第一篇：地方政府債券風險防范策略

摘要

從 2008 年爆發(fā)國際性金融危機到現(xiàn)金為止，債務問題是出現(xiàn)頻率最高的。受到歐洲主權債務危機愈發(fā)嚴重，美國主權的信用等級降低的影響，世界各國都難逃債務危機，解決債務問題刻不容緩，我國自然也包括在內。新《預算法》于2015 年 1 月 1 日正式實施，自此，債券的發(fā)行量日益遞增，地方政府主要是通過發(fā)行債券來獲取資金的，地方政府采用發(fā)行證券這一籌資的方式推動了地方經濟的持續(xù)、健康發(fā)展，鑒于此，地方政府發(fā)行債券所存在的風險必須予以重視。本文將主要針對地方政府債券的發(fā)展情況、以及發(fā)展過程中存在的問題展開研究，并且在此基礎上對這幾年來債券發(fā)行量的數(shù)據(jù)進行整合、分析，最終總結出：應該建立并完善出一套合理的地方政府債券運行體系，真正能夠實現(xiàn)監(jiān)管的透明化以及約束的市場化。對于地方政府來說，債券管理模式的篩選、以及有關債券發(fā)行的限額管理與風險管理等許多方面都需要進一步的改進，這就需要健全法律法規(guī)、完善市場化約束環(huán)境、明確監(jiān)管對象等各個方面的支持。

關鍵詞：地方政府債券，風險防范，監(jiān)管，市場化約束

Abstract

From the outbreak of the international financial crisis in 2008 to cash, the debt problem is the most frequent.Affected by the worsening European sovereign debt crisis and the lowering of the credit rating of US sovereignty, countries around the world cannot escape the debt crisis.It is imperative to solve the debt problem, and China naturally includes it.The new “Budget Law” was officially implemented on January 1, 2015.Since then, the issuance of bonds has been increasing.Local governments have mainly obtained bonds through the issuance of bonds.Local governments have promoted local governments by issuing securities.In view of the sustained and healthy development of the economy, the risks inherent in the issuance of bonds by local governments must be taken seriously.This paper will focus on the development of local government bonds and the problems in the development process, and on this basis, integrate and analyze the data of bond issuance over the past few years, and finally conclude that: one should be established and improved.A reasonable system of local government bond operations can truly achieve transparency of regulation and marketization of constraints.For local governments, the screening of bond management models, as well as the limit management and risk management of bond issuance, need to be further improved.This requires improving laws and regulations, improving the market-oriented environment, and clearing the regulatory targets.support.Key words: Local government bond, Risk prevention, Supervision, Marketization constraint

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地方政府債券風險防范策略研究

目錄

第 1 章

緒論..........................................................................................................................................3 1.1 研究背景與研究意義...........................................................................................................3 1.1.1 研究背景.................................................................................................................3 1.1.2 研究意義................................................................................................................4 1.深入探討相關理論，確立地方政府債券的邏輯起點...............................................4 2.研究歷史沿革，為風險防范提供細化建議...............................................................4 1.2 研究目的與研究思路...........................................................................................................4 1.2.1 研究目的.................................................................................................................4 1.2.2 研究思路................................................................................................................5 第 2 章 國外地方政府債券的風險防范................................................................................................6 2.1 美國市政債券........................................................................................................................6 2.1.1 發(fā)展歷程.................................................................................................................6 1.萌芽階段......................................................................................................................6 2.發(fā)展階段......................................................................................................................7 3.同步快速發(fā)展階段......................................................................................................7 4.多樣化發(fā)展階段..........................................................................................................7 2.1.2 美國市政債券的風險防范措施.............................................................................7 1.發(fā)行規(guī)模的管理..........................................................................................................7 2.債券發(fā)行顧問機制........................................................................................................8 3.持續(xù)信息披露................................................................................................................8 4.加強市政債券的監(jiān)管....................................................................................................8 2.2 日本地方政府債券...............................................................................................................9 2.2.1 基本情況概述........................................................................................................9 2.2.2 日本的風險防范措施.............................................................................................9 1.確保地方政府財政的獨立性......................................................................................9 2.建立風險預警體系和財政重組系統(tǒng)........................................................................10 3.規(guī)定地方政府融資范圍............................................................................................10 2.3 借鑒與啟示..........................................................................................................................10 1.健全地方政府債券法律法規(guī)體系..............................................................................10 2.明確地方政府債券監(jiān)管主體,落實監(jiān)管責任............................................................11 3.構建債券風險預警機制..............................................................................................11 第 3 章 我國地方政府債券的現(xiàn)狀......................................................................................................12 3.1 我國地方政府債券的發(fā)展歷程.........................................................................................12 3.1.1 我國地方政府債券的歷史沿革...........................................................................12 1.早期時的中國地方政府債券......................................................................................12

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2.新中國成立初期的地方政府債券 ..............................................................................12 3.地方政府債券禁止發(fā)行階段......................................................................................13 4.恢復發(fā)行地方政府債券..............................................................................................13 3.1.2 我國地方政府債券的發(fā)展階段..........................................................................13 圖 3-1 我國地方政府債券發(fā)展階段..............................................................................13 1、“代發(fā)代還”地方政府債券....................................................................................13 2、“自發(fā)代還”地方政府債券....................................................................................14 3、“自發(fā)自還”地方政府債券....................................................................................14 3.2 我國地方政府債券的現(xiàn)狀.................................................................................................15 3.2.1 我國地方政府債券的發(fā)行情況..........................................................................15 表 3-1 我國地方政府債券發(fā)行情況.............................................................................15 圖 3-2近幾年我國地方政府債券的發(fā)行變化.............................................................16 3.2.2 我國地方政府債券的發(fā)行年限..........................................................................16 表 3-2 我國地方政府債券的發(fā)行年限.........................................................................16 圖 3-2 2015 年與 2018 年各年限占比比較..................................................................17 3.3 我國地方政府債券存在的問題.........................................................................................17 3.3.1 我國地方政府債券存在的風險...........................................................................17 1.信用風險....................................................................................................................17 2.道德風險....................................................................................................................17 3.法律風險....................................................................................................................17 3.3.2 我國債券存在風險的原因...................................................................................17 1.我國地方政府債券信息披露機制不健全..................................................................18 2.我國地方政府債券的監(jiān)督管理不到位......................................................................18 3.我國地方政府債券相關法律法規(guī)不完善..................................................................18 第 4 章 地方政府債券風險防范策略..................................................................................................19 4.1 地方政府債券的風險防范策略..........................................................................................19 4.1.1 信用風險的防范...................................................................................................19 1.建立行之有效的地方政府債券償債機制..................................................................19 2.加強金融監(jiān)管，消除供給方縱容性貸款..................................................................19 3.完善地方稅體系,培養(yǎng)地方穩(wěn)定財源........................................................................19 4.建立財政風險評估制度............................................................................................20 4.1.2 道德風險的防范...................................................................................................20 1.實行嚴格規(guī)范的債券融資決策責任制......................................................................20 2.加強地方政府債券資金使用管理..............................................................................20 4.1.3 法律風險的防范...................................................................................................21 1.明確政府間的事權劃分,分清償債責任....................................................................21

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2.構建地方政府債券相關法律監(jiān)督體系 ......................................................................21

第 1 章

緒論

1.1 研究背景與研究意義 1.1.1 研究背景 地方政府債券又可以簡稱為地方債，從本質上來講，地方債是地方政府籌資的一種手段，通過以政府信用為擔保發(fā)行債券，來獲取利息。地方政府發(fā)行的債券種類較多，但主要是以公共基礎設施為主，集中在交通、教育、醫(yī)療等方面。我國自 20 世紀 50 年代中后期起，關于債券的發(fā)行一直都很小心，甚至推出了《預算法》明確規(guī)定地方政府不允許發(fā)行債券。然而，這樣做并不是長久之計，要推動我國經濟建設的健康、持續(xù)發(fā)展，需要通過發(fā)行債券來獲取資金作為支撐，我國政府為了緩解 2008 年金融危機給市場經濟帶來的沖擊，恢復經濟發(fā)展，制定出了“四萬億計劃”，其中的一部分資金是需要地方政府自己承擔的，有 2000億的債券是中央政府發(fā)行的，自此后，地方政府重新?lián)碛辛税l(fā)行債券的權利。為了給地方政府債券的發(fā)展指引出一條正確的道路，從而推動社會經濟的健康發(fā)展，我國財政部于 2011 年 10 月 17 日出臺了《2011 年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，先將試點選定為上海、廣東、浙江、深圳這四個經濟發(fā)展水平較高的省市，批準該地區(qū)的地方政府由自主發(fā)行債券的權利，這是中央政府為地方政府債券提供了制度上的支持，足以看出中央政府助力地方債券市場發(fā)展的堅決與誠意。這一文件公布以后，四大試點紛紛開始對發(fā)行債券進行規(guī)劃，在市場上受到很高的關注，這說明地方政府債符合市場和各大投資者的需求。另外，在獲得國務院準許之后，財政部又于 2014 年 5 月推出了《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，文件中提出要在原來的基礎上擴大試點規(guī)模，新增了江西、江蘇、山東、寧夏回族自治區(qū)、青島市五大省市及自治區(qū)。自 2015 年初發(fā)布了新《預算法》以來，共計 34 個省市發(fā)行了高達 3.8 億元的地方政府債券。綜上可見，我國在發(fā)展地方政府債券的過程中，始終保持在一種穩(wěn)扎穩(wěn)打的狀態(tài)。據(jù) Wind 顯示，到 2018年末為止，地方政府債券余額是 18.億元，其中有 0.18 億元來自于 2009 年我國

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財政部“代發(fā)代還”的債券余額。自 2011 年起，我國地方政府債券余額呈現(xiàn)出逐年遞增的趨勢，2011 年由上海、廣東、江蘇、山東、深圳試點“自發(fā)代還”的地方政府債券余額有 0.05 億元，2014 年由部分試點“自發(fā)自還”的地方政府債券余額為 0.05 億元，試點范圍在不斷地擴大，截至 2015 年各大地區(qū)開始擁有“自發(fā)自還”債券的權利，最終的債務余額高達 17.74 億元。從財政部頒布的《2018 年地方政府債券發(fā)行和債務余額情況》中可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債券已經越來越成為了地方政府債務的核心組成，截至 2018 年末，地方政府債務余額中有 98.28%都是由地方政府債券產生的。我們不難看出，地方政府債券成為了我國的主要債券形式，對推動我國經濟基礎建設具有重大意義，怎樣防范、應對地方政府債券所面臨的風險成為了人們要研究的重要課題。

