第一篇：生態(tài)補償機制建立的理論思考

生態(tài)補償機制建立的理論思考

西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院環(huán)境與資源保護法專業(yè)2009級

張征

【摘要】 本文介紹了生態(tài)補償?shù)母拍罴捌淅碚搧碓?，建立生態(tài)補償機制面臨的基本問題，重點探討建立生態(tài)補償機制的途徑和方法，最后分析了生態(tài)補償機制在中國的現(xiàn)狀。

【關(guān)鍵詞】 生態(tài)補償 生態(tài)補償機制

一 生態(tài)補償?shù)亩x和必要性

（一）生態(tài)補償?shù)亩x

生態(tài)補償是目前比較熱門的一個話題。德國1976年開始實施的Engriffsregelung政策，美國1986 年開始實施的濕地保護No-net-loss 政策等都體現(xiàn)了生態(tài)補償原則，對促進生態(tài)環(huán)境的保護起到了良好的作用，這些可以看成是生態(tài)補償?shù)钠鹪础?/p>

國內(nèi)外對生態(tài)補償有不少定義，但由于側(cè)重點不同及生態(tài)補償本身的復(fù)雜性，到目前為止還沒有一個統(tǒng)一的定義。如Cuperus 等將生態(tài)補償定義為:“對在發(fā)展中對生態(tài)功能和質(zhì)量所造成損害的一種補助，這些補助的目的是為了提高受損地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量或者用于創(chuàng)建新的具有相似生態(tài)功能和環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域?！泵@強等將生態(tài)補償定義為:“通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償）,提高該行為的成本（或收益）, 從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的?！薄翱偟膩碚f，在上世紀(jì) 90 年代前期的文獻中,生態(tài)補償通常是生態(tài)環(huán)境加害者付出賠償?shù)拇~;而 90 年代后期以來，生態(tài)補償則更多地指對生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)者的一種利益驅(qū)動機制、激勵機制和協(xié)調(diào)機制。到今天，生態(tài)補償已經(jīng)不是單純意義上對環(huán)境負(fù)面影響的一種補償，它也包括對環(huán)境正面效益的補償，涉及的范圍也不是單純的項目建設(shè)，它包括到政策、規(guī)劃、生態(tài)保護等多個方面。盡管生態(tài)補償?shù)亩x沒有統(tǒng)一，但其基本理論來源是一致的，即環(huán)境外部成本內(nèi)部化原理，其目的就是為了解決資源與環(huán)境保護領(lǐng)域的外部性問題，使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)地開發(fā)、利用和建設(shè),從而達到經(jīng)濟發(fā)展與保護生態(tài)平衡協(xié)調(diào)，促進可持續(xù)發(fā)展的最終目標(biāo)。

（二）建立生態(tài)補償機制的必要性

改革開放30 多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，年均GDP 增長接近10%。但是，這種快速發(fā)展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環(huán)境代價基礎(chǔ)之上的。目前，我國生態(tài)安全居國際倒數(shù)18 位。我國沙化土地面積高達174 萬平方公里，占國土總面積的18.1%，影響著4 億多人民的生產(chǎn)和生活。我國2009 年的森林覆蓋率為20.36%，低于世界平均水平。我國水土流失嚴(yán)重，每年流失土

壤50 多億噸，其中2009 年水土流失面積356.92 萬平方公里，占國土總面積的37.2%。水土失加劇了山體滑坡、泥石流、洪澇、沙塵暴等自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生。這不僅帶來巨大的直接經(jīng)濟損失，而且還導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降，并直接危及著國家生態(tài)安全。

鑒于國內(nèi)資源與生態(tài)環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢，我國再也不能延續(xù)以犧牲資源環(huán)境和危及國家生態(tài)安全為代價來片面追求經(jīng)濟增長的發(fā)展方式。當(dāng)然，在目前的社會主義初級階段，我們既不能以停止發(fā)展的方式來保護生態(tài)安全，也不能以“生產(chǎn)第一主義”為借口放縱污染。經(jīng)濟發(fā)展是關(guān)系人類生活水平高低的問題，而環(huán)境則是事關(guān)能否生存的問題。面對這種局面，在經(jīng)濟發(fā)展中我們必須在確保經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的同時，采取綜合而有效的環(huán)境控制措施，特別是采取具有激勵機制的經(jīng)濟措施，即建立生態(tài)補償機制，以確保經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

二 我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制及其缺陷

（一）我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制

長期以來，中國的生態(tài)補償機制，以“單中心”的政府補償為主，其存在的問題主要有如下三個方面。

（1）縱向補償為主，缺少橫向轉(zhuǎn)移

目前在中國生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付中，中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位。財政轉(zhuǎn)移支付為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┝酥匾馁Y金支持，對生態(tài)保護地區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟利益給予了相應(yīng)的補償。與此同時，西部集中了中國主要的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)，是生態(tài)環(huán)境的多數(shù)供給者，而中東部則是生態(tài)環(huán)境的受益者，生態(tài)環(huán)境的供給者和受益者在空間上的不對應(yīng)導(dǎo)致西部生態(tài)環(huán)境供給者無法得到有效補償，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利益相關(guān)者之間缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式。

（2）補償方式以項目工程為主，缺乏穩(wěn)定性

目前中國以政府為主體的生態(tài)補償多以項目工程方式進行。例如在生態(tài)補償項目“退耕還林”和“退牧還草”中，在項目期內(nèi)的5~8 年中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶能夠得到相應(yīng)的補償金額，從而他們會保護生態(tài)環(huán)境，限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)行為。同時，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶需要調(diào)整生產(chǎn)和生活方式，不再過分依附土地進行生產(chǎn)活動。但目前農(nóng)戶能夠成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的比較少，大多數(shù)還是依附土地進行生產(chǎn)活動。由此，如果農(nóng)戶的利益在項目期后無法得到補償，為了生活和發(fā)展需要，他們就不會限制自己的生產(chǎn)活動，可能會引發(fā)新一輪的生態(tài)環(huán)境破壞。這種有明確時限的項目工程的組織實施方式給政策實施的效果帶來較大的變數(shù)和風(fēng)險。

（3）補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以激勵生態(tài)補償行為生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)關(guān)系到生態(tài)補償行為的實施效果。過低的補償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致生態(tài)補償項目的實施難以達到預(yù)期效果。例如，在生態(tài)公益林補償項目中，一些地區(qū)的補償標(biāo)準(zhǔn)低于其所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，無法滿足農(nóng)戶的基本生活需要，難以激勵生態(tài)補償行為。

（二）我國現(xiàn)行生態(tài)補償機制建立的難題

生態(tài)補償?shù)囊饬x可以很清楚地被理解，但生態(tài)補償機制的建立是相當(dāng)困難的，它是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。建立生態(tài)補償機制需要解決的三個基本問題是:誰補償誰，補償多少，如何籌集資金補償。這三個問題看似簡單，但到目前為止尚未得到很好的解決。

第一個基本問題就是確定補償者和補償接受者問題。在解決這個問題時必

然會涉及到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定的問題，產(chǎn)權(quán)的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤?，只有生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)明晰了才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)界定是一個很復(fù)雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權(quán)往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的, 在不同國家或同一國家的不同地區(qū)，環(huán)境和資源的產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也不一致，這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權(quán)利和義務(wù)失去主體，導(dǎo)致無法清楚地確定補償承擔(dān)者和接受者。

