí)施綜合平衡，舉債不能超負(fù)荷。搞建設(shè)，要舉債，但所舉的債，必須在適度范圍內(nèi)，同時不能給后任留下包袱。為此由計(jì)委每年在公共預(yù)算期間，做出下財(cái)政投融資計(jì)劃，財(cái)政部門根據(jù)負(fù)擔(dān)能力進(jìn)行審查，將有關(guān)意見與計(jì)劃一起報(bào)有關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)審查，獲得批準(zhǔn)后，作為“第二預(yù)算”與公共預(yù)算一起作為財(cái)政活動予以執(zhí)行。所有政府性建設(shè)項(xiàng)目的舉債，授權(quán)計(jì)委管理，其他部門不得各自為政，多頭舉債，以扭轉(zhuǎn)多頭舉債、分散使用、財(cái)政兜底的局面；舉債要有規(guī)模計(jì)劃，嚴(yán)格跟預(yù)算安排走，最大程度地控制舉債數(shù)額；舉債要先預(yù)算償還成本，要嚴(yán)格規(guī)定償還時間；貸款使用，必須經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會議批準(zhǔn)等。

3、明確債權(quán)，整頓債務(wù)。當(dāng)前，或有負(fù)債的存量消化和增量控制是政府應(yīng)注意的問題。對合理的或有負(fù)債，要在清理債權(quán)債務(wù)、明確償債主體、劃清償債責(zé)任的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)范和整頓，并通過債務(wù)重組、債務(wù)轉(zhuǎn)換、債務(wù)轉(zhuǎn)移或政府直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債權(quán)和資產(chǎn)，盡可能降低或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)。對于新增債務(wù)，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，按市場化原則明確債務(wù)償還主體，理清償債責(zé)任，規(guī)范債務(wù)清償行為，堅(jiān)決杜絕償債主體的轉(zhuǎn)移行為。同時應(yīng)本著“誰借誰還誰受益”的原則，建立借用還相統(tǒng)‘、責(zé)權(quán)利相結(jié)合的債務(wù)管理新機(jī)制，依法確立債權(quán)債務(wù)關(guān)系，明確償債責(zé)任及連帶責(zé)任。

（三）加強(qiáng)財(cái)政收支管理

1、夯實(shí)收入基礎(chǔ)。夯實(shí)收入基礎(chǔ)，必須建設(shè)收入來源，支持收入來源的發(fā)展。只有強(qiáng)大的、廣泛的收入來源，才可能有源源不斷的財(cái)政收入；只有收入來源不斷擴(kuò)展，地方經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，地方財(cái)政收入才能夠夯實(shí)。第一，要以建立穩(wěn)固、平衡的財(cái)政為目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培育新的財(cái)源增長點(diǎn)。工業(yè)要上規(guī)模，農(nóng)業(yè)要?；A(chǔ)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大膽地發(fā)展個體私營經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過引導(dǎo)和政府支持，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新的飛躍，以建立廣泛的收入來源。第—二，加強(qiáng)并完善現(xiàn)有的地方稅收管理，爭取市政府在稅費(fèi)留成上的支持。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，中央稅體系已基本形成，而地方稅體系建設(shè)卻相對滯后，地方事權(quán)與稅權(quán)不適應(yīng)，使地方政府財(cái)政資金緊張，難以最大限度地發(fā)揮地方財(cái)政的職能作用。因此，一方面要加強(qiáng)稅費(fèi)的管理，防止稅費(fèi)流失；另一方面，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的原則，建立明晰的稅收管理權(quán)限體系，獲取上級政府在稅費(fèi)上的支持。第三，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控權(quán)威。地方政府為了最大限度地發(fā)揮其職能，必須集中本轄區(qū)所有可用的資源，對現(xiàn)行的已經(jīng)存在各項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，即統(tǒng)一財(cái)權(quán)，并強(qiáng)化財(cái)政調(diào)控的權(quán)威。統(tǒng)一財(cái)權(quán)，提高財(cái)政的支付能力，必須理順混亂的稅費(fèi)關(guān)系，糾正稅費(fèi)不分，以費(fèi)擠稅的局面。