1.1.2 研究意義 1.深入探討相關理論，確立地方政府債券的邏輯起點 從理論上來講，發(fā)行地方政府債券是具有可行性的。參照公共財政的相關原則，地方政府債券作為一種公共產品對于社會公民是有益的。從金融學領域來講，地方政府可以通過發(fā)行債券籌集資金，相比其他的融資方式而言，地方政府融資占據(jù)著自己的獨特優(yōu)勢，但這也意味著地方政府要進一步加強財政管理，做好信息披露工作。從偷襲學領域來講，投資者更愿意把資金與精力投放在更加有價值的投資品身上，優(yōu)質的投資品一般具有集風險性、收益性、流動性三大特性，而且能夠在更大程度上滿足不同投資者的偏好、需求。地方政府債券在這三大特性上的表現(xiàn)與國債是有所不同的，投資者可以通過地方政府債券進行合理的投資配置，最大化地滿足自身需求。

2.研究歷史沿革，為風險防范提供細化建議 日本和美國在市政債券方面有著非常豐富的經驗，以此作為參考進行學習，對我國的債券風險防范有一定的幫助。在這基礎上，對歷史發(fā)展進程與當今發(fā)展現(xiàn)狀進行深層次的研究，再根據(jù)宏觀經濟的知識為我國地方政府債券的發(fā)展提出一些合理的改進性意見。

1.2 研究目的與研究思路 1.2.1 研究目的 隨著經濟的發(fā)展，地方政府債券的發(fā)行量逐漸增多，為了適應這一形勢，債

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券發(fā)行的速度也要相對應的進行提升，本文將主要針對地方政府債券的發(fā)展情況、以及發(fā)展過程中存在的問題展開研究，分析地方政府債券帶來的潛在風險以及怎樣進行有效規(guī)避，以推動我國市場經濟能夠持續(xù)、健康的發(fā)展。

1.2.2 研究思路 本論文將通過四個章節(jié)進行研究，第一章是緒論，主要從研究背景、意義、目的、思路四個方面入手，第二章中舉出美國和日本兩個具有代表性的國家，以此探究地方政府債券在國際中的發(fā)展情況，并且總結、學習其他國家的成功經驗。第三章研究的主要目標是我國地方政府債券在過去與目前發(fā)展的情況，具體分析了我國在發(fā)展地方政府債券的過程中面臨的風險以及存在的問題。第四章是本論文的重點，主要是針對地方政府債券風險提出了關于有效規(guī)避的建議。

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第 2 章 國外地方政府債券的風險防范

從歷史來看，地方政府債券比企業(yè)債券的出現(xiàn)實際上要早很多。據(jù)歷史記載，意大利一些城市的政府早在文藝復興時期就向當?shù)氐囊恍┍容^大的銀行家族借錢用來支持當?shù)氐某鞘薪ㄔO。然而我們通常認為地方政府債券最初產生于美國的市政債券。美國的市政債券產生的時間為 19 世紀 20 年代，官方記載的有關市政債券最早的是在 1812 年為開鑿運河美國紐約市政府所發(fā)行的一種一般的責任債券，市政債券發(fā)展到現(xiàn)在已經有兩百年的歷史了。美國市政債券的規(guī)模一直處在世界第一位，并且它具有較為完善的發(fā)展規(guī)模以及監(jiān)管體制，因此，美國的市政債券能夠被認為是分權制、聯(lián)邦制國家地方政府債券的代表。日本、英國、澳大利亞、法國等等一些發(fā)達國家市政債券的發(fā)展在經歷了很長的時間之后，也都具有了一定的規(guī)模，并且其制度以及體系相對而言也都比較成熟和完善。日本的地方債制度在經過長時間的發(fā)展之后，可以被視為是單一制中央集權制國家地方政府債券的代表。

2.1 美國市政債券 2.1.1 發(fā)展歷程 1.萌芽階段 美國的許多州在 19 世紀 20 年代專注于建設公路以及運河等公共設施。在1812 年，紐約州政府第一次通過發(fā)行市政債券的方法來籌集資金以開鑿伊利運河，這種方法遠比傳統(tǒng)的先積累再投資的模式快得多，因此，伊利運河只用了 5年的時間就完成了修建。這種方法的采用給了美國其他地方的政府非常大的啟發(fā)，所以其他的一些政府也紛紛采用這種發(fā)行債券的方式籌集資金建設城市，這種模式大多用來建設市政公共設施以及發(fā)展公共教育體系。在這個時期發(fā)行的市政債券主要是來源于州政府，但是地方政府相對而言參與度較小。1943 年左右，美國各州政府的債務總額大約 2.3 億美元，然而地方政府的債務總額僅僅 2750 萬美元。由于經濟發(fā)展不景氣以及部分運河帶來的經濟效益不高，許多州政府漸漸陷入了債務危機當中，政府無力償還債務使得政府的信譽度降低，因此對市政債券的發(fā)展也造成了嚴重的影響，使得市政債券的發(fā)展落入了低谷。

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2.發(fā)展階段

從 19 世紀 50 年代以后，特別是內戰(zhàn)結束之后，美國的經濟持續(xù)迅速發(fā)展，工業(yè)化的速度不斷加快、人口增長速度十分迅猛、城市化建設的規(guī)模也在不斷地擴大。修建鐵路、開鑿運河、西部開發(fā)、加快城鎮(zhèn)化建設速度等國家戰(zhàn)略的實施對資金的需求增大，然而僅僅依靠州政府去發(fā)行市政債券籌集資金來解決城市建設的資金問題已經不能滿足資金的需求，并且由于 40 年代爆發(fā)的債務危機使得州政府的信譽度受到巨大沖擊，所以這一時期的發(fā)展建設，地方政府起著重要的作用，地方政府債券也迅速發(fā)展起來。一些城市利用不斷發(fā)行債券的方法來籌集資金用以支持城市市政公共建設以及城鎮(zhèn)化發(fā)展。直到 1912 年，地方政府的債券余額就達到了 34.76 億美元。

3.同步快速發(fā)展階段 20 世紀最初 20 年由于受到美國汽車工業(yè)迅速發(fā)展以及汽車在美國家庭的普及的影響，美國的城市對于道路以及公共交通的需求不斷增加，所以美國州、地方政府只能加大對于公路建設以及公共交通建設的投入資金。市政債券再次發(fā)揮了它的重大作用，為道路以及公共交通的建設提供了資金。到目前，美國有著全世界最發(fā)達的告訴高速公路系統(tǒng)，這也是在之前對公路建設的巨大投資的基礎上才有的。然而經濟危機的影響，羅斯?？偨y(tǒng)提出新政的實施，加大了對各級政府的投資力度，然而只通過稅收不能滿足對資金的需求，因此州政府以及地方政府對市政債券的發(fā)行不斷的增加。雖然客觀上是受到一些因素的影響，但是這一時期的州政府和地方政府的市政債券還是得到了相當大的發(fā)展。

4.多樣化發(fā)展階段 二戰(zhàn)后，美國又經歷了一個經濟迅速增長的階段，市政債券的發(fā)行也持續(xù)穩(wěn)定增加，并且政府的投資方向不斷變化，對多個方面進行投資。特別是 20 世紀70 年代之后，為了城市能夠迅速發(fā)展，各地政府不斷發(fā)行市政債券來籌集資金支持城市建設。由于市政債券在稅收方面有優(yōu)惠政策，并且政府做擔保，所以市政債券的用途逐漸多樣化，并且被廣泛應用于污染治理、住房貸款以及工業(yè)發(fā)展等和傳統(tǒng)用途不同的多個新的方面。

2.1.2 美國市政債券的風險防范措施 1.發(fā)行規(guī)模的管理

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美國的市政債券主要是通過該國家的州、縣等部門進行發(fā)售。并且美國的聯(lián)邦政府對這些債券發(fā)行機構的約束較少，在這之中法律監(jiān)管和限制相對較多的為州的債券發(fā)行。并且，在美國，地方政府是一個獨立的個體而且不受聯(lián)邦政府的約束與監(jiān)督，美國的法律條例中對于地方政府破產的行為時準許的，所以基于上述情況，在地方政府發(fā)售債券時的規(guī)模是基于政府本身的經濟情況而定的，并且約束力主要是以金融市場決定，從而以防債券發(fā)行過多而造成違約。

2.債券發(fā)行顧問機制

美國的州以及地方政府在進行市政債券的發(fā)行時一般會先行與財政顧問以及專家的建議。財政顧問主要負責創(chuàng)建可以實行的融資規(guī)劃，并且對已經建立起的投資計劃進行研究，然后對于債券中有潛力的融資計劃進行分析與提議，最后對發(fā)行債券所用的金額預算進行監(jiān)察。除此之外，財務顧問還需要在設計債券時進行分析與提議，例如債權結構以及類型等，從而預防發(fā)行過程中可能的風險。

3.持續(xù)信息披露 從國家契約理論上來說，國家的性質是具有約定監(jiān)督性質的，全體公民在簽署約定后，這個約定管束著所有的簽訂者，而政府就是實行這一權利的主體?；谖写淼臉嫾芎?GDP 的考察數(shù)據(jù)，地方政府在經濟活動中所充當?shù)慕巧呄蛴趨⑴c人員和各大政府官員的代表人物。所以，政府在發(fā)行債券時是基于自己的經濟情況而設立的預算數(shù)據(jù)?？墒腔谀崴箍矊幗⒌墓倭女a出模型，對于官員來說，制定預算的時候會將預算條件盡可能的放到最大，如果在沒有制度條例的約束與監(jiān)督，這種現(xiàn)象就更加清晰了，緊接著政府在發(fā)行債券的時候披露力度不足，從而導致一系列的危機。創(chuàng)建科學可行的債權融資監(jiān)管制度的事先條件就是可以充分披露政府的信息。雖然制定與履行政府信息披露規(guī)定會給政府帶來一些壓力，可是從長遠來看，這種制度可以協(xié)助政府規(guī)避債務危機，并且推進地方財政穩(wěn)定發(fā)展。

4.加強市政債券的監(jiān)管 美國的主要市政債券監(jiān)督組織分別為市政債券法規(guī)制定委員會與證監(jiān)會市場監(jiān)管部所設的市政債券辦公室。第一個機構的職能為建立市證券市場相應的法律規(guī)定，監(jiān)管的對象為承銷商、交易銀行等。該組織的工作目標有三個：第一，針對證券發(fā)行顧問進行法律條例的制定；第二，對市場信息進行調查與公布；第重慶理工大學畢業(yè)論文

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三，對市場主體進行活動的宣傳、組織等。第二個機構的主要職能分別為基于反欺詐條例對債券發(fā)行人、承銷商、律師等對象進行發(fā)行后的監(jiān)督管理，管理方式分別為監(jiān)督與修改錯誤的期限；建立可以對承銷商、交易商等主體起約束作用的條例。