第二個基本問題就是補償強度問題。要建立科學(xué)、合理的生態(tài)環(huán)境補償機制必須對生態(tài)環(huán)境保護和重建的投入成本及效益進行科學(xué)的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學(xué)性。一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到正?；蝾A(yù)期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務(wù)以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認(rèn)識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學(xué)確定補償?shù)膹姸取?/p>

建立生態(tài)補償機制面臨的第三個基本問題是資金籌集問題。資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設(shè)也就無從談起。

除此之外，建立生態(tài)補償機制還必須考慮到生態(tài)系統(tǒng)的自然特征;補償手段實施的具體環(huán)境，包括經(jīng)濟狀況、制度狀況、政治狀況等;公平性、可承受性和可操作性等多方面的因素。

三 建立生態(tài)補償機制的途徑

針對如何建立生態(tài)補償機制，有一些學(xué)者對此進行了探討，但很少見有系統(tǒng)論述的文章。一般來說，生態(tài)補償機制的建立應(yīng)該從解決三個基本問題入手，綜合考慮其他因素進行。

（一）環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定

環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該是對環(huán)境歸屬、環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境侵權(quán)程度，從質(zhì)和量、近期和長期、局部和整體上的，權(quán)威性、可操作性的行為規(guī)定和使用約束。環(huán)境產(chǎn)權(quán)的界定可嘗試通過以下途徑進行: 第一，強化社會經(jīng)濟主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識，把環(huán)境資源視為環(huán)境資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進行有效管理，將環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)的管理逐步納入法制化軌道。如對于礦產(chǎn)、土地、水體、森林等可明確界定產(chǎn)權(quán)的自然資源,給予其法律依據(jù)，明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體，而對于諸如空氣、水質(zhì)等難以界定產(chǎn)權(quán)的生存質(zhì)量資源，必須通過強有力的措施和機構(gòu)使其利用得到有效的監(jiān)督管理，做到利用透明化、公開化、規(guī)范化。

第二，通過政府的示范作用，推進環(huán)境產(chǎn)權(quán)的明晰化和規(guī)范化。如在重大工業(yè)污染的控制和治理、自然資源的開發(fā)和利用項目中，政府可以確定自己的主導(dǎo)地位，通過自己的監(jiān)測、治理系統(tǒng)把環(huán)境資源納入國民經(jīng)濟核算體系，通過政府的示范作用，逐步在全社會推廣。

第三，建立相應(yīng)的經(jīng)濟激勵機制，完善資源稅制，建立環(huán)境資源代價共擔(dān)機制。通過經(jīng)濟激勵機制，使環(huán)境產(chǎn)權(quán)所有者在擔(dān)當(dāng)風(fēng)險的同時能夠得到有效的回報，從而促進環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度的建立和完善;通過對不同資源、不同稅種稅率的科

學(xué)測定，制定切實可行的、便于監(jiān)督與操作的資源稅種稅率及環(huán)境污染測定指標(biāo)，迫使資源破壞者在自身利益和所付代價中進行權(quán)衡，以有力度的懲處措施遏制破壞生態(tài)、危害環(huán)境產(chǎn)權(quán)主體利益的行為。

第四，通過市場機制建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)的作用和流轉(zhuǎn)機制。目前資源和環(huán)境保護的較大缺陷是管理機制和壓力機制過多而利益驅(qū)動機制和動力機制缺乏，市場機制作用缺乏。如可以在環(huán)境立法中確定環(huán)境產(chǎn)權(quán)的中心地位，通過市場機制使環(huán)境產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)及環(huán)境財富的生產(chǎn)和“負(fù)生產(chǎn)”、交換、分配及使用各有自己的利益機制自動地加以調(diào)節(jié)，從而走上良性循環(huán)的軌道。

第五，加強國際合作，建立跨國、跨省、跨地區(qū)的環(huán)境資源保護組織，形成網(wǎng)絡(luò)化、國際化的環(huán)境管理體系，建立協(xié)調(diào)機制解決涉及到不同國家或地區(qū)間的環(huán)境利益和損害糾紛問題。

（二）生態(tài)補償中資源環(huán)境價值的評估

目前對資源環(huán)境價值評估的方法論述比較多，比較常見的方法有以下幾種:（1）效果評價法

這種方法主要是根據(jù)環(huán)境資源提供的環(huán)境效果, 計算出效果的定量值。如森林資源的環(huán)境價值，可以通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、每年制造氧氣的噸數(shù)等，再根據(jù)市場貨物代替非市場貨物法，求出森林環(huán)境效益的“影子價格”。（2）收益損失法

這種方法主要是從環(huán)境資源效益的損失角度評價環(huán)境資源的效益。如森林保護土壤的效益評價,可根據(jù)因土壤退化而放棄使用的機會成本來計算森林在減少土壤侵蝕方面的價值。（3）旅行費用法

這種方法主要是建立旅行費用—游憩需求模式將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費用作為內(nèi)涵價格，其主要適用于具體旅游地的評估，它是目前世界上尤其是發(fā)達國家中應(yīng)用最廣泛的一種游憩價值間接評價方法。（4）隨機評估法

通過訪問或發(fā)放調(diào)查問卷直接詢問消費者對環(huán)境商品的最大愿意支付量，以獲得環(huán)境商品的個人價值，進而推出環(huán)境商品的經(jīng)濟價值。在生態(tài)補償機制的實踐中，往往要綜合幾種方法來確定環(huán)境資源的價值，從而確定出科學(xué)的補償金額及補償形式。

（三）生態(tài)補償資金的來源

生態(tài)補償資金可以從以下途徑進行籌集:（1）生態(tài)補償費與生態(tài)補償稅

政府可以征收生態(tài)補償費和生態(tài)補償稅，建立生態(tài)補償基金，作為生態(tài)補償資金的一個重要和穩(wěn)定的來源。

（2）生態(tài)補償保證金制度

如1977年,美國國會通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例》規(guī)定:任何一個企業(yè)進行露天礦的開采,都必須得到有關(guān)機構(gòu)頒發(fā)的許可證;礦區(qū)開采實行復(fù)墾抵押金制度,未能完成復(fù)墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復(fù)墾;采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復(fù)墾基金，用于復(fù)墾實施前老礦區(qū)土地的恢復(fù)和復(fù)墾。英國1995 年出臺的環(huán)境保護法,德國的聯(lián)邦礦產(chǎn)法等也都作了類似的規(guī)定。這種形式的生態(tài)保證金制度可嘗試在其他行業(yè)和部門逐步推廣。

（3）各級財政生態(tài)專項補償

目前進行得較多的是國家財政專項補償，但這種單一的補償渠道離實際需要相差甚遠，今后要逐步建立起起國家財政補償同區(qū)域內(nèi)財政補償及部門補償相結(jié)合的補償機制。在補償方式上可以以間接的方式進行，如對于有利于資源保護的經(jīng)濟行為可以通過減免稅費的方式補償，如對農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、教育附加費等等,都可以起到鼓勵正確的環(huán)境行為方式的作用。

（4）優(yōu)惠信貸

優(yōu)惠信貸是以低息貸款的形式向有利生態(tài)環(huán)境的行為和活動提供一定的啟動資金,解決資金缺乏問題，鼓勵當(dāng)?shù)厝藦氖掠欣鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動，同時貸款還可以刺激借貸人有效地使用貸款,提高行為的生態(tài)效率。