2、規(guī)范財(cái)政支出。第一，重新界定財(cái)政的供給范圍，減少日益增長的行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)開支，按照公共財(cái)政的要求，以滿足“社會公共需要”為原則，對能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)建立政府投資引導(dǎo)機(jī)制。第二，財(cái)政要根據(jù)量力而行、量入為出和勤儉節(jié)約的原則合理安排各項(xiàng)開支。建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)意識在每一筆財(cái)政資金的支出中得到體現(xiàn)。除有關(guān)法規(guī)已有規(guī)定之外，要制止：將一些項(xiàng)目的支出增長與GDP或財(cái)政掛鉤的做法，地方財(cái)政支出增長必須低于地方財(cái)政收入增長，地方財(cái)政收支要按照《預(yù)算法》的要求自求平衡，不能出現(xiàn)赤字。財(cái)政資金的支出應(yīng)該優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)、國防、教育、科技環(huán)保等公共部門的發(fā)展需要，將支出重點(diǎn)放到充分發(fā)揮現(xiàn)有生產(chǎn)能力和公共設(shè)施服務(wù)能力上來，減少對傳統(tǒng)工農(nóng)業(yè)的投入。第三，繼續(xù)深化行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度改革，進(jìn)一步精簡機(jī)構(gòu)和壓縮編制，減少行政經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格控制社會集團(tuán)消費(fèi)開支，結(jié)合深化價(jià)格體制改革，逐步減少財(cái)政的各項(xiàng)補(bǔ)貼性支出，提高資金使用效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]周佳嵋，宋去賀，管轄.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及對策.財(cái)稅縱橫.2011 [2]于海峰，崔迪.防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題研究.財(cái)政研究.2010 [3]尹芳.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究.山東社會科學(xué).2011

第五篇：要根除地方政府過度盲目舉債的沖動

要根除地方政府過度盲目舉債的沖動

隨著中國宏觀經(jīng)濟(jì)的逐漸企穩(wěn)，防控風(fēng)險(xiǎn)特別是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為了政策調(diào)控的主要目標(biāo)。而在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控中，如何降低政府部門杠桿率又是關(guān)鍵的一環(huán)。

眾所周知，此前一些地方政府或融資平臺公司通過各類投資基金、政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府購買服務(wù)、違規(guī)擔(dān)保等方式形成一些隱性債務(wù)，債務(wù)的隱蔽性提高，風(fēng)險(xiǎn)管控難度加大。為規(guī)避監(jiān)管，一些新型融資手段正通過政府投資基金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府購買服務(wù)、PPP項(xiàng)目等形式出現(xiàn)。例如，政府性投資引導(dǎo)基金（包括PPP引導(dǎo)基金）這種融資模式，“明股實(shí)債”使得財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金成本顯著增加。

隱性債務(wù)的頑疾不僅隱藏地方政府的真實(shí)杠桿水平，同時無形中消耗了經(jīng)濟(jì)增長的成果。由于隱性債務(wù)具有較大不確定性，甚至?xí)韲?yán)重的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，因而嚴(yán)格防控地方政府隱性債務(wù)成為地方政府債務(wù)管理的重要任務(wù)之一。

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要任務(wù)。防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，根本上應(yīng)處理好政府與企業(yè)、地方與中央、財(cái)政與金融之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，分出邊界，厘清權(quán)責(zé)。

首先，解決隱性債務(wù)問題，需要建立健全長效管理機(jī)制，在財(cái)稅體制、行政管理體制、金融體制等方面加快改革。與此同時，還要改變政績考核機(jī)制、打破剛性兌付、破除隱性擔(dān)保，既形成長效機(jī)制，又有短期可操作的方案。

其次，優(yōu)化各級政府之間財(cái)力與事權(quán)的組合，保證地方政府事權(quán)和財(cái)力的合理匹配，根除地方政府過度盲目舉債的內(nèi)在壓力和沖動。在此基礎(chǔ)上，在官員政績考核機(jī)制方面要明確其在職期間的“社會經(jīng)濟(jì)成效―政績運(yùn)作成本―債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平”的聯(lián)動考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化其離任審計(jì)，增其預(yù)算約束感。

最后，在體制機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)上，應(yīng)健全相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)政府債務(wù)信息公開，持續(xù)提高地方政府債務(wù)管理能力，形成人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督等多層次、多角度綜合性監(jiān)督體系。加大對違法違規(guī)融資的問責(zé)力度和處罰力度，鼓勵規(guī)范有序地開展政府與社會資本合作模式，為實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的可持續(xù)發(fā)展提供外在環(huán)境。

@中國小康網(wǎng)：中國水產(chǎn)流通與加工協(xié)會會同三文魚分會成員單位青海民澤龍羊峽生態(tài)水殖有限公司、上海荷裕冷凍食品有限公司等十三家單位共同起草的《生食三文魚》標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布。三文魚是鮭科魚類統(tǒng)稱，包括大西洋鮭、虹鱒、銀鮭等。

@孫曉青：一直很喜歡吃海鮮，這下長知識了！