2.2 日本地方政府債券 2.2.1 基本情況概述 地方債在日本源于明治初年。1879 年頒布了“地方政府發(fā)行地方債需得到議會的允許”的條例，基于這個制度隨之有創(chuàng)建了一部完整的地方債系統(tǒng)。日本的地方自治制度的性質為單一性質，在第二次世界大戰(zhàn)以后，日本在憲法中加入了地方政府可以自行治理的政策，在這之后地方政府就擁有了自行發(fā)行債券的權責?？墒窃诘胤秸M行債券的發(fā)行的時候需要經過中央政府的審查與批準后才可以發(fā)行。日本中央政府歷年都會制定一部地方債規(guī)劃，在計劃中對地方債的發(fā)行數(shù)額、途徑與金額的使用途徑都有明確的規(guī)劃，這個規(guī)劃時地方政府進行中央政府審查是的核心數(shù)據(jù)。日本政府進行地方債發(fā)行的時候需得到總務省的批準，總務省與財務省需要基于每年規(guī)定的規(guī)劃進行審查批閱以后再將可用數(shù)額傳達給地方政府，在這之后才可以進行債券的發(fā)行。

日本的國家制度為單一質，因此基于中央政府的規(guī)定，地方政府沒有破產與違反約定的權利，只可以對財產進行調動協(xié)助政府解決危機。所以，在這種制度體制下地方政府出現(xiàn)的財政風險就變成了中央政府的財政危機。日本這幾年來的經濟發(fā)展并不順利，甚至處于停止發(fā)展的情況，日本政府與 20 世紀 90 年代對外發(fā)行了巨大數(shù)額的赤字地方債，從而為經常需要使用的資產籌資，可是并沒有提升政府償還債務的能力，最終造成了大部分地方政府出現(xiàn)財政危機，并且最終轉變成了中央政府的財政危機。所以，日本從 2006 年開始對地方債條例進行完善與健全。例如提升資金來源類型、將審批制轉變?yōu)閰f(xié)議制等等，從而日本的地方債性質開始與美國市政債券性質靠近。

2.2.2 日本的風險防范措施 1.確保地方政府財政的獨立性 日本于中國相比差異還是很大的，日本地方政府享有自行進行稅收的權利。雖然地方政府無法建立地方的稅收制度，可是基于中央政府設立的《地方稅法》，重慶理工大學畢業(yè)論文

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地方政府可以自行對本地稅的種類進行管理，在上述環(huán)境下，地方政府可以自行發(fā)售稅務并且自行進行稅收的還款，從而讓地方政府的權責是平衡的，并促進了地方政府債券發(fā)行時的信譽程度，減少違反約定的危機。

2.建立風險預警體系和財政重組系統(tǒng) 建立風險預警制度是為了對潛在的危機進行提前的相應，從而以防政府出現(xiàn)債務危機從而破產。財政重組系統(tǒng)則不同，是在地方政府已經出現(xiàn)財政危機后實行的方案。以上兩種方案都是以維持政府財政良性發(fā)展為目的。日本將政府財政良性發(fā)展為工作之重。如果一個政府的財政水平高，其發(fā)行的債券就有更好的安全性、并且還債能力也更高，給中央政府帶來的消極影響也越?。粚τ诋a生財政危機的地方政府，償還債券給政府帶來的壓力是巨大的，并且還會對地方經濟環(huán)境與中央政府造成負面影響。

3.規(guī)定地方政府融資范圍 基于國家財政法律規(guī)定與地方自治法的規(guī)定對地方政府進行法制監(jiān)督管理，這些法律規(guī)定都給予了地方政府一定的行使權力，并且對資金融資的出處、怎樣管理資金等都在法律中有相應的條例。在法律中對發(fā)行而來的地方債的適用范圍為建設城市基礎設施。

2.3 借鑒與啟示 1.健全地方政府債券法律法規(guī)體系

完善的地方政府債券法律系統(tǒng)可以對地方政府的發(fā)展行為進行監(jiān)管與約束。美國建立的《1934 年證券交易法案》和 15c2-12 制度，還有日本建立的《綜合財政分權法》條例等，全部展示各個國家的中央政府都在建立各種制度來支持和發(fā)展市政證券披露的力度。建立完善的法律系統(tǒng)可以促進地方政府的借債行為進行限制，由于政府在進行債券發(fā)行的時候需要編制財政收支計劃，從而讓債券無法隨意發(fā)型；健全的制度還可以維護投資人員的權益，以防地方政府由于發(fā)行債券過度而導致無法償還債券的行為；最后該項法律規(guī)定還可以協(xié)助中央政府隨時對地方政府的債務額度進行管控。對于我國來說，需要深入分析地方政府是否會自行出售債券，然后對完善《預算法》的前提進行商討；如果條件允許的話還可以對我國的《地方政府債券法》進行分析和發(fā)布，對《證券法》等有關法律進行完善修整，最終健全我國地方證券法律系統(tǒng)。

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2.明確地方政府債券監(jiān)管主體,落實監(jiān)管責任

美國對地方政府債券的監(jiān)督管理主要是借助MSRB與OMS等組織進行的，MSRB組織的職能是建立有關法律制度并且監(jiān)督其他組織；日本對于地方政府債券發(fā)行的監(jiān)督主要是通過大藏省和自治大臣進行商討監(jiān)督管理。對于中國來說對于地方政府的管理組織組成錯綜復雜，發(fā)改委主要對城投債進行審核監(jiān)管，財政部國庫司對政府自主發(fā)行債券進行監(jiān)管。由于管理債券發(fā)行的組織過多并且管理不當，對于風險的管控有消極影響，所以我國需要創(chuàng)建特定的部門對地方債進行監(jiān)督管理，消除現(xiàn)在的多個組織進行管理的現(xiàn)狀。

3.構建債券風險預警機制

中國和日本的國家性質是一致的，都是集權制，因此地方政府發(fā)行債券的時候需要確保該債券的風險性，確定安全以后再進行債券的發(fā)布。如果風險過大，就會對債券發(fā)行進行約束，在財政重組數(shù)值以下的時候地方財政就會重新組合，地方政府在進行債券發(fā)行的時候需要將這幾個風險預警數(shù)據(jù)進行報告，得到允許以后才可以發(fā)行債券。中國在風險預警體制的設立時可以借鑒日本早期的制度，對我國風險預警標準系統(tǒng)進行確立，預防風險的發(fā)生。

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第 3 章 我國地方政府債券的現(xiàn)狀

3.1 我國地方政府債券的發(fā)展歷程 3.1.1 我國地方政府債券的歷史沿革 1.早期時的中國地方政府債券 最早時候的中國地方政府債券是于清末宣統(tǒng)年間開始陸續(xù)出現(xiàn)的，其產生背景主要是借助地方政府債券，吸收資金用作修橋修路以及進行地方警察隊伍組建，當時前后共發(fā)行地方公債 4 次。后來國民時期，為了更好的進行地方治安管理、行政管理等，除了中央政府，地方政府也大舉借債，充作裝備軍隊警隊費用、建設地方公共設施等，就以廣東政局為例，軍閥混亂期間，大量進行公債發(fā)行，主要用于廣東實業(yè)發(fā)展以及北伐戰(zhàn)爭經費?？谷諔?zhàn)爭過程中，為了彌補抗戰(zhàn)經費以及經濟建設開展費用，各個根據(jù)地民主政府也曾先后就進行公債的發(fā)行，種類設計 20 多種，這一舉措在抗日根據(jù)地建設發(fā)展，持久抗戰(zhàn)方面有著不容忽視的作用，是抗日戰(zhàn)爭的勝利十分重要的支撐。解放戰(zhàn)爭時期，上海當局也進行了實物公債的投放以平穩(wěn)物價、穩(wěn)定市場、打擊投機資本等。

2.新中國成立初期的地方政府債券 新中國成立初期時候對經濟建設的資金需求巨大，在此背景下曾在 1950 年至 1958 年期間多次發(fā)行過公債，例如“人民勝利折實公債”在 1950 年作為我國第一只國債開始發(fā)行。在之后的“一五”計劃期間，“國家經濟建設公債”于1954 年-1958 年 5 年間每年一期發(fā)行，共計發(fā)行金額 35.44 億元，約占同期國家預算經濟建設支出總額的 4.22%。從 1950 年起我國地方政府也陸續(xù)發(fā)行過地方債券去募集資金用于國民經濟建設，這對于百廢待興的建國初期發(fā)揮了十分重要的作用。就比如 1950 年，在中央人民政府的批準后，東北地區(qū)就進行了采取折實形式計值的地方公債的發(fā)行。

在此背景下，中央人民政府出臺《關于發(fā)行地方公債的決定》（1958 年），該《決定》中規(guī)定自 1959 年起，將停止全國性公債的發(fā)行，但是不限制在必要的時候地方債的發(fā)行。不過在該《決定》實施以后，只有安徽和黑龍江等少數(shù)省份進行了地方債的發(fā)行用于當?shù)氐慕洕ㄔO。

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3.地方政府債券禁止發(fā)行階段 為了更好的發(fā)展地方經濟，支持路橋、水電、科教、衛(wèi)生事業(yè)的建設，我國地方政府在 1980-1993 年間也陸續(xù)發(fā)行過多種類的債券，但是由于缺乏風險與支付能力的考慮，再加上債券市場體系運作尚不成熟，導致許多工作陷入以國家建設支援的名義的行政攤派，并且還出現(xiàn)了無息的情況，甚至會從部分工資中扣除費用?；诖耍吨腥A人民共和國預算法》（1994）年頒布，其對地方政府債券發(fā)行進行了明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券”。這就使得地方政府的債券發(fā)行進入了比較長的禁止發(fā)行時期。

4.恢復發(fā)行地方政府債券 美國次貸危機于 2017 年爆發(fā)，由此導致了金融危機的爆發(fā)，這場金融危機影響范圍廣，影響程度深，給全球范圍內的經濟帶來了巨大的打擊。在此背景下，為了更好的應對全球經濟危機的挑戰(zhàn)，各國開始進行多種舉措想要緩解金融危機的擴大。中國一向負有責任感，也挺身而出，并且提出了“10 大產業(yè)振興計劃”、“四萬億計劃”等，并且在 2009 年 3 月準允了代理地方政府發(fā)行債券，發(fā)行金額高達 2000 億元，此筆費用主要用于地方配套資金的補充以及政府投資能力的提高，主要的發(fā)行工作由財政部統(tǒng)一代理發(fā)行，并將其列入省級預算做以管理。這也就標志著地方債券長期的禁止發(fā)行期停止。

3.1.2 我國地方政府債券的發(fā)展階段 為應對金融危機的爆發(fā)產生的負面影響，“四萬億計劃”開始實行，該計劃主要是指國務院推出 4 萬億以進行投資工作，中央安排投入資金 1.18 萬億，剩余的費用則由地方政府配套解決。并且國務院還采用了特批的方式準允地方發(fā)行債券 2000 億元，去緩解誒這一計劃中地方政府所承擔的資金配套壓力，自此，地方政府債券又進入了公眾的視野。

圖 3-1 我國地方政府債券發(fā)展階段

1、“代發(fā)代還”地方政府債券 《2009 年地方政府債券預算管理辦法》（2009）年由財政部印發(fā)，其中明確了地方政府債券的含義，地方政府債券是指在國務院批準同意的前提下，圍繞