（5）其他途徑

建立市場機制促進補償，如建立排污權(quán)交易市場，促進企業(yè)之間的相互補貼;建立生態(tài)補償捐助機構(gòu)，接受來自社會的各種捐贈;發(fā)行生態(tài)補償彩票等，多方位進行資金籌措。一般來說，生態(tài)補償規(guī)模越大,涉及的利益相關(guān)方就越多,協(xié)調(diào)他們共同行動的成本也就越高，開發(fā)和實施的難度和復(fù)雜性就越高。沒有任何一種策略對所有地區(qū)都有效,真正起作用的補償機制應(yīng)該是因地制宜的,需要發(fā)揮多種補償機制的優(yōu)勢綜合進行。

四、進一步建立健全我國生態(tài)補償?shù)幕舅悸芬约罢呓ㄗh

（一）進一步建立健全我國生態(tài)補償?shù)幕舅悸?/p>

1．生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t。一是讓保護者得到合理的補償。這是建立生態(tài)補償機制的核心。二是政府主導(dǎo)。無論是生態(tài)補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定，還是有關(guān)補償資金的籌集、分配和使用，都需要發(fā)揮各級政府的主導(dǎo)作用。三是以經(jīng)濟補償為主。發(fā)揮生態(tài)作為資本的屬性，解決生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)資金短缺、重要生態(tài)地區(qū)基本公共服務(wù)水平嚴(yán)重落后、人民群眾生計困難等問題。四是要逐步實現(xiàn)生態(tài)領(lǐng)域的全覆蓋。要從目前的森林、流域、草原生態(tài)補償，逐步拓展到包括濕地生態(tài)補償?shù)仍趦?nèi)的所有生態(tài)領(lǐng)域，并逐步過渡到以區(qū)域生態(tài)補償為主體的生態(tài)補償體系。五是要分層次推進。實行國家、省區(qū)、流域和局部地區(qū)等多層次的生態(tài)補償。六是循序漸進。要從關(guān)系國家生態(tài)安全的重點地區(qū)，特別是國家確定的限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域開始，逐步推進。

2．生態(tài)補償?shù)幕究蚣?。一是對禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償，包括有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布地、有特殊價值的自然遺跡所在地和文化遺址等重要生態(tài)功能區(qū)的補償?shù)取６菍ο拗崎_發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償，包括水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型生態(tài)功能區(qū)的補償?shù)?。三是對重點和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的生態(tài)補償。重點開發(fā)區(qū)域和優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是未來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域，但區(qū)域內(nèi)的一些次區(qū)域要發(fā)揮生態(tài)功能，對這些次區(qū)域也應(yīng)該建立以地方為主的生態(tài)補償機制。

3．生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。一是對各類生態(tài)建設(shè)成本的補償。對以生態(tài)效益為主的林業(yè)和生態(tài)建設(shè)工程，所給予的補償應(yīng)該能夠支付工程建設(shè)的所有支出；同時，還應(yīng)該有合理的經(jīng)濟回報。二是對生態(tài)環(huán)境保護成本的補償。主要是各類自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等為保護生態(tài)所付出的補償。三是可能破壞生態(tài)環(huán)境、必須進行生態(tài)建設(shè)的補償。包括各類礦山開采、工程建設(shè)等可能對生態(tài)環(huán)境造成破壞的，要對破壞后恢復(fù)的成本進行合理核算，按照“誰破壞、誰賠償”的原則收

取破壞者的賠償費用。四是對生態(tài)環(huán)境提供者為保護生態(tài)而放棄發(fā)展的機會成本的補償。要作為計算財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素加以考慮。

4．生態(tài)補償?shù)馁Y金籌措。一是向生態(tài)環(huán)境的受益者收費。生態(tài)環(huán)境的受益者應(yīng)該向生態(tài)環(huán)境的提供者付費。對涉及國家生態(tài)安全的大江大河源頭地區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、國家級自然保護區(qū)等，受益范圍是整個國家乃至世界，國家應(yīng)向服務(wù)提供者付費。對區(qū)域性受益的生態(tài)項目，應(yīng)該由受益區(qū)域按照一定比例共同付費。二是向破壞生態(tài)環(huán)境者收費。對資源開發(fā)、工程建設(shè)等會造成植被破壞、水土流失、生物多樣性減少的，要對其行為可能對生態(tài)環(huán)境造成的損失進行合理評估，并按照重置成本由破壞者給予賠償。三是向生態(tài)環(huán)境的使用者收費。良好的生態(tài)環(huán)境，還具有休閑觀光、科學(xué)考察等多重功能，可以對這些使用者合理收費。四是向社會廣泛籌集資金。通過推行生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)識、設(shè)立生態(tài)補償基金等方式，鼓勵社會各界自愿為推進生態(tài)補償作出貢獻。

（二）加快建立生態(tài)補償機制的政策建議 1 完善生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)。加快完善法律法規(guī), 使生態(tài)補償進入法制化、規(guī)范化軌道, 是建立健全生態(tài)補償機制的重要前提和基礎(chǔ)。目前, 我國開展的生態(tài)補償試點, 主要是依據(jù)有關(guān)行業(yè)法律法規(guī)中的有關(guān)條款, 而在執(zhí)行這些條款時又缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)及細化的實施細則和操作辦法, 影響實際工作效果。要按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略部署和基于主體功能區(qū)規(guī)劃的生態(tài)補償框架, 盡快制定綜合性的生態(tài)補償法律法規(guī), 對我國生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、資金籌措、工作分工及職責(zé)、監(jiān)督評估等作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。同時, 各地各部門要依據(jù)國家的綜合性法規(guī), 研究出臺本地本部門的實施辦法和規(guī)章, 形成一整套分工明確又相互銜接的規(guī)章制度體系, 做到有法可依、有章可循、照章辦事。

發(fā)揮財稅政策在生態(tài)補償中的主導(dǎo)作用。要按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求, 加大生態(tài)因素在均衡性轉(zhuǎn)移支付中的權(quán)重, 充分考慮成本差異, 不斷完善對重要生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付辦法, 加大各級財政對重要生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。對生態(tài)重要區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付, 既要能夠彌補地方政府為保護生態(tài)環(huán)境所支付的費用, 還要考慮地方政府因限制經(jīng)濟發(fā)展而付出的機會成本。要充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)和政策導(dǎo)向的作用, 加大對生態(tài)環(huán)境有負(fù)面影響的經(jīng)濟活動主體的稅收征收力度, 逐步建立有利于減輕生態(tài)環(huán)境損壞、促進生態(tài)環(huán)境改善的稅收制度。完善現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)工程的投入政策。對以生態(tài)效益為主的生態(tài)公益項目建設(shè), 投入資金應(yīng)該全部由政府分擔(dān);對于有一定經(jīng)濟效益的生態(tài)建設(shè)項目, 要按照生態(tài)效益所占比例的大小, 合理確定政府投入比例。3 盡快建立生態(tài)效益指標(biāo)和監(jiān)測體系。這是建立生態(tài)補償機制的重要基礎(chǔ)性工作。國家有關(guān)部門要盡快開展生態(tài)效益測算的專項研究工作, 包括生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的物質(zhì)量和價值量的核算方法, 資源開發(fā)和工程建設(shè)活動等的生態(tài)環(huán)境代價核算方法, 合理生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定等;與此同時, 還要加強對生態(tài)環(huán)境情況的動態(tài)監(jiān)測, 建立科學(xué)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)效益指標(biāo)評價體系, 為科學(xué)合理地開展生態(tài)補償提供理論支撐和科學(xué)依據(jù)。

加強對生態(tài)補償工作的組織管理。建立生態(tài)補償機制的目的是為了充分調(diào)動各有關(guān)方面開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的積極性, 使我國生態(tài)環(huán)境狀況能夠得到明顯改善。目前, 我國生態(tài)建設(shè)中重建設(shè)輕管理、邊建設(shè)邊破壞等問題還相當(dāng)突出, 部門分割、分業(yè)監(jiān)管等體制矛盾依然存在。建議配合國家生態(tài)補償機制的

建立, 理順國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護的管理體制, 變多頭監(jiān)管為統(tǒng)一管理, 為生態(tài)補償機制的實施提供強有力的組織保障。

五、主要結(jié)論和建議

針對生態(tài)環(huán)境的利益相關(guān)者所面臨的激勵因素，通過構(gòu)建多元補償主體和多維權(quán)力向度，構(gòu)建一種多中心的生態(tài)補償機制即突破政府機制、市場機制和自主機制“非此即彼”的單一僵化的制度設(shè)計，可以成為解決生態(tài)補償問題的新思路。

（一）進一步完善政府補償機制

進一步加大財政對生態(tài)補償?shù)闹С至Χ龋哟髮ψ匀槐Ｗo區(qū)和生態(tài)功能脆弱區(qū)的保護和投入力度，增強各種資源稅（費）的生態(tài)補償功能，進一步區(qū)分中央與地方在生態(tài)補償實施中的控制范圍，積極探索區(qū)域間生態(tài)補償模式。

（二）積極探索市場補償機制積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等的市場化生態(tài)補償模式。逐步實現(xiàn)區(qū)（流）域內(nèi)污染物排放指標(biāo)的有償調(diào)配機制，逐步建立政府監(jiān)管下的排污權(quán)交易模式及機制。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。

（三）逐步建立自主補償機制政府要加大宣傳生態(tài)補償?shù)闹匾饬x，逐步提高民眾生態(tài)環(huán)境的保護意識和法律意識，鼓勵民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護活動。鼓勵建立非政府類環(huán)保組織，多渠道籌集社會閑散資金投入到生態(tài)補償項目中。逐步轉(zhuǎn)變政府在生態(tài)補償中的角色，構(gòu)建一個對個人參與者開放的制度環(huán)境和市場，促進社會自治組織發(fā)展，鼓勵社會自治組織通過各種途徑參與生態(tài)補償。

參考文獻 ［1］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［2］埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續(xù)發(fā)展：基礎(chǔ)設(shè)施政策透視［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［3］麥金尼斯.多中心治道與發(fā)展［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［4］麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.［5］陳艷敏.多中心治理理論:一種公共事務(wù)自主治理的制度理論［J］.新疆社科論壇，2007，（3）.［6］羅文君.論政府在環(huán)境公共物品供給中的角色［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報，2009，（3）.［7］肖建華，彭芬蘭.試論生態(tài)環(huán)境治理中政府的角色定位［J］.中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2007，（2）.［8］杜常春.環(huán)境管理治道變革———從部門管理向多中心治理轉(zhuǎn)變［J］.理論與改革，2007，（3）.［9］高有福.環(huán)境保護中政府行為的經(jīng)濟學(xué)分析與對策研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2006.［10］郭建卿，靳樂山.中國生態(tài)補償研究綜述［J］.林業(yè)經(jīng)濟問題，2004，（4）.［11］林燕.生態(tài)補償中的政府主導(dǎo)作用研究［D］.濟南：山東師范大學(xué)，2009.

第二篇：建立完善我國生態(tài)補償機制的實踐意義

建立完善我國生態(tài)補償機制的實踐意義

編輯:admin 時間:2011-9-25 21:09:00

胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上指出：“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進社會公平正義，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，不斷在生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路上取得新的更大的成績?！边@就為進一步建立完善我國生態(tài)補償機制指明了方向。從實踐的角度看，建立完善生態(tài)補償機制意義重大。

一、建立完善生態(tài)補償機制，有利于全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀

黨的十七大報告強調(diào)指出：科學(xué)發(fā)展、社會和諧是發(fā)展中國特色社會主義的基本要求?？茖W(xué)發(fā)展觀是以胡錦濤為總書記的黨中央在繼承前三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體工作的基礎(chǔ)上提出的一個理念，它繼承了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，同時也吸收了人類文明的先進成果?？茖W(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵極為豐富，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展各個領(lǐng)域，既有生產(chǎn)力和經(jīng)濟基礎(chǔ)問題，又有生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑問題；既管當(dāng)前，又管長遠；既是重大的理論問題，又是重大的實踐問題。全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，對于全面建設(shè)小康社會進而實現(xiàn)現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，具有重大而深遠的意義。全面建設(shè)小康社會是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)必經(jīng)的承上啟下的發(fā)展階段，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制和擴大對外開放的關(guān)鍵階段。當(dāng)前，我們既面臨著前所未有的機遇，也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化加速推進，我國發(fā)展又呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征：經(jīng)濟實力顯著增強，同時生產(chǎn)力水平還不高，自主創(chuàng)新能力還不強，結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，粗放型增長付出了過大的資源和環(huán)境代價；人民生活總體達到小康水平，同時城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展還不平衡等等。只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，同時更加注重解決發(fā)展的不平衡問題，促進城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重資源環(huán)境的保護，建立完善生態(tài)補償機制，才能更好地貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，真正實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)。

二、建立完善生態(tài)補償機制，有利于構(gòu)建社會主義和諧社會

構(gòu)建社會主義和諧社會，是黨中央提出的全面建設(shè)小康社會的一項重大任務(wù)。胡錦濤同志提出建設(shè)和諧社會的六個方面：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處。其要點之一就是要實現(xiàn)社會的公平與正義，而生態(tài)補償機制正是實現(xiàn)社會的公平、公正, 構(gòu)建和諧社會的重要舉措。生態(tài)補償作為解決發(fā)展中引發(fā)的“效率”與“公平”問題比較有效的環(huán)境經(jīng)濟管制手段，當(dāng)發(fā)展帶來外部環(huán)境經(jīng)濟時，從發(fā)展中獲益一方應(yīng)對他人造成的外部環(huán)境損害進行賠償，而當(dāng)一方為了保護環(huán)境放棄發(fā)展機會時，他有權(quán)獲得相應(yīng)的賠償。約翰?羅爾斯在《正義論》中指出：“財富和權(quán)力的不平等，只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益, 它們就是正義的?！?環(huán)境，就像一塊公地，很容易釀成“公地悲劇”。作為人類共同享有的自然環(huán)境，如何改變其“公地悲劇”的命運，是人類面臨的迫切問題。我們必須堅持生態(tài)正義的原則，實行生態(tài)補償。另外，我國的城市和農(nóng)村也存在生態(tài)不公的問題，不僅環(huán)境保護設(shè)施和環(huán)境管理服務(wù)主要集中在城市，而且存在城市工業(yè)污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移趨勢。作為環(huán)境弱勢群體的農(nóng)村，應(yīng)該得到相應(yīng)的補償。通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，發(fā)達地區(qū)援助和補償落后地區(qū)，維護生態(tài)安全。通過人與人的和諧來達到人與自然的和諧，共同維護人類共同的地球家園，建設(shè)和諧社會。

三、建立完善生態(tài)補償機制，有利于實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展

生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好是全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)之一，三者內(nèi)涵不同而又聯(lián)系密切。保持良好的生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展和生活富裕所必須堅持的前提和不可缺少的保證。目前我國生態(tài)環(huán)