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省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市政府以及償還主體，由財政部代理發(fā)行并代理處理相關還本付息等工作的債券。

基于此內涵，我們可以將政府債券去理解為國債轉貸這一本質的延伸，因為地方政府債券只能由省一級作為發(fā)行的主體，并且其相關發(fā)行與還本付息等工作也由中央財政進行統(tǒng)一的工作管理，再加上地方債券的發(fā)行行為、發(fā)行金額也必須經過全國人大的審批，并請報國務院審批。

2、“自發(fā)代還”地方政府債券 “代發(fā)代還”模式自 2009 年開始運行，地方債券的發(fā)行也步入了更為成熟的階段。2011 年，國務院設立了上海、浙江、廣東、深圳 4 個試點，在國務院批準的額度內，擁有發(fā)行債券的自主權，但是其還本付息工作仍然由財政部代辦。

此次“代發(fā)代還”改革之后，雖然中央政府對地方債券償還還是有著實質的擔保責任，不過地方政府證券的發(fā)行端也開始放開了。地方政府能夠根據(jù)自身財政情況對債券發(fā)行的期限、形式、數(shù)額以及范圍等因素與財政部進行相應的協(xié)商，債券的定價機制也能夠經由試點?。ㄊ校┤ミM行自行的決定，隨著債券融資市場的穩(wěn)定與地方證券發(fā)行模式的成熟，國務院在 2013 年又新增了江蘇、山東兩省作為地方政府債券“自發(fā)代還”試點，除了之前試點政策的繼續(xù)使用，還創(chuàng)新的提出了“試點?。ㄊ校┬柰苿幼孕邪l(fā)債試點宣傳工作，積極推進信用評級制度建立”。

在地方政府融資需求逐年增長的情況下，不計試點地區(qū)，地方政府債券的發(fā)行總額逐年增長，由 2011 年的 2000 億元增長為 2013 年的 3500 億元。

3、“自發(fā)自還”地方政府債券 隨著《決定》和《2014 年政府工作報告》、《2014 年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》等重要改革性文件的公布于實施，地方政府的證券改革如火如荼的進行，并取得了良好的效果：

（1）在前期的自行發(fā)行基礎上，由財政部統(tǒng)一代行還本付息的方式，轉為發(fā)展地區(qū)自行還本付息方式；（2）基于 6 個試點地區(qū)的發(fā)展情況，國務院又新增北京、青島、江西、寧夏 4 個試點地區(qū)；（3）債券期限也有所延長，從 2013 年所規(guī)定的 3 年、3 年、7 年轉為 5 年

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地方政府債券風險防范策略研究年、10 年；（4）進行了“試點地區(qū)按照有關規(guī)定開展債券信用評級”明確。

3.2 我國地方政府債券的現(xiàn)狀 3.2.1 我國地方政府債券的發(fā)行情況 至從恢復發(fā)行地方政府債券后，地方債券每年都會有大量的發(fā)行，自 2009至 2012 年間我國地方政府證券就發(fā)行了 94 期，總金額高達 8500 億元?！兜胤秸畟园l(fā)自還試點辦法》（2014）的實施也進一步推動了地方政府債債券的發(fā)行，在 2015 年新《預算法》實施后地方政府債券的發(fā)行規(guī)模進一步擴大。

表 3-1 我國地方政府債券發(fā)行情況

時間 發(fā)行利率 發(fā)行總額（億元）

2009 1.60～2.36 2000 2010 2.33～3.70 2000 2011 3.01～4.30 2000 2012 2.74～3.58 2500 2013 3.53～4.45 3500 2014 3.63～4.50 4000 2015 2.71～4.29 38338 2016 2.31～3.52 60458 2017 2.92～4.75 43581 2018 3.66～4.22 41652

由表 3-1 我們可以看出我國地方政府債券的快速發(fā)展，由剛開始的 2000 億到現(xiàn)在的幾萬億，也體現(xiàn)出我國債券市場的活躍。

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圖 3-2近幾年我國地方政府債券的發(fā)行變化

從上圖可以看出，2015-2018 年的地方政府債券有了較大的變化，2016 年之前置換債券占據(jù)主要比例，而之后新增債券則成為主流，這種變化可能是因為隨著債務置換進程的推進，地方政府債務后續(xù)可置換的規(guī)模相對較小。

3.2.2 我國地方政府債券的發(fā)行年限 表 3-2 我國地方政府債券的發(fā)行年限

時間 發(fā)行年限 2009 3 2010 3.5 2011 3.5.7 2012 3.5.7 2013 3.5.7 2014 3.5.7.10 2015 1.3.5.7.10 2016 1.3.5.7.10 2017 1.3.5.7.10 2018 1.2.3.5.7.10.15.20.30

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圖 3-2 2015 年與 2018 年各年限占比比較

由表 3-2 可以看出我國地方政府債券發(fā)行的年限越來越多，有 2009 年的一種年限，到 2018 年的九種年限。由圖 3-2 又可得出，不管發(fā)行年限種類的多與少，5 年期的占比始終最大，而 7 年期次之 3.3 我國地方政府債券存在的問題 3.3.1 我國地方政府債券存在的風險 1.信用風險 信用風險也可以乘坐是違約風險，這一風險是政府發(fā)行債券所需要面臨的首要風險，是指地方政府到期沒有能力對債券投資者進行相應的還本付息。

2.道德風險 道德風險則主要存于相關決策運營的個人或單位，是指其在進行相關活動過程中利用權責之便為自身謀取最大化利益，違反道德設置時違反法律法規(guī)，從而對他人利益、社會利益造成損害的風險。必須承認的是目前仍有一些官員為了自身業(yè)績做一些“形象工程”，造成了資源的浪費，并將債權發(fā)行的償還責任推至下屆政府身上，這可能會造成不可估量的后果。

3.法律風險 法律風險可以從廣義和狹義兩個角度理解，前者是指主體自身行為違反法律要求，或未對法律問題作出有效反應而產生的風險；后者是指法律本身發(fā)生變化導致不利后果產生的風險。

3.3.2 我國債券存在風險的原因

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1.我國地方政府債券信息披露機制不健全 當前地方政府給出的披露信息主要就是對外的年度報告，僅有一些財政收支以及政府的運營數(shù)據(jù)，而缺乏復方債券發(fā)行、流通、管理和償還等方面的信息披露，致使目前我國地方政府債券運作仍然缺乏透明度。

2.我國地方政府債券...

第二篇：我國地方政府債券發(fā)行風險分析1

201109考試批次 《證券投資與管理》大作業(yè)

學生姓名 陳遠春 學習中心 江西會昌

學號 *** 考 號 0018223 專 業(yè) 金融學 年級層次 1003專升本

北京語言大學網絡教育學院

我國地方政府債券發(fā)行風險分析

地方政府債券，是地方政府或其授權代理機構發(fā)行，為籌集資金用于市政基礎設施和社會公益性項目建設的有價證券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖熑蝹瘍纱箢?，收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿斶€的債券；一般責任債券是用地方稅收擔保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務風險、讓資金運用更有效率等。為應對國際金融危機,擴內需確保經濟增長,2009年財政預算安排2000億元的地方債發(fā)行額度,爭議頗多的地方政府債券終于正式啟動，由于處在起步階段,地方政府債券發(fā)行采用財政部代理發(fā)行的方式,但是列入省級預算管理,發(fā)行期限為3年,上市后可以地方債名義同時在銀行間市場和交易所市場交易，這與以往方式有所不同,并有很大的突破，這樣既有利于克服轉貸方式的弊端,又能加強對地方政府財政預算的約束,還可以充分考慮地方建設項目的需求,在權責明晰的前提下便于加強地方政府對資金使用效率和項目績效的評價與監(jiān)督,減少地方財政風險向中央財政傳遞的可能路徑。但是我們必須注意到，由于地方債發(fā)展處于初級階段,在發(fā)行的過程中面臨著不小的風險，這里需要對地方政府債券發(fā)行過程中的各種風險進行分析，并采取有效的措施進行風險控制，才能夠確保地方政府債券在我國經濟建設中發(fā)揮積極的作用。

一、地方政府發(fā)行債券的風險

（一）償還風險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風險。以項目效益擔保的地方債存在難以預測的決策風險，世界經濟形勢變化、國家宏觀政策調整、決策人員知識結構缺陷和經驗不足都可能導致決策失??；以稅收擔保的地方債也存在償還風險，地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，地方政府以不穩(wěn)定的財源擔保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風險。

（二）宏觀調控風險

在市場經濟體制下，政府實行宏觀調控的基本手段是財政政策和貨幣政策。在地方政府擁有債券發(fā)行權的情況下，這兩大政策有可能受到地方政府的影響。發(fā)行地方債引起的宏觀調控風險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹，地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴 大，投資規(guī)模的擴大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導致通貨膨脹；二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場，地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導致這些證券市場的價格波動；三是實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡，發(fā)達地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格，在都有資格發(fā)行時，更好的財政信用狀況會吸引不發(fā)達地區(qū)的資金流向發(fā)達地區(qū)；四是不利于產業(yè)結構的調整，在沒有賦予地方政府發(fā)債權時，地方政府就設法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項目融資，如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉換的情況下，亂上項目、重復建設可能會變得更嚴重。

（三）政治風險

以上所有風險都有可能導致政治風險。一旦讓地方發(fā)行債券，各地可能會一哄而上，競相舉債，結果導致地方債務危機，實際上許多地方政府近年來早已大量負債，不論什么原因，只要政府不能償還到期債券的本息，都會導致公眾對政府的信任危機。

二、地方政府債券的風險成因分析

（一）信息不對稱引起的決策偏差

政府決策的目的是要解決社會公共問題，滿足公眾需要，政府難以完全掌握對決策有用的信息。此外，因為信息時效性很強，因此無論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對稱情況。中央政府對地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定，因為信息不充足，控制難以到位。地方政府的決策還受到國家政策、市場變化的影響，當國內宏觀經濟政策變化時，建設項目可能不符合產業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持；當國際市場變化時，項目所需設備的采購價格可能會大幅上升而增加建設成本。

（二）財政分權不徹底助長地方對中央的依賴心理

我國地方政府對中央政府的依賴性很強，中央與地方財權、事權的錯位增強了地方政府對中央政府的財政依賴。一方面，中央政府把財權高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事權層層下放給地方，地方政府收支嚴重失衡。為均衡地方政府收支，中央通過財政轉移支付向地方政府提供資金支持。在財政分權不徹底的情況下，地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對中央財政的依賴心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔債券償還“兜底”責任的借口。

（三）地方利益誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動

在社會主義市場經濟體制中，地方政府成為具有獨立經濟利益的主體之一。由于市場和資源有限，各地方為了推動本地區(qū)經濟快速發(fā)展，具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動，在與中央的決策發(fā)生沖突時，會做出不利于宏觀經濟的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權，在地方利益驅動下，重復建設和盲目投資難以避免。

（四）不合理的政績評價機制導致“政績工程”