境問題嚴(yán)重，環(huán)境承載能力弱，生態(tài)環(huán)境遭受破壞的例子屢屢見于報端。建立完善生態(tài)補償機制，讓那些生態(tài)環(huán)境的受益者支付一定的費用，有利于喚醒廣大人民群眾保護環(huán)境的意識，有利于形成節(jié)約資源、減少污染的生產(chǎn)模式，實現(xiàn)人與自然的和諧相處。比如，黨中央提出要把解決“三農(nóng)”問題作為全國頭等大事來抓，同時把農(nóng)村環(huán)境保護作為我國環(huán)境保護的重點領(lǐng)域之一。溫家寶同志強調(diào)要毫不松懈地加強生態(tài)環(huán)保工作，推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治。李克強同志提出實行“以獎促治”的農(nóng)村環(huán)境保護政策以后，僅2008年中央財政就安排近5億元，用于700個村鎮(zhèn)，特別對一批環(huán)境問題突出、嚴(yán)重影響農(nóng)民群眾身體健康的村莊進行了重點支持，但是與全國近70萬個村莊總數(shù)相比，這700個村還是杯水車薪。改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活，環(huán)境是關(guān)鍵?？梢哉f，沒有農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量的改善，就沒有農(nóng)村的小康；沒有農(nóng)村的小康，就沒有國家全面的小康。因此，除了中央要加大投入以外，還需要各級政府負(fù)起責(zé)任，配套增加農(nóng)村環(huán)境綜合整治的投入，尤其要增加農(nóng)村生態(tài)補償資金的投入，并建立相應(yīng)機制鼓勵社會資金的投入。而生態(tài)補償機制的建立與完善，有助于資源環(huán)境承載能力的提升，有助于實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。

四、建立完善生態(tài)補償機制，有利于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是黨中央作出的又一項重大決策。黨的十七大明確提出加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略任務(wù)。之后，黨中央多次對加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進行研究部署。在2010年初舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上，胡錦濤、溫家寶等中央領(lǐng)導(dǎo)同志深刻闡述了加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要性和緊迫性，系統(tǒng)提出了加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主攻方向和重點內(nèi)容。黨的十七屆五中全會公報指出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域的一場深刻變革，必須貫穿經(jīng)濟社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域。從資源環(huán)境角度講，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是突破資源環(huán)境制約、提高可持續(xù)發(fā)展水平的迫切要求。我國長期形成的主要依靠物質(zhì)投入的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式與資源環(huán)境的矛盾日益突出。我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗明顯高于世界平均水平。在2009年召開的哥本哈根氣候大會上，溫家寶總理向世界承諾，到2020年，我國的單位GDP二氧化碳排放要比2005年下降40%到45%。這進一步表明了我國優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，走可持續(xù)發(fā)展道路的堅定決心。面對越來越突出的環(huán)境問題和日益緊張的能源供應(yīng)，我國只有建立完善生態(tài)補償機制，扎實推進節(jié)能減排，大力發(fā)展綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，才能有效突破資源環(huán)境瓶頸制約，不斷提高經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益，在經(jīng)濟社會長遠發(fā)展和國際競爭中占據(jù)主動和有利位置。

五、建立完善生態(tài)補償機制，有利于加快全面推進生態(tài)省建設(shè)

建設(shè)生態(tài)省是我國一些省級政府為適應(yīng)新的形勢而提出的一項重大戰(zhàn)略舉措。目前，我國已有海南、黑龍江、吉林、福建、江蘇、浙江、山東、廣西、安徽、四川等14個省（市、區(qū)）開展生態(tài)省建設(shè)，500多個市（縣、區(qū)）開展了生態(tài)市（縣、區(qū)）創(chuàng)建工作。比如，福建省是我國生態(tài)環(huán)境保護較好、經(jīng)濟發(fā)展較快的省份之一，在加快發(fā)展經(jīng)濟的同時，努力保護和建設(shè)好生態(tài)環(huán)境，并于2002年提出了建設(shè)生態(tài)省的設(shè)想，現(xiàn)在已經(jīng)取得了相當(dāng)大的成效。國家發(fā)改委頒布的《海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，到2020年要把海峽西岸經(jīng)濟區(qū)建設(shè)成為“生態(tài)優(yōu)美之區(qū)”。省委八屆十次全會通過的《中共福建省委關(guān)于制定福建省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》提出，要“持續(xù)推進生態(tài)省建設(shè)”。生態(tài)省建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程。建設(shè)生態(tài)省就是要全面提高福建經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)全省經(jīng)濟、社會與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要立足現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟基礎(chǔ)條件，經(jīng)過20年的努力奮斗，把福建建設(shè)成為生態(tài)效益型經(jīng)濟發(fā)達、城鄉(xiāng)人居環(huán)境優(yōu)美舒適、自然資源永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境全面優(yōu)化、人與自然和諧相處的經(jīng)濟繁榮、山川秀美、生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展省份。目前，福建生態(tài)補償?shù)慕⑦€有許多不夠完善的地方，從推進生態(tài)省建設(shè)的角度看，建立完善生態(tài)補償機制顯得尤為重要與必要。

六、建立完善生態(tài)補償機制，有利于切實履行國際環(huán)境責(zé)任

胡錦濤同志在黨的十七大報告中明確提出：“環(huán)保上要與國際社會相互幫助、協(xié)力推進，共同呵護人類賴以生存的地球家園”，把環(huán)境保護納入了中國“始終不渝走和平發(fā)展道路”的框架體系，并對中國認(rèn)真履行環(huán)境保護國際公約做出莊嚴(yán)的承諾。自20世紀(jì)80年代以來，國際社會陸續(xù)推出了多項旨在保護全球自然生態(tài)的國際公約和協(xié)議，包括《瀕危動植物種國際貿(mào)易公約》、《生物多樣性公約》、《生物安全議定書》等。作為締約國，我國有責(zé)任把所承諾的國際義務(wù)納入國內(nèi)各項生態(tài)保護工作中，認(rèn)真履行。特別是國際環(huán)境公約所規(guī)定的一系列原則、規(guī)范和程序，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于國際政治經(jīng)濟的眾多領(lǐng)域，尤其是在國際貿(mào)易方面，生態(tài)化設(shè)計、循環(huán)利用資源、保護環(huán)境等成為產(chǎn)品競爭力的重要標(biāo)志。為提高我國經(jīng)濟的國際競爭力，我國也有必要建立完善生態(tài)補償機制，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，使我國盡快適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護進入世界政治經(jīng)濟體系并成為全球政治、經(jīng)濟熱點的新形勢，適應(yīng)貿(mào)易與環(huán)境的新變化，以及滿足我國統(tǒng)籌兩個大局，利用兩個市場、兩種資源的需要。當(dāng)前，對我國而言，特別要加強對生物物種資源的保護。我國是生物多樣性大國，物種資源十分豐富,但是正面臨生物種類加速減少的嚴(yán)峻形勢。認(rèn)真履行《生物多樣性公約》，加強生物物種資源的保護十分重要，責(zé)任重大，這是件既影響當(dāng)代的發(fā)展，又關(guān)系子孫后代福祉的大事。

作者：龔高健 張燕清

來源：《福建理論學(xué)習(xí)》2011年第8期

第三篇：中共蘇州市委 蘇州市人民政府 關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見

中共蘇州市委 蘇州市人民政府 關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)

（發(fā)稿時間：2010-09-07 閱讀次數(shù)：368）

蘇州市建立生態(tài)補償機制

為全面深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，加快生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極探索蘇州實現(xiàn)“兩個率先”進程中有效保護生態(tài)環(huán)境的可行途徑，根據(jù)市委、市政府關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見和市人大關(guān)于進一步加強蘇州生態(tài)文明建設(shè)的決定，7月1 2日，市委市政府出臺了關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(詳見下文)。