地方政府發(fā)行債券使地方政府融資更為方便，也可能催生更多的“政績工程”。由于項目缺乏科學決策，僅憑個人意志拍板，不顧財力民力，必然帶來一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍，結果是社會資源浪費嚴重，引起群眾不滿。

三、地方政府債券風險防范機制構建

(一)地方政府債券的信息披露制度

地方政府債券信息披露制度對地方政府債券的安全運行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還是中央政府宏觀調控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開原則成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準則之一，地方政府在發(fā)行債券時，必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財務經營狀況等向社會公布。其中風險提示也是對投資者的一種方式，讓投資者明白地方政府債券也有償還風險，激勵他們加強對資金使用的監(jiān)督。

(二)地方政府債券信用評級機制

按照國外規(guī)范化的證券市場運作方式發(fā)行地方政府債券，由獨立性較強和地位較超脫的資信評估中介機構進行信用評級，將發(fā)債主體的信譽和債務償還能力對外公開，供投資者決策。

(三)設計可行的償還機制

發(fā)達國家的實踐證明，地方政府籌資模式的成功不在于融資方式的選擇，而在于設計出比較切實可行的償還機制安排。地方政府發(fā)行的地方政府債券償還資金從理論上看存在兩種來源：即發(fā)債資金投入項目的收益和稅收收入，具有一定收益的項目可以依靠項目收益來償還，大多數(shù)所謂“收入債券”就是以此為依據(jù)而設計的制度安排，而投資于非贏利項目的債務償還則主要依靠政府的稅收收入，要求發(fā)行的地方政府必須有比較健全的財政狀況和穩(wěn)定、充足的稅收來源，為地方政府債券償還形成基本對應的可持續(xù)的稅收來源。

(四)地方政府債券監(jiān)督管理體系

地方政府一旦取得發(fā)債權，不能排除地方政府為GDP增速，或將債券資金用于收益不確定的競爭性項目，或粗放投資，導致債券資金使用效率低下，從而使地方政府債券面臨債務風險，為了防范地方政府債務風險，必須建立多層次的監(jiān)管機制，以保證資金的使用效率。

1、制度：必須不斷完善現(xiàn)有法律法規(guī)，各地的地方人民代表大會應對地方政府債券的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等進行審批，審查和監(jiān)督，加強對地方政府融資實行法制化、規(guī)范化管理；

2、監(jiān)管：對地方政府債券的管理應成立專門機構，以保證我國地方政府債券市場的穩(wěn)定發(fā)展；

3、監(jiān)督：通過法律法規(guī)明確地方債券的發(fā)行與運作必須準許中介機構介入，充分發(fā)揮中介機構的專業(yè)技能，使地方政府與中介機構之間既形成一種提供與接受服務的經濟利益關系，又形成一種監(jiān)督、約束的信用連帶關系。

第三篇：我國地方政府財政風險及其防范

地方財政風險及防范

一、地方財政風險的含義

所謂地方財政風險是指在種種不確定因素的影響下，地方財政資金遭受損失或財政支出出現(xiàn)困難而危及地方政權正常運轉及其職能行使的可能性。地方財政風險是指地方財政在運行過程中，由于各種主、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導致政府機器難以正常運轉、地方經濟停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。

二、特點

（一）地方財政風險的綜合性。地方財政風險是由社會各種風險轉化、綜合而成 , 呈現(xiàn)出綜合性特點。當社會風險累積到一定程度 , 便迅速轉化為財政風險。如自然災害將導致財政減收增支, 金融風險最終轉化為財政風險等。同時，地方財政主要承擔本地區(qū)政府機關所需要的經費及本地區(qū)經濟、社會發(fā)展所需要的各種開支，一旦地方財政出現(xiàn)風險，將直接影響到國家機器的運轉，導致其功能嚴重失調。因而，地方財政風險不應只看成是地方財政部門的風險 , 同時也是地方政府甚至整個國家的風險，對社會各方面具有重大的影響。

（二）地方財政風險地域層次性。從橫向看，我國地方財政風險程度與區(qū)域經濟發(fā)展水平有著密切的關系。受歷史和現(xiàn)實等多種原因的影響，中西部地區(qū)經濟基礎薄弱，經濟發(fā)展環(huán)境制約因素多，經濟發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)。財政收不抵支，赤字突出是中西部地區(qū)財政運行的顯著特點。中西部地區(qū)財政支出相對于財政收入增長過快，從而導致中西部地區(qū)所存在的財政風險明顯高于東部沿海地區(qū)。從縱向看，我國地方財政風險不同程度地存在于省、地(市)、縣、鄉(xiāng)四級政府之中，其中縣鄉(xiāng)兩級財政風險程度較高。甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了財政危機。

（三）地方財政風險的隱蔽性和危害性。地方財政既存在顯性風險又存在隱性風險，但更多地表現(xiàn)為財政隱性風險，甚至一些財政顯性風險也會通過人為的手段被處理成隱性風險而成為潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風險處于隱蔽狀態(tài) , 這就造成各部門對防范化解財政風險的意識不強 , 從而加劇了財政風險的累積和膨脹。如果地方財政風險的積聚沒有得到及時有效的控制和化解，最終將會引發(fā)財政危機，導致地方經濟萎縮，引發(fā)社會動蕩。作為兜底財政，財政所存在的風險是最為嚴重的社會風險。

（四）地方財政風險的誘因是全方位的。由于財政在經濟領域中的特殊地位決定了財政風險不僅包括源自財政系統(tǒng)內部的內生性財政風險，而且還包括社會經濟領域轉化到財政領域的外生性公共風險。在轉軌國家和發(fā)展中國家中，來自經濟、金融和社會政治領域中的風險都有最終集中導向政府財政的趨勢，從而使得地方財政風險的誘發(fā)空間無限擴張。

（五）地方財政風險的雙向傳導性。由于財政系統(tǒng)的開放性和與整個社會經濟的互為依存性 , 整個社會的公共風險在向財政風險轉換的同時 , 財政風險也會向社會經濟領域逆向傳遞，從而影響整個社會的經濟運作，其造成的破壞性極大。

（六）地方財政風險的可克服性。盡管財政風險在經濟生活中屬于客觀存在，但并非不可克服。由于經濟生活中具有大量的不確定性因素的作用 , 因而使得財政風險的發(fā)生在本質上成為一種客觀存在，但其屬于可能性范疇，只要我們對財政風險有明確的認識和預測，事先采取有效措施，風險是可以防范和避免的。

（七）地方財政風險的復雜性。這主要是指我國地方政府債務風險的產生有多種錯綜復雜的原因，既有經濟體制轉軌未完成的因素，又有現(xiàn)行財政體制的問題，還有地方政府對其債務，缺乏管理的原因。

三、表現(xiàn)形式

（一）債務風險 1.顯性直接債務風險

地方財政的顯性直接債務主要包括國債轉貸而形成的債務、欠發(fā)工資而形成的債務、糧食虧損掛賬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務。2．隱性直接債務風險 隱性直接債務主要是指社會保障資金缺口所形成的債務。3．顯性或有債務風險

這主要是指由政府公開承諾、擔保而形成的債務，其中包括由地方財政部門擔保轉給地方企事業(yè)單位使用的國債轉貸資金。

4．隱性或有債務風險

這主要是指政府沒有承諾和擔保的債務，但這些債務一旦出現(xiàn)危機，政府從公眾利益的角度考慮，必然會加以干預。政府干預就意味著政府要投入資金，承擔責任。從地方財政來看，這種債務主要體現(xiàn)在國有企業(yè)未彌補虧損和對供銷系統(tǒng)及農村合作基金會的援助。

（二）收入風險

財政收入風險，它是因地方財政收入不能滿足支出的需要而給地方財政平衡帶來的風險（支出呈剛性增長態(tài)勢，而收入的增長隨著經濟增速的放緩而減慢，進而減少）。集中體現(xiàn)為財政吃緊，其內在意義是財政經常性預算平衡難度大。主要表現(xiàn)如下：

1.地方財政收入總量風險。財政收入占GDP 的比重 2.地方財政收入質量風險。財政收入的質量主要用稅收收入與預算內非稅收收入各占財政收入的比例來定量分析。3.地方財政收入結構風險。稅源結構過分單一

（三）支出風險 財政支出風險，它是因收入短缺而造成地方財政基本職能的部分喪失所形成的風險。主要表現(xiàn)如下： 1.財政收入規(guī)模不能滿足支出不斷增長的需要

2.財政支出結構日趨失衡，財政支出不堪負重，嚴重制約社會各項事業(yè)的發(fā)展。

（比如政府部門的人員工資、辦公經費、教育、衛(wèi)生、農業(yè)和公檢法經費等法定支出不能按時足額撥付，嚴重影響政府職能實現(xiàn)和社會穩(wěn)定運行。由于受經濟規(guī)模、質量、結構及體制的制約，一些地方的財政收入增幅雖小，但又必須為政府運轉、各項改革和經濟發(fā)展、政治和社會穩(wěn)定提供必要的資金保障，特別是深化改革、社會轉軌的過程中，諸如加強農業(yè)基礎地位、深化糧食流通體制改革、完善地方社會保障體系、調整提高公務員和事業(yè)單位職工工資等方面的改革和措施，以及財政供養(yǎng)人口逐年增加等因素，都使地方各級財政剛性支出不斷增加。因此，財政負擔過重，增支壓力大、剛性強，收支矛盾突出是地方財政支出風險的集中表現(xiàn)。）

（四）赤字風險

地方財政的赤字風險主要來自于縣鄉(xiāng)兩級。由于縣、鄉(xiāng)財政稅源有限，收入增長緩慢，而經常性支出卻呈剛性增長，財政入不敷出的矛盾已經累積到了一定程度。（2011年前三季度，全國財政收支相抵盈余12182.77億元，31個省區(qū)市的財政卻出現(xiàn)高達17638.09億元的“赤字”。地方政府的“錢袋子”沒到年底又出現(xiàn)了“大窟窿”。截至目前，全國31個省區(qū)市的地方前三季度財政收支情況正式公布完畢，記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，只有北京、上海、浙江、江蘇、廣東5個省市財政收支實現(xiàn)盈余，剩余的26個地區(qū)皆出現(xiàn)負債，且最大“赤字”規(guī)模為其收入的近5倍。2010年，四川省赤字規(guī)模為2681.5億元。2010年中央安排的赤字總額為10500億。）法條補充：《中華人民共和國預算法》第二十八條規(guī)定： 地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

（五）地方財政承擔的公共風險

這種風險類似于隱性債務風險。我國現(xiàn)階段地方政府承擔的公共風險主要包括地方自然性風險、地方國有企業(yè)風險、地方金融機構風險和地方社會保障風險，它們是地方財政的隱形風險，也就是所謂的“財政兜底”風險。如果依靠風險主體本身無法化解，最后都會向財政集中。