中共蘇州市委

蘇州市人民政府 關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)

蘇發(fā)【2010】35號

(2010年7月12 日)為全面深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，加快生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極探索蘇州實現(xiàn)“兩個率先”進程中有效保護生態(tài)環(huán)境的可行途徑，根據(jù)市委、市政府關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見和市人大關(guān)于進一步加強蘇州生態(tài)文明建設(shè)的決定，現(xiàn)就建立生態(tài)補償機制提出如下意見。

一、指導(dǎo)思想和基本原則

生態(tài)補償是政府通過財政轉(zhuǎn)移支付，對因保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能，經(jīng)濟發(fā)展受到限制的地區(qū)給予的經(jīng)濟補償。指導(dǎo)思想是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、把蘇州建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市為目標(biāo)，創(chuàng)新體制機制，完善政府對生態(tài)環(huán)境保護的調(diào)控手段和政策措施，充分發(fā)揮市場機制作用，動員全社會積極參與，逐步建立公平公正、積極有效的生態(tài)補償機制，保障經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。建立生態(tài)補償機制應(yīng)堅持以下基本原則：

1．統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。以直接承擔(dān)生態(tài)保護責(zé)任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(含涉農(nóng)街道，以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村委會(含涉農(nóng)社區(qū)，以下簡稱村)、農(nóng)戶為補償對象，通過生態(tài)補償，使因保護生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展受到限制的區(qū)域得到經(jīng)濟補償，增強其保護生態(tài)環(huán)境、發(fā)展社會公益事業(yè)的能力，保障生態(tài)保護地區(qū)公平發(fā)展權(quán)，使地區(qū)間得到平衡發(fā)展。

2．責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。按照生態(tài)環(huán)境保護要求，準(zhǔn)保護、誰受償，誰受益、誰補償，誰污染、準(zhǔn)治理，逐步建立責(zé)權(quán)利相一致的規(guī)范有效的生態(tài)補償機制。使生態(tài)環(huán)境的保護者，通過生態(tài)補償機制，獲取相應(yīng)的經(jīng)濟補償；資源環(huán)境的開發(fā)、利用、受益者，承擔(dān)一定的經(jīng)濟補償責(zé)任；對生態(tài)環(huán)境造成破壞、污染者，承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境治理責(zé)任。

3．突出重點，分步推進。從蘇州實際出發(fā)，創(chuàng)新體制、機制，因地制宜選擇生態(tài)補償方式，突山以基本農(nóng)田、水源地和重要生態(tài)濕地、生態(tài)公益林為生態(tài)補償重點，逐步加大補償力度，完善補償機制。

4．政府主導(dǎo)與市場調(diào)控相結(jié)合。堅持政府主導(dǎo)，通過財政轉(zhuǎn)移支付，加大財政對生態(tài)保護的投入。同時，積極引導(dǎo)社會各方參與，合理利用生態(tài)資源，探索多渠道、多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)環(huán)境保護補償市場化、社會化運作的路子。

二、生態(tài)補償?shù)恼叽胧?/p>

1．關(guān)于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)。

各市、區(qū)要突出重點，每年按以下標(biāo)準(zhǔn)進行生態(tài)補償：

(1)加強基本農(nóng)田保護。建立耕地保護專項資金，根據(jù)耕地面積，按不低于400元，畝的標(biāo)準(zhǔn)予以生態(tài)補償。同時，對水稻主產(chǎn)區(qū)，連片1000～10000畝的水稻田，按200元／畝予以生態(tài)補償；連片10000畝以上的水稻田，按400元／畝予以生態(tài)補償。

(2)加強水源地保護。對縣級以上集中式飲用水水源地保護區(qū)范圍內(nèi)的村，按每個村100萬元予以生態(tài)補償。

(3)加強重要生態(tài)濕地的保護。對太湖、陽澄湖及各市、區(qū)確定的其它重點湖泊的水面所在的村，按每個村50萬元予以生態(tài)補償。

(4)加強生態(tài)公益林保護。列為縣級以上生態(tài)公益林的，按100元／畝予以生態(tài)補償。

(5)對水源地、重要生態(tài)濕地、生態(tài)公益林所在地的農(nóng)民，凡農(nóng)民人均純收入低于當(dāng)?shù)仄骄降模o予適當(dāng)補償，標(biāo)準(zhǔn)由各市、區(qū)確定。

2．生態(tài)補償資金的承擔(dān)。

根據(jù)現(xiàn)行財政體制，各區(qū)生態(tài)補償資金由市、區(qū)兩級財政共同承擔(dān)，其中：水稻主產(chǎn)區(qū)，水源地及太湖、陽澄湖水面所在的村，市級以上生態(tài)公益林的生態(tài)補償資金，由市、區(qū)兩級財政各承擔(dān)50％；其它生態(tài)補償資金由各區(qū)承擔(dān)。各縣級市生態(tài)補償資金由各縣級市承擔(dān)，市級財政對各縣級市生態(tài)補償工作進行考核并適當(dāng)獎勵。

3．生態(tài)補償資金的撥付、使用與管理。

生態(tài)補償資金每年由市及各市、區(qū)按上述標(biāo)準(zhǔn)核定后，撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，主要用于生態(tài)環(huán)境的保護、修復(fù)和建設(shè)；對直接承擔(dān)生態(tài)保護責(zé)任的農(nóng)戶進行補貼；發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社會公益事業(yè)和村級經(jīng)濟等，其中耕地保護專項資金專項用于開展土地復(fù)墾復(fù)耕、土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及對土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶、經(jīng)營大戶進行補貼等。

三、生態(tài)補償?shù)谋Ｕ蠙C制

1．優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。各市、區(qū)根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護的總體要求和責(zé)任，按照事權(quán)與財力相匹配的原則，調(diào)整、優(yōu)化各市、區(qū)與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制，逐步增加生態(tài)環(huán)境保護重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)保護生態(tài)環(huán)境的能力。

2．設(shè)立生態(tài)補償專項資金。市及各市、區(qū)要通過財政預(yù)算安排、土地山讓收入劃撥、上級專項補助、接受社會捐助等多種渠道，設(shè)立生態(tài)補償專項資金。生態(tài)補償專項資金預(yù)算安排數(shù)隨財力的增長相應(yīng)增加。

3．完善財政投入機制。各級財政要按照總量持續(xù)增加、比例穩(wěn)步提高的要求，不斷加大財政對“三農(nóng)”的投入，各級財政對農(nóng)業(yè)的投入增長幅度要高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，土地山讓純收益的15％要全部用于農(nóng)業(yè)。堅持生態(tài)優(yōu)先，加強自然環(huán)境保護與建設(shè)，維護和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)整體功能，促進生態(tài)環(huán)境的自然恢復(fù)；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加大耕地特別是水稻田的保護力度；積極推進農(nóng)村綠化，建設(shè)一批生態(tài)保護區(qū)和森林公園；加強水源地和生態(tài)濕地保護；加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，加強農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。各級財政支農(nóng)資金及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)能力建設(shè)資金的投入要向環(huán)太湖、陽澄湖等生態(tài)保護重點地區(qū)傾斜。

4．健全生態(tài)環(huán)境的保護、治理機制。要按照蘇州生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，加大生態(tài)