（六）地方財政制度風險

1994年分稅制改革后，在國家層面上，形成了地方財力小，事權重的格局。在地方上，由于國家沒有對地方財力分割做出明確規(guī)定，出現(xiàn)了上級政府截留本應該轉移支付給下級政府的轉移性支付資金的情況（P107）。上級政府利用其行政優(yōu)勢或借開發(fā)區(qū)之名，隨意改變企業(yè)隸屬關系，擴大稅源，導致下級政府稅收減少。稅收制度不完善不健全，導致企業(yè)個人偷稅漏稅少繳稅不繳稅的情況比較嚴重，直接減少政府稅收收入。地方財政出現(xiàn)“空轉”風險，有些地方出現(xiàn)虛假入庫，虛開稅票等現(xiàn)象。有些地方政府還出現(xiàn)了“寅吃卯糧”現(xiàn)象，就是在今年就征收下一年的稅收的現(xiàn)象。

五、我國地方財政風險的主要表現(xiàn)

（一）財政收支矛盾突出

（二）地方政府債臺高筑，財政壓力大

六、防范和解決財政風險的主要措施

（一）通過多種途徑回收地方公共企業(yè)的資本，用于提供公共服務和償還債務。這些途徑包括向國內外民間資本出售一些公共企業(yè)的股權、資產,一些公共資源產權，以及實施企業(yè)重組等，以充實地方財政資金，并建立債務清償基金，逐步和穩(wěn)步地償還地方財政所拖欠的工資、工程款、社會保險金。

（二）大力清欠地方政府擔保債務，明確被擔保企業(yè)償債責任，限期償清債務或提出清償辦法。實在無力償債的企業(yè)，在保持地區(qū)經濟社會穩(wěn)定的前提下實施企業(yè)破產（企業(yè)破產比政府破產風險更小)，資產變賣所得先行償債。

（三）創(chuàng)新市場化融資方式，吸收私人資本參與大型公共工程建設 , 緩解建設資金不足壓力。比如,國外普遍流行的大型基礎設施項目的 BOT(建設——運營——轉讓)、BOOT(建設——運營——維護——轉讓)等方式，就可以結合我國各地實際創(chuàng)造性地加以運用,由項目公司負責項目的投融資、建設、運營、維護和償還債務。再如市政債券，以工程名義籌集基礎設施建設資金，避免地方政府盲目發(fā)債。還可以運用彩票籌集建設資金,我國彩票已經運用于發(fā)展體育、福利等方面，可以嘗試用于籌集地方建設資金。

（四）建立中央財政和地方財政風險共擔機制。我國改革開放以來，逐漸形成了利益分享制度，但卻沒有建立起相應的風險共擔制度，導致“風險大鍋飯”, 這在財政領域非常普遍。為此，要深化分稅制財政體制改革，要對各級政府的事權、財權和責任與風險進行明確的界定 ,特別是要清晰界定各級政府之間的風險責任 , 防止下級政府隨意地向上級政府轉移自身應承擔的債務風險和其他風險；要建立下級政府對上級政府的債務報告制度，提高政府債務透明度；建立政府財政風險預算及其評估制度，對于可以量化的政府債務 , 應進入政府的預算安排，以便對未來的債務和其他風險有一個科學的制度安排。只有這樣，才能從制度上對地方債務加以 約束、防范、監(jiān)控和化解。

(五)將政府債務管理納入預算，指定滾動預算。

（六）健全地方政府財政報告制度。

（七）建立風險預警指標體系。

（八）通過法律體系實施對高風險地方政府的干預。

（九）明確政府間的財權與事權關系。

四、結論

以上的分析表明，看P140

第四篇：地方政府借款風險及其防范建議

地方政府借款風險及其防范建議

本文針對商業(yè)銀行對地方政府借款風險認識的不足入手，力圖通過對地方政府借款主體的合法性、借款用途的合理性、借款資金貸后劃轉規(guī)范性、第一和第二還款來源的穩(wěn)定性和可靠性、擔保措施的可信性和有效性等風險剖析，建議商業(yè)銀行在刺激內需熱潮中有效控制住地方政府的借款額度，積極防止信貸風險。

一、地方政府借款的形成機理

地方政府是地方基本建設項目投資主體，按“誰用款，誰借款”的原則，借款主體應是地方政府。但根據(jù)我國《貸款通則》對借款人資格的規(guī)定，地方政府不能直接向商業(yè)銀行借款。因此，實踐中，為解決地方基本建設項目資金，通常由地方政府指定借款主體，以地方政府未來預算資金作為還款來源，用地方政府信用作為擔保，即為地方政府借款?？梢姡胤秸付ǖ慕杩钪黧w向銀行借款是地方政府籌措資金的主要手段。

（一）地方政府借款的主要動因

通常而言，財政預算管理要求政府在履行政府職能時應執(zhí)行“量人為出”原則，但地方政府利用自身對商業(yè)銀行的影響力可輕易獲得銀行貸款。商業(yè)銀行，特別是大型商業(yè)銀行，其經營網點遍布全國各地方，哪里經濟繁榮，哪里的銀行就多。在地方政府的表態(tài)對銀行能否中標起重要作用的情況下，地方政府可以輕易從商業(yè)銀行獲得借款。

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此外，地方政府借款還體現(xiàn)了地方政府執(zhí)政為民理念和地方政府執(zhí)政能力。在財政支出有嚴格的預算規(guī)定、吸引民間資本存在很大困難的前提下，向商業(yè)銀行借款成為地方政府提前為百姓多辦實事的唯一的途徑。尤其當前為擴大內需，商業(yè)銀行借款資金在創(chuàng)造城市投資環(huán)境、吸引更多投資資金的同時，可拉動了地方GDP的增長。

(二)商業(yè)銀行提供貸款的主要動因

商業(yè)銀行向沒有借款資格的地方政府發(fā)放貸款，主要在于地方政府貸款的特殊性以及商業(yè)銀行短期化經營傾向。首先，地方政府貸款多為基本建設項目，具有金額大、期限長、還款比較正常特點，這些特點正好有利于完成信貸規(guī)模指標。其次，地方政府基本建設貸款合同的收益或許不高，但由于金額大、期限長、衍生業(yè)務多，各業(yè)務收益加起來就是較高的綜合收益；最后，給地方政府貸款出現(xiàn)不良時相關責任人所需承擔的責任最小，不會引發(fā)道德風險之大案。也就是說，政府貸款即使最后出現(xiàn)壞賬，也不會像給民營企業(yè)貸款那樣有受賄的嫌疑。

二、地方政府借款的風險分析

(一)地方政府借款的信用風險分析

1、借款合同僅僅具有形式的合法性

政府控股企業(yè)或組建融資平臺出面借款，由地方政府提供信用擔保，使借款主體和借款合同僅僅在形式具有合法化。然而，借款企業(yè)資產規(guī)模微小型與借款金額巨大型的不對稱，表明借款企業(yè)不會承擔、也沒有能力承擔還款義務。

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2、地方政府財務資料具有隱秘性

根據(jù)我國財政總預算會計制度、行政單位會計制度和事業(yè)單位會計準則的相關規(guī)定，地方政府只向審計部門公開政府財務報告體系。而且，地方政府債務結構分散、隱蔽性強、透明度差的特點，使得商業(yè)銀行根本不可能完全了解政府的預算收入和預算支出安排、負債金額及結構、資產質量及結構、還款來源及還款能力。在這種無法有效評估地方政府償債能力和信用風險情況下，商業(yè)銀行如果盲目地向地方政府發(fā)放大金額、長時間的項目貸款，潛在的擔保還款風險可想而知。

3、地方政府借款資金監(jiān)管缺位

由于借款人和政府處臵土地與銀行貸后管理信息不對稱，貸款資金轉入財政帳戶后，銀行完全失去對貸款資金的監(jiān)控，無法保證貸款不被挪作他用。而且由于商業(yè)銀行存在對地方政府的依賴性，很多商業(yè)銀行對地方政府借款資金的監(jiān)管積極性不高，甚至不敢監(jiān)管，這非常容易導致地方政府用同樣的項目、同樣的貸款條件向其他的商業(yè)銀行再借款。

4、地方政府還款資金來源有限

實行預算管理的地方政府，其資金來源主要依靠財政一般預算收入和支出的差額和轉讓國有土地的收入。由于受金融危機的影響，國內許多地方的房地產市場并不景氣，直接影響了土地拍賣市場，地方政府國有土地出讓的預期收入不能實現(xiàn)。此外，隨著拉動內需的需要，減稅政策頻頻出臺嚴重影響財政收入來源，國家對中央征收的證

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券交易印花稅、個人所得稅，地方政府征收的房地產交易稅等稅率作了向下調整，地方政府可支配財力隨著稅收收入減少而減少，用于歸還銀行貸款的資金也就隨稅收收入減少而減少。(二)地方政府借款的法律風險分析

1、商業(yè)銀行貸款行為可能不合法

按《貸款通則》和《商業(yè)銀行法》的相關規(guī)定，商業(yè)銀行不得向地方政府發(fā)放貸款，如果貸款逾期、壞賬，商業(yè)銀行作為債權人向法院申請債權主張，法院可能以“商業(yè)銀行貸款行為不合法，或商業(yè)銀行明知故犯”為由不予以支持。

2、地方政府擔保責任可能得到解除

即使法院受理了商業(yè)銀行作為債權人向法院申請對地方政府借款平臺債權主張，也只會對形式上借款人追究責任，不對實際借款人、合同中的擔保人追究責任，法院會按照我國《擔保法》規(guī)定國家機構不得為保證人，從法律上排除了地方政府擔保責任。

3、借款人易逃避還款義務

借款人往往是注冊資金很小的有限責任公司，一旦經營陷入困境，就可依照《公司法》破產，或者借款人是擁有大量社會公益資產的企業(yè)，這些資產關系國計民生，是必須保持正常運轉，是無法轉讓和流通的醫(yī)院、道路、公園等。

4、抵押物難以變現(xiàn)

《貸款通則》規(guī)定，作為貸款擔保的抵押物必須具備流通性。商業(yè)銀行給地方政府大量信用貸款是看到地方政府“報表上大量公益資

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產”，即道路、醫(yī)院、學校、土地等，作為地方政府資產具有共同特點，其建筑物下土地的性質均為國有使用，沒有抵押權，不可轉讓。

三、地方政府借款的風險防范建議

（一）嚴格遵守法律法規(guī)，依法發(fā)放地方政府貸款

人民銀行為制止地方政府金額過多、期限過長的土地儲備貸款和動拆遷流動資金貸款，2003年6月發(fā)布了“121”文件，文件規(guī)定土地儲備貸款的條件為：(1)自有資金比例不得低于30％；(2)擔保方式為土地抵押；(3)期限不得超過二年。對照上述條件商業(yè)銀行向各級地方政府發(fā)放的土地儲備貸款(大多數(shù)為信用擔保方式)均為違規(guī)貸款。國家發(fā)改委、財政部、建設部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(簡稱五部委)為了制止地方政府過多地向商業(yè)銀行借款，2006年5月8日以五部委名義聯(lián)合發(fā)文《關于加強宏觀調控，整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》。通知規(guī)定金融機構要立即停止一切對政府的打捆貸款和授信活動，嚴禁地方政府再提供任何形式的擔保或者是變相擔保。

（二）正確認識地方政府資產的價值，時刻警惕政策風險 以某直轄市為例，一個注冊資金7億元人民幣、凈資產26億元人民幣的發(fā)展(集團)公司，其凈資產為二條通向機場的收費公路。在向銀行借款時，該公司承諾用收費資金作為還款來源，隨著該城市市內收費取消，其26億元人民幣凈資產不僅沒有了價值，而且公路養(yǎng)護義務仍有該公司負責。雖然借款最終是由該地方政府重新安排資金得以解決，但正確認識地方政府資產的價值，是商業(yè)銀行必須注意的一項工作。

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（三）有效控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂 在刺激內需的熱潮中，商業(yè)銀行應保持一份清醒的頭腦，控制地方政府的貸款額度，防止還款來源資金斷裂。1996年-1997年各地方政府紛紛通過批準地方企業(yè)破產申請，來逃避四大國有商業(yè)銀行近千億元的貸款。如果十年前地方政府通過借款企業(yè)破產可以逃避中央政府的債務，那么，今后借款企業(yè)的破產要逃避的就是全體股民的債務。

（四）依法確立借款主體，合理安排擔保模式

就借款主體而言，借款主體必須是政府設立的特大型企業(yè)或事業(yè)法人，主營業(yè)務單一(經營政府項目)的企業(yè)和政府授權的職責明確的常設機構；借款主體近3年財務收支有結余，無欠息和欠債的不良記錄；借款主體綜合性經營客戶(非單一經營政府項目)的“財務指標級參數(shù)”達到相關行業(yè)指引中規(guī)定的信用授信標準值，信用等級AA級以上。

就擔保方式而言，對于貸款項目完全為公益性質，還貸來源全部靠財政撥款安排的項目，必須取得有政府明確承擔還款責任的擔保承諾函；對于項目由政府安排建設，建成后項目有一定收益可用于還貸，不足部分由財政安排資金償還的貸款，承諾函不僅要清晰政府承擔部分的量以及資金到位的進程、財力支付的可能性，同時必須明確反映出在項目出現(xiàn)償債困難時，安排政府財政資金補充償還貸款的責任；對于項目建成后有完全的還本付息能力，但在建設時期項目承擔的企業(yè)由于資產規(guī)模、經營實力等因素與承接的政府大型項目不相匹配，要有地方政府提供擔保。

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（五）創(chuàng)新金融產品，完善金融服務

在目前我國尚未允許地方政府發(fā)行公共債券的情況下，商業(yè)銀行可以利用代理集合委托貸款方式來籌措土地儲備資金，這一方面能使參與了集合委托貸款的老百姓關心城市建設，監(jiān)督政府規(guī)范資金使用，另一方面又可以規(guī)避一些政策性風險，如上海地鐵、成都市水環(huán)境項目集合委托貸款發(fā)行均取得良好效果；還可以發(fā)揮銀團貸款優(yōu)勢，充分整合資源，分散風險。

（六）建立共同的貸款專用賬戶，加強對信貸資金的事后監(jiān)管 把好貸款用途監(jiān)控是確保政府貸款貸款安全的關鍵，鑒于地方財政要介入對貸款資金的管理，可采取借款人與財政建立共同的貸款專用賬戶的措施，將貸款資金與財政資金徹底分開，這樣既便于財政直接監(jiān)控，也能滿足銀行對信貸資金管理的要求。

責任編輯：馮守尊（博士后）

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第五篇：當前地方政府融資平臺運行的潛在風險及防范策略

當前地方政府融資平臺運行的潛在風險及防范策略

2010年07月12日00:00 金融會計 [陳鴻祥]

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2008年底以來,為應對國際金融危機,我國決定實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺了4萬億元的大規(guī)模經濟刺激計劃。受政策推動,各級地方政府扎堆上馬基礎設施項目,地方政府融資平臺大量涌現(xiàn),債務規(guī)模飆升,地方政府融資平臺在城市基礎設施建設和應對國際金融危機中發(fā)揮了積極作用。但是,不管從微觀風險管理角度,還是從宏觀經濟運行角度,地方政府融資平臺隱含的潛在風險正逐漸顯現(xiàn),2009年底迪拜危機的爆發(fā)對我國地方政府過度依靠融資平臺大舉借債敲響了警鐘。因此,如何規(guī)范地方政府融資平臺運行,實現(xiàn)健康運行與風險防范有機結合已經成為當前亟待解決的難題。

一、地方政府融資平臺的產生背景

所謂地方政府融資平臺,是指由地方政府組建的不同類型公司,主要包括城市建設投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產經營公司(在各地的具體名稱不同)等。主要運作流程:地方政府通過財政撥款、土地劃撥、股權投資等方式出資,組建一個資產和現(xiàn)金流大致可以達到融資標準的公司,必要時輔之以財政補貼、“信用安慰函”等手段作為還款保證,主要向商業(yè)銀行申請貸款,重點投向市政建設、公用事業(yè)等項目。

從20世紀90年代后期開始,我國東部沿海地區(qū)一些地方政府為了突破資金瓶頸和法律障礙,開始建立了—系列的專業(yè)投融資公司適度承接信貸資金或信托資金,進行城市公共基礎設施建設。毫無疑問,地方政府融資平臺對于推動地區(qū)城市化和工業(yè)化發(fā)展的確發(fā)揮了不可磨滅的積極作用,然而這一時期地方政府融資平臺的發(fā)展規(guī)模并不大。

進入2008年下半年,美國次貸危機爆發(fā),引發(fā)國際金融危機,并對我國宏觀經濟造成了重大影響。為防止經濟出現(xiàn)大幅下滑,中央及時而果斷地實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。2009年3月,人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》,鼓勵地方政府設立合規(guī)的融資平臺,吸引和激勵金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度,支持有條件的地方政府組建投融資平臺,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。各級地方政府緊緊抓住適度寬松貨幣政策機遇,加快融資步伐,組建的融資平臺如雨后春筍。據(jù)央行2009年第四季度披露的數(shù)據(jù),全國3800多家地方融資機構,管理總資產8萬億元,地方政府的負債已達5萬億元,負債規(guī)模急劇擴大,地方融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模在過去1年中激增。由于融資途徑主要靠銀行貸款,在2009年全國9.59萬億元的新增貸款中,投向地方融資平臺的貸款占比高達40%,總量近3.8萬億元。

二、地方政府融資平臺的積極作用

地方政府融資平臺通過大規(guī)模融資,發(fā)揮了財政資金的杠桿作用,有力地推動城市化建設,促進當?shù)鼗A設施和公用事業(yè)發(fā)展起到了積極作用,并為應對國際金融危機、實現(xiàn)“擴內需、保增長”方面發(fā)揮了積極作用。

(一)加快基礎設施建設,推進城市化進程

在現(xiàn)行財政分稅制下,中央政府和地方政府的事權和財權分配出現(xiàn)了事實上的事權重心下移而財權重心上移,導致地方政府事權、財權不對等,在城市化加快發(fā)展階段,地方基礎設施建設投入較大,大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求,尋求外部融資成為必然,地方政府通過設立大量融資平臺進行融資,加快城鎮(zhèn)基礎設施建設,有力推進了城市化進程。

(二)擴大國內需求,保持經濟平穩(wěn)運行

受國際金融危機影響,國外需求銳減,國內一些出口加工企業(yè)出口訂單減少,面臨減產、停產的局面,地方政府利用融資平臺迅速啟動了內需,形成了新的國內有效需求,使企業(yè)的生產能力能夠正常發(fā)揮,使國內就業(yè)少受或不受國際金融危機的影響,國內商業(yè)銀行也迎來了一次難得的發(fā)展機遇,全社會樹立了信心,保持了社會經濟生活的正常運行。銀監(jiān)局相關數(shù)據(jù)表明,2009年全國金融機構發(fā)放的貸款中有近40%投向了各級地方政府的融資平臺公司,還有相當數(shù)量的生產流通企業(yè)因政府融資平臺的投資需求擴大而增加了新的銀行貸款。

三、地方政府融資平臺運行的潛在風險

地方政府融資平臺在促進地方城市化建設和應對國際金融危機方面發(fā)揮了積極作用,但在其迅速發(fā)展過程中,形成巨大融資規(guī)模,蘊藏的潛在財政風險、金融風險也正逐漸顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)為:

(一)融資責任主體模糊,缺乏風險控制機制

地方政府融資平臺基本上屬于國有獨資公司,無論是人事管理還是具體業(yè)務都受到地方政府實際控制。資產管理在國資委,人事任免在地方政府黨委,項目選擇在發(fā)改委,資金管理在財政,融資平臺話語權較弱,責任主體模糊,在實際融資過程中,協(xié)凋成本高,且存在較大的政策風險,不同融資平臺獲取的銀行貸款難以匯總統(tǒng)計,對財政負債能力構成威脅。多數(shù)融資平臺沒有建立和執(zhí)行嚴格的風險管理控制制度,不按貸款用途使用貸款或隨意改變貸款投向、以其他項目貸款作為建設項目的資本金、因為項目規(guī)劃不當造成信貸資金閑置等損失浪費和違反建設項目管理規(guī)定等問題時有發(fā)生。

(二)設立門檻低,運作不規(guī)范

有些地方政府財力不足,拿不出更多的資金作融資公司的注冊資金和項目資本金,用一筆資金來回轉,當做幾個公司的注冊資金、幾個項目的資本金;有些地方政府挪用貸款,將通過融資平臺的關聯(lián)公司獲取的銀行貸款挪用充作資本金;有些地方政府給融資平臺注入沒有經濟收益的實物資產充當資本金,甚至把政府部門辦公樓、城市公共設施等充當資本金,甚至連資產轉移、產權過戶等手續(xù)也不辦理。由于缺乏有效約束,較低設立門檻使得地方政府融資平臺大量增加,在這種情況下,擔保單位的擔保能力、代償能力普遍下降,且融資平臺之間普遍存在互?，F(xiàn)象,出于競爭一些銀行放松貸款審查,加劇銀行貸款的潛在風險。

(三)信息不對稱,評估和防范信用風險困難

地方政府融資平臺資金納入預算外管理,游離于公共監(jiān)督體系使得財務信息缺乏透明度,成為地方政府的重要激勵因素。銀行是針對具體融資平臺法人或項目放貸,難以了解轄區(qū)融資平臺總體融資情況和償還安排,隨著政府融資平臺的規(guī)模增加,地方政府的隱性負債難以掌握、真實財力難以評估:項目信息往往是政府提出融資意向后獲得,重點項目融資尚沒有形成公開市場競標機制;政府融資項目往往與多家銀行分別簽訂協(xié)議,銀行間沒有共同信息平臺,銀行只能憑借不完整資料進行評價;在目前多家銀行競爭、一個政府又有多個融資平臺的情況下,形成“多頭融資、多頭授信”的格局,一家銀行難以把握地方政府總體負債和財政擔保承諾情況,對某個項目資本金來源、資本金到位情況進行有效監(jiān)控非常困難,很多融資平臺將所承貸的資金劃轉至財政專戶或關聯(lián)企業(yè),銀行難以監(jiān)測資金流向。