環(huán)境保護和生態(tài)工程建設(shè)力度，加強環(huán)境污染整治。要進一步優(yōu)化環(huán)境保護、污染防治資金的使用，加大對生態(tài)濕地保護的投入，加快白然保護區(qū)、重點生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)；要進一步加大鎮(zhèn)、村污水的治理力度，各級財政要安排一定的資金川于鎮(zhèn)、村污水治理，來源于鎮(zhèn)、村的污水處理費要全部用于鎮(zhèn)、村污水處理設(shè)施的建設(shè)和運行管理；要逐步建立、健全區(qū)域排放控制和流域水環(huán)境保護的補償制度，實行污染物排放總量控制指標(biāo)有償分配制度和排污權(quán)有償交易制度；要加強飲用水水源地的建設(shè)干¨保護，隨白來水費征收的水資源費地方留成部分用于飲用水水源地建設(shè)、保護和管理的比例要達到60％以上。

5．引入市場機制。以實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革為契機，加快各地土地利用規(guī)劃的調(diào)整和優(yōu)化，經(jīng)濟發(fā)展受到限制的區(qū)域可采取異地發(fā)展等辦法，增強該類地區(qū)村級集體經(jīng)濟的造血功能，實現(xiàn)限制發(fā)展區(qū)與其它地區(qū)的共同發(fā)展。

支持、鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治，對生態(tài)環(huán)境資源進行合理利用，積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)、發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等相結(jié)合的有效途徑，在保護、改善環(huán)境中實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源的經(jīng)濟價值，積累生態(tài)環(huán)境保護資金，形成良性循環(huán)的機制。

6．完善生態(tài)補償保障措施。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，對基本農(nóng)田、水源地、生態(tài)濕地、生態(tài)公益林進行保護，相關(guān)部門認(rèn)定其未能盡到保護責(zé)任的，由財政部門緩撥、減撥、停撥及收回生態(tài)補償資金。違反相關(guān)法律法規(guī)的，由行政主管部門依法對相關(guān)責(zé)任人員予以行政處罰。

生態(tài)補償資金撥付、使用、管理具體辦法由財政部門會同相關(guān)部門另行制定。

四、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，切實做好生態(tài)補償工作

生態(tài)補償涉及各方面利益格局的調(diào)整，政策性強，涉及面廣，各級黨委、政府要高度重視，切實加強對生態(tài)補償工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，要把建立和完善生態(tài)補償機制作為蘇州建設(shè)“三區(qū)三城”，推進生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的一項重要工作，認(rèn)真聽取社會各方面的意見，堅持改革創(chuàng)新。各市、區(qū)要結(jié)合本地實際，制定生態(tài)補償實施辦法，從政策上、機制上積極探索實踐，逐步擴大生態(tài)補償范圍，增加補償內(nèi)容，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善生態(tài)補償機制。各地出臺的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)不得低于本意見規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并報市政府備案。

市各有關(guān)部門要按照相關(guān)法律法規(guī)及各自職能，密切配合，共同做好生態(tài)保護、補償工作。

規(guī)劃部門要科學(xué)編制并嚴(yán)格執(zhí)行市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃，把生態(tài)文明建設(shè)的各項要素落實到市域空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展、環(huán)境保護等各個環(huán)節(jié)。

環(huán)保部門要擬訂和監(jiān)督實施全市重點區(qū)域、重點流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃，加強環(huán)境保護和污染治理，監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用活動、重要生態(tài)環(huán)境建設(shè)和生態(tài)破壞恢復(fù)工作。

國土部門要按時完成土地利用總體規(guī)劃修編，進一步落實基本農(nóng)田保護面積和優(yōu)化基本農(nóng)田布局，并建立全市基本農(nóng)田保護管理信息系統(tǒng)，提高動態(tài)監(jiān)測水平。

農(nóng)業(yè)部門要認(rèn)真落實“四個百萬畝”空間布局，會同相關(guān)部門做好連片種植水稻的基本農(nóng)田、生態(tài)濕地、生態(tài)公益林等的認(rèn)定，對基本農(nóng)田、生態(tài)濕地、生態(tài)公益林的保護情況進行監(jiān)督、考核，推進綠色、無公害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，加強農(nóng)業(yè)面源污染的控制。

水利(水務(wù))部門要加強農(nóng)村水系規(guī)劃和農(nóng)村水利建設(shè)，加大鎮(zhèn)、村生活污水處理力度，做好集中式飲用水水源地保護區(qū)的認(rèn)定，加強飲用水水源地建設(shè)和保護。

財政部門要安排、管理好生態(tài)補償資金，制定生態(tài)補償資金的管理辦法，確保生態(tài)補償落實到位，并對生態(tài)補償資金使用情況進行監(jiān)督。

第四篇：建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作

國家發(fā)展改革委召開座談會，就建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作聽取代表意見。

國家發(fā)展改革委結(jié)合辦理代表建議繼續(xù)推進生態(tài)補償機制法律文件起草工作瀏覽字號：小 中 大日期： 2013-02-20【打印本頁】【關(guān)閉窗口】

圖為國家發(fā)展改革委召開座談會，就建立健全生態(tài)補償機制相關(guān)工作聽取代表意見。

中國人大網(wǎng)訊 2012年，全國人大常委會辦公廳將十一屆全國人大三次會議期間代表提出關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的建議，交由國家發(fā)展改革委繼續(xù)牽頭追蹤辦理。

其中，關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制問題，2011年3月，國家發(fā)展改革委組織召開起草工作小組會議，認(rèn)真討論修改了《關(guān)于加快建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》初稿。2011年3月，分別組織召開了西、中、東三個片區(qū)座談會，廣泛聽取各?。▍^(qū)、市）的意見和建議；2011年4月，組織召開咨詢專家座談會，征求了中國工程院院士等資深專家的意見；2011年5月后，多次書面征求國務(wù)院有關(guān)部門的意見。目前，《意見》已經(jīng)委主任辦公會議審議，待進一步修改完善后上報國務(wù)院。

關(guān)于制定生態(tài)補償法律制度問題，國家發(fā)展改革委起草了《生態(tài)補償條例》基本框架和思路，并進行了認(rèn)真研究討論。2010年10月，會同亞洲開發(fā)銀行在四川省雅安市召開生態(tài)補償立法與流域生態(tài)補償國際研討會，2011年11月，在江西省九江市組織召開生態(tài)補償立法與濕地生態(tài)補償國際研討會。針對《條例》起草過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題，結(jié)合代表們在建議中提出的相關(guān)意見，又組織相關(guān)部門同志和專家學(xué)者分成九個調(diào)研組，分赴16個?。▍^(qū)、市）進行實地調(diào)研；根據(jù)調(diào)研掌握的實際情況，逐一解決相關(guān)問題。目前，《條例》草稿已經(jīng)形成。

下一步，國家發(fā)展改革委將加大工作力度，全力推進相關(guān)工作，爭取《意見》和《條例》早日頒布實施，確保代表們提出的意見和建議真正落實到位。（簡儀初）

來源： 中國人大網(wǎng) 2013年2月20日責(zé)任編輯： 余晨相關(guān)文章中衛(wèi)市二屆人大六次會議議案建議辦理情況良好襄陽市人大常委會審議議案建議辦理情況

第五篇：關(guān)于膠州灣填海造地的生態(tài)補償機制初探

膠州灣填海造地的生態(tài)補償機制初探

宋文娟 侯懷洲 蘭幸

（中國海洋大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，山東 青島 266100）

摘要：膠州灣是青島市賴以生存和發(fā)展的重要條件。然而，過去的幾十年里，無度的圍填海工程使膠州灣面積急劇縮小，由此帶來了一系列經(jīng)濟、社會問題。建立切實可行的填海造地的生態(tài)補償機制是解決這些問題的關(guān)鍵。明晰界定填海造地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵，確定補償?shù)闹黧w與對象，制定切實可行的標(biāo)準(zhǔn)和補償方式，探索并建立較為完善的填海造地生態(tài)補償機制。這樣，才能更快、更好的建設(shè)山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)，加快青島經(jīng)濟騰飛。

關(guān)鍵詞：膠州灣；填海造地；生態(tài)補償機制

1.研究背景

膠州灣被譽為青島的“母親灣”，是青島市賴以生存和發(fā)展的重要條件。然而，在短短75年的時間里，膠州灣的面積縮小了35%，1928年，膠州灣的海域面積為535平方公里，而目前，膠州灣的總海域面積僅為367平方公里。無度的圍填海工程是膠州灣面積縮小的主要原因。膠州灣海域面積的縮小，導(dǎo)致了水體對城市的凈化和調(diào)節(jié)溫度作用減弱，海域污染加劇，生態(tài)環(huán)境惡化等一系列嚴(yán)重的問題。這些問題嚴(yán)重制約著青島的經(jīng)濟社會發(fā)展。要解決這些問題，關(guān)鍵在于建立切實可行的填海造地的生態(tài)補償機制，調(diào)整相關(guān)利益各方生態(tài)及經(jīng)濟利益的分配關(guān)系，保證膠州灣的可持續(xù)發(fā)展。

2.填海造地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵

20世紀(jì)70 年代美國經(jīng)濟學(xué)家塞尼卡和陶希格提出了從環(huán)境與發(fā)展關(guān)系方面考慮補償問題的補償發(fā)展論。他們認(rèn)為，當(dāng)生態(tài)環(huán)境成為“稀缺物品”時,在使用環(huán)境和資源時就必須付出越來越高的代價，作為對環(huán)境破壞和資源浪費的補償,并且提出應(yīng)該立法收取污染稅解決環(huán)境問題。20世紀(jì)80年代 “可持續(xù)發(fā)展” 思想被提出來，基于可持續(xù)發(fā)展思想的生態(tài)補償理論和思想得到長足發(fā)展，西方發(fā)達國家在生態(tài)補償方面對補償主體的行為與選擇的問題,對補償?shù)慕?jīng)濟原因、市場化的補償途徑、補償?shù)木唧w機制等做了細致地研究。

目前，國內(nèi)外尚無公認(rèn)的生態(tài)補償?shù)母拍睢１疚恼J(rèn)為，生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟手段為主，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度

安排。并將填海造地生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵概括為：為了達到保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目的，充分發(fā)揮政府和市場的功能，由填海造地活動的“受益者”支付相應(yīng)的費用給 “受損者”,使填海造地的外部效應(yīng)內(nèi)部化。

3.補償主體與補償對象的確定

3.1補償主體的確定

關(guān)于生態(tài)補償主體的確定，目前比較公認(rèn)的是“誰受益誰補償”和“誰損害誰補償”的原則。同時，考慮到生態(tài)補償過程中的效率以及交易成本問題，又把補償主體區(qū)分為責(zé)任主體和支付主體。責(zé)任主體即直接受益者或直接環(huán)境損害者；支付主體即政府。

具體運用到膠州灣填海造地的生態(tài)補償實踐中，責(zé)任主體確定為因填海造地而受益或因填海造地而直接對環(huán)境造成損害的單位，如填海造地修建碼頭的企業(yè)，填海造地進行房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)等?？紤]到實際運作過程中，由于補償主體眾多且復(fù)雜，實際支付以及監(jiān)管必定是低效率且高成本的，而當(dāng)?shù)卣鳛樯鐣芾碚?，可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢，因此支付主體定為青島市政府及環(huán)膠州灣各區(qū)（市）級政府。

3.2補償對象的確定

填海造地生態(tài)補償對象的確定，應(yīng)該遵循“誰受損補償誰”的原則。受損者又包括直接遭受損失者和間接遭受損失者。直接遭受損失者是指由于填海造地工程而遷居、喪失捕魚等經(jīng)濟收入或遭受污染的單位和個體。間接損失者是指由于填海造地工程而引起間接經(jīng)濟收入變化或居住環(huán)境惡化的單位或個體。

4.補償標(biāo)準(zhǔn)的制定

補償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補償?shù)暮诵?，關(guān)系到補償?shù)男Ч涂尚行浴Ｄ壳?，國?nèi)并沒有統(tǒng)一的關(guān)于如何確定補償標(biāo)準(zhǔn)的觀點，尤其在填海造地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定仍是空白。

本文認(rèn)為，膠州灣填海造地的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該屬于恢復(fù)和保護價值型標(biāo)準(zhǔn)，即為了讓受補償者恢復(fù)到先前的狀態(tài)，而補償其受到的損失或為保護生態(tài)環(huán)境而付出的代價。

具體補償標(biāo)準(zhǔn)的合算應(yīng)包括：（1）因遷居、失去收入來源等而帶來的直接經(jīng)濟損失；（2）由于遷居、變換工作等放棄發(fā)展機會，帶來的機會成本；（3）海

洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的效益，例如海洋的調(diào)節(jié)氣候，凈化空氣等功能。但是在這方面的計算尚不成熟，計算方法應(yīng)該在具體實踐中加以摸索。

此外，制定補償標(biāo)準(zhǔn)時還必須考慮到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，既不能過高也應(yīng)該避免過低，因地制宜，給出恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

5.生態(tài)補償?shù)闹Ц缎问?/p>

5.1直接資金或?qū)嵨镅a償

直接資金補償是最常見的形式，是指作為支付主體的政府直接支付補償金或補貼款給受補償者。實物補償是指政府對于填海造地受損失者給與相當(dāng)于其損失的物質(zhì)補償，如對于遷居者直接補償房屋等。

5.2 政策補償

指政府利用政策資源、制度資給予受補償者政策優(yōu)惠。填海造地的受補償者在一定的期限和區(qū)域內(nèi)，享有一系列的政策傾斜待遇，以補償其損失，同時促進該地區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟建設(shè)。

5.3智力補償

即技術(shù)補償，是指政府給予受補償者一定的技術(shù)支持。如政府對于因填海造地而失去經(jīng)濟收入或工作者，給予適當(dāng)?shù)募寄芘嘤?xùn)，使其可以重新獲得工作技能。

5.4 建設(shè)項目補償

指政府將補償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項目安排到受補償方,幫助受損害區(qū)建立替代產(chǎn)業(yè),形成造血機能和自我發(fā)展機制,使外部補償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。

6.結(jié)論

2010年5月1日，青島將正式實施《青島市海洋環(huán)境保護規(guī)定》?！兑?guī)定》對膠州灣的保護做出了專章規(guī)定，明確指出“嚴(yán)格保護膠州灣內(nèi)的岸線，向填海造地說“不”，禁止一切破壞和擅自改變岸線的行為”。這充分體現(xiàn)了青島市嚴(yán)格限制填海造地項目，切實落實“環(huán)灣保護、擁灣發(fā)展”戰(zhàn)略的決心。

在這樣的大背景下，如何處理過去七十五年里膠州灣填海造地所帶來的一系列問題，仍是我們不得不面對的重要課題。生態(tài)補償機制就為此提供了一個很好的參考方法。明確補償?shù)闹黧w與對象，制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，采用恰當(dāng)?shù)闹Ц缎问剑畲蟪潭鹊臏p輕填海造地對青島市經(jīng)濟、生態(tài)建設(shè)的影響，更好地打造山

東半島藍色經(jīng)濟區(qū)，加快青島經(jīng)濟騰飛。

參考文獻：

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