(四)融資渠道單一,融資負債率高

目前,銀行貸款是政府融資平臺主要融資渠道,融資平臺對外融資多以銀行的中長期商業(yè)貸款方式進行,利用資本市場直接融資比例過低,缺乏持續(xù)融資的順暢通道。據(jù)調查,在某城建投融資平臺融資總額中,銀行貸款和信托產品的占比高達90%。銀行貸款占比過高,資金來源渠道單

一、融資成本較高,因政府主導的項目一般建設周期比較長,政府融資90%以上均為中長期融資,一方面,融資規(guī)模受宏觀調控政策的影響極大,融資來源的穩(wěn)定性受到影響;另一方面,中長期貸款比例過大,加大了銀行貸款結構不平衡,商業(yè)銀行資產負債期限錯配問題突出,加劇信用風險和流動性風險。

(五)缺乏約束機制,償債能力不確定

由于融資平臺的融資數(shù)額沒有明確限制,一些地方政府竭力擴大融資量,似乎融資越多政績越好,甚至把還貸負擔轉給了后幾屆政府。融資平臺注冊資本絕大部分為土地、股權,現(xiàn)金注資很少,普遍資產負債率高、資產利潤率低。融資平臺主要承擔政府公益性項目,大部分項目是社會效益重于經濟效益,無現(xiàn)金流或現(xiàn)金流不足,不能滿足償債需要。政府融資平臺的貸款償還主要依靠未來地方政府財政稅收收入、土地出讓收入和特許權收費,而地方融資平臺的投資項目多為“鐵公基”建設,項目建設周期相對較長,在貸款期限內,還款來源極易受地方財政稅收下降、行政收費取消、房地產價格下跌和土地市場流拍等經濟、政策層面的不利影響。一旦還款來源得不到保障,融資平臺資金鏈可能斷裂,甚至引起地方財政危機。

(六)政府承諾擔保措施缺乏制度保障

為了保證貸款安全,銀行一般要求融資平臺借款有政府財政擔保,承諾將還本付息支出作為預算支出,但政府舉債仍是制度外融資,沒有相關法律和制度予以保障。根據(jù)我國《擔保法》規(guī)定,地方政府出具的還款承諾函、擔保函不具備擔保效力。一旦地方政府的財政承諾最終不能兌現(xiàn),銀行訴諸法律,保障債權的難度較大。同時,政府進行投融資操作往往缺乏中長期規(guī)劃,財政監(jiān)督不到位,財政風險預警和防范機制不健全,進一步加大了貸款潛在的風險性。

四、規(guī)范地方政府融資平臺運行的政策措施

地方政府融資平臺面臨著潛在的債務風險,如果缺乏規(guī)范管理,極有可能導致不良貸款的隱性化、長期化。因此,需要從政府、銀行兩個層面建立起融資約束機制,加以系統(tǒng)防范和化解。

政府層面:

(一)完善相關法律法規(guī),平衡地方財權和事權

目前,由于地方財權與事權的不匹配,地方經濟發(fā)展與財政資源短缺的矛盾加劇,而現(xiàn)行《預算法》又禁止地方政府進行赤字預算和舉借債務,迫使地方政府干預信貸資源。應通過以下方法,實現(xiàn)地方財權、事權的平衡:一是改革分稅制,調整中央、地方的稅收分成比例,加大對地方財政的轉移支付力度;二是“國退民進”,盡快清理一些不合理的行業(yè)準入制度,鼓勵民營資本進入壟斷行業(yè);三是對地方政府債務問題從法律層面予以規(guī)范,并出臺相應管理制度和管理細則。

(二)提高融資平臺信息披露透明度

一是建立由地方政府部門牽頭,財政部門、人民銀行、銀監(jiān)部門共同參與的融資平臺貸款監(jiān)測聯(lián)席會議制度,研究加強監(jiān)測的相關措施和辦法,負責統(tǒng)計、評估各地方政府融資平臺的負債情況,定期向金融機構通報;二是相關主管部門要督促轄內各融資平臺加大信息發(fā)布力度,相關信息及時公開披露,推動地方政府融資平臺的隱性負債向合規(guī)的顯性負債轉變。

(三)規(guī)范地方政府出資行為,增強融資平臺造血功能

地方政府不得直接將法人單位的房產、土地產權等資產劃撥到政府融資公司,注入到融資公司的注冊資本金不得再次作為資本金,融資公司相互之間不得擔保;融資平臺必須采取規(guī)范的公司治理結構,鼓勵投資銀行和會計師、律師、評級等中介機構參與,促進項目投融資行為具有較高透明度和嚴格市場約束。同時,通過股權劃轉或增資擴股等方式將分散的城市優(yōu)質資源整合到融資平臺,將經營性資源、優(yōu)質資產以及容易產生現(xiàn)金流的投資項目劃撥到融資平臺公司,不斷擴大資產規(guī)模、現(xiàn)金流量,確保融資平臺具備資金籌集和正常運營能力。

(四)拓寬融資渠道,發(fā)展多元化融資方式

目前,政府投融資平臺的融資渠道主要來自于銀行貸款,地方政府應合理預測可支配財政收入和債務規(guī)模,大力發(fā)展多元化的政府融資市場。一方面,繼續(xù)加強與金融機構的對接與合作,積極通過信用增級等方式滿足金融機構的融資條件,進一步提高間接融資能力;另一方面,鼓勵地方融資平臺通過資本市場改善融資結構,尋求直接發(fā)行企業(yè)債券、股票、產業(yè)投資基金、信托計劃、資產證券化等多種直接融資手段為補充,降低銀行系統(tǒng)風險的積聚。

(五)建立地方債務總量控制機制

要加強對地方政府債務總量的有關控制和管理,做到“量入為出”,避免債務膨脹趨勢惡化。一方面,提高地方政府舉債行為和債務信息的透明度,逐步消除各種變相債務融資措施,引導各類政府性隱性債務與或有債務的“顯性化”;另一方面,建立健全地方政府的財務報告制度,增強財政收支的透明度,掌握地方政府債務總量和結構。

(六)嚴格債務資金的使用監(jiān)督

地方政府應當著力規(guī)范自身以及下屬城市投融資公司的投資行為,明確并細化債務資金使用方向,對用債務融資支持的項目要建立嚴格的監(jiān)控機制,確保資金按時準確撥付,建立嚴格的項目管理責任制,嚴密監(jiān)控項目質量和進度,完善竣工驗收程序。此外,通過地方人大、社會公眾等多種渠道加強對地方債務資金使用過程的監(jiān)督,對截留、挪用、貪污資金的行為及時追究責任。

(七)建立地方債務償還保障機制

地方政府應當統(tǒng)籌安排本地區(qū)綜合財力,撥款設立長期穩(wěn)定的償債基金,逐步形成以盈利性項目為載體、城建項目償債基金為保障的債務償還機制:由于部分公益性投資項目的投資收益可能不足以償付本息,應當在每年年初預算時從地方經常性收入中按一定比例安排債務還本付息的資金缺口:地方人大對以財政收入作為貸款擔保的行為進行立法規(guī)范,使政府財政對地方融資平臺的隱性擔保轉變?yōu)轱@性、合規(guī)擔保,政府每年預算內、預算外資金的收支情況,對外直接融資、間接融資以及還本付息和授權執(zhí)行情況要接受人大監(jiān)督。

(八)建立風險控制機制,監(jiān)測和預防債務風險

一是建立內部控制機制。建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序,發(fā)揮專家智慧和科學程序的監(jiān)督作用;建立公司財務風險跟蹤監(jiān)督和預警機制,對財務風險進行全程跟蹤、識別、評價和預測;對存在風險的財務活動實行問責制,明確承擔責任和風險報酬:利用合同條款約定,對表外事項和或有事項責任進行明確,對投資合同價款及支付方式等作出限制性規(guī)定。二是加強外部監(jiān)督管理。建立地方政府的債務管理機制,從外部加強地方投融資平臺舉債的監(jiān)管,將地方政府債務控制在合理的范圍,有效約束地方政府融資行為。

銀行層面:

(一)控制信貸融資規(guī)模,防止系統(tǒng)性金融風險

隨著地方政府融資平臺信貸融資規(guī)模擴大,使得投資項目未來投資過度依賴信貸資金的持續(xù)投入,增加了央行貨幣政策調整難度,一旦貨幣政策收緊,項目發(fā)生流動性危機的概率增加,地方政府容易發(fā)生支付危機;而持續(xù)增加信貸供應,則面臨通貨膨脹壓力,影響金融穩(wěn)定。因此,各家銀行都應當根據(jù)地方政府的可承受還本付息能力,確定相應的融資數(shù)額,融資總量應以本屆政府任期內可支配用于投資建設的財力為限。

(二)建立銀行間信息溝通機制,共同防范貸款風險

盡可能采用銀團貸款方式,可以降低單家銀行的貸款額度,避免貸款集中度風險,同時參加貸款銀行間加強溝通協(xié)作,從不同渠道提高信息透明度,形成利益共享、風險共擔的分攤機制。

(三)嚴格授權審批制度,強化審慎風險管理

嚴格按照商業(yè)銀行信貸業(yè)務流程,對政府融資平臺貸款業(yè)務加強管理:一是在貸款審批過程,不能隨著降低貸款發(fā)放門檻,盡可能采用多種抵押和擔保措施。比如要求“土地抵押+財政擔?！被蛘摺肮蓹噘|押+財政擔?！?多種形式防范風險。二是建立項目監(jiān)管制,監(jiān)控信貸資金流向。一方面強化貸款投資方向,對于不符合投資方向的貸款,予以提前收回,防范貸款投向不清或貸款投向轉變產生的風險;另一方面實行專戶管理、單獨核算、專款專用,防止截留、挪用、擠占貸款資金現(xiàn)象的發(fā)生。三是強化融資期限管理,原則上與政府任期一致,超過任期的融資要由本級人大授權。

(四)實行資產證券化,化解銀行信貸風險

商業(yè)銀行可以對融資平臺的存量貸款進行證券化,借助于債券市場來分解巨大的存量問題。一方面,商業(yè)銀行通過信貸資產證券化可以將表內的部分風險資產移到表外,化解自身的貸款風險;另一方面,當前情況下資產證券化是保持并提高核心資本充足率的一項重要措施,既有助于提升銀行資本充足率水平,又從總體上化解由于中長期貸款引發(fā)的流動性風險。

參考文獻

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(作者單位:中國人民銀行鹽城市中心支